第一篇：不應(yīng)當(dāng)對(duì)違法侵占未利用地處于高額罰款（定稿）

不應(yīng)當(dāng)對(duì)違法侵占未利用地處于高額罰款

“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三條規(guī)定的我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。對(duì)土地的違法侵占或非法占用歷來是各級(jí)政府查處和打擊的重點(diǎn)。說到執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)非法用地的查處，雖然得依據(jù)事實(shí)和法律，處罰也得掌握好相應(yīng)的尺度。本文標(biāo)題中所述應(yīng)當(dāng)是一個(gè)起碼的“常識(shí)”，似乎沒什么特別之處。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，執(zhí)法機(jī)關(guān)只要認(rèn)定了存在對(duì)土地的違法侵占或非法占用的違法行為，便會(huì)按照法定的程序作出處罰甚至是最為嚴(yán)厲的處罰，特別是對(duì)處罰的力度則完全由執(zhí)法機(jī)關(guān)決定，一旦作出基本上很難改變或撤銷。這樣就導(dǎo)致了部份行政處罰案件，存在處罰后無(wú)法化解社會(huì)矛盾，不利于和諧社會(huì)的創(chuàng)進(jìn)，很難真正推進(jìn)依法行政的尷尬局面。本文通過云南中天律師事務(wù)所胡常明律師對(duì)一起當(dāng)事人因不服執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法占用土地的行政處罰，代理行政復(fù)議最終得以成功撤銷處罰決定的案例，說明律師在推進(jìn)依法行政，開展非訴訟領(lǐng)域方面發(fā)揮的作用。[基本案情]

位于某市連燃鎮(zhèn)千戶莊村委會(huì)千戶莊村民小組的部分土地是昆鋼這個(gè)大型國(guó)有企業(yè)過去倒廢渣填平的空置地。2005年前后，這里有不少中小型的企業(yè)或小作坊租用農(nóng)村集體土地進(jìn)行化工產(chǎn)品的加工生產(chǎn)。安寧某某達(dá)化工原料廠就是這其中的一家。2008年初，某市國(guó)土資源管理局經(jīng)過立案、調(diào)查、通知、聽證等相關(guān)程序后，于同年2月14日向安寧福順達(dá)化工原料廠下發(fā)了《國(guó)土資源行政處罰決定書》，認(rèn)為該單位未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)擅自租用連燃鎮(zhèn)千戶莊村委會(huì)千戶莊村民小組集體土地34157.77平方米建蓋廠房和水池進(jìn)行氟硅酸納生產(chǎn)，該行為違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條第三款和第四十三條的規(guī)定，依照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第四十二條的規(guī)定，決定對(duì)該單位作出如下行政處罰決定：

一、退還非法占用的集體土地3415.77平方米，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施837.49平方米，恢復(fù)土地原狀；

二、處以每平方米30元的罰款，共計(jì)102473.1元整。[辦理過程]

首先，代理律師清醒地認(rèn)清了案件形勢(shì)。本案中，一方面雖然當(dāng)事人安寧福順達(dá)化工原料廠的合伙人向某某市國(guó)土資源局提出申請(qǐng)，使用連燃鎮(zhèn)千戶莊村民小組的土地，建蓋臨時(shí)工業(yè)廠房，2004年7月8日某某市國(guó)土資源局核發(fā)了使用期限為兩年的《某某市臨時(shí)用地許可證》。但是使用期滿后，主管理機(jī)關(guān)并未批準(zhǔn)繼續(xù)租用土地，并且2007年政府也曾下文要求逐步淘汰和關(guān)停落后產(chǎn)能企業(yè)。當(dāng)事人在此情形下，對(duì)土地的租用屬于違法占用，是一種違法行為。另一方面，在當(dāng)?shù)兀愃七@樣的情形還不只一家，而其他家，有的甚至從未辦理過臨時(shí)用地手續(xù)，一占就是多年，主管機(jī)關(guān)卻不一定對(duì)其進(jìn)行處罰，而遭到處罰的則有輕有重。本案當(dāng)事人就屬處罰最重的——每平方米罰款30元——屬《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的最高處罰。而此外，什么處罰程序之類，基本上是很難提出有效的異議的。其次，代理律師對(duì)行政機(jī)關(guān)的處罰事實(shí)進(jìn)行了準(zhǔn)確判斷和分析，找出事實(shí)不清和處罰錯(cuò)誤之處。這包括：

1、土地依法應(yīng)當(dāng)分類，對(duì)不同的類別應(yīng)當(dāng)作出不同的處理?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第四條規(guī)定：“土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地?！北景钢械耐恋兀抢ヤ撨^去倒廢碴填平閑置地，屬于典型的未利用地，對(duì)未利用地的違法占用，當(dāng)然應(yīng)與對(duì)其它地的違法侵占，在處理上有所區(qū)別。

2、某某市人民政府曾在2007年先后下發(fā)了《某某市化工行業(yè)落后產(chǎn)能淘汰時(shí)間安排表》，全市轄區(qū)范圍內(nèi)列入淘汰關(guān)停的小企業(yè)有數(shù)百家，本案當(dāng)事人也赫然在列，規(guī)定關(guān)停的時(shí)間是2009年6月。這就說明，要退還占用的土地，還有一年多的緩沖時(shí)間，并且又未稱一定要罰款甚至是高額罰款，同樣的政府行為（應(yīng)當(dāng)說是上級(jí)政府行為），不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)兩種不同的做法。

3、當(dāng)事人在過去曾經(jīng)批準(zhǔn)使用的未利用地上建蓋的臨時(shí)工業(yè)廠房不屬于永處性建筑物，廠房是圍繞因生產(chǎn)臨時(shí)需要而建的簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)構(gòu)筑物，可隨時(shí)拆除，保持與周圍過去因廢碴填充的未利用地一樣，立即恢復(fù)原狀，不會(huì)影響環(huán)境。

第三、同復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行積極溝通，據(jù)理力爭(zhēng)，最終成功實(shí)現(xiàn)撤銷行政處罰。在對(duì)案情進(jìn)行了認(rèn)真分析和積極準(zhǔn)備后，代理此案的胡常明律師向案件的復(fù)議機(jī)關(guān)某市人民政府一方面進(jìn)行積極和真誠(chéng)溝通，闡明某市國(guó)土資源管理局雖然有權(quán)對(duì)本案當(dāng)事人進(jìn)行處罰，也應(yīng)該處罰甚至是高額罰款，但是一個(gè)負(fù)責(zé)任的復(fù)議機(jī)關(guān)既應(yīng)對(duì)違法性進(jìn)行審查，也應(yīng)對(duì)處罰的合理性進(jìn)行審查，畢竟《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)并不是只規(guī)定對(duì)違法行為要從重處罰加重處罰這一個(gè)原則，而沒有從輕處罰、減輕處罰和不處罰的情形。另一方面又通過據(jù)理力爭(zhēng)，分析維持原處罰決定和撤銷原處罰決定所帶來的正反兩方面不同的意義，強(qiáng)調(diào)市國(guó)土資源局已作出的處罰的確存在事實(shí)不清，的確存在處罰偏重和錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。最終通過大量努力和辛勤的工作，某某市人民政府于2008年4月22日作出云政行復(fù)決字[2008]第2號(hào)行政復(fù)議決定書，“決定撤銷某某市國(guó)土資源局作出的《國(guó)土資源行政處罰決定書》（安國(guó)土資罰字[2007]第41號(hào)）”。該復(fù)議決定書送達(dá)后，安寧市國(guó)土資源局并沒有向人民法院提起行政訴訟，處罰決定已被撤銷，金額超十萬(wàn)元的巨額罰款也就予以免除。[社會(huì)意義]

本案的案情并不復(fù)雜，但律師代理并不容易。在現(xiàn)實(shí)生活中，律師代理訴訟、非訴訟案件，少不了同司法機(jī)關(guān)和政府部門打交道。但總的感覺好像是，前者在辦理案件過程中，一切以“事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，得講實(shí)體、講程序，更得講證據(jù)，案件的勝敗、改判或重審都是很正常很自然的事，相對(duì)來說，似乎要簡(jiǎn)單方便一些。但后者便大不一樣，行政機(jī)關(guān)作出的處罰決定，通過行政復(fù)議或者復(fù)核甚至行政訴訟，很難能夠變更或撤銷，對(duì)于違法事實(shí)存在，程序合法的案件就更難了。本案中，代理律師只有認(rèn)清了案件的形勢(shì)和相關(guān)背景，從而得知行政機(jī)關(guān)作出具體處罰時(shí)的不足和“漏洞”，并抓住重點(diǎn)，據(jù)理力爭(zhēng)，最終獲得成功。這不僅維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，使安寧福順達(dá)化工原料廠這樣的小企業(yè)免受十多萬(wàn)元的巨額罰款，而且還通過律師成功代理此案，幫助行政機(jī)關(guān)和政府部門準(zhǔn)確把握?qǐng)?zhí)法的力度，分清輕重緩急，并對(duì)不準(zhǔn)確、不適當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為進(jìn)行適時(shí)糾正和制止，從而推進(jìn)依法行政與和諧社會(huì)的建設(shè)。

[小結(jié)]

“不應(yīng)當(dāng)對(duì)違法侵占未利用地的行為處于最高額度的罰款”，這是一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單的總結(jié)。就因?yàn)楹?jiǎn)單，所以經(jīng)常被執(zhí)法機(jī)關(guān)和政府部門弱化甚至忽視。只是這種忽視是有意和無(wú)意之中發(fā)生。但是，這樣的結(jié)果，導(dǎo)致的是處罰的隨意性增加，并出現(xiàn)了大量的彈性執(zhí)法。筆者在代理本案的過程中，除了同行政復(fù)議機(jī)關(guān)據(jù)理力爭(zhēng)、積極溝通外，還就執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政處罰過程中過多的自由裁量情形進(jìn)行了總結(jié)。最后形成書面材料，向復(fù)議機(jī)關(guān)提出建議。筆者明確提出，應(yīng)控制彈性處罰，視不同的違法行為和違法行為嚴(yán)重程度，進(jìn)行規(guī)范細(xì)化，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)范、依法和高效。當(dāng)時(shí)此材料還上報(bào)了上級(jí)部門昆明市人民政府。幾個(gè)月后，昆明市人民政府向社會(huì)公布了《關(guān)于開展規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》（發(fā)下簡(jiǎn)稱《方案》），媒體普遍認(rèn)為該《方案》是為了避免有關(guān)部門處罰違法行為時(shí)“同罪不同罰”，減少執(zhí)法時(shí)的“隨心所欲”而制訂。該《方案》將違法行為按照輕微、一般、嚴(yán)重、特別嚴(yán)重四類進(jìn)行分類細(xì)化，并將行政處罰權(quán)自由裁量進(jìn)行規(guī)范，詳細(xì)列舉了不予處罰、從輕或減輕處罰、從重處罰等不同情形。筆者不敢說自己的意見被政府部門采納或者導(dǎo)致了政府規(guī)范性意見的出臺(tái)，也許這僅僅只是巧合。但是，律師通過代理該件行政復(fù)議案，參與了政府依法行政工作的開展，從而得以化解社會(huì)矛盾，推進(jìn)了社會(huì)和諧建設(shè)，實(shí)在是一大幸事。