第一篇：20150529_合理設(shè)計(jì)基金方案破解PPP項(xiàng)目落地難_劉冰、李夏雨

合理設(shè)計(jì)基金方案破解PPP項(xiàng)目落地難

中國(guó)建設(shè)報(bào)

2015-05-29

2014年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，剝離融資平臺(tái)的政府融資職能。此后，各地政府重新探索新的融資模式，由財(cái)政部和發(fā)改委大力推行的PPP模式開始進(jìn)入大規(guī)模、規(guī)范化的實(shí)施階段。但是據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，各省市PPP項(xiàng)目簽約率大多在10% 20%之間，遠(yuǎn)低于各方預(yù)期。究其原因，PPP項(xiàng)目具有的資金需求量大、投資周期長(zhǎng)、投資收益有限、風(fēng)險(xiǎn)較高、投資退出渠道不成熟等特點(diǎn)，使得社會(huì)資本不敢貿(mào)然進(jìn)入。

2015年4月，由6部委聯(lián)合下發(fā)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，鼓勵(lì)以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股PPP項(xiàng)目，提供項(xiàng)目資本金，為PPP融資提供了切實(shí)可行的新渠道。自去年起，多省市已經(jīng)開始組建產(chǎn)業(yè)基金入股PPP項(xiàng)目。2014年8月，重慶市設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金，將以45.5億元撬動(dòng)各類社會(huì)資本共約155.5億元對(duì)工業(yè)、科技、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等6大領(lǐng)域進(jìn)行股權(quán)投資。2014年9月，由北排集團(tuán)與國(guó)投創(chuàng)新共同組建的合資公司北排水環(huán)境與中國(guó)工商銀行和上海浦東發(fā)展銀行共同發(fā)起規(guī)模為100億元的國(guó)投水環(huán)境（北京）基金，引起水務(wù)界巨大反響。2014年底，河南省政府與建行、交行、浦發(fā)銀行分別成立“建信豫資城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展基金”、“交銀豫資城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”和“浦銀豫資城市運(yùn)營(yíng)發(fā)展基金”，總規(guī)模達(dá)到3000億元。2015年3月，平安銀行與武漢市政府簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，確定合作發(fā)起產(chǎn)業(yè)基金，支持武漢城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“三舊”改造等重大發(fā)展項(xiàng)目。國(guó)家發(fā)改委近期將設(shè)立一個(gè)總規(guī)模400億元的新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金支持PPP行業(yè)建設(shè)。預(yù)計(jì)今年各式PPP產(chǎn)業(yè)投資基金將會(huì)以前所未有的速度涌現(xiàn)。

PPP基金的設(shè)立，從資金上真正為PPP的發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，其最大的意義在于解決PPP項(xiàng)目的融資困境，從而實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本、企業(yè)三方的利益共贏。那產(chǎn)業(yè)基金方案究竟應(yīng)該怎樣設(shè)計(jì)，才能更好地推進(jìn)PPP項(xiàng)目的落地呢？

PPP基金的投向

PPP項(xiàng)目投資額大、收益有限、周期長(zhǎng)，一直以來均以財(cái)政補(bǔ)貼和傳統(tǒng)信貸模式作為主要的融資渠道。由于金融機(jī)構(gòu)的逐利性，傳統(tǒng)的信貸模式更青睞于高

利潤(rùn)的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，而中低利潤(rùn)的項(xiàng)目一直處于融資難的境地。PPP基金的介入有助于提升中低利潤(rùn)項(xiàng)目的盈利能力。結(jié)合國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)，PPP基金有助于解決基建項(xiàng)目融資缺口巨大的難題，重點(diǎn)投向融資需求大、收益穩(wěn)定、融資難的重點(diǎn)城鎮(zhèn)化基建工程?？煽紤]配置一攬子涵蓋高、中、低利潤(rùn)的項(xiàng)目，通過各類項(xiàng)目的合理設(shè)置，達(dá)到基金整體的穩(wěn)定收益。

PPP基金的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

降低融資成本。就目前已成立的PPP基金而言，大多以基金、券商、信托等金融機(jī)構(gòu)作為主要募資對(duì)象，資金主要來自理財(cái)資金池，回報(bào)要求較高，該回報(bào)要求遠(yuǎn)大于商業(yè)銀行傳統(tǒng)信貸的利率。為降低融資成本，可考慮引進(jìn)保險(xiǎn)、社保基金等具有長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金；同時(shí)可由政府部分出資作為基金劣后，在吸引金融機(jī)構(gòu)投資的同時(shí)，降低基金價(jià)格。

延長(zhǎng)基金期限。PPP項(xiàng)目期限大多在20 30年，如市場(chǎng)上信托通常3 5年贖回的特性，無法支持PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的需要。為了加速PPP項(xiàng)目的落地，降低地方政府財(cái)政壓力，需通過擴(kuò)大基金來源、政策配套等多種途徑延長(zhǎng)基金期限。

豐富基金支持形式。政府可引導(dǎo)基金以多種形式支持PPP項(xiàng)目的推進(jìn)。以筆者正在進(jìn)行項(xiàng)目所在某省份設(shè)立的PPP基金為例，其主要以前期費(fèi)用補(bǔ)貼、項(xiàng)目入庫獎(jiǎng)勵(lì)和資本金支持3種形式給予該省PPP項(xiàng)目支持，通過營(yíng)造良好的融資環(huán)境，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目順利落地。

合理的回報(bào)機(jī)制。為了增強(qiáng)基金投向PPP項(xiàng)目的積極性，需對(duì)基金的回報(bào)機(jī)制給予明確。依據(jù)現(xiàn)有政策，建議以項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流作為基金還款的主要來源；當(dāng)項(xiàng)目收益無法覆蓋本金和回報(bào)時(shí)，可將政府購(gòu)買服務(wù)的費(fèi)用納入還款來源。同時(shí)，依據(jù)基金構(gòu)成，可采取優(yōu)先與劣后的形式，將其他投資人作為優(yōu)先級(jí)，政府出資人作為劣后級(jí)，優(yōu)先保障其他投資人權(quán)益，以增強(qiáng)基金籌資吸引力。

完善的退出機(jī)制。從目前市場(chǎng)行情來看，基金對(duì)退出機(jī)制要求較高，一般會(huì)要求在PPP全生命周期的前段時(shí)間退出。為了吸引基金投入PPP項(xiàng)目，可在項(xiàng)目前期工作中，與社會(huì)投資人達(dá)成一致，在基金到期的情況下，由社會(huì)投資人優(yōu)先回購(gòu)基金股權(quán)或適當(dāng)考慮由政府方回購(gòu)基金股權(quán)。

基金管理機(jī)制

PPP基金應(yīng)建立完整的管理機(jī)制，選擇有豐富股權(quán)投資基金管理經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)

擔(dān)任基金管理人。通常來說，基金管理體系由基金經(jīng)理、投資決策委員會(huì)、基金管理公司、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控委員會(huì)、托管銀行等組成。PPP基金管理機(jī)制重點(diǎn)應(yīng)建立項(xiàng)目篩選、審核和基金撥付機(jī)制。近期，多地已開始建立當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目庫，可考慮直接在項(xiàng)目庫里對(duì)有資金需求的項(xiàng)目進(jìn)行初審，提出推薦項(xiàng)目名單后，由基金管理人和投資人組建的投資決策委員會(huì)來進(jìn)行最終的基金投放決策，最后由基金管理人對(duì)通過審批的項(xiàng)目進(jìn)行資金撥付和后續(xù)資金管理等工作。

據(jù)估計(jì)，到2020年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，由此帶來的投資需求超過42萬億元，可見PPP的發(fā)展空間還是非常廣闊的?，F(xiàn)階段而言，PPP基金作為政府引導(dǎo)基金，具有較大的示范意義，但未來趨勢(shì)究竟如何，是否能真正推動(dòng)PPP項(xiàng)目的落地，取決于產(chǎn)業(yè)基金結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，以及對(duì)具體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的甄別和控制。假若能真正建立起產(chǎn)業(yè)基金的法律環(huán)境，借鑒國(guó)內(nèi)外成熟PPP產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)作模式設(shè)計(jì)出符合我國(guó)實(shí)情的操作模式，相信PPP產(chǎn)業(yè)基金會(huì)代替城投債成為各地政府主流的融資工具，實(shí)現(xiàn)解決城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)的巨大資金缺口，推動(dòng)PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

□劉冰李夏雨