第一篇：秦前紅：監(jiān)察法理解和適用的若干難點(diǎn)問題 法寶推薦

秦前紅：監(jiān)察法理解和適用的若干難點(diǎn)問題

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【作者】秦前紅，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授?！緛碓础课浯蟠蠛Ｒ恢郏╳huqinqianhong），本文原載《人民法治·法律實(shí)施》2018年第三四期合刊?！韭暶鳌勘疚膬H限學(xué)習(xí)交流使用，如遇侵權(quán)，我們會(huì)及時(shí)刪除?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)察法）已于2018年3月20日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上通過，從而為這項(xiàng)涉及全局的重大政治體制改革和已經(jīng)全面展開的監(jiān)察實(shí)踐提供了重要的法律支撐。由于監(jiān)察改革是一項(xiàng)前所未有的重大改革，因此監(jiān)察立法的制度設(shè)計(jì)除了要總結(jié)、固化試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)外，其他有關(guān)制度的安排不過是沙盤推演。這種推演可能與真正的實(shí)踐嚴(yán)絲合縫，亦可能與千變?nèi)f化的監(jiān)察實(shí)踐相差萬里，故理想的立法方式是宜粗不宜細(xì)，這是一種至為重要的立法智慧，否則太過具體細(xì)化的立法安排若不合時(shí)宜，便會(huì)透支法律權(quán)威，束縛實(shí)踐的手腳。但過于原則、粗獷的立法可能因過多的空缺或留白而不能強(qiáng)力指引實(shí)踐，甚至造成實(shí)踐的困擾。以筆者有限的理解能力和對(duì)監(jiān)察實(shí)踐的不完全了解，筆者認(rèn)為下述有關(guān)問題是亟需破解的法適用難點(diǎn)問題。

第一、監(jiān)察的對(duì)象除了行使國(guó)家公權(quán)力的公職人員，到底還包括那些人員？按照對(duì)監(jiān)察法的整全解釋，筆者認(rèn)為從理論的邏輯而言，每個(gè)中國(guó)公民甚至外國(guó)人都可能成為監(jiān)察對(duì)象。其理據(jù)在于：1）、監(jiān)察法第15條已明確規(guī)定是“對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察”。既然該法條將公職人員與其他人員并列，那么立法原意的上“其他人員”就不是公職人員。具體言之，監(jiān)察法第十五條所規(guī)定的“國(guó)有企業(yè)管理人員”、“基層群眾自治組織中從事管理的人員”等就不是真正意義的國(guó)家公職人員。2）、監(jiān)察法第22條規(guī)定“對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施?！庇捎诟鱾€(gè)具體犯罪的涉案人員因具體案情不同而各有不同，因此監(jiān)察法第15條規(guī)定范圍之外的其他人均有可能成為監(jiān)察對(duì)象。3）、監(jiān)察法第34條第2款規(guī)定：“被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助?！痹撘?guī)定也拓寬了監(jiān)察的對(duì)象范圍。對(duì)此，我們必須惕然警然的是，防止因立法的不周延或者解釋的開放性，而造成監(jiān)察范圍的寬大無邊、監(jiān)察權(quán)力的毫無邊界。

需要進(jìn)一步研究的是，監(jiān)察法并未直接規(guī)定共青團(tuán)、工會(huì)、婦聯(lián)、法學(xué)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等組織的相關(guān)人員是否屬于監(jiān)察對(duì)象。從法解釋的技術(shù)而言，如何根據(jù)監(jiān)察法的第15條獲得科學(xué)、合理的答案，是需要解決的一個(gè)問題。

第二，監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察人員的派駐或者派出中的若干法律問題。按照監(jiān)察法第12條之規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以向本級(jí)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國(guó)有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員。監(jiān)察法第13條規(guī)定，派駐或者派出的監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對(duì)公職人員進(jìn)行調(diào)查、處置。上述法條所指派駐機(jī)構(gòu)名稱如何確定，派駐或派出具體方式是什么？對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的授權(quán)方式是普遍的規(guī)則授權(quán)，還是具體的臨時(shí)授權(quán)？監(jiān)察法的有關(guān)表述都是原則性的，缺乏實(shí)操性。更進(jìn)一步而論，第13條所指派駐機(jī)構(gòu)、派出人員的管理權(quán)限到底是一級(jí)監(jiān)察委所擁有的12項(xiàng)調(diào)查處置權(quán)的全部，還是只享有部分權(quán)限。對(duì)財(cái)產(chǎn)比較嚴(yán)厲的調(diào)查處置措施比如查封、扣押、凍結(jié)，對(duì)人身嚴(yán)厲限制的留置措施，派駐機(jī)構(gòu)、派出人員是否均不享有相關(guān)權(quán)限？派駐機(jī)構(gòu)、派出人員如何既能充分履職，完成監(jiān)察法賦予之使命，又能因時(shí)制宜、因地制宜，尊重不同部門不同領(lǐng)域的運(yùn)行規(guī)律，比如對(duì)法院、檢察院中公職人員的監(jiān)察，不妨礙法院、檢察院獨(dú)立行使職權(quán)，對(duì)大學(xué)中有關(guān)人員的監(jiān)察，不妨礙大學(xué)的辦學(xué)自由、學(xué)術(shù)研究自由，對(duì)人大有關(guān)公職人員的監(jiān)察，不動(dòng)搖人民代表大會(huì)制度的重要地位等，這些都亟待在實(shí)踐中探索總結(jié)。在沒有充分把握之前，監(jiān)察機(jī)構(gòu)當(dāng)戒急用緩，保持權(quán)力行使的謙抑。第三，監(jiān)察機(jī)關(guān)能否監(jiān)察人大代表？對(duì)此，監(jiān)察法并沒有做出具體規(guī)定。中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室主持編寫的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法釋義》也僅提到可以對(duì)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員機(jī)關(guān)公務(wù)員可以監(jiān)察。包括：（1）縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席、副主席；（2）縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的工作人員；（3）各級(jí)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的工作人員。這里也并沒有提及人大代表。按照代議機(jī)構(gòu)自治的一般原理，國(guó)外或境外的監(jiān)察機(jī)構(gòu)一般不把代議機(jī)構(gòu)的議員納入監(jiān)察范圍，但由于中國(guó)5級(jí)人大代表絕大多數(shù)都是兼職人大代表，如果一刀切地將人大代表排除出監(jiān)察范圍，會(huì)使監(jiān)察范圍出現(xiàn)一個(gè)大的缺口。如果將人大代表完全納入，則必須理論上解釋人大代表是否具有公職人員身份，還要考量監(jiān)察人大代表可能對(duì)人大制度本身帶來的消極影響，以及如果監(jiān)察人大代表并對(duì)人大代表采取留置措施時(shí)，是否要遵循憲法、代表法對(duì)人大代表的特別人身保障程序？還要考慮一旦對(duì)人大代表執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法監(jiān)察或者職務(wù)犯罪調(diào)查時(shí)，是否要啟動(dòng)程序，剝奪人大代表的任職資格等問題。近年來，各級(jí)人大會(huì)議舉行期間，紀(jì)委部門均派出會(huì)風(fēng)巡視小組，這對(duì)提高人大代表的參政議政意識(shí)，保障會(huì)議的順利進(jìn)行無疑發(fā)揮了一定的作用，但另一方面，這個(gè)問題是否可由人大自身成立獨(dú)立的紀(jì)律懲戒機(jī)構(gòu)、健全完善人大代表參會(huì)制度來解決？紀(jì)檢監(jiān)察部門深度介入人大會(huì)議事項(xiàng)，與監(jiān)察法不直接規(guī)定監(jiān)察人大代表的立法意旨似乎并不完全契合。第四，司法體制改革的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)，乃是設(shè)立法官紀(jì)律懲戒委員會(huì)、檢察官紀(jì)律懲戒委員會(huì)，以便按照司法規(guī)律來設(shè)計(jì)司法責(zé)任制度。當(dāng)下已經(jīng)展開的向法院、檢察院派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)活動(dòng)，如何與司法改革的設(shè)計(jì)保持良性協(xié)調(diào)，監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)如何與法院、檢察院的紀(jì)律懲戒機(jī)構(gòu)兼容，或者讓監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)很好地嵌入法院、檢察院中去，是一個(gè)值得研究的重大問題。

第五、監(jiān)察法第8條規(guī)定了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任的任期限制，即“每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆。”但監(jiān)察法第9條卻僅規(guī)定“地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)每屆任期同本級(jí)人民代表大會(huì)任期相同”，并沒有規(guī)定相應(yīng)的連選連任限制。這里的立法意圖是什么？需要有關(guān)權(quán)威解釋機(jī)關(guān)做出說明。實(shí)踐中還出現(xiàn)因各種原因監(jiān)委會(huì)主任任期未滿即改任他職情況，相應(yīng)的原任監(jiān)察委員會(huì)的辭職程序，新任監(jiān)察委員會(huì)主任的任命程序均需要明確規(guī)定。第六、監(jiān)察法第53條規(guī)定了各級(jí)人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)和監(jiān)察人員的監(jiān)督方式是“各級(jí)人民代表大會(huì)的常務(wù)委員會(huì)聽取和審議本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查；”縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢?！北緱l所列舉的人大監(jiān)督監(jiān)察委的手段是否包括或者是排除了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》所規(guī)定的其他監(jiān)督手段，比如規(guī)范性文件備案審查、特定問題調(diào)查、撤職等，監(jiān)督法與監(jiān)察法在法適用中的具體位階關(guān)系和銜接都需要具體研究。

第七、監(jiān)察法第67條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國(guó)家賠償。我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家賠償包括行政賠償和刑事司法賠償兩種形式，而監(jiān)察機(jī)關(guān)被定位為“既不是行政機(jī)關(guān)，又不是司法機(jī)關(guān)?！鄙鲜鰞煞N國(guó)家賠償制度無法與監(jiān)察賠償兼容，這需要盡快通過法律解釋或者立法修改的方式解決上述矛盾。進(jìn)而言之，是另行單獨(dú)確定“監(jiān)察賠償”，還是分別參照“刑事賠償”和“行政賠償”來處理？還有如何合理確定“監(jiān)察賠償”的賠償范圍、賠償程序？比如因紀(jì)委監(jiān)察合署辦公，同時(shí)行使職務(wù)犯罪調(diào)查、執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)等職權(quán)，那么在執(zhí)紀(jì)過程中產(chǎn)生的損害，是否得將黨的紀(jì)委機(jī)關(guān)列為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)？等等，這些問題均值得研究。

第八、監(jiān)察法沒有規(guī)定追訴時(shí)效制度，未來若監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的監(jiān)察案件超出了我國(guó)刑法規(guī)定的追訴時(shí)效，而監(jiān)察機(jī)關(guān)堅(jiān)持向檢察機(jī)關(guān)移送起訴的，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)如何處理？這在法理上似乎沒有任何問題，但實(shí)際處理過程中會(huì)讓審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)承受巨大壓力。

第九、檢察院、法院的案件管轄通常是以地域管轄為主的原則，而監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件管轄主要按照與身份級(jí)別相適應(yīng)的屬人管轄原則。這會(huì)導(dǎo)致邏輯上可能出現(xiàn)，具有很高等級(jí)級(jí)別的監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的案件，最后只是交由基層檢察院提起公訴，由基層法院來進(jìn)行刑事審判。由此而產(chǎn)生的辦案程序銜接問題，比如檢察院退回調(diào)查，法院要求庭上質(zhì)證甚至啟動(dòng)非法證據(jù)排除，律師要求調(diào)取有關(guān)被告人（被調(diào)查人）有罪無罪、罪重罪輕的全部證據(jù)等等，都需要細(xì)化的制度規(guī)定。第十、監(jiān)察法第25條規(guī)定：“查封、扣押的財(cái)務(wù)、文件經(jīng)查明與案件無關(guān)的，應(yīng)當(dāng)在查明后三日內(nèi)解除查封、扣押，予以退還。”，但由于監(jiān)察法并未明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案期限，因此如何使監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)限制保持在適當(dāng)限度內(nèi)，符合比例原則、正當(dāng)程序原則，也需要細(xì)化的法律規(guī)定。

第十一、監(jiān)察機(jī)關(guān)是否應(yīng)該擁有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)、法律議案提起權(quán)和合憲性審查的提請(qǐng)權(quán)？在我國(guó)憲制架構(gòu)下，原有的中央國(guó)家機(jī)關(guān)都有廣義的立法權(quán)，即國(guó)家軍事委員會(huì)可以制定軍事法規(guī)，兩高可以出臺(tái)司法解釋，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以制定法律，若不賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，這既與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的憲制地位不符，也使因監(jiān)察法本身制定的簡(jiǎn)約帶來的具體因應(yīng)性的不足無法及時(shí)解決，同時(shí)還造成將一切監(jiān)察活動(dòng)納入法治化軌道的目標(biāo)難以完全落地。另外，監(jiān)察法第3條規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)……開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。”監(jiān)察機(jī)關(guān)維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)的具體途徑是什么？理論上除了通過監(jiān)察活動(dòng)，敦促所有國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人遵守憲法和法律，維護(hù)憲法權(quán)威外，是否還應(yīng)按照立法法的安排，給予監(jiān)察機(jī)關(guān)法律案的提起權(quán)和合憲性審查的提請(qǐng)權(quán)，其實(shí)是制度設(shè)計(jì)的應(yīng)然之意。

第十二、正在審議中的刑事訴訟法修改草案將司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民民主權(quán)利、損害司法公正的犯罪的偵查權(quán)重新賦予檢察院。從此兩種不同的職務(wù)犯罪，一種由監(jiān)察委調(diào)查，不是刑訴法調(diào)整，律師不得介入，一種由檢察院偵查，由刑事訴訟法調(diào)整，律師可以依法介入。這是一種富有深意的制度競(jìng)賽安排。兩種不同制度進(jìn)路的表現(xiàn)優(yōu)劣與否？或許關(guān)乎未來相關(guān)制度的重新整合與調(diào)適。當(dāng)然，實(shí)質(zhì)相似的兩種權(quán)力卻歸屬于不同的名義之下，個(gè)中法理如何圓融，其實(shí)值得研究。更為值得關(guān)注的，乃是各級(jí)監(jiān)察人員，若利用職權(quán)實(shí)施非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，是否應(yīng)本著權(quán)力制約和相對(duì)均衡的原則，交由檢察院來立案?jìng)刹椋?第十三、按照監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察人員有客觀全面收集證據(jù)的義務(wù)，但并未規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)有向司法機(jī)關(guān)全面移送證據(jù)的義務(wù)。若監(jiān)察機(jī)關(guān)并未全面移送時(shí)，律師依法行使辯護(hù)權(quán)利時(shí)，可否直接向監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)調(diào)集證據(jù)，或者可否提出申請(qǐng)，經(jīng)由法院、檢察院來調(diào)集相關(guān)證據(jù)，亦需充分研究相關(guān)的程序制度問題。

第十四、監(jiān)察法第十八條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督調(diào)查職權(quán)，有權(quán)依法向有關(guān)單位和個(gè)人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)?！比绾卫斫獯藯l款，關(guān)涉監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界和行使權(quán)力的程序正當(dāng)性。如果此條被解讀為監(jiān)察委僅僅依憑反腐敗的主觀想象，無需個(gè)案的客觀關(guān)聯(lián)，即可隨意啟動(dòng)任何調(diào)查，那任何人的權(quán)利空間不過是紙糊的籬笆遮擋而已。

本文旨在提出問題并非提出解決問題的藥方。因?yàn)樯鲜鰡栴}有些或許本來無解，有些問題只能在實(shí)踐中進(jìn)一步展開后，才能找到應(yīng)對(duì)的方案。總而言之，憲法和監(jiān)察法之下的監(jiān)察機(jī)關(guān)是一個(gè)職權(quán)廣泛的強(qiáng)力機(jī)關(guān)，但這個(gè)機(jī)關(guān)應(yīng)該有權(quán)力邊界，應(yīng)該遵循正當(dāng)法律程序行使職權(quán)，應(yīng)該接受富有實(shí)效的、嚴(yán)密的監(jiān)督，這些都是未來監(jiān)察制度完善中的重大問題。一項(xiàng)全新的改革既要給予其必要的試錯(cuò)空間，又要隨時(shí)勒緊法律的韁繩，以防止因制度縫隙太大而導(dǎo)致出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的風(fēng)險(xiǎn)。

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第二篇：淺議監(jiān)察法中談話提醒的理解與適用

監(jiān)察法第四十五條規(guī)定，“對(duì)有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員……進(jìn)行談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉”，以國(guó)家法律的形式規(guī)定了“談話提醒”。黨內(nèi)法規(guī)中，已多有“談話提醒”的規(guī)定。如2016年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（簡(jiǎn)稱黨內(nèi)監(jiān)督條例）在規(guī)定了提醒談話和誡勉談話的基礎(chǔ)上，第三十一條規(guī)定，針對(duì)“干部一般性違紀(jì)問題的反映，應(yīng)當(dāng)及時(shí)找本人核實(shí)，談話提醒、約談函詢，讓干部把問題講清楚”。此外，2017年試行、2019年修訂實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（簡(jiǎn)稱監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則）在談話函詢后針對(duì)問題輕微不需要追究紀(jì)律責(zé)任的規(guī)定，可采取談話提醒等措施進(jìn)行線索處置。那么，針對(duì)某一情節(jié)較輕的職務(wù)違法行為，談話提醒如何與誡勉談話等措施區(qū)分？可否與批評(píng)教育、責(zé)令檢查等措施同時(shí)適用？如何與黨內(nèi)規(guī)定的提醒談話等措施區(qū)分？本文擬對(duì)談話提醒相關(guān)制度的歷史沿革予以簡(jiǎn)要梳理，明確其適用條件，為準(zhǔn)確適用提供基礎(chǔ)。

“談話提醒”規(guī)定的歷史沿革。筆者認(rèn)為，監(jiān)察法中談話提醒的規(guī)定來源于黨內(nèi)規(guī)定。在黨內(nèi)文件中，有關(guān)談話提醒的規(guī)定出現(xiàn)得很早，如1998年中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》第十八條規(guī)定，“對(duì)于群眾意見較大的黨員干部，要及時(shí)談話提醒?！比欢鞔_要求建立談話提醒制度的文件應(yīng)是中共中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委同年發(fā)布的《關(guān)于建立和實(shí)行談話提醒制度的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》）?！兑庖姟芬?，“談話提醒的對(duì)象，主要是群眾反映有違紀(jì)苗頭和其他需要談話提醒的黨員”，談話提醒的主要內(nèi)容包括“涉及到遵守和維護(hù)黨的政治紀(jì)律，貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策……正確運(yùn)用權(quán)力，勤政廉政……堅(jiān)持民主集中制原則……以及道德品質(zhì)、思想工作作風(fēng)等方面的有關(guān)情況”。據(jù)此，可以斷定，《意見》規(guī)定的“談話提醒”主要針對(duì)的是苗頭性和一般情況的提醒，并不針對(duì)違紀(jì)（哪怕是輕微違紀(jì)）的情況。2003年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》中專門明確了談話制度的內(nèi)容，第三十條關(guān)于“談話”的規(guī)定，與《意見》中談話提醒的主要內(nèi)容基本一致。然而，對(duì)于苗頭性問題則要求進(jìn)行誡勉談話，這樣一來，等于將《意見》中的談話提醒細(xì)分為一般性談話和誡勉談話。

實(shí)際上，將提醒談話、談話提醒以及誡勉談話等制度進(jìn)行適度區(qū)分的情況，發(fā)生在黨的十八大以后，尤以2016年黨內(nèi)監(jiān)督條例最為典型。其規(guī)定，提醒談話適用于領(lǐng)導(dǎo)干部有思想、作風(fēng)、紀(jì)律等方面苗頭性、傾向性問題的情況，誡勉談話適用于輕微違紀(jì)問題的情況。而紀(jì)檢部門對(duì)于一般性違紀(jì)問題的反映，要采取“談話提醒、約談函詢”措施。這樣的規(guī)定，對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則以及監(jiān)察法中談話提醒的相關(guān)規(guī)定有直接影響。

“談話提醒”適用的條件。既然監(jiān)察法針對(duì)情節(jié)較輕的職務(wù)違法行為，可以采取談話提醒等四種處置方式，那么從監(jiān)察法第四十五條規(guī)定的立法沿革、目的、邏輯以及同條其他項(xiàng)規(guī)定的方式來看，談話提醒應(yīng)當(dāng)與批評(píng)教育、責(zé)令檢查、誡勉談話具有不同的含義和適用范圍。而既然將誡勉談話作為“有職務(wù)違法但情節(jié)較輕的”情況下最后一種處置結(jié)果，因此筆者認(rèn)為，與談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查等相比，誡勉談話應(yīng)為是否給予政務(wù)處分（相對(duì)應(yīng)黨紀(jì)處分）的分水嶺，即“第一種形態(tài)”與“第二種形態(tài)”的分水嶺?；诖?，談話提醒應(yīng)適用于情節(jié)最為輕緩的職務(wù)違法，而批評(píng)教育、責(zé)令檢查介于其和誡勉談話之間，根據(jù)個(gè)案情況選擇合適處置措施。

既然談話提醒、誡勉談話等四種措施均適用于“有職務(wù)違法但情節(jié)較輕的”情形，那么在個(gè)案中是擇一適用，還是可以合并適用？有觀點(diǎn)認(rèn)為可同時(shí)適用于某一職務(wù)違法行為。筆者不同意此觀點(diǎn)，原因包括：一方面，四種處置措施可否自由組合使用？考慮到這些措施即便在黨內(nèi)規(guī)定中也不適合自由合并使用，更不用說上升為國(guó)家法律后，上述各措施之間的概念、適用條件應(yīng)該更為明晰，方可確保制度的有效執(zhí)行；

合并使用則模糊了對(duì)某一職務(wù)違法行為究竟哪個(gè)是有效舉措的問題。另一方面，如果談話提醒、批評(píng)教育等措施合并使用，則與監(jiān)察法第四十五條第一款其他部分的規(guī)定不相協(xié)調(diào)，如第二項(xiàng)規(guī)定，“對(duì)違法的公職人員……作出警告、記過、記大過……等政務(wù)處分決定。”針對(duì)某一職務(wù)違法行為，原則上只能給予警告、記過等一種政務(wù)處分。因此，針對(duì)某一情節(jié)較輕的職務(wù)違法行為，也應(yīng)選擇適用談話提醒、誡勉談話等一種措施。

“談話提醒”與“提醒談話”的區(qū)別。在國(guó)家監(jiān)察體制改革的背景下，對(duì)監(jiān)察法相關(guān)規(guī)定進(jìn)行理解和分析時(shí)，需要回溯規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)淵源及其發(fā)展，方可準(zhǔn)確理解其核心要義。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督條例規(guī)定，思想、作風(fēng)、紀(jì)律等方面苗頭性、傾向性問題的情況適用提醒談話，而根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督條例和監(jiān)察法規(guī)定，談話提醒（以及誡勉談話）適用于輕微違紀(jì)或情節(jié)較輕的職務(wù)違法，由此，在“提醒談話（無違紀(jì)）——談話提醒、誡勉談話等（輕微違紀(jì)/違法）——黨紀(jì)/政務(wù)處分（違紀(jì)/違法）——觸犯刑律”之間劃定了各自的適用范圍。因此，那種將《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系（試行）》“第一種形態(tài)”指標(biāo)中只提及提醒談話而未包括談話提醒理解為兩者是同義的觀點(diǎn)似乎是不成立的。否則就很難理解，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》修訂時(shí)要將原先苗頭性問題適用誡勉談話改為適用提醒談話，而將誡勉談話適用于輕微違紀(jì)的情況。如此理解談話提醒，有助于解決因混用所導(dǎo)致的難題，也有助于紀(jì)法協(xié)調(diào)銜接。

第三篇：陳光中、馬懷德、秦前紅論“監(jiān)察體制改革”

陳光中、馬懷德、秦前紅論“監(jiān)察體制改革”

陳光中：關(guān)于我國(guó)監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)看法

2016年12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)作出《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（下文簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)決定》），標(biāo)志著我國(guó)監(jiān)察體制改革的正式啟動(dòng)。此次改革是反腐敗體制的重大改革，也是政治體制的重大改革。改革既創(chuàng)造性地傳承了我國(guó)古代監(jiān)察制度的優(yōu)良傳統(tǒng)，又借鑒了海外反腐敗的有益經(jīng)驗(yàn)。一、新監(jiān)察體制的重要特點(diǎn)

（一）監(jiān)察委員會(huì)的高位階

新成立的監(jiān)察委員會(huì)與政府、法院、檢察院并列，都由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。也就是說，在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中，將形成在全國(guó)人民代表大會(huì)統(tǒng)攝下的 “一府一委兩院”的格局。我認(rèn)為，從統(tǒng)一人大監(jiān)督方式角度出發(fā)，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)和“一府兩院”一樣向人大作工作報(bào)告。當(dāng)然，鑒于監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主的統(tǒng)一集中的領(lǐng)導(dǎo)體制，可以考慮只在全國(guó)和省一級(jí)實(shí)行工作報(bào)告制度。這個(gè)問題有待在試點(diǎn)階段作進(jìn)一步探討。

（二）監(jiān)察體制的全覆蓋、無死角

過去黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)只能對(duì)黨員實(shí)行監(jiān)督，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)只能對(duì)行政機(jī)關(guān)的公職人員實(shí)行監(jiān)督。而依據(jù)《試點(diǎn)決定》規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員實(shí)施全覆蓋的監(jiān)察。

（三）反腐敗力量一體化

改革以前，紀(jì)委監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)反腐敗偵查形成二元分立的格局?，F(xiàn)在通過創(chuàng)建監(jiān)察委員會(huì)，將檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局及其行使的偵查職權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防局及其職能轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，由其統(tǒng)一行使反腐敗職權(quán)，將反腐敗力量“擰成一股繩”。

（四）高度的集中統(tǒng)一

反腐敗事業(yè)要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察委員會(huì)不僅歸紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)兩者合署辦公。在條塊關(guān)系方面，紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)都將采用以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主的領(lǐng)導(dǎo)體制。

二、監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)運(yùn)作的若干問題

（一）監(jiān)察委員會(huì)和人民檢察院的關(guān)系問題

隨著檢察機(jī)關(guān)的三大局及其職權(quán)并入監(jiān)察委員會(huì)以后，檢察機(jī)關(guān)的份量似乎有所下降。但是人民檢察院作為由憲法賦予的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位不應(yīng)有所改變。在刑事訴訟中，監(jiān)察委員會(huì)和檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系屬于分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的關(guān)系。雖然紀(jì)委作為黨的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)反腐敗工作擁有組織協(xié)調(diào)的職權(quán)，但是不得因此違規(guī)干預(yù)檢察院和法院依法獨(dú)立行使職權(quán)。最新出臺(tái)的《紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》第42條明確規(guī)定：“案件移送司法機(jī)關(guān)后，執(zhí)紀(jì)審查部門應(yīng)當(dāng)跟蹤了解處置情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)報(bào)告，不得違規(guī)過問，干預(yù)處置工作?！本蜋z察工作而言，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)移送起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)仍享有獨(dú)立的審查和提起公訴的權(quán)力。

（二）監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的性質(zhì)問題

《試點(diǎn)決定》規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)有“監(jiān)督、調(diào)查、處置”三項(xiàng)職權(quán)。這里的調(diào)查，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包含兩大部分：一是針對(duì)違反黨紀(jì)和行政法規(guī)的一般調(diào)查；二是針對(duì)職務(wù)犯罪的特殊調(diào)查，相當(dāng)于原來的職務(wù)犯罪的刑事偵查。隨著檢察機(jī)關(guān)偵查部門及其職權(quán)的轉(zhuǎn)隸，目前將上述兩大部分統(tǒng)稱為調(diào)查。但由于針對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查（實(shí)為刑事偵查）程序特點(diǎn)鮮明，不僅要受到即將制定的《國(guó)家監(jiān)察法》的規(guī)范，而且需要接受《刑事訴訟法》的規(guī)范。因此我個(gè)人認(rèn)為在試點(diǎn)過程以及正式修法時(shí)，不應(yīng)將一般調(diào)查和特殊調(diào)查完全混同，而應(yīng)當(dāng)予以必要的區(qū)分，并使一般調(diào)查和特殊調(diào)查先后合理銜接，這樣比較妥當(dāng)。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于涉嫌犯罪的調(diào)查同公安機(jī)關(guān)的偵查在性質(zhì)上應(yīng)該是一樣的。

（三）是否允許辯護(hù)律介入的問題

由于特殊調(diào)查相當(dāng)于刑事偵查，《試點(diǎn)決定》授權(quán)監(jiān)察委員會(huì)的12項(xiàng)權(quán)力，除了談話外，基本與《刑事訴訟法》的偵查措施相對(duì)應(yīng)（留置需要作單獨(dú)討論），這就涉及是否允許辯護(hù)律師介入的問題。該問題直接關(guān)系到程序公正和人權(quán)保障。參考香港地區(qū)的反腐敗經(jīng)驗(yàn)，《廉政公署（被扣留者的處理）令》第4條明確規(guī)定了廉政公署調(diào)查過程中的律師參與。規(guī)定“被扣留者須獲給予合理機(jī)會(huì)，以便與法律顧問通訊，并在一名廉署人員在場(chǎng)但聽不見的情況下與其法律顧問商議，除非此項(xiàng)通訊或商議對(duì)有關(guān)的涉嫌罪行的調(diào)查或執(zhí)法會(huì)構(gòu)成不合理的阻礙或延遲”。同時(shí)，第17條規(guī)定廉政公署在辦案場(chǎng)所須張貼中文及英文告示告知被調(diào)查人前述權(quán)利。我注意到《試點(diǎn)決定》暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用的法律規(guī)定不包括《刑事訴訟法》“辯護(hù)和代理”一章，那就意味著在監(jiān)察體制改革中這章規(guī)定依然有效。因此，既然調(diào)查活動(dòng)包含了偵查，并且在程序上與檢察院審查起訴階段相銜接，那么就應(yīng)當(dāng)允許辯護(hù)律師介入，不能讓腐敗犯罪案件的調(diào)查(偵查)成為例外。《刑事訴訟法》規(guī)定涉嫌國(guó)家安全犯罪和恐怖活動(dòng)犯罪的犯罪嫌疑人在偵查階段有權(quán)聘請(qǐng)律師，難道貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪比前面兩個(gè)罪還嚴(yán)重、還特殊嗎？

（四）妥善處理“雙規(guī)”的問題

“雙規(guī)”作為黨內(nèi)調(diào)查手段，它的產(chǎn)生和適用有特定歷史條件和反腐敗需要。但從全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的時(shí)代背景來審視，“雙規(guī)”存在著合法性缺陷。首先，《立法法》第8條規(guī)定：“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律?！薄稒z查工作條例》作為黨內(nèi)規(guī)章不能作出限制人身自由的規(guī)定。其次，“雙規(guī)”實(shí)際上是和《行政監(jiān)察法》第20條規(guī)定的“兩指”結(jié)合實(shí)施的。但《行政監(jiān)察法》第20條明確規(guī)定“兩指”的實(shí)施“不得對(duì)其實(shí)行拘禁或者變相拘禁”，“雙規(guī)”的實(shí)際操作通常對(duì)被調(diào)查人實(shí)行近似拘禁長(zhǎng)達(dá)3個(gè)月之久，這與《行政監(jiān)察法》的規(guī)定顯然相沖突。因此我認(rèn)為此次監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)順勢(shì)而為，將“雙規(guī)”法治化，將黨內(nèi)“雙規(guī)”改為監(jiān)察強(qiáng)制措施，使其更加符合法治的要求。至于如何將“雙規(guī)”法治化，是使用“留置”來代替，還是將其與刑事訴訟法規(guī)定的強(qiáng)制措施結(jié)合起來，尚需要作進(jìn)一步研究。

三、改革涉及的憲法和法律修改問題

創(chuàng)建監(jiān)察委員會(huì)是涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)的重大政治體制，需要啟動(dòng)系統(tǒng)的修法工程。首先，需修改《憲法》。監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)新的國(guó)家機(jī)構(gòu)，在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中與政府、法院、檢察院處于并列地位，就必須作專節(jié)規(guī)定。另外，《憲法》第135條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！庇捎诒O(jiān)察委員會(huì)具備刑事調(diào)查職能，應(yīng)該也加入該條之中。其次，需制定《國(guó)家監(jiān)察法》。我認(rèn)為《國(guó)家監(jiān)察法》非常重要，應(yīng)該屬于《憲法》之下的基本法律，需要提交全國(guó)人大審議通過。再次，需修改《刑事訴訟法》。我作為刑事訴訟法學(xué)的一名理論工作者，非常關(guān)心這個(gè)問題。最后，《試點(diǎn)決定》已經(jīng)提及的《人民檢察院組織法》、《檢察官法》和《人民政府組織法》等法律也要作出修改。監(jiān)察體制改革關(guān)系重大，相關(guān)修法要蹄疾步穩(wěn)，需要待試點(diǎn)成熟，才能啟動(dòng)修改。并且，我認(rèn)為從科學(xué)立法、民主立法角度出發(fā)，修改法律要聽取各方面的意見，包括聽取專家學(xué)者的意見，和通過向全社會(huì)公開草案聽取全國(guó)人民的意見。上述建議旨在推進(jìn)監(jiān)察體制改革為反腐敗服務(wù)、為國(guó)家的長(zhǎng)治久安服務(wù)，促進(jìn)反腐敗事業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)在法治框架下有力反腐、依法反腐。

馬懷德：《國(guó)家監(jiān)察法》的立法思路與重點(diǎn)

在國(guó)家監(jiān)察體制改革過程中，應(yīng)當(dāng)將修改《行政監(jiān)察法》，制定《國(guó)家監(jiān)察法》列入立法議程，以法律的形式將國(guó)家監(jiān)察體制改革的成果固定下來，保證制度運(yùn)作的穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性。

一、制定《國(guó)家監(jiān)察法》的必要性

國(guó)家監(jiān)察體制的改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，必須在法治的框架內(nèi)進(jìn)行，以法律的形式鞏固改革成果，以制度化的約束構(gòu)建穩(wěn)固的體制，防止以改革和創(chuàng)新思維取代法治思維。國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)原本分散在諸多機(jī)構(gòu)中的監(jiān)察權(quán)進(jìn)行了整合，創(chuàng)設(shè)了新的國(guó)家機(jī)關(guān)，引起了既有法律體系的大幅度變革，有必要通過制定統(tǒng)一的《國(guó)家監(jiān)察法》來重塑國(guó)家機(jī)關(guān)之間的新權(quán)力結(jié)構(gòu)。制定《國(guó)家監(jiān)察法》是彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)察制度不足的必然要求，是實(shí)現(xiàn)反腐制度化、法治化的客觀需要，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

二、《國(guó)家監(jiān)察法》的立法思路

（一）以建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體制為核心目標(biāo) 目前，我國(guó)法治監(jiān)督和反腐職能分布在多個(gè)機(jī)關(guān)中，多頭負(fù)責(zé)，資源分散，難以形成高效的反腐力量；部分機(jī)構(gòu)如國(guó)家預(yù)防腐敗部門權(quán)威性不夠，對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的制約不足，導(dǎo)致監(jiān)督效率不高，預(yù)防效果不彰。制定《國(guó)家監(jiān)察法》，應(yīng)當(dāng)將建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系作為立法的核心目標(biāo)，對(duì)監(jiān)察權(quán)力進(jìn)行重新定位。監(jiān)察委員會(huì)在保留原有行政監(jiān)察和預(yù)防腐敗職能的情況下，還應(yīng)當(dāng)整合承接反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪的職能，構(gòu)建集中行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)的反腐敗國(guó)家機(jī)構(gòu)，以機(jī)構(gòu)的權(quán)威性保證監(jiān)督的高效性。

（二）堅(jiān)持有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督的理念

制定《國(guó)家監(jiān)察法》，可考慮以專章或者專節(jié)的方式，對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行專門規(guī)定，拓寬監(jiān)察范圍，覆蓋到所有行使公權(quán)力的公職人員。同時(shí)，要運(yùn)用多種手段加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督和制約。通過制定《國(guó)家監(jiān)察法》，明確監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)、權(quán)限、運(yùn)轉(zhuǎn)程序、具體措施，按照法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的理念規(guī)范監(jiān)察委員會(huì)職能。

（三）遵循頂層設(shè)計(jì)與試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的思路 國(guó)家監(jiān)察體制改革的過程中，尚存在一些問題需要通過實(shí)踐探索尋找答案，如監(jiān)察委員會(huì)以何種形式對(duì)人大負(fù)責(zé)，接受人大監(jiān)督更為適宜；監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)如何進(jìn)行銜接等。首批試點(diǎn)選擇的三省市各具代表性和典型性，在監(jiān)察體制改革中有可能進(jìn)行不同面向、不同重點(diǎn)的實(shí)踐，應(yīng)給予充分重視。國(guó)家監(jiān)察體制改革在堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，要及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的問題，將成功經(jīng)驗(yàn)吸收到《國(guó)家監(jiān)察法》當(dāng)中。

（四）重視域外有益經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)實(shí)際國(guó)情的有機(jī)結(jié)合 世界各地的監(jiān)察機(jī)構(gòu)在反腐敗、促進(jìn)良好行政等多個(gè)方面發(fā)揮了積極作用，其中的有益經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)所借鑒。當(dāng)然，因國(guó)家體制不同，各國(guó)監(jiān)察制度的具體架構(gòu)和立法形式有所不同，運(yùn)行狀況和實(shí)踐樣貌也有所差異。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也要注意我國(guó)的實(shí)際國(guó)情。我國(guó)監(jiān)察制度起于周朝，興于秦漢，延續(xù)數(shù)千年，近代孫中山先生所主張的獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)之外的監(jiān)察權(quán)相關(guān)理論同樣對(duì)監(jiān)察體制的改革具有啟發(fā)意義。制定《國(guó)家監(jiān)察法》需要處理好域外經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)實(shí)際國(guó)情的有機(jī)結(jié)合，充分借鑒古今中外的有益經(jīng)驗(yàn)，在把握時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新。

（五）處理好《國(guó)家監(jiān)察法》與憲法和其他法律的關(guān)系 進(jìn)行國(guó)家監(jiān)察體制改革是否需要修改《憲法》依然存在爭(zhēng)議。從近期看，在不修改《憲法》的情況下設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)亦是可行的。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，仍有必要修改《憲法》，以保證國(guó)家監(jiān)察體制改革的合憲性。目前的改革方案顯示了監(jiān)察體制的改革方向是“一府一委兩院”的權(quán)力格局，這已經(jīng)變更了我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的基本架構(gòu)；同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)整合了分散在多個(gè)系統(tǒng)中的監(jiān)察力量，在實(shí)質(zhì)上提高了監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法地位，必須通過修憲予以確認(rèn)；此外，監(jiān)察委員會(huì)在辦理貪污、瀆職案件等職務(wù)犯罪案件的過程中行使一定的監(jiān)督、調(diào)查、處置職能，需要與《憲法》第一百三十五條的規(guī)定相銜接。

三、《國(guó)家監(jiān)察法》的立法重點(diǎn)

（一）明確監(jiān)察委員會(huì)的法律定位與權(quán)力運(yùn)作機(jī)制 制定《國(guó)家監(jiān)察法》，應(yīng)當(dāng)將明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律定位與運(yùn)作機(jī)制作為立法的首要任務(wù)。監(jiān)察委員會(huì)并非政府職能部門，也非司法機(jī)關(guān)，而是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。在國(guó)家機(jī)關(guān)序列中，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)處于與一級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)平行的地位，即在人大之下形成“一府一委兩院”的權(quán)力格局。監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由同級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。

（二）實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象全覆蓋

在新的國(guó)家監(jiān)察制度下，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員實(shí)施監(jiān)察?！靶惺构珯?quán)力的公職人員”包括但不局限于《刑法》中的“國(guó)家工作人員”和《公務(wù)員法》中的“公務(wù)員”。具體而言，至少包括以下九類人員：中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)機(jī)關(guān)工作人員；各級(jí)人民政府工作人員；各級(jí)司法機(jī)關(guān)工作人員；各級(jí)人大機(jī)關(guān)工作人員；各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員；民主黨派各級(jí)機(jī)關(guān)工作人員；法律法規(guī)授權(quán)組織內(nèi)行使國(guó)家公權(quán)力的國(guó)家工作人員；科教文衛(wèi)體等事業(yè)單位的工作人員；國(guó)有企業(yè)管理人員。

（三）完善監(jiān)察手段和監(jiān)察程序 1.增添預(yù)防性措施

制定《國(guó)家監(jiān)察法》，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力日常運(yùn)行過程的監(jiān)督，在重大項(xiàng)目招投標(biāo)、政府采購等腐敗易發(fā)、頻發(fā)的重點(diǎn)工作環(huán)節(jié)，嘗試引入新的監(jiān)督方式，如現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等；可嘗試實(shí)施監(jiān)察對(duì)象的個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度，要求監(jiān)察對(duì)象對(duì)其財(cái)產(chǎn)收入、配偶子女及其他直系親屬可能發(fā)生利益沖突的情況進(jìn)行申報(bào)。

2.賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)采取必要強(qiáng)制措施的權(quán)力

制定《國(guó)家監(jiān)察法》，應(yīng)當(dāng)考慮賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)包括采取強(qiáng)制措施在內(nèi)的監(jiān)察手段。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)除采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施外，還可以進(jìn)入相關(guān)場(chǎng)所或駐地，要求監(jiān)察對(duì)象提供其資產(chǎn)、收入及支出的詳細(xì)資料，處置違法財(cái)產(chǎn)，扣留身份證件，劃撥等措施，以便充分發(fā)揮監(jiān)察和反腐敗職能。

3.以“留置措施”代替“雙規(guī)”“雙指”

“雙規(guī)”“雙指”作為我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件時(shí)采取的一種特殊調(diào)查手段和組織措施，在發(fā)揮一定反腐作用的同時(shí)，也存在著諸多問題。具體而言，“雙規(guī)”“雙指”在依據(jù)上有欠缺，缺乏嚴(yán)格的實(shí)體和程序規(guī)范，在實(shí)踐中，易超出黨內(nèi)范圍而適用于非黨員，使公眾混淆黨紀(jì)和國(guó)法的界限、黨的紀(jì)律措施和刑事偵查措施的界限。制定《國(guó)家監(jiān)察法》，可通過設(shè)置法定的“留置”措施來代替“雙規(guī)”“雙指”等措施。監(jiān)察委員會(huì)的留置措施以不超過三個(gè)月為宜。從程序上講，對(duì)調(diào)查對(duì)象采取留置措施應(yīng)當(dāng)經(jīng)監(jiān)察委員會(huì)集體討論決定。同時(shí)，《國(guó)家監(jiān)察法》也可以要求監(jiān)察委員會(huì)采取留置措施時(shí)必須全程錄音錄像，收集保存證據(jù)，接受監(jiān)督。

（四）強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約

首先，從“權(quán)力監(jiān)督權(quán)力”的角度出發(fā)，監(jiān)察委員會(huì)要接受人大監(jiān)督。其次，監(jiān)察委員會(huì)要接受司法監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查終結(jié)后移交給檢察院的案件，如果檢察院認(rèn)為不構(gòu)成犯罪，有權(quán)撤銷案件或者不予批捕。同時(shí)，檢察院作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)做出的決定或者采取的措施有權(quán)實(shí)施法律監(jiān)督。再次，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)要進(jìn)行自我監(jiān)督。此外，從“權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”的角度出發(fā)，監(jiān)察委員會(huì)要接受社會(huì)和民眾的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和借助公眾逐漸覺醒的權(quán)利意識(shí)和監(jiān)督熱情，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代新媒體的特點(diǎn)，開通互聯(lián)網(wǎng)舉報(bào)、投訴等平臺(tái)，將社會(huì)監(jiān)督、民眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督作為監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的有效方式。最后，監(jiān)察委員會(huì)要接受黨的監(jiān)督。在具體監(jiān)督機(jī)制上，可以成立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的投訴委員會(huì)，接受對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作人員的投訴。

（五）明晰監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制

從權(quán)力屬性上看，監(jiān)察委員會(huì)享有調(diào)查權(quán)，這一調(diào)查權(quán)與檢察院的偵查權(quán)有所差異，不能完全取代檢察院的偵查權(quán)。為保證調(diào)查權(quán)的順利行使，應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)察委員會(huì)調(diào)取資料、證據(jù)，勘驗(yàn)、鑒定，查封、扣押，進(jìn)入場(chǎng)所、駐地等等權(quán)力，但檢察院的特殊自偵權(quán)如技術(shù)偵查權(quán)等仍應(yīng)保留。在機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸過程中，一部分檢察技術(shù)部門、信息部門應(yīng)當(dāng)保留在檢察系統(tǒng)，以保證自偵權(quán)的順利實(shí)施。當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)結(jié)束調(diào)查，認(rèn)為被調(diào)查對(duì)象確實(shí)涉及刑事犯罪時(shí)，應(yīng)當(dāng)將案件移送司法機(jī)關(guān)，由司法機(jī)關(guān)行使批捕和公訴權(quán)。監(jiān)察委員會(huì)無權(quán)做出不批捕、不予起訴、免于刑事處罰等決定。在這一過程中，檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查進(jìn)行監(jiān)督，認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)無法證明被監(jiān)察對(duì)象涉嫌犯罪的，可以撤銷案件，或?qū)讣嘶乇O(jiān)察委員會(huì)，或要求監(jiān)察委員會(huì)補(bǔ)充調(diào)查。轉(zhuǎn)隸后的檢察院可以成立統(tǒng)一的反職務(wù)犯罪部門，在繼續(xù)行使保留權(quán)限的同時(shí)，與監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行辦案銜接，負(fù)責(zé)審查監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查移送的案件，協(xié)調(diào)對(duì)接刑事訴訟程序。

秦前紅：監(jiān)察體制改革的邏輯與方法

監(jiān)察體制改革關(guān)乎的乃是國(guó)家憲制結(jié)構(gòu)的重大政治改革，為確保改革本身的合法性和可期性，有必要框定監(jiān)察體制改革所應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，并以此原則為指引來探求改革的路徑與方法。

一、監(jiān)察體制改革應(yīng)遵循的原則

若欲使監(jiān)察體制改革具有充分的正當(dāng)性和科學(xué)性，改革勢(shì)必以一定的原則作為指引。監(jiān)察體制改革應(yīng)遵循的原則主要有：

（一）先“變法”后“變革”的邏輯

監(jiān)察體制改革需要遵循先“變法”后“變革”的邏輯，改革所涉及的法律法規(guī)“立改廢”及試點(diǎn)工作所需法律授權(quán)問題，都需要改革者與立法者主動(dòng)銜接，相向而行、同步推進(jìn)。故而需要適時(shí)啟動(dòng)相關(guān)法律的“立改廢”工作，實(shí)現(xiàn)立法與改革的銜接。

（二）人民代表大會(huì)制度的根本遵循

作為我國(guó)的根本政治制度，人民代表大會(huì)制度為此次監(jiān)察體制改革確立了根本遵循，亦即改革的內(nèi)容不得與人大制度的核心內(nèi)涵有所抵觸與違背。具體而言，我國(guó)人民代表大會(huì)制度的主要內(nèi)容是人大的產(chǎn)生、組織、職權(quán)的制度，以及人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)互相關(guān)系的制度。其中與監(jiān)察體制改革關(guān)系較甚的內(nèi)容有二：一是人大與監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系。按照當(dāng)前的《試點(diǎn)方案》，監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人大產(chǎn)生，因此監(jiān)察委員會(huì)向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督便是自然而言之事。如此一來，便需要在研究改革措施和推行改革實(shí)踐時(shí)，具體厘清監(jiān)察委員會(huì)如何由人大產(chǎn)生，監(jiān)察委員會(huì)如何向人大負(fù)責(zé)，人大監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的方式等內(nèi)容。二是監(jiān)察委員會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系。在當(dāng)前的改革思路之下，監(jiān)察委員會(huì)將與現(xiàn)有的“一府兩院”形成并列平行的關(guān)系，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，其無疑可對(duì)“一府兩院”施以監(jiān)察和監(jiān)督。但是，我國(guó)《憲法》第126條和131條明確規(guī)定了法院與檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)與檢察權(quán)。因此，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)法院和檢察院實(shí)施監(jiān)督時(shí)，尚須恪守“審判權(quán)與檢察權(quán)獨(dú)立行使”這一憲法原則。

（三）機(jī)構(gòu)與職能整合的改革思路

監(jiān)察體制改革的思路在于實(shí)現(xiàn)既有機(jī)構(gòu)與職能的整合。具體來說，在機(jī)構(gòu)整合層面，其意在于新機(jī)構(gòu)的設(shè)立與舊機(jī)構(gòu)的撤銷。其中所謂的新機(jī)構(gòu)即為專門行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)，舊機(jī)構(gòu)則為此前行使監(jiān)察監(jiān)督性質(zhì)職權(quán)的機(jī)構(gòu)，根據(jù)當(dāng)前的改革方案，這些機(jī)構(gòu)主要有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察等部門、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的反貪等部門。與機(jī)構(gòu)整合相伴隨的自然是職能的整合，即將被撤銷的舊機(jī)構(gòu)之職權(quán)統(tǒng)一整合至新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)，由其行使這些職權(quán)。此外，為了監(jiān)察委員會(huì)能夠更好地行使監(jiān)察權(quán)，可能還需要賦予其現(xiàn)有職權(quán)類屬以外的新權(quán)力類型。此外，由于反貪污賄賂與反瀆職侵權(quán)職能從檢察院“剝離”，加之檢察院法律監(jiān)督職能本身所面臨的諸多質(zhì)疑，如此一來，隨著監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，及其國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)地位的確立，檢察院之“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之憲法地位是否應(yīng)作出變更亦是殊值探討的話題。

（四）監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的改革理念

我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)察體制存在的主要問題之一即為監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性保障不足。因?yàn)楝F(xiàn)行的監(jiān)察其實(shí)只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種自律性監(jiān)督，或言之為“同體監(jiān)督”，監(jiān)督者在某種意義上又是被監(jiān)督者。為了構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)察監(jiān)督制度，監(jiān)察體制改革所為之的便是將監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)與檢察權(quán)當(dāng)中“剝離”出來，從而形塑出與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)平行并列的監(jiān)察權(quán)，尤其是讓監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于行政權(quán)之外。

二、監(jiān)察體制改革的路徑與方法

（一）監(jiān)察體制改革與法律的“立改廢”

首先，國(guó)家監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)在于國(guó)家監(jiān)督權(quán)的重新配置，如此一來，作為根本法的憲法便需要“出場(chǎng)”以發(fā)揮其功能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)改革進(jìn)程與結(jié)果的指引和規(guī)范。在改革的進(jìn)程中，作為根本法的憲法亦須進(jìn)行相應(yīng)的修改，以此為機(jī)構(gòu)的整合與權(quán)力的再配置創(chuàng)造相應(yīng)的憲法空間與制度可能。同時(shí)，為這一改革提供充分的正當(dāng)性基礎(chǔ)。其次，憲法在為監(jiān)察體制改革作出修改之后，仍然有諸多微觀細(xì)節(jié)的問題有待其他法律繼續(xù)相應(yīng)的“立改廢”，以適應(yīng)改革的需要。具體來說，法律法規(guī)“立改廢”的內(nèi)容主要有：一是修改《人民檢察院組織法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《刑事訴訟法》、《行政監(jiān)察法》等。二是制定《國(guó)家監(jiān)察法》、《監(jiān)察委員會(huì)組織法》。

（二）監(jiān)察委員會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系

將監(jiān)察委員會(huì)置于人民代表大會(huì)制度之下，其與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系主要表現(xiàn)有二。

其一，根據(jù)我國(guó)《憲法》第3條第1款的規(guī)定，我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。依此邏輯，在監(jiān)察委員會(huì)與人大的關(guān)系上，則表現(xiàn)為監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。具體來說，“由人大產(chǎn)生”主要表現(xiàn)為人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)有關(guān)人員的任免。此外，監(jiān)察委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，向人大及其常委會(huì)作工作報(bào)告，并接受其詢問、質(zhì)詢等。與此同時(shí)，在處理人大與監(jiān)察委員會(huì)關(guān)系之時(shí)，還將面臨“監(jiān)察全覆蓋”與“監(jiān)察委員會(huì)受人大監(jiān)督”的問題。由《試點(diǎn)方案》、《改革決定》以及既已開展的試點(diǎn)工作可知，監(jiān)察體制改革所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)乃是“實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”。對(duì)此可理解為將各級(jí)人大及其常委會(huì)的公職人員納入監(jiān)察的對(duì)象。然而，鑒于民主集中制及人大與監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系，監(jiān)察委員會(huì)當(dāng)接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。如何解決此一邏輯上的“悖論”無疑是改革面臨的難題之一。通常來說，代議機(jī)構(gòu)的自律與自治是代議政治的基本原則，國(guó)會(huì)議事自治之目的在于確保國(guó)會(huì)行使職權(quán)的自主性與獨(dú)立性，使免于受其他國(guó)家機(jī)關(guān)之干預(yù)。

其二，在監(jiān)察委員會(huì)與政府、法院、檢察院等的關(guān)系上，則表現(xiàn)為監(jiān)察委員會(huì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權(quán)對(duì)“一府兩院”實(shí)施監(jiān)督，但法院與檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)與檢察權(quán)，不應(yīng)受到監(jiān)察委員會(huì)的干涉。

（三）監(jiān)察委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)與職權(quán)

與以上討論的監(jiān)察委員會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)間的關(guān)系不同，監(jiān)察委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)指的是監(jiān)察機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系，尤其是上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。誠(chéng)如上述，監(jiān)察體制改革應(yīng)以人大制度為根本遵循，且須彰顯監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性原則。在此原則的意旨之下，便需要在監(jiān)察委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)中實(shí)行所謂的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，即監(jiān)察委員會(huì)既要對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)，還要對(duì)上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。這種“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制具體如何實(shí)現(xiàn)，可參照人民檢察院的組織機(jī)構(gòu)，作如下制度設(shè)計(jì)：一是省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任的任免由同級(jí)人大決定，但需經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)；二是省級(jí)以下各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任的任免由同級(jí)人大決定，但需報(bào)上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)；三是中央監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作；四是中央監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。

監(jiān)察委員會(huì)具體應(yīng)行使哪些職權(quán)，仍然存在較多的爭(zhēng)論。在當(dāng)前改革試點(diǎn)工作中，改革者的想法是監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督，調(diào)查、處置職責(zé)，包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等具體措施，同時(shí)實(shí)行黨的紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職能。由此可見，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)之具體權(quán)能并非單一的刑事偵查權(quán)或行政監(jiān)察權(quán)所能涵蓋。此外，不宜將拘留、逮捕等偵查性質(zhì)的權(quán)能歸入監(jiān)察權(quán)當(dāng)中。因?yàn)橛蓹z察院轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)乃是“查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪”，而不包括審查逮捕、偵查監(jiān)督等職能。但監(jiān)察委員會(huì)可向檢察院提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕，檢察院偵查監(jiān)督機(jī)構(gòu)審查決定是否批捕，且批捕后應(yīng)由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。如此一來，可在檢察院與監(jiān)察委員會(huì)之間形成一定的制約機(jī)制，且符合憲法關(guān)于公民人身自由權(quán)的規(guī)定。

（四）合署辦公與黨紀(jì)國(guó)法銜接問題

在監(jiān)察體制改革當(dāng)中，雖然監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公，但在各自的職權(quán)行使上應(yīng)是“涇渭分明”的，黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問題，法律范圍內(nèi)的問題應(yīng)該由國(guó)家和政府管。這符合《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》對(duì)紀(jì)委任務(wù)的規(guī)定，也符合監(jiān)察體制改革對(duì)監(jiān)察委員會(huì)憲法地位的安排。

合署辦公后的紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)機(jī)構(gòu)與職能的整合，其實(shí)質(zhì)乃是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律間的協(xié)調(diào)銜接問題。監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，紀(jì)委作為執(zhí)政黨內(nèi)部的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，二者所執(zhí)行的分別是國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)。同時(shí)，國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)基于發(fā)生機(jī)理和性屬的不同而有諸多差異，但若欲使紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)在合署辦公的模式下實(shí)現(xiàn)兩種監(jiān)督形式的有效銜接，那么，在組織建設(shè)、作風(fēng)和反腐倡廉制度建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)便需要與國(guó)家相應(yīng)領(lǐng)域的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)。

（五）監(jiān)察權(quán)行使的監(jiān)督與制約問題

隨著監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，監(jiān)察委員會(huì)將享有較之此前行政監(jiān)察機(jī)關(guān)更大的監(jiān)督權(quán)，故而監(jiān)察委員會(huì)亦將面臨權(quán)力膨脹與濫用的質(zhì)疑。有鑒于此，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)施以相當(dāng)?shù)谋O(jiān)督與制約自屬必要，《試點(diǎn)方案》亦明確提出：“強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約”。

具體而言，可通過如下方式實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約：其一，強(qiáng)化人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，自然須接受人大的監(jiān)督。但當(dāng)前的人大監(jiān)督工作還是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，為此，無疑需要改善人大監(jiān)督不力的現(xiàn)狀。其二，其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)行使行為施以必要的制衡。這主要體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)通過偵查監(jiān)督權(quán)、逮捕批準(zhǔn)權(quán)等對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)然還包括法院通過“非法證據(jù)排除規(guī)則”等庭審制度設(shè)計(jì)實(shí)施的間接監(jiān)督。其三，借由規(guī)則以規(guī)范監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)行使行為，因?yàn)槌绦虻脑O(shè)定無疑可以框約監(jiān)察權(quán)的行使。當(dāng)前正在制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》無疑是在這方面的努力。其四，建立監(jiān)察權(quán)行使不當(dāng)，侵犯公民權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制，既有監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部的救濟(jì)，即上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的糾錯(cuò)；亦有監(jiān)察機(jī)構(gòu)外部的救濟(jì)，如監(jiān)察權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)接受司法審查等。其五，引入必要的外部監(jiān)督機(jī)制。人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)初衷即在于消解社會(huì)對(duì)檢察院辦理職務(wù)犯罪案件的疑慮，補(bǔ)強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)行使的民主性，防范檢察權(quán)的濫用。隨著檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)職能的整合，同樣可將該制度作適當(dāng)改進(jìn)之后引入監(jiān)察委員會(huì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)其的外部監(jiān)督。中國(guó)法治內(nèi)參

第四篇：秦前紅：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制度試點(diǎn)改革中的兩個(gè)問題

秦前紅：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制度試點(diǎn)改革中的兩個(gè)問題

為了整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察的全面覆蓋，黨中央決定建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制度體系。國(guó)家監(jiān)察體制改革是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，這樣事關(guān)全局的重大政治改革勢(shì)必會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身，將對(duì)既有的政治體制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生深刻影響[1]。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)察體制改革中所受影響尤為明顯，對(duì)這種影響進(jìn)行理論分析，有利于降低改革風(fēng)險(xiǎn)，厘清各種權(quán)力的屬性與邊界，促進(jìn)各個(gè)機(jī)關(guān)在監(jiān)察體制改革后的銜接與配合。而審計(jì)機(jī)關(guān)在試點(diǎn)改革中則出乎意料地沒有整合到國(guó)家監(jiān)察體系之中，個(gè)中原因如何，也值得從憲理上予以充分研析。

一、國(guó)家監(jiān)察制度試點(diǎn)改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)之影響

（一）檢察機(jī)關(guān)的憲法定位及檢察權(quán)的權(quán)力屬性需重新厘清

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立引起了檢察機(jī)關(guān)職能的改變和調(diào)整，現(xiàn)實(shí)中檢察權(quán)配置的動(dòng)態(tài)變化實(shí)質(zhì)反應(yīng)了一定時(shí)期對(duì)檢察權(quán)的權(quán)力屬性及檢察機(jī)關(guān)憲法定位的認(rèn)識(shí)，因而在監(jiān)察體制改革中需重新厘清檢察機(jī)關(guān)的憲法定位及檢察權(quán)的權(quán)力屬性。長(zhǎng)久以來，圍繞這一命題理論界及實(shí)務(wù)界展開過廣泛討論。基于“檢察一體”的權(quán)力行使方式，偵查權(quán)與公訴權(quán)行使之主動(dòng)性，一種觀點(diǎn)將檢察權(quán)定性為行政權(quán)；而基于檢察機(jī)關(guān)廣泛參與司法活動(dòng)、檢察官自身的獨(dú)立性與中立性，一種觀點(diǎn)將檢察權(quán)定性為司法權(quán)。上述兩種觀點(diǎn)均無法支持現(xiàn)實(shí)中檢察機(jī)關(guān)不同性質(zhì)監(jiān)督手段的多元性，亦無法從理論層面解釋檢察權(quán)自身屬性的多重特征。理論界通過規(guī)范分析的方法，以《憲法》第一百二十九條規(guī)定為依據(jù)，將檢察權(quán)區(qū)別于行政權(quán)與司法權(quán)、單獨(dú)定性為法律監(jiān)督權(quán)的觀點(diǎn)，后來逐漸成為主流。這一觀點(diǎn)從檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位出發(fā)，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)公訴、偵查、偵查監(jiān)督、審判及執(zhí)行監(jiān)督所有職能都應(yīng)該統(tǒng)一到法律監(jiān)督權(quán)的屬性中來。以檢察院法律監(jiān)督權(quán)主體唯一性、手段專門性、對(duì)象特定性的特征，區(qū)分其與人大監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等其他監(jiān)督權(quán)，并將其他監(jiān)督方式定義為“監(jiān)督法律的行為”而非法律監(jiān)督權(quán)的行使。這一觀點(diǎn)間接適應(yīng)了檢察權(quán)多重性質(zhì)的特征，也符合《憲法》、《檢察院組織法》的文本意涵，然而隨著國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立及其職權(quán)的逐步明晰，這一觀點(diǎn)同樣需要被再次反思。依據(jù)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能將整合至監(jiān)察委員會(huì)，意味著原先具有法律監(jiān)督權(quán)屬性的一部分監(jiān)督職務(wù)犯罪的職能將移轉(zhuǎn)至國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。這種檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能移轉(zhuǎn)，與上述理論中檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督主體唯一性、手段專門性特征不符，隨著檢察機(jī)關(guān)原先具備的法律監(jiān)督職能的分解，檢察機(jī)關(guān)是否仍為憲法上唯一的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)同樣值得反思。此外，即使說將檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能移轉(zhuǎn)而保留其偵查監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)了偵查與偵查監(jiān)督的分離，充分體現(xiàn)了檢察權(quán)配置強(qiáng)調(diào)監(jiān)督屬性的趨勢(shì)。那么，未來檢察權(quán)配置中又應(yīng)該如何處理公訴權(quán)與刑事訴訟監(jiān)督權(quán)之間的張力呢？

（二）國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職責(zé)的屬性及與檢察機(jī)關(guān)職能的銜接 依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定，檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能將整合至監(jiān)察委員會(huì)。上述檢察機(jī)關(guān)反腐部門最重要的職能無疑是針對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，此次職能整合似乎意味著國(guó)家監(jiān)察委將承擔(dān)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪的偵查職能，但決定所具體明示的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)中只有調(diào)查而非偵查。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職責(zé)的屬性值得思考，它不但宏觀影響國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在政治體制中的性質(zhì)與地位，也微觀影響著改革后檢察機(jī)關(guān)與國(guó)家監(jiān)察委會(huì)間職能的銜接。如果說國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)就是檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，那么國(guó)家監(jiān)察委員在監(jiān)督執(zhí)法中與檢察機(jī)關(guān)工作銜接可以直接參考當(dāng)前刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的訴偵關(guān)系，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)啟動(dòng)行使立案監(jiān)督，對(duì)調(diào)查權(quán)行使全過程進(jìn)行偵查監(jiān)督，對(duì)其移交起訴的案件是否符合起訴條件進(jìn)行訴前監(jiān)督。如果說國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)并非是檢察機(jī)關(guān)原先職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，那么這種調(diào)查職責(zé)的屬性究竟是什么，是類似人大制度中特定問題的調(diào)查權(quán)，還是具有紀(jì)律屬性的紀(jì)律檢查權(quán)，抑或是一種新的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。調(diào)查職責(zé)的不同屬性，將直接決定檢察機(jī)關(guān)是否可以參考現(xiàn)有刑事訴訟規(guī)則對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)督，也將影響諸如調(diào)查獲取的相關(guān)證據(jù)是否可以直接成為訴訟證據(jù)等諸多與檢察機(jī)關(guān)職能銜接的問題。

（三）人民監(jiān)督員制度體系和監(jiān)督職能面臨調(diào)試和改革 人民監(jiān)督員制度是人民群眾有序參與司法渠道、健全和完善檢察權(quán)依法獨(dú)立行使的外部監(jiān)督制約機(jī)制。黨的十八屆三中、四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)人民監(jiān)督員制度建設(shè)，明確其監(jiān)督重點(diǎn)為檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪的全過程。依據(jù)司法部會(huì)同最高人民檢察院出臺(tái)的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》以及最高人民檢察院出臺(tái)的《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》兩個(gè)文件，我們能夠清楚地看到人民監(jiān)督員制度適用范圍是檢察機(jī)關(guān)辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣ぷ髦写嬖诘?1種情形。隨著國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，及其對(duì)檢察機(jī)關(guān)反腐敗特別是反貪?rùn)C(jī)構(gòu)和職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)的職能的整合，以形成對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行外部監(jiān)督為初衷，且主要監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪的人民監(jiān)督員制度必然需要面臨調(diào)試和改革。目前來看，有三種方式可以采取且各具優(yōu)劣。1.將檢察機(jī)關(guān)中的人民監(jiān)督員制度并入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，并維持現(xiàn)有人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍。這種方式意味著，將檢察機(jī)關(guān)原先負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員工作的機(jī)構(gòu)和人員一并劃入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，維持人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍即針對(duì)辦理職務(wù)犯罪，只是將人民監(jiān)督員制度實(shí)踐中涉及檢察機(jī)關(guān)的部分全部調(diào)整為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)辦理職務(wù)犯罪的相關(guān)部門。而其他諸如人民監(jiān)督員制度的啟動(dòng)、人民監(jiān)督員制度的適用范圍以及人民監(jiān)督員評(píng)議復(fù)議制度皆可遵循既有的人民監(jiān)督員制度規(guī)定，由最高國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)通過制定相關(guān)規(guī)范性文件或者通過制定《國(guó)家監(jiān)察法》進(jìn)行確定。這種方式優(yōu)點(diǎn)在于尊重了人民監(jiān)督員制度既有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)實(shí)容易操作，避免制度變革帶來的不確定性，且有機(jī)會(huì)借助國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)立法契機(jī)將人民監(jiān)督員制度通過立法加以確定。2.將檢察機(jī)關(guān)中的人民監(jiān)督員制度并入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)中，將其監(jiān)督范圍擴(kuò)大到國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的所有監(jiān)督行為。不同于第一種方式，這種方法在將檢察機(jī)關(guān)原先負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員工作的機(jī)構(gòu)和人員一并劃入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的同時(shí)，擴(kuò)大了人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍，即不僅針對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)辦理職務(wù)犯罪的行為進(jìn)行監(jiān)督，而且擴(kuò)展到對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)所有監(jiān)督行為進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立整合了反腐資源，提高了反腐效率。與此同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到，監(jiān)督職能如此集中的一個(gè)機(jī)構(gòu)，在其職能形成和擴(kuò)張過程中，自身也應(yīng)當(dāng)受到必要的監(jiān)督和制約。除了來自紀(jì)委的內(nèi)部監(jiān)督外，人大及社會(huì)公眾的外部監(jiān)督同樣不可或缺。這種方式豐富了新形勢(shì)下人民監(jiān)督制度的內(nèi)涵，有利于通過社會(huì)公眾監(jiān)督而對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)形成必要的權(quán)力制；缺點(diǎn)在于人民監(jiān)督員制度將面臨職能調(diào)整和重新設(shè)計(jì)，由此也會(huì)產(chǎn)生較大不確定性。3.維持檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度不變，將其監(jiān)督范圍調(diào)整為檢察機(jī)關(guān)除職務(wù)犯罪外的其他法律監(jiān)督活動(dòng)。這種方式意味著檢察機(jī)關(guān)中原先負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員工作的機(jī)構(gòu)和人員均保持不變，而將人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍調(diào)整為檢察機(jī)關(guān)除辦理職務(wù)犯罪外的其他法律監(jiān)督活動(dòng)。這種方式適應(yīng)了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆職能的整合，同時(shí)也尊重了目前人民監(jiān)督員制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；缺點(diǎn)在于與人民監(jiān)督設(shè)計(jì)初衷相違背，即針對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件過程中容易出現(xiàn)的問題、外部監(jiān)督環(huán)節(jié)相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)而設(shè)立。此外，人民監(jiān)督員制度在實(shí)踐中的成熟度以及人民監(jiān)督員自身履職能力是否能夠支持其全面進(jìn)入刑事訴訟活動(dòng)是值得論證和思考的。

（四）檢察機(jī)關(guān)職能機(jī)構(gòu)及工作重心面臨調(diào)整和轉(zhuǎn)變 隨著國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立及其職權(quán)逐步明晰，檢察機(jī)關(guān)的職能機(jī)構(gòu)及工作重心面臨調(diào)整和改變。依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能將整合至監(jiān)察委員會(huì)。雖然上述決定只涉及職能的整合而并未具體明確如何進(jìn)行機(jī)構(gòu)撤并和人員轉(zhuǎn)隸，但是檢察機(jī)關(guān)中相關(guān)部門的職能和機(jī)構(gòu)必將面臨調(diào)整。由于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門相互配合，除了決定明確提出的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪的部門外，與上述部門在監(jiān)督職務(wù)犯罪過程中業(yè)務(wù)銜接的其他部門同樣面臨機(jī)構(gòu)調(diào)整或職能增減，包括負(fù)責(zé)查辦和預(yù)防刑事執(zhí)行過程中職務(wù)犯罪的刑事執(zhí)行檢察部門，受理和查辦涉及職務(wù)犯罪各類控告、申訴和舉報(bào)案件的控告申訴部門，以及為職務(wù)犯罪查辦提供涉及技術(shù)性問題的證據(jù)進(jìn)行審查或鑒定工作的檢察技術(shù)部門。一直以來，檢察機(jī)關(guān)偵辦職務(wù)犯罪是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的重點(diǎn)，也是檢察機(jī)關(guān)樹立其法律監(jiān)督權(quán)威性的抓手。隨著反腐職能的移轉(zhuǎn)，可預(yù)見的是檢察機(jī)關(guān)工作重心也將隨之改變，檢察機(jī)關(guān)將更多地發(fā)揮其公訴權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)等其他法律監(jiān)督職能，從而維持其自身的職能與價(jià)值[2]。

（五）司法體制改革中的關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的部分改革內(nèi)容需要重新調(diào)適 隨著國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立及其職權(quán)逐步明晰，司法體制改革中的關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的部分改革內(nèi)容可能熔斷或需重新調(diào)試。這些改革內(nèi)容主要是加強(qiáng)和創(chuàng)新檢察機(jī)關(guān)反腐職能建設(shè)的司改內(nèi)容，因檢察機(jī)關(guān)反腐職能的移轉(zhuǎn)而需要重新調(diào)整。例如依據(jù)最高檢發(fā)布的《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》，檢察機(jī)關(guān)在司法體制改革中的重點(diǎn)任務(wù)有“健全反腐敗法律監(jiān)督機(jī)制，提高查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪的法治化水平”，而這其中又涵蓋了推動(dòng)反腐敗制度建設(shè)、加強(qiáng)查辦職務(wù)犯罪規(guī)范化建設(shè)、加強(qiáng)查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪能力建設(shè)等一系列改革措施和制度創(chuàng)新。除此之外，隨著國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的出現(xiàn)，原先公檢法分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制被改變，如何實(shí)現(xiàn)上述機(jī)關(guān)與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制度的銜接，將是司法體制改革不可回避的新命題，因而諸如《“十三五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中提及的“構(gòu)建新型訴偵、訴審、訴辯關(guān)系”的司改內(nèi)容，勢(shì)必因?yàn)閲?guó)家監(jiān)察委員會(huì)缺位而將面臨調(diào)整和改變。

二、審計(jì)職能緣何沒有整合到監(jiān)察體系之中

國(guó)家監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)與職能的整合，優(yōu)化國(guó)家監(jiān)督權(quán)的配置模式。至于如何優(yōu)化國(guó)家監(jiān)督權(quán)的配置模式，此次試點(diǎn)工作的方案是設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，并將政府行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)。中共中央辦公廳于2016年11月印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》之后，便有不少關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)的探討與爭(zhēng)論，其中爭(zhēng)論的問題之一即為政府審計(jì)部門的審計(jì)職能是否有必要并入監(jiān)察委員會(huì)。我個(gè)人以為，審計(jì)職能不宜整合至監(jiān)察委員會(huì)，但需實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的有效銜接。因?yàn)閷徲?jì)職權(quán)的特性與監(jiān)察機(jī)關(guān)的屬性決定了審計(jì)職能不宜整合至監(jiān)察委員會(huì)，亦即審計(jì)職權(quán)的行使具有獨(dú)立性與專業(yè)性的特征，若整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)將致使此特征遭到減損；加之監(jiān)察委員會(huì)的屬性定位乃是反腐敗機(jī)構(gòu)，而審計(jì)機(jī)關(guān)的職能卻并不限于此。

（一）審計(jì)職權(quán)整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)有礙審計(jì)獨(dú)立的實(shí)現(xiàn) 設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)是現(xiàn)代公共財(cái)政制度的一種制度設(shè)置，現(xiàn)代民主國(guó)家大多設(shè)立了審計(jì)機(jī)關(guān)?，F(xiàn)代各國(guó)審計(jì)體制雖各有不同，但均以保障審計(jì)獨(dú)立為第一原則，獨(dú)立性被視為審計(jì)工作最為重要的特征。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在《利馬宣言：審計(jì)準(zhǔn)則指南》當(dāng)中便指出最高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，認(rèn)為審計(jì)機(jī)關(guān)必須獨(dú)立于被審計(jì)單位之外。這是因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)通常屬于在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中履行監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)，而監(jiān)督的有效進(jìn)行勢(shì)必要求監(jiān)督者保有相對(duì)于被監(jiān)督者的獨(dú)立地位。我國(guó)《憲法》亦有“審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)”的規(guī)定，同時(shí)《審計(jì)法》更是從組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來源、人員產(chǎn)生等三方面對(duì)審計(jì)獨(dú)立作了制度設(shè)計(jì)。此外，十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，亦明確提出“完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)”。當(dāng)前的審計(jì)機(jī)關(guān)雖屬于政府部門，但其并非單純的行政審計(jì)，在某種意義上亦可認(rèn)為是國(guó)家審計(jì)[3]。因?yàn)椤芭c本級(jí)人民政府財(cái)政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的部門、單位的預(yù)算執(zhí)行情況和決算”亦屬于審計(jì)監(jiān)督的范圍，例如中央紀(jì)委、中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳等單位的預(yù)算執(zhí)行情況、決算和其他財(cái)政財(cái)務(wù)收支，便被納入國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)范圍。如此一來，監(jiān)察機(jī)關(guān)亦應(yīng)屬于審計(jì)之對(duì)象。于此層面而言，若將審計(jì)機(jī)關(guān)及其職權(quán)整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)，將在相當(dāng)程度上致使審計(jì)權(quán)的獨(dú)立行使難以實(shí)現(xiàn)；且獨(dú)立于監(jiān)察機(jī)關(guān)之外的審計(jì)權(quán)，亦將有利于制約監(jiān)督監(jiān)察權(quán)力。雖然在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，其“監(jiān)察院”名義上有審計(jì)權(quán)，然而“審計(jì)部”雖隸屬于“監(jiān)察院”，但“審計(jì)部”在組織結(jié)構(gòu)、人員產(chǎn)生、權(quán)力行使等層面皆有著較強(qiáng)的超然與獨(dú)立地位，且在臺(tái)灣地區(qū)“憲法”增修時(shí)也曾考慮將“審計(jì)部”轉(zhuǎn)隸至“立法院”或另外專設(shè)。當(dāng)然，我國(guó)當(dāng)前審計(jì)獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)亦不乏諸多滯礙，這無疑需要在日后予以改進(jìn)。

（二）審計(jì)職權(quán)整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)有礙專業(yè)審計(jì)的達(dá)成 通常來說，國(guó)家審計(jì)是一種專職和專業(yè)監(jiān)督行為，具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性和政策性，對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)水平和實(shí)踐技能要求很高，故而審計(jì)人員必須具備與從事審計(jì)工作相適應(yīng)的專業(yè)知識(shí)與業(yè)務(wù)能力。例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“審計(jì)部組織法”第二條便將“富有會(huì)計(jì)、審計(jì)學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)”，“曾任?？埔陨蠈W(xué)校會(huì)計(jì)、審計(jì)課程教授十年以上”，“具有會(huì)計(jì)、審計(jì)學(xué)科之權(quán)威著作”等，規(guī)定為審計(jì)長(zhǎng)的任職資格[4]435440。此外，在我國(guó)“八二憲法”制定過程中，便有人主張將審計(jì)機(jī)關(guān)置于全國(guó)人大之下，但負(fù)責(zé)憲法起草的彭真則指出，全國(guó)人大“主要是搞立法，搞不了審計(jì)”。與此類似，德、日等西方國(guó)家亦將審計(jì)權(quán)交由專業(yè)人士執(zhí)掌，而非有立法權(quán)的民意代表機(jī)關(guān)來掌握。于此層面而言，將審計(jì)職權(quán)交由審計(jì)機(jī)關(guān)行使，更利于其效能與作用的實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮。與此同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)所審計(jì)的乃是國(guó)家財(cái)政收支和財(cái)務(wù)活動(dòng)，而審計(jì)結(jié)論的真實(shí)與客觀，則仰仗于審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)工作的熟知。在我國(guó)的實(shí)踐中，財(cái)政和財(cái)務(wù)活動(dòng)大多是由行政機(jī)關(guān)所執(zhí)掌，依此邏輯，由隸屬于政府的審計(jì)部門來進(jìn)行審計(jì)工作亦將有助于專業(yè)審計(jì)的達(dá)成。這也是國(guó)家審計(jì)署設(shè)置有教科文衛(wèi)審計(jì)司、資源環(huán)境審計(jì)司、交通運(yùn)輸審計(jì)局、衛(wèi)生藥品審計(jì)局、廣電通訊審計(jì)局、政法審計(jì)局等諸多內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出審計(jì)局的原因。同樣地，在“八二憲法”制定過程中，有不少人主張將審計(jì)機(jī)關(guān)置于全國(guó)人大常委會(huì)之下，但考慮到審計(jì)機(jī)關(guān)需要熟悉被監(jiān)督單位，特別是熟悉它們的財(cái)政、財(cái)務(wù)開支和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，這是做好審計(jì)工作的基本條件，反復(fù)考慮之后還是決定將審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)在政府之下。在這個(gè)意義上來說，若將審計(jì)職能轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān)，將在相當(dāng)程度上有礙于審計(jì)職權(quán)的有效開展，進(jìn)而致使審計(jì)工作面臨諸多障礙和困境。

（三）審計(jì)職權(quán)的效能包括但不限于貪污腐敗的治理 國(guó)家審計(jì)是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，由于其經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，使得國(guó)家審計(jì)天然具有反腐敗治理功能。審計(jì)機(jī)關(guān)作為專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)，其通過審核檢查被審計(jì)單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支和有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，可以揭露出其中存在的違法亂紀(jì)、侵占資產(chǎn)和損失浪費(fèi)等行為。從審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)作用來看，反腐倡廉也是國(guó)家審計(jì)的主要成效之一。國(guó)家審計(jì)監(jiān)督作為一種制度性設(shè)計(jì)，幾乎覆蓋所有財(cái)政資金和政府機(jī)構(gòu)，其無疑最有條件發(fā)現(xiàn)國(guó)家財(cái)富被直接侵吞或間接侵占，也最有可能發(fā)現(xiàn)和揭露大案要案線索，在國(guó)家反腐倡廉建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。由此可見，貪污腐敗的治理乃是審計(jì)職權(quán)極為重要的效能之一。這也是人們主張將審計(jì)職能并入監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要原因。然而，審計(jì)職權(quán)的效能包括但并不限于貪污腐敗的治理，審計(jì)機(jī)關(guān)還承擔(dān)著相當(dāng)多的反腐之外的職能，例如：參與政府預(yù)算編制，進(jìn)行預(yù)算編制審計(jì)；財(cái)政存量資金審計(jì)，揭示存量資金的規(guī)模、盤活存量等情況；揭示經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。在當(dāng)前進(jìn)行的國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作中，改革者為監(jiān)察委員會(huì)預(yù)設(shè)的性質(zhì)定位為反腐敗機(jī)構(gòu)。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，所欲整合至監(jiān)察委員會(huì)的職能是“人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能”。這些需要整合的職能有一個(gè)共同點(diǎn)，即其皆為專門治理貪腐、整頓吏治而設(shè)。故而將此類職能并入監(jiān)察機(jī)關(guān)這一反腐敗機(jī)構(gòu)自屬必要與正當(dāng)。而與之相對(duì)應(yīng)的是，審計(jì)職能雖有貪腐治理的作用，但其亦不乏相當(dāng)多的財(cái)政、金融等領(lǐng)域的效能。因此，若將審計(jì)職能整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)，既與監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)定位不相符合，亦將有礙于審計(jì)機(jī)關(guān)其他效能的充分發(fā)揮。

（四）加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗工作中的協(xié)作 誠(chéng)如上述，主張將審計(jì)職能并入監(jiān)察機(jī)關(guān)的原因之一，即為審計(jì)是監(jiān)察的重要手段，但并不能以此證成將審計(jì)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)具有充分的正當(dāng)性與合理性。除上述理由之外，還在于權(quán)力的制約與平衡，這也是現(xiàn)代法治國(guó)家實(shí)現(xiàn)分權(quán)政制的原因。因?yàn)橛?jì)、偵查、批捕等，勢(shì)必造成監(jiān)察機(jī)關(guān)“位高權(quán)重”，進(jìn)而失去必要的監(jiān)督與制約。有鑒于此，將審計(jì)職權(quán)保留至審計(jì)機(jī)關(guān)，批捕職權(quán)保留至檢察機(jī)關(guān)，一則可以防止監(jiān)察權(quán)的過分膨脹，二則可借此對(duì)監(jiān)察權(quán)施以制衡。當(dāng)然，鑒于審計(jì)機(jī)關(guān)是發(fā)現(xiàn)國(guó)家工作人員重大經(jīng)濟(jì)違法違規(guī)問題以及貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪案件線索的重要部門，監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)亦將難免需要借助審計(jì)的方法。對(duì)此，可于反腐敗工作中，在監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)之間建立必要的協(xié)作配合制度，以此實(shí)現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的有效銜接。其實(shí)，在國(guó)家監(jiān)察體制改革之前，作為懲治職務(wù)犯罪專門機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，便與審計(jì)機(jī)關(guān)建立起了一定的協(xié)作配合機(jī)制。早在1990年8月，最高人民檢察院與審計(jì)署便印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)工作聯(lián)系的通知》，此后，兩單位于2000年3月共同發(fā)布了《關(guān)于建立案件移送和加強(qiáng)工作協(xié)作配合制度的通知》，在2004年11月最高人民檢察院和審計(jì)署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗工作中協(xié)作配合的通知》也印發(fā)實(shí)施。隨著監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪懲治的職能轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān)，同時(shí)轉(zhuǎn)隸的還有行政監(jiān)察和預(yù)防腐敗，加之監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公。因此，有必要在借鑒檢察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)工作協(xié)作配合經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗工作中的協(xié)調(diào)機(jī)制。2014年9月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，亦明確提出“建立健全審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關(guān)主管單位的工作協(xié)調(diào)機(jī)制”。簡(jiǎn)單來說，這一協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括工作聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立、信息交流和情況通報(bào)、案件線索的移送等。參考文獻(xiàn)[1]秦前紅.困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國(guó)家監(jiān)察———我國(guó)監(jiān)察體系的憲制思考[J].中國(guó)法律評(píng)論，2017，（1）.[2]童之偉.對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化[J].法學(xué)評(píng)論，2017，（1）.[3]程乃勝.國(guó)家審計(jì)全覆蓋視域中的我國(guó)審計(jì)法律制度完善[J].法學(xué)評(píng)論，2016，（4）.[4]法治斌，董寶城.憲法新論[M].臺(tái)北：元照出版公司，2010.