第一篇：對政府與同級人大之問行文關(guān)系及文種選擇使用的思考

對政府與同級人大之問行文關(guān)系及文種選擇使用的思考

口計(jì)富祥

隨著國家行政機(jī)關(guān)公文處理工作的規(guī)范化、制度化，行文制度逐步完善，同一系統(tǒng)和非同一系統(tǒng)中各部門和各單位之間的工作關(guān)系和行文職權(quán)范圍基本確定，文種的選擇和使用日趨準(zhǔn)確，文件運(yùn)行和處理的效率不斷提高，文件的法定效力得以體現(xiàn)。目前，政府機(jī)關(guān)和同級人大機(jī)關(guān)之間的行文關(guān)系及其文種選擇使用問題成為學(xué)術(shù)界研究爭論的熱點(diǎn)，具體圍繞議案是上行文還是平行文，政府機(jī)關(guān)和同級人大機(jī)關(guān)之間行文文種的選擇和使用展開爭議。作為高校文秘教育和研究人員，經(jīng)過長期的理論探討和專業(yè)實(shí)踐，筆者認(rèn)為只有明確政府機(jī)關(guān)和同級人大機(jī)關(guān)之間工作關(guān)系的特殊性，才能在行文過程中準(zhǔn)確選擇使用文種，確保行文的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，盡而明辨是非，結(jié)束爭議。

一、工作關(guān)系的辨析

工作關(guān)系一般由發(fā)文單位和受文單位所屬組織系統(tǒng)和工作過程中的職權(quán)范圍確定。工作關(guān)系決定著行文方向，行文方向決定著文種的選擇和使用。工作關(guān)系可分為四種基本情況：同一組織系統(tǒng)中上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，同一專業(yè)系統(tǒng)中的上下級業(yè)務(wù)主管部門之間業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)的隸屬關(guān)系，同一組織系統(tǒng)中的同級機(jī)關(guān)之間的平行關(guān)系，非同一系統(tǒng)中的任何機(jī)關(guān)之間的不相隸屬關(guān)系。根據(jù)行文制度的規(guī)定，工作中具有隸屬關(guān)系的行文關(guān)系一般是下行文與上行文的關(guān)系，具有平行關(guān)系的行文關(guān)系一般是平行文與平行文之間的關(guān)系，工作中具有不相隸屬關(guān)系的行文關(guān)系一般是平行文與平行文之間的關(guān)系。那么，政府機(jī)關(guān)與同級人大機(jī)關(guān)之間的工作關(guān)系究竟屬于上述哪種情況呢？筆者認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)和同級人大機(jī)關(guān)之間的工作關(guān)系不屬于上述四種情況，具有特殊性，即政府機(jī)關(guān)與同級人大機(jī)關(guān)之間的工作關(guān)系是非同一組織系統(tǒng)之間權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)的關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)?！笨h級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的丁作”。“地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)?！薄翱h級以上地方人民政府執(zhí)行本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議，以及上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令?！边@些規(guī)定明確了政府機(jī)關(guān)和人大機(jī)關(guān)的工作關(guān)系及其性質(zhì)特點(diǎn)：人大機(jī)關(guān)監(jiān)督政府機(jī)關(guān)的工作，政府機(jī)關(guān)執(zhí)行人大機(jī)關(guān)的決議，它們是國家執(zhí)行機(jī)關(guān)和國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系。根據(jù)組織關(guān)系和工作關(guān)系分析，筆者認(rèn)為政府機(jī)關(guān)和同級人大機(jī)關(guān)之間的工作關(guān)系是非同一組織系統(tǒng)中具有隸屬性的特殊關(guān)系。這種工作關(guān)系的特殊性充分表明：(1)議案是政府機(jī)關(guān)向同級人大機(jī)關(guān)按照法定程序，提出審議事項(xiàng)的專用的上行文種。它本身具有報(bào)告工作和請示工作的性質(zhì)。(2)這種特殊的工作關(guān)系是法律賦予的，是法定程序所要求的。

二、文種選擇和使用的辨析

由此可知，政府機(jī)關(guān)在向同級人大機(jī)關(guān)行文時具有非同一組織系統(tǒng)性和隸屬關(guān)系的雙重性，即具有隸屬關(guān)系的上行文性質(zhì)和非同一系統(tǒng)的平行文性質(zhì)。行文關(guān)系的特殊性決定了行文方向的特殊性，行文方向的特殊性決定了行文文種選擇使用的特殊性。這樣政府機(jī)關(guān)向同級人大機(jī)關(guān)行文時文種的選擇就是一個難點(diǎn)。筆者認(rèn)為，可根據(jù)具體情況選擇使用議案、意見、函j個文種。選擇的具體原則為：

1．重大問題必須選擇議案文種行文

議案用于向國家權(quán)力機(jī)關(guān)或者(xiexiebang.com　004km.cn)立法機(jī)關(guān)提出議事的原案?！秶倚姓C(jī)關(guān)公文處理辦法》（下簡稱《辦法》）明確規(guī)定議案“適用于各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或人民代表大會常務(wù)委員會提請審議事項(xiàng)”。議案提請審議的一般都屬于重大事項(xiàng)，如地方性法規(guī)制定議案，重大事項(xiàng)審議案，機(jī)構(gòu)變動審議案，重大問題解決議案。即當(dāng)政府機(jī)關(guān)遇到超出了自身的職權(quán)范圍、自身無權(quán)決定的事項(xiàng)時，即在法律沒有授權(quán)的情況下，需要人大機(jī)關(guān)予以政策性和法律性支持時，就必須選用議案文種行文，以體現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的工作關(guān)系，確保行文的嚴(yán)肅性、規(guī)范性。另外根據(jù)上行文和下行文的對應(yīng)關(guān)系，人大機(jī)關(guān)收到同級政府機(jī)關(guān)的上行文，在審議結(jié)束后．應(yīng)以意見文種對政府機(jī)關(guān)行文，這既可體現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的工作關(guān)系，又可體現(xiàn)雙方組織關(guān)系的非同一系統(tǒng)性。

2．重要問題應(yīng)該選擇意見文種行文

《辦法》提出：“意見適用于對重要問題提出見解和處理辦法?！闭畽C(jī)關(guān)在執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的決議時，如遇到無法擅自解決的重要問題，需向權(quán)力機(jī)關(guān)請示政策和法律時，就應(yīng)該選擇意見文種行文，因?yàn)橐庖娚闲袝r具有請示的性質(zhì)。另外根據(jù)上行文和下行文之間的對應(yīng)關(guān)系，人大機(jī)關(guān)在復(fù)文時，可選擇意見作為下行文，此時意見具有批復(fù)指示的性質(zhì)。選擇使用意見，既體現(xiàn)了雙方權(quán)力的隸屬關(guān)系，又體現(xiàn)了雙方組織關(guān)系的非同一系統(tǒng)性。

3．一般具體問題可以選擇函這一文種行文

在政府機(jī)關(guān)和人大機(jī)關(guān)的行文中，除了重大問題和重要問題外，有時還有一般的具體問題，如商洽工作，詢問答復(fù)問題，請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)等。筆者認(rèn)為，此時可以選擇函行文。由于政府機(jī)關(guān)和同級人大機(jī)關(guān)工作關(guān)系的特殊性，即非同一系統(tǒng)性，于是就可用函行文。《辦法》指出：“函適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作，詢問和答復(fù)問題，請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)?！碑?dāng)政府與同級人大機(jī)關(guān)商洽工作、詢問或回答問題、請求或批準(zhǔn)一般性事務(wù)時，可以選擇函的形式行文。從對應(yīng)關(guān)系的角度出發(fā)，人大機(jī)關(guān)就可選擇復(fù)函、答復(fù)函、答復(fù)審批函復(fù)文。這樣，政府機(jī)關(guān)和同級人大機(jī)關(guān)組織關(guān)系明確，文種選用準(zhǔn)確，既體現(xiàn)了非同一系統(tǒng)性，又體現(xiàn)了雙方工作權(quán)力的隸屬關(guān)系。這樣既可體現(xiàn)雙方工作關(guān)系的特殊性，又可體現(xiàn)文種選擇使用的靈活性和準(zhǔn)確性，確保行文的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。

三、結(jié)語

政府機(jī)關(guān)和同級人大機(jī)關(guān)工作關(guān)系的特殊性，即非同一系統(tǒng)之間的相隸屬關(guān)系，決定了政府機(jī)關(guān)在向同級人大機(jī)關(guān)行文時文種選擇使用的特殊性：對于重大問題，選擇使用議案行文；對于重要問題，選擇使用意見行文；對于一般具體問題，選擇使用函。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：甘肅省隴東學(xué)院文學(xué)院

第二篇：淺析政府經(jīng)濟(jì)活動中公平與效率的關(guān)系及公平與效率的選擇

淺析政府經(jīng)濟(jì)活動中公平與效率的關(guān)系及公平與效率的選擇

公平，是各國政府經(jīng)濟(jì)活動所追求的一個共同目標(biāo)。是人們從既定的概念出發(fā)對某種現(xiàn)象的評價(jià)。亦指一種被認(rèn)為是應(yīng)有的社會狀況。反映社會生活中人們的權(quán)利義務(wù)、作用和地位、行為和報(bào)應(yīng)之間的某種適應(yīng)關(guān)系。公平觀念和標(biāo)準(zhǔn)受社會歷史條件的制約，具有時代性和階級性。

效率是指社會資源配置中投入與產(chǎn)出、所費(fèi)與所得的對比關(guān)系。能以最少的資源消耗取得最大的產(chǎn)出成果，就稱之為資源配置效率高，反之，稱之為效率低。

公平與效率是政府經(jīng)濟(jì)活動的兩大基本準(zhǔn)則，但在錯綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系中，政府在兩者之間的選擇，還需要解決一系列的問題。

一.例子：《金融危機(jī)中政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控》 保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)，是因?yàn)閲鴥?nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了重大變化。2007年夏天，美國爆發(fā)了次貸危機(jī)。經(jīng)過一年的震蕩，2008年9月，美國次貸危機(jī)迅速演變?yōu)橐粓鰵v史罕見、沖擊力極強(qiáng)、波及范圍很廣的國際金融危機(jī)。世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入大調(diào)整，增長明顯減速，使我國外需急劇下降，給我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重影響。這一沖擊與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期積蓄的問題交織在一起。改革開放30年來，我國經(jīng)濟(jì)取得了年均9.8%的快速增長，其中，2003年至2007年在我國經(jīng)濟(jì)本輪上升周期中又連續(xù)五年保持了10%以上至13%的高位增長。由此，也積累了一些問題，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放和一些重要經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的狀況尚未得到根本改變。這就使我們面臨著極其復(fù)雜和嚴(yán)峻的形勢，特別是加大了我國經(jīng)濟(jì)下行的壓力。2008年上半年，我國一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的運(yùn)行還比較正常，但下半年特別是10月之后，急速惡化，跌勢迅猛。一些指標(biāo)（如GDP、工業(yè)增加值等）的增速大幅下降，一些指標(biāo)（如發(fā)電量、鐵路貨物周轉(zhuǎn)量、全國財(cái)政收入、出口和進(jìn)口增長率等）出現(xiàn)了多年來未有的負(fù)增長。企業(yè)經(jīng)營困難加重，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)劇增。目前，這場國際金融危機(jī)尚未見底，其對金融領(lǐng)域與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響都還在繼續(xù)蔓延和加深。其對我國的影響也已從沿海向內(nèi)地、從出口行業(yè)向其他行業(yè)、從中小企業(yè)向大企業(yè)延伸。經(jīng)濟(jì)增長下滑過快，已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的突出矛盾。不扭轉(zhuǎn)這一趨勢，就難以維護(hù)經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的大局。全力應(yīng)對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的重大變化，扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)增長下滑過快趨勢，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，就成為今年經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)。能否保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，是對我們能否駕馭復(fù)雜局面的重大考驗(yàn)，是對我們能否真正貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大檢驗(yàn)。

為完成今年經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)，最直接、最關(guān)鍵的工作就是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控是政府的一個重要經(jīng)濟(jì)管理職能，其作用就是根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，運(yùn)用相關(guān)的政策工具，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，熨平經(jīng)濟(jì)波動，保持宏觀經(jīng)濟(jì)總體的平穩(wěn)健康發(fā)展。特別是在遇到經(jīng)濟(jì)衰退、金融危機(jī)而市場自發(fā)調(diào)節(jié)失靈的情況下，政府的宏觀調(diào)控具有特別重要的作用。在當(dāng)前這場國際金融危機(jī)中，世界上許多國家的政府都加大了對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，采取了一系列力度很大的金融救助措施和經(jīng)濟(jì)刺激措施。面對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的重大變化，我國的宏觀調(diào)控在方向上和政策選擇上也及時、果斷地進(jìn)行了重大調(diào)整。由2008年初的“雙防”（防止經(jīng)濟(jì)增長由偏快轉(zhuǎn)為過熱，防止價(jià)格由結(jié)構(gòu)性上漲演變?yōu)槊黠@通貨膨脹），調(diào)整為2008年中期的“一保一控”（保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、控制物價(jià)過快上漲）；到2008年第四季度又調(diào)整為“一保一擴(kuò)一調(diào)”（保增長、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)）。相應(yīng)地，穩(wěn)健的財(cái)政政策調(diào)整為積極的財(cái)政政策，從緊的貨幣政策調(diào)整為適度寬松的貨幣政策；并出臺了一系列相關(guān)的重大措施。今年，為了完成好保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展這個經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)，必須繼續(xù)加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，正確把握調(diào)控的方向、重點(diǎn)、節(jié)奏和力度，增強(qiáng)調(diào)控的預(yù)見性、針對性和實(shí)效性，落實(shí)好已出臺和陸續(xù)出臺的各項(xiàng)政策措施。宏觀調(diào)控是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的一個顯著特征，是指國家為了保持經(jīng)濟(jì)總量的基本平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，引導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、迅速、健康發(fā)展，推動社會全面進(jìn)步而采取的經(jīng)濟(jì)措施。具體手段有：經(jīng)濟(jì)政策，如：稅收、金融、財(cái)政補(bǔ)貼等；

商品經(jīng)濟(jì)條件下，市場對資源配置起著基礎(chǔ)性的作用。與計(jì)劃體制相比較，市場機(jī)制無疑更有效率。但是，市場機(jī)制并非萬能的，它還存在著許多缺陷，而這些缺陷在商品經(jīng)濟(jì)條件下是不可避免的。例如，市場對資源的配置在宏觀上表現(xiàn)為一個盲目、自發(fā)的過程，一方面，單個市場主體對于信息的獲取是不完全的；另一方面，在價(jià)值規(guī)律作用下，市場主體以追求利潤最大化為目標(biāo)。當(dāng)價(jià)格信號顯示出某種產(chǎn)品的生產(chǎn)有利可圖時，生產(chǎn)者會蜂擁而至，趨之若鶩；一旦該產(chǎn)品生產(chǎn)過剩、相對價(jià)格水平自動降低時，商品生產(chǎn)者明白過來已為時晚矣。

關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策分析有一點(diǎn)必須著重指出，即對經(jīng)濟(jì)政策的分析必須結(jié)合對國民經(jīng)濟(jì)形勢的分析方可進(jìn)行。經(jīng)濟(jì)政策的制定與實(shí)施并非無本之木，它總是產(chǎn)生于一定經(jīng)濟(jì)環(huán)境之中，為一定的經(jīng)濟(jì)目的服務(wù)的。因而只有在深入了解整體經(jīng)濟(jì)形勢的基礎(chǔ)上，才可能正確分析各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策。政府經(jīng)濟(jì)政策的種類很多，其中對經(jīng)濟(jì)影響最大的主要有以下幾種：財(cái)政政策、貨幣政策、價(jià)格政策與外貿(mào)政策

財(cái)政政策是經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，概括地說，它是政府財(cái)政行為的準(zhǔn)則。政府財(cái)政行為主要是指政府財(cái)政收支行為，因此，財(cái)政政策就是政府管理財(cái)政收支的準(zhǔn)則。

作為政府管理經(jīng)濟(jì)的主要手段之一，財(cái)政政策在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中占據(jù)著重要的地位。

首先，財(cái)政政策體現(xiàn)了政府對國民經(jīng)濟(jì)財(cái)力的管理。對宏觀經(jīng)濟(jì)的管理從根本上說，無非是從宏觀上對構(gòu)成經(jīng)濟(jì)活動要素的資金、物資、勞動力等進(jìn)行的管理，其中，對資金的管理就是對國民經(jīng)濟(jì)財(cái)力的管理，它在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，制約著對物資和勞動力的管理，而這一財(cái)力管理主要是由財(cái)政與信貸來實(shí)現(xiàn)的。

二.個人的討論提綱

1.公平與效率兼顧的政策選擇，這是一種理想的政策組合。政府的各項(xiàng)財(cái)政收入，財(cái)政支出以及其他宏觀經(jīng)濟(jì)管理，既能有效調(diào)節(jié)社會收入差距，又不以效率損失為代價(jià)，兼顧公平與效率兩方面的目標(biāo)，或者在公平與效率之間形成某種折中選擇，力求達(dá)到兩者均衡。

2.政府財(cái)政收支和宏觀經(jīng)濟(jì)管理以提高資源配置效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較快增長，增強(qiáng)整體國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力，發(fā)展社會生產(chǎn)力為首要目標(biāo)。注意調(diào)節(jié)社會成員收入差距，體現(xiàn)社會公平。

3.公平優(yōu)先兼顧效率的政策選擇，在政府財(cái)政收支和宏觀經(jīng)濟(jì)管理中，優(yōu)先考慮收入和社會財(cái)富在社會成員之間合理分配，調(diào)節(jié)收入差距，為貧困階層提供最基本的生活保障。體現(xiàn)社會公平，盡可能減少公平對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率的消極影響。

三.小組討論后形成的提綱

社會主義社會整體分配體系構(gòu)筑的原則是：效率優(yōu)先，兼顧公平，逐步走向共同富裕。當(dāng)前構(gòu)建和諧社會，政府經(jīng)濟(jì)活動中公平與效率應(yīng)注重公平原則，選擇以公平促效率；沒有公平，效率就無從談起。