第一篇：基于內(nèi)部控制視角的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

石家莊鐵道大學(xué)四方學(xué)院學(xué)年論文

【摘要】近年來，隨著分稅制改革的完善，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重得到提高，地方財(cái)政的收入大幅減少。與此同時(shí)，隨著地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的擴(kuò)大和自身投資不斷增加，出現(xiàn)超越償還能力的過度負(fù)債以及嚴(yán)重的財(cái)政赤字，尤其是隨著還貸高峰期的相繼來臨，一些地方政府紛紛陷入巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之中，如處理不當(dāng)，極有可能牽一發(fā)而動全身轉(zhuǎn)化為社會風(fēng)險(xiǎn)影響地區(qū)穩(wěn)定。因此，本文首先通過對內(nèi)部控制以及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的概述，認(rèn)識內(nèi)部控制對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用，其次分析地方政府債務(wù)的基本狀況，認(rèn)識到政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)，增長速度與償債能力存在倒掛現(xiàn)象等風(fēng)險(xiǎn)，再者分析地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因，最后在內(nèi)部控制的視角提出地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范方法合理防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！娟P(guān)鍵詞】內(nèi)部控制 地方政府 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、內(nèi)部控制與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概述

（一）內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)，資產(chǎn)安全，財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。內(nèi)部控制原則是企業(yè)建立與實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)遵循的基本指針。企業(yè)建立與實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)遵循5項(xiàng)原則：全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和成本效益原則。我國《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》將內(nèi)部控制的要素歸納為內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督5大方面。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的概念

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府所承擔(dān)的債務(wù)而無能力按期償還本息的可能性以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果，導(dǎo)致政府財(cái)政不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，例如拖欠項(xiàng)目建設(shè)工程款、拖欠干部教師工資和職工養(yǎng)老金，以及無力進(jìn)行公共事業(yè)投入等。我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為：區(qū)域性、產(chǎn)生原因的復(fù)雜性、以及傳遞性。其表現(xiàn)形式主要有規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、效率風(fēng)險(xiǎn)和外在風(fēng)險(xiǎn)。

（三）內(nèi)部控制對于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用

1.保證合理的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平

內(nèi)部控制及其在戰(zhàn)略和整個(gè)公司的應(yīng)用是企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的一部分。因此，在目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識不足、債務(wù)責(zé)任劃分不清的情況下，借鑒企業(yè)內(nèi)部控制思想，石家莊鐵道大學(xué)四方學(xué)院學(xué)年論文

在地方政府債務(wù)管理當(dāng)中將地方政府債務(wù)管理提升到政府長期戰(zhàn)略規(guī)劃的高度，能夠有利于控制地方政府債務(wù)規(guī)模、明確債務(wù)責(zé)任，逐漸使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到合理的水平，從而為實(shí)現(xiàn)防范和控制地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供合理保證，同時(shí)保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

2.促進(jìn)地方政府債務(wù)資金的合理分配和高效使用

2l世紀(jì)，我國城市化進(jìn)程開始進(jìn)入穩(wěn)定快速發(fā)展階段，加速城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于改善居民生活水平和吸引產(chǎn)業(yè)集群、提高城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著重要作用，因此在控制地方政府債務(wù)總量風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，必需要保證債務(wù)資金的合理分配和高效使用。而內(nèi)部控制不僅要求保證經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，而且強(qiáng)調(diào)提高經(jīng)營的效率和效果。因此，借鑒內(nèi)部控制思想和方法的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理能夠有機(jī)地將長期項(xiàng)目和短期項(xiàng)目的資金投入結(jié)合起來，注意控制不合理項(xiàng)目，并推動項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，從而盡快產(chǎn)生效益和現(xiàn)金流，促進(jìn)地方政府債務(wù)資金能夠得到合理分配和高效使用。

二、地方政府債務(wù)的基本狀況

（一）總量和結(jié)構(gòu)

2013年12月30日公布的審計(jì)報(bào)告顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。據(jù)審計(jì)署測算，2007年以來，各年度全國政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金中，由財(cái)政資金實(shí)際償還的比率最高分別為19.13％和14.64％，說明這兩類或有性質(zhì)的債務(wù)轉(zhuǎn)化為實(shí)際債務(wù)的比率并不高，因此，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)應(yīng)該是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。

政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)從分級結(jié)構(gòu)看，全國省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占比分別為 16.33％、44.49％、36.35％、2.82％。從主體結(jié)構(gòu)看，融資平臺公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、國有獨(dú)資或控股企業(yè)、其他主體的政府性債務(wù)余額分別占 37.44％、28.40％、16.32％、10.62％、7.23％。從資金來源結(jié)構(gòu)看，銀行貸款、發(fā)行債券、其他單位和個(gè)人借款、國債、外債等財(cái)政轉(zhuǎn)貸的比例分別為50.76％、10.71％、6.14％、1.22％，而通過近兩年興起的BT(建設(shè)-移交)、墊資施工、延期付款、融資租賃、集資等變相舉借的債務(wù)占31.18％。從資金使用結(jié)構(gòu)看，尚未支出的債務(wù)資金占7.05％，已支出的債務(wù)資金占92.95％，其中用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公

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益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出占77.70％，在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、工業(yè)、能源等其他方面的支出占15.25％。

從總量和結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)可見，我國地方政府性債務(wù)以政府負(fù)有償還責(zé)任的直接債務(wù)為主，或有債務(wù)的比例也比較高，但轉(zhuǎn)化為實(shí)際債務(wù)且需要財(cái)政償還的比例還不大。地方政府性債務(wù)向市、縣級政府(約占80％)、融資平臺公司和地方政府部門及機(jī)構(gòu)(約占66％)、銀行貸款和變相舉債(約占82％)以及市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)、保障性住房(約占70％)集中，在這些環(huán)節(jié)形成風(fēng)險(xiǎn)的幾率較大。

（二）增長速度

我國地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展逐年增長，1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20％和61.92％，2012年的債務(wù)余額比2010年增長66.93％。審計(jì)報(bào)告顯示，2012年審計(jì)的36個(gè)地方政府本級債務(wù)，2010年及以前年度舉債占53.93％，2011年舉債占16.39％，2012年舉債占29.68％。說明地方政府性債務(wù)的加速增長勢頭并沒有得到有效控制。與經(jīng)濟(jì)增長率和財(cái)政收人的增長率比較來看，我國2009年GDP 增長率為8.7％，地方財(cái)政收入同比增長13.8％；2010年GDP增長10.3％，地方財(cái)政收入同比增長24.6％；2012年GDP增長7.8％，地方財(cái)政收入同比增長16.2％?？梢?，絕大多數(shù)年份地方政府性債務(wù)與經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收人相比都存在著超速增長的現(xiàn)象。分類來看，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快。截至2013年6月底，該類債務(wù)的省、市、縣三級合計(jì)數(shù)比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97％，省級、市級、縣級年均分別增長14.41％、17.36％和26.59％，可見，債務(wù)增長速度與償債能力存在倒掛現(xiàn)象，地方政府存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)債務(wù)管理

目前，我國地方政府性債務(wù)管理并未形成統(tǒng)一的模式，大部分地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督。對2012年底地方政府性債務(wù)的審計(jì)抽查顯示，36個(gè)地方政府本級中，有8個(gè)尚未出臺政府性債務(wù)管理規(guī)定，13個(gè)尚未建立政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉借審批制度，l9個(gè)尚未編制債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計(jì)劃，24個(gè)尚未建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。但截至2013年6月底，我國有63.89％的省級政府、76.21％的市級政府和 62.49％的縣級政府出臺了綜合性的政府性債務(wù)管理制度，說明地方政府債務(wù)管理制度在加速建立健全，目前還需要在制定政府投融資規(guī)劃、編制政府投融資預(yù)算、設(shè)立政府償債資金等方面盡快取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

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三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

（一）地方政府缺乏有效融資渠道，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)的比例高

為了解決資金難題，一些地方政府通過地方融資平臺模式繞過政策限制。在這種模式下，政府劃撥國有企業(yè)、土地、股權(quán)等資產(chǎn)成立一個(gè)公司，并使得這家公司能夠達(dá)到可以融資的條件，當(dāng)政府有資金需求的時(shí)候，則通過該公司進(jìn)行融資再轉(zhuǎn)由政府運(yùn)用。這些地方融資平臺能夠在地方政府的隱性擔(dān)保下非常便利地從金融機(jī)構(gòu)獲取資金。這種方式實(shí)際上也獲得國家一定程度上的認(rèn)可和支持，2009 年3月，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道?！痹谶@樣的氛圍下，各級地方政府依托融資平臺，大量負(fù)債，使得地方政府含有償還責(zé)任的債務(wù)和擔(dān)保責(zé)任的負(fù)債激增。

（二）債務(wù)增長速度與償債能力存在倒掛現(xiàn)象

我國地方政府財(cái)權(quán)小，財(cái)政收入不足。自從1994年我國實(shí)行分稅制改革后，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重得到提高，地方財(cái)政的收入大幅減少，這極大地削弱了地方政府的財(cái)力。隨著我國市場化改革的程度加深，中央政府的事權(quán)不斷下放，很多項(xiàng)目逐漸轉(zhuǎn)移到地方政府，這使得地方政府的職能持續(xù)擴(kuò)展，地方政府需要負(fù)擔(dān)的責(zé)任也就越來越重，而與此同時(shí)，地方政府的財(cái)權(quán)卻沒有相應(yīng)的擴(kuò)大，這也就必然會產(chǎn)生收入與支出不相匹配的矛盾。地方政府性債務(wù)與經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入相比都存在著超速增長的現(xiàn)象。地方政府在財(cái)力嚴(yán)重不足的情況下自然而然地就會通過舉債來維持開支。出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方政府未形成統(tǒng)一債務(wù)管理，過分追求GDP增長

改革開放以來，在我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本方針下，對于地方政府官員政績的考核經(jīng)常以該地區(qū)的GDP增長狀況來衡量，在以GDP為考核核心的評價(jià)體系下，地方政府官員不顧長遠(yuǎn)利益只顧眼前利益，拼命大搞形象工程，發(fā)展能夠在短期內(nèi)拉動本地GDP增長的大型項(xiàng)目，如市政工程、公關(guān)事業(yè)、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些項(xiàng)目的建設(shè)需要大量的財(cái)政資金支持，一些地方政府官員為了解決資金需求，不顧財(cái)政實(shí)際情況，不惜大量舉債，只為自己的政績，最終導(dǎo)致政府債務(wù)越積越多。

四、內(nèi)部控制視角下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

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1.建立健全地方政府組織結(jié)構(gòu)，明確職責(zé)

地方政府的財(cái)政部門、人大、以及其他各部門全面協(xié)調(diào)，明確職責(zé)。堅(jiān)持科學(xué)、民主的籌資決策程序。地方政府必須基于自身財(cái)力情況制定地方政府總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、招商引資規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，在總體規(guī)劃之下，根據(jù)本地區(qū)發(fā)展需要和償還能力，確定舉債項(xiàng)目及適度的舉債額度。經(jīng)人大或者集體研究決定。避免部分領(lǐng)導(dǎo)為了突出政績而妄下決斷。

2.加強(qiáng)地方政府內(nèi)部審計(jì)和建立項(xiàng)目管理責(zé)任制

地方政府審計(jì)部門要對政府的債務(wù)情況及時(shí)監(jiān)督、審計(jì)和提出整改意見。審計(jì)部門要獨(dú)立于政府其他部門之外。同時(shí)地方政府進(jìn)行投資建設(shè)之前，必須進(jìn)行大量的前期工作。根據(jù)審計(jì)部門、統(tǒng)計(jì)部門的數(shù)據(jù)和財(cái)政部門的預(yù)算情況對本地區(qū)財(cái)政支出做到明確判斷，做到心中有數(shù)。

3.結(jié)合人力資源因素，增強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行的自覺性，提高公務(wù)人員素質(zhì)

地方政府的辦公人員一定要遵守國家法律法規(guī)，同時(shí)結(jié)合地區(qū)實(shí)際做到實(shí)事求是，對于重大資金問題要問計(jì)于民，問計(jì)于專家。各部門要嚴(yán)格把守用人關(guān)，選擇具有專業(yè)技能、專業(yè)知識、良好道德以及經(jīng)驗(yàn)豐富的公務(wù)人員處理地方財(cái)務(wù)工作。對地方政府的工作人員要定期進(jìn)行考核和評估。給予適當(dāng)?shù)莫剟罨蛱幜P。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估

地方政府要優(yōu)化負(fù)債結(jié)構(gòu)，降低資金成本。制定政府投融資規(guī)劃、編制政府投融資預(yù)算、設(shè)立政府償債資金。地方政府的負(fù)債籌資要考慮投資回收期，并科學(xué)、合理地安排債務(wù)結(jié)構(gòu)與投資方向，規(guī)劃地區(qū)經(jīng)濟(jì)模塊。首先，地方政府要認(rèn)真研究資金市場的供求情況，根據(jù)資金市場、利率走勢和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度對資金的需求制定科學(xué)、合理的資金使用方案，合理預(yù)期利率，適時(shí)選用借款的種類，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)降低貸款成本，減少風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)應(yīng)制訂切實(shí)可行的還款計(jì)劃，要按照貸款本息歸還的時(shí)間、額度要求，合理安排資金，避免因準(zhǔn)備不足、資金周轉(zhuǎn)困難而出現(xiàn)延期還款損失和地方政府信譽(yù)降低。其次，合理確定資產(chǎn)負(fù)債率，嚴(yán)格控制負(fù)債規(guī)模。地方政府進(jìn)行投資建設(shè)貸款應(yīng)根據(jù)市場需求、社會發(fā)展水平和本地的實(shí)際需要量力而行，適可而止。地方政府應(yīng)根據(jù)自身財(cái)政收入情況、基礎(chǔ)設(shè)施條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等因素綜合考慮，測定風(fēng)險(xiǎn)承受能力，合理控制負(fù)債規(guī)模。如果過度舉債，勢必使陷入債務(wù)困境，影響地區(qū)又好又快發(fā)展。為指導(dǎo)地方政府加強(qiáng)貸款管理，提高風(fēng)險(xiǎn)控制能力，有關(guān)部門可研究確定本地區(qū)合理的貸款控制規(guī)模，隨時(shí)掌握和了解自身的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，消除各種隱

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患，確保經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。最后，地方政府應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析系統(tǒng)，同時(shí)發(fā)揮人大制度必要時(shí)組織一些專門委員會，如籌資決策委員會，實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)型評估向?qū)＜倚驮u估轉(zhuǎn)變。

（三）完善控制活動

1.加強(qiáng)部門間的相互制衡

地方政府辨認(rèn)和分析風(fēng)險(xiǎn)后，應(yīng)針對這種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)出必要的指令?？刂苹顒邮谴_保管理層的指令得以實(shí)現(xiàn)的政策和程序，包括授權(quán)控制、不相容部門分離控制、文件記錄控制。其中，授權(quán)控制是對財(cái)政部門或?qū)ｉT委員會權(quán)限控制。在當(dāng)前執(zhí)行授權(quán)控制關(guān)鍵在于嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政收支審批制度，完善重大資金項(xiàng)目聯(lián)簽制度，發(fā)揮民主集中制的優(yōu)勢，嚴(yán)禁超越權(quán)限，弄虛作假，濫用職權(quán)，違章辦事；不相容部門分離的控制是對地方政府內(nèi)部某些不相容的部門進(jìn)行分離。如授權(quán)與執(zhí)行部門的分離，執(zhí)行與復(fù)核部門的分離，執(zhí)行與監(jiān)督部門的分離等。在財(cái)政部門和審計(jì)部門，還要加強(qiáng)職員的輪崗制度，嘗試關(guān)鍵崗位、重點(diǎn)崗位帶薪休假制度，重新梳理各個(gè)崗位的設(shè)置情況，以提高政府工作效率。2.做好預(yù)算控制

政府預(yù)算原則包括：公開性、可靠性、法律性、統(tǒng)一性、年度性。地方政府的預(yù)算是地方各級部門根據(jù)發(fā)展需求和自身任務(wù)編制的年度財(cái)政收支計(jì)劃。政府的總體籌劃與預(yù)算之間存在著密切的關(guān)系，預(yù)算本質(zhì)就是總體籌劃在財(cái)政資金上的翻版，沒有事前充分籌劃的資本項(xiàng)目會給每一個(gè)部門帶來巨大的負(fù)擔(dān)。預(yù)算資金的籌集、分配和使用，對地方政府的發(fā)展有著直接的影響。依據(jù)預(yù)算編制的要求，地方人民代表大會對政府預(yù)算進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。地方政府性債務(wù)收支納入預(yù)算管理和監(jiān)督。做到重點(diǎn)監(jiān)督，集體決策。

（四）通暢信息溝通渠道

內(nèi)部控制是與管理過程融合在一起，不斷發(fā)現(xiàn)和解決問題的循環(huán)往復(fù)的動態(tài)過程。地方政府必須及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地收集與本地區(qū)發(fā)展相關(guān)的內(nèi)部和外部信息。并應(yīng)建立一個(gè)高效、開放、統(tǒng)一的信息溝通系統(tǒng)，通過政府網(wǎng)、人大委員會和民意調(diào)查等擴(kuò)大知情權(quán)，獲取地區(qū)發(fā)展所需的信息。優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，尋找最優(yōu)方案。同時(shí)加強(qiáng)各部門的信息溝通，通暢信息溝通渠道。

（五）強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督

石家莊鐵道大學(xué)四方學(xué)院學(xué)年論文

一個(gè)良好的內(nèi)部控制系統(tǒng)，需要對內(nèi)部控制建立和實(shí)施進(jìn)行恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，通過監(jiān)督活動，評價(jià)內(nèi)部控制系統(tǒng)的運(yùn)行效果和質(zhì)量。這種監(jiān)督往往是通過內(nèi)部審計(jì)來實(shí)現(xiàn)的。首先，加強(qiáng)審計(jì)部門的監(jiān)督作用。審計(jì)部門通過監(jiān)督控制環(huán)境和程序的有效性，監(jiān)督各部門的內(nèi)部控制是否執(zhí)行并及時(shí)反饋有關(guān)執(zhí)行結(jié)果的信息，幫助各部門有效地實(shí)現(xiàn)預(yù)期控制目標(biāo)。其次，發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)越性要嚴(yán)格監(jiān)督，以達(dá)到有效控制的目的。

總之，對地方政府債務(wù)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理是有效防范風(fēng)險(xiǎn)的重要方法。制定政府投融資規(guī)劃、編制政府投融資預(yù)算、設(shè)立政府償債資金、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)等方面盡快取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。為我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供保證。

參考文獻(xiàn)：

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第二篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及控制研究

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及控制研究

摘 要：近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)與社會的不斷發(fā)展，地方政府在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面不斷加大投入力度，擴(kuò)大資金需求。然而，地方政府自有資金有限，因此不得不通過通過舉借債務(wù)的方式來彌補(bǔ)資金的不足。地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方債務(wù)信息卻很難全面、準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，由此導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇，債務(wù)規(guī)模難以得到有效的控制。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大將會威脅到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此如何控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為了需要我們關(guān)注的課題，本文認(rèn)為地方政府應(yīng)通過加強(qiáng)債務(wù)信息透明度，建立完善債務(wù)償還制度等方式來控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維持地方財(cái)政平衡，從而保證地方經(jīng)濟(jì)及社會的穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；償債能力

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，地方政府需要進(jìn)行大量的市政項(xiàng)目建設(shè)，資金需求巨大。分稅制改革之后，中央集中了大量的財(cái)權(quán)，導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，形成了巨大的資金缺口，因此地方政府不得不發(fā)行地方債務(wù)來彌補(bǔ)進(jìn)行交通運(yùn)輸，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的財(cái)政赤字，保證地方政府職能的發(fā)揮和政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。然而《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，各級地方政府，按照量入為出，收支平衡，不列赤字的原則，不得發(fā)行地方政府債務(wù)。因此地方政府只能通過中央地方轉(zhuǎn)貸，地方政府融資平臺，或以下屬企事業(yè)單位的名義舉債，由此產(chǎn)生的債務(wù)具有很強(qiáng)的隱蔽性，信息透明度低，從而增大了地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。

一、地方債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)是指我國各級地方政府作為債務(wù)人，在財(cái)政收入不足以保證政府職能的履行時(shí)，以財(cái)政收入和政府資產(chǎn)作為擔(dān)保，向金融機(jī)構(gòu)、其他企業(yè)及個(gè)人舉借的債務(wù)。

（一）地方債務(wù)主體

我國地方政府債務(wù)由地方政府融資平臺，地方政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他事業(yè)單位組成，其中由地方政府融資平臺為主要舉債主體，2010年，地方融資平臺債務(wù)余額為4.97萬億元，占地方政府債務(wù)總額的46%以上，幾乎占到一半。由于法律規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債務(wù)，這一規(guī)定限制了地方政府?dāng)U大銀行貸款和發(fā)行政府債券的規(guī)模，所以地方政府通過地方政府融資平臺發(fā)行了大量地方債務(wù)，然而地方融資平臺數(shù)量和債務(wù)規(guī)模的增長，在推動我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的同時(shí)，也存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺由于自身償債能力有限、信息透明度低，導(dǎo)致地方政府融資平臺存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。地方債務(wù)并未納入地方政府預(yù)算管理，以至于很難控制其債務(wù)規(guī)模，這也將大大提升地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方債務(wù)來源

目前我國地方政府債務(wù)資金來源主要為金融機(jī)構(gòu)貸款、上級財(cái)政轉(zhuǎn)貸、發(fā)行地方公債以及其他單位及個(gè)人的借款，其中大部分債務(wù)來自于金融機(jī)構(gòu)的貸款。地方債務(wù)的主要來源還是來自銀行貸款，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān)，當(dāng)?shù)胤秸嬖诖罅坑馄谖茨軆斶€的債務(wù)，將會嚴(yán)重影響銀行的再融資能力，提高金融風(fēng)險(xiǎn)程度，限制銀行業(yè)的信貸擴(kuò)張能力，同時(shí)對其他各行業(yè)的貸款支持力度將下降，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。

（三）地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其種類

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府對其承擔(dān)的債務(wù)無法按期還本付息以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果。從地方政府是否對地方債務(wù)具有法律上的償還責(zé)任，可以將地方債分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)是指簽訂了書面合同，地方政府作為債務(wù)人在法律上承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。隱性債務(wù)，是指并未簽訂書面合同，地方政府在法律上不承擔(dān)償還責(zé)任，而只是承擔(dān)道義責(zé)任的債務(wù)；從是否具有確定的償還責(zé)任上可以將地方債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)，直接債務(wù)是指政府在任何情況下都必須償還的債務(wù)?；蛴袀鶆?wù)是指政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，當(dāng)債務(wù)人不履行還款義務(wù)或無力償還時(shí)，由地方政府償還的債務(wù)，是在特定條件下才需要償還的債務(wù)。

參照世界銀行專家漢娜創(chuàng)建的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行劃分，可將我國地方政府債務(wù)分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)這四種債務(wù)。其中直接顯性債務(wù)包括：中央政府代理發(fā)行的地方政府債券，向國內(nèi)金融組織與單位、個(gè)人的借款，地方財(cái)政部門舉借的外債，各種拖欠款（工程款、公務(wù)員和教師工資等）；直接隱性債務(wù)包括社會保障資金缺口，農(nóng)村社會保障缺口，公共投資項(xiàng)目未來的資本性和經(jīng)常性支出等債務(wù)；或有顯性債務(wù)包括：地方政府擔(dān)保的外國政府貸款，地方政府擔(dān)保的國內(nèi)金融組織貸款等；或有隱性債務(wù)包括：地方金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)，地方國有企事業(yè)單位的欠款，下級政府的債務(wù)等。

二、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積累

（一）地方債務(wù)增長迅猛

2008美國金融危機(jī)席卷全球，為了防止經(jīng)濟(jì)下滑，緩解財(cái)政壓力，中央政府啟動了4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，這其中有2.8萬億元由地方政府承擔(dān)，因此地方政府不得不向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，此后，地方債務(wù)規(guī)模便開始呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢。據(jù)國家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，2010年年底，全國地方性債務(wù)余額為10.72萬億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為6.71萬億元，占地方債務(wù)總額的62.6%，地方政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)分別為2.34萬億元和1.67萬億元，分別占地方債務(wù)總額的21.80%和15.58%。至2013年6月末，全國地方債務(wù)余額增長至17.89萬億元，其中地方政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)也分別增長至2.67萬億元和4.34萬億元，占地方債務(wù)總額的14.92%和24.26%。數(shù)據(jù)顯示，從2010年至2013年這三年中地方債務(wù)總額增長了67%，年均增長率超過了20%，債務(wù)總額增長的同時(shí)，地方債務(wù)占GDP的比重也逐年上升。由各年的數(shù)據(jù)可以看出，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比重較大，與此同時(shí)，這兩年中政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)總額均約占40%，在債務(wù)人無法償還的特定條件下，或有將由擔(dān)保人或救助人來承擔(dān)償還責(zé)任，立即轉(zhuǎn)化成地方政府的直接債務(wù)。地方政府為了促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為當(dāng)?shù)氐墓岔?xiàng)目或地方企業(yè)提供擔(dān)保，形成了大量的地方擔(dān)保性債務(wù)。2010年地方政府的或有債務(wù)總額為4.01萬億元，到2013年增長至7.01萬億元，增長幅度達(dá)74%，導(dǎo)致地方政府或有債務(wù)的規(guī)模擴(kuò)大，由此為地方政府帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也大幅增長。

（二）地方債務(wù)結(jié)構(gòu)扭曲

地方債務(wù)在不同省份間比重不同，在東部省份主要以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通水暖電等設(shè)施建設(shè)為主，債務(wù)規(guī)模小。而西部地區(qū)的債務(wù)規(guī)模則比東部省份龐大，主要用于工資拖欠、彌補(bǔ)社會保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)缺口和維持地方政府職能發(fā)揮和部門運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資多以建設(shè)期限長，投資收益率小的基礎(chǔ)設(shè)施為主，其投資資金不能靠項(xiàng)目本身的收益來償還，而要靠地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)償還，由此為地方財(cái)政帶來了巨大的償債壓力，進(jìn)一步提升了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

目前地方債務(wù)在政府層級間的分布是省、市級比重偏低，資金主要來自外國金融組織貸款、國債轉(zhuǎn)貸和國內(nèi)金融組織貸款?？h鄉(xiāng)級債務(wù)比重偏高，由于基層政府財(cái)力小，承擔(dān)的事務(wù)支出多，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增大。目前部分縣鄉(xiāng)級政府在財(cái)政較在為困難的情況下，由于債務(wù)項(xiàng)目多、償債資金來源窄，償債能力低，導(dǎo)致債務(wù)到期，而無力償還。截至2014年12月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，存在0.9萬億的逾期債務(wù)，占地方債務(wù)總額的6%，2018年以后到期的債務(wù)余額為6.2萬億元，占地方債務(wù)總額的40%，其中逾期債務(wù)主體以縣鄉(xiāng)級政府為主，近三年為債務(wù)償還高峰期，也是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期。對于逾期債務(wù)地方政府不得不通過債務(wù)展期，將當(dāng)期應(yīng)償還的債務(wù)延緩至以后支付，和借新債還舊債的方式來處理，這種方式在不斷加大金融與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也嚴(yán)重影響了地方政府的公信力。

（三）地方債務(wù)信息不透明

由于地方政府發(fā)行地方債務(wù)是屬于違規(guī)行為，常以地方政府融資平臺，企業(yè)事業(yè)單位的名義進(jìn)行融資，舉債方式多樣，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，融資主體與監(jiān)管部門之間缺乏有效的信息溝通機(jī)制，總體債務(wù)信息無法完全統(tǒng)計(jì)。全面了解地方政府債務(wù)的現(xiàn)實(shí)狀況是防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要條件，沒有真實(shí)、全面可靠的債務(wù)信息，就不能對地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作出客觀真實(shí)的評價(jià)，及時(shí)采取有效防范風(fēng)險(xiǎn)和化解債務(wù)的措施。從目前情況看，地方政府債務(wù)規(guī)模大，政府舉借的擔(dān)保債務(wù)無法完全準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，即使是財(cái)政部門地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)資料反映的也僅僅是債務(wù)數(shù)額的總額，對或有債務(wù)中各融資主體的負(fù)債額無法統(tǒng)計(jì)出精確數(shù)值。每年新增債務(wù)、逾期債務(wù)等具體數(shù)據(jù)也很難統(tǒng)計(jì)出結(jié)果，政府監(jiān)管部門無法獲得綜合完整的債務(wù)信息，難以確定地方債務(wù)規(guī)模，無法對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的評估預(yù)測，難以對地方債務(wù)實(shí)施有效的監(jiān)測與管理，從而大大提升了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低了政府財(cái)政穩(wěn)定性。

三、控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策

（一）根據(jù)政府財(cái)力適度舉債

各級政府部門是政府債務(wù)的承擔(dān)者，對政府債務(wù)的償還負(fù)有不可推卸的責(zé)任，政府債務(wù)規(guī)模和效益與各級財(cái)政狀況息息相關(guān)。因此，政府部門在追求地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)合理控制地方債務(wù)規(guī)模。在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)政府部門需要根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模進(jìn)行合理規(guī)劃，使其與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與債務(wù)償還能力相適應(yīng)。同時(shí)根據(jù)自身債務(wù)結(jié)構(gòu)，各項(xiàng)債務(wù)的償還期限，如，本年到期債務(wù)，以及后幾年年到期債務(wù)的數(shù)量金額，以控制債務(wù)規(guī)模為主制定出合理的債務(wù)計(jì)劃。不同省份之間由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，也應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政能力和政府債務(wù)規(guī)模，制定出中、長期的債務(wù)規(guī)劃，合理舉借債務(wù)。例如我國的東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平高，稅源廣，財(cái)政收入多，償債能力強(qiáng)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對較小，進(jìn)行的公路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于收益回收期較長的項(xiàng)目，因此可以根據(jù)項(xiàng)目收益情況和債務(wù)償還情況，適度擴(kuò)大融資規(guī)模。而中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于財(cái)政收入不足，還依然要提供義務(wù)教育、醫(yī)療服務(wù)、社會治安和基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品及公共服務(wù)，履行事權(quán)所需要的財(cái)力與可用財(cái)力高度不對稱，因此，需要嚴(yán)格控制其債務(wù)規(guī)模，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，縮減債務(wù)存量，限制新增債務(wù)，制定科學(xué)合理的規(guī)劃，使該地區(qū)進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)與其自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入狀況相匹配，避免為了地區(qū)發(fā)展盲目舉債，而產(chǎn)生債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的情況。

（二）完善地方債務(wù)償還機(jī)制

建立完善、可靠和健全的償債機(jī)制是規(guī)范地方政府舉債行為和約束地方政府

過度舉債的重要保障措施。債務(wù)的償還是地方政府債務(wù)管理的一項(xiàng)重要任務(wù)，地方政府應(yīng)在舉借債務(wù)的同時(shí)制定出具體的債務(wù)償還計(jì)劃，計(jì)劃中應(yīng)明確規(guī)定負(fù)債的償還責(zé)任，資金的使用范圍，債務(wù)的償還期限以及償債資金的來源。明確債務(wù)的償還責(zé)任，政府部門的直接借款由地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)償還，地方債務(wù)在經(jīng)人大審批核準(zhǔn)發(fā)行后，地方政府應(yīng)在每年年初從預(yù)算中安排出相應(yīng)的債務(wù)還本付息預(yù)算，用于償還當(dāng)年應(yīng)償還的當(dāng)期債務(wù)；對于能夠產(chǎn)生效益的項(xiàng)目可以在項(xiàng)目建成后由自身收益償還債務(wù)；政府部門承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，應(yīng)由最終債務(wù)人負(fù)責(zé)償還。償債主體要嚴(yán)格執(zhí)行償債計(jì)劃，落實(shí)償債資金，及時(shí)足額償還債務(wù)本息。地方政府還應(yīng)增加財(cái)政收入，提高償債能力，提高債務(wù)資金使用效率，避免由于資金浪費(fèi)導(dǎo)致的債務(wù)無法按時(shí)償還。政府還需建立償債基金來防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部門按債務(wù)余額的一定比例，將經(jīng)常性收支結(jié)余和債券投資項(xiàng)目收益列入償債基金，以此來償還尚未產(chǎn)生效益的項(xiàng)目債務(wù)以及下一級政府暫時(shí)無力償還的到期債務(wù)。

（三）建立與完善債務(wù)信息披露機(jī)制

提高債務(wù)透明度可有效防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此地方政府應(yīng)通過建立地方債務(wù)信息披露制度來提高地方債務(wù)信息透明度。目前我國地方財(cái)政部門對外公布的地方債務(wù)信息通常缺乏準(zhǔn)確性和全面性，不利于地方債務(wù)管理者認(rèn)清地方債務(wù)情況，對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管控，無法為地方財(cái)政編制預(yù)算提供準(zhǔn)確科學(xué)的依據(jù)。為保證地方債務(wù)信息的公開性與透明性，政府應(yīng)定期公開地方債務(wù)相關(guān)信息，以便公眾準(zhǔn)確判斷地方政府的融資和償還能力。此外還需要對地方政府可支配財(cái)力，債務(wù)資金使用狀況，債務(wù)結(jié)構(gòu)等債務(wù)信息定期公布：地方政府可支配財(cái)力是指地方政府在一定時(shí)期內(nèi)所能自由支配使用的財(cái)政資金，對地方政府的可支配財(cái)力進(jìn)行準(zhǔn)確地披露，有利于對債務(wù)償還能力進(jìn)行準(zhǔn)確評估，有效地監(jiān)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對債務(wù)資金使用狀況的披露，有利于強(qiáng)化投資者及監(jiān)管部門對資金使用情況的監(jiān)督有利于減少不必要的項(xiàng)目支出，有利于提高債務(wù)資金的使用效率；通過對債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的披露，公眾可以對當(dāng)年需要償還的債務(wù)余額和未來各需要償還債務(wù)數(shù)量充分了解，投資者可以對未來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的分析評估，進(jìn)而做出合理的投資決策。政府還可以考慮通過編制地方政府債務(wù)預(yù)算，從政府財(cái)務(wù)狀況、資產(chǎn)負(fù)債情況等方面，公開記錄和反映政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)等情況，使地方政府債務(wù)向著規(guī)范化方向發(fā)展，加強(qiáng)對地方政府舉債行為的約束，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（作者單位：吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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第三篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制思考

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各級政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金的投入，在地方財(cái)力普遍有限的情況下，各級政府通過各種形式舉債進(jìn)行城市建設(shè)，但隨之而來的地方債務(wù)問題也日漸突出。而政府的負(fù)債就如同一把“雙刃劍”，在適度負(fù)債、規(guī)范管理、統(tǒng)籌安排、加強(qiáng)監(jiān)督的前提下，政府負(fù)債能有效地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，同時(shí)也能為社會提供更多的公共產(chǎn)品。在管理失控、負(fù)債過度、違規(guī)融資的情況下，政府負(fù)債則將成為影響經(jīng)濟(jì)和社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，影響財(cái)政預(yù)算正常執(zhí)行的重大隱患。本文就西湖區(qū)地方債務(wù)（主要就城市建設(shè)引起的負(fù)債）管理現(xiàn)狀、存在問題等方面進(jìn)行分析，從財(cái)政的角度提出加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的建議與措施。

一、西湖區(qū)政府債務(wù)管理現(xiàn)狀

近幾年西湖區(qū)財(cái)力呈逐年增長態(tài)勢，但除了保障“吃飯財(cái)政”，每年只能安排7000萬左右的資金用于基本建設(shè)，占一般預(yù)算支出的5.06％。這對城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的巨額資金來說，顯然是杯水車薪，因此西湖區(qū)的城市建設(shè)資金基本上通過舉債完成。政府債務(wù)在西湖區(qū)城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，利用融資加快了西湖區(qū)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的步伐。投資環(huán)境日益優(yōu)化，招商引資的區(qū)位優(yōu)勢凸現(xiàn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2006年12月底，區(qū)本級政府債務(wù)余額為1.4億元（不含之江、各集鎮(zhèn)指揮部），占當(dāng)年財(cái)政支出的比重為12.96％，占全區(qū)可用財(cái)力的比重為10.65％，各項(xiàng)指標(biāo)均在風(fēng)險(xiǎn)控制范圍內(nèi)。然而西湖區(qū)承擔(dān)著西溪濕地、古墩路等多項(xiàng)市重點(diǎn)工程的建設(shè)任務(wù)，雖然建設(shè)資金由市政府明確以某塊土地資金作為平衡，但在地塊出讓前，項(xiàng)目的建設(shè)仍需通過大規(guī)模融資完成。隨著近年國家對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的陸續(xù)出臺，地價(jià)受市場波動因素影響很大，隱藏了較大風(fēng)險(xiǎn)，一旦土地跌價(jià)，不能及時(shí)出讓，將直接導(dǎo)致未來債務(wù)支付困難，資金鏈斷裂，引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因此融資風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

西湖區(qū)政府十分重視債務(wù)問題，在債務(wù)控制方面采取了一系列積極的措施。一是摸清全區(qū)政府性投資建設(shè)項(xiàng)目基本情況，匯總各部門的建設(shè)計(jì)劃，并在此基礎(chǔ)上核實(shí)債務(wù)存量，進(jìn)行分類化解，明確償債責(zé)任。二是建立政府負(fù)債辦公室，負(fù)責(zé)定期統(tǒng)計(jì)匯總?cè)珔^(qū)負(fù)債數(shù)據(jù)、分析全區(qū)負(fù)債動態(tài)。負(fù)債辦公室設(shè)在財(cái)政局，在統(tǒng)計(jì)匯總負(fù)債數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，建立月報(bào)表制度，每月向區(qū)委區(qū)政府提供負(fù)債動態(tài)分析。三是建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，明確建設(shè)資金由建設(shè)主體負(fù)責(zé)籌措和平衡，誰舉債誰負(fù)責(zé)。四是2007年試編基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算，全面反映基本建設(shè)收支、借貸執(zhí)行情況，做到一本預(yù)算管吃飯、一本預(yù)算管建設(shè)。五是建立債務(wù)償還責(zé)任制和責(zé)任追究制，簽訂政府債務(wù)責(zé)任狀。由區(qū)委區(qū)政府與各建設(shè)單位負(fù)責(zé)人簽訂政府債務(wù)責(zé)任狀。將地方政府債務(wù)考核落實(shí)到建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)人。

二、債務(wù)管理中存在的問題

（一）建設(shè)單位對各自項(xiàng)目管理和舉債資金管理自成一體，封閉運(yùn)行，集融資、建設(shè)、支付職能于一身。

有些項(xiàng)目在實(shí)施期間，由于受各種因素變化的制約，會出現(xiàn)與計(jì)劃不一致的情況，影響項(xiàng)目貸款資金的實(shí)際使用效果，造成資金暫時(shí)閑置。而有些項(xiàng)目則因資金短缺，卻不能從有資金閑置的建設(shè)單位調(diào)度使用，而選擇向銀行融資。從全區(qū)范圍來看，負(fù)債資金尚未用好、用足，這是導(dǎo)致負(fù)債規(guī)模上升的一個(gè)重要因素。

（二）舉債項(xiàng)目各環(huán)節(jié)管理不到位，造成投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，增加了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。

表現(xiàn)在：（1）項(xiàng)目超概算情況嚴(yán)重，加大財(cái)政資金壓力。從目前已完工的項(xiàng)目來看，一方面由于項(xiàng)目立項(xiàng)前更多的考慮項(xiàng)目要不要上，沒有做到全面的投資估算，導(dǎo)致實(shí)際支付時(shí)超概算情況嚴(yán)重；另一方面建設(shè)單位在建設(shè)過程中任意擴(kuò)大投資規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，變更、增加計(jì)劃外工程，導(dǎo)致整個(gè)工程超規(guī)模、超概算、超標(biāo)準(zhǔn)，加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)。（2）項(xiàng)目沒有引入競爭機(jī)制，部分工程材料設(shè)備未實(shí)行政府采購，實(shí)際造價(jià)往往高于合同造價(jià)，增加了建設(shè)成本。

（三）宏觀調(diào)控造成銀行貸款困難、還本付息壓力大。

2006年以來國家宏觀調(diào)控政策不斷。土地管理方面，進(jìn)一步完善土地調(diào)控政策，從緊控制新增建設(shè)用地。國務(wù)院陸續(xù)出臺了《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》及配套文件《土地利用計(jì)劃管理辦法》、《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等規(guī)章制度。貨幣信貸方面，至今年8月，央行3次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率各0.5個(gè)百分點(diǎn)；4次加息使貸款利息從5.58％提高到目前的6.84％。此外銀監(jiān)會對銀行各類打捆貸款進(jìn)行整頓和規(guī)范……對于土地出讓收入和房地產(chǎn)依賴程度較高的西湖區(qū)來說，這一系列的宏觀調(diào)控給地方財(cái)政收入和土地出讓的收益都帶來了不小的影響。也使西湖區(qū)通過借新貸還舊貸的計(jì)劃隨時(shí)可能受到影響，還本付息壓力顯現(xiàn)。

三、控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議與措施

面對政府債務(wù)規(guī)?，F(xiàn)狀，必須積極采取應(yīng)對措施，妥善處理好發(fā)展與舉債，長遠(yuǎn)目標(biāo)與眼前現(xiàn)實(shí)的關(guān)系，規(guī)范投資行為，合理有效控制債務(wù)規(guī)模，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效率。

（一）加大財(cái)政對政府融資的集中統(tǒng)管力度。

建立地方政府償債機(jī)制。政府在清理現(xiàn)有債務(wù)的基礎(chǔ)上明確界定必須由政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)。按照“誰舉債、誰償還”的原則，確定償債責(zé)任單位，明確財(cái)政部門在同級政府債務(wù)管理中的牽頭作用，實(shí)行由財(cái)政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務(wù)管理體制。財(cái)政部門根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的狀況、財(cái)政收支、各職能部門提供的項(xiàng)目可行性方案，確定短期籌資方案、還款計(jì)劃以及地方政府中長期融資規(guī)模、償債期限等。并定期對已有的政府債務(wù)進(jìn)行分析和督促，確保政府債務(wù)按時(shí)償還。

（二）逐步建立各項(xiàng)政府債務(wù)監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制。

建立債務(wù)監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制，對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債能力實(shí)行有效控制，反映地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度。（1）建立和完善償債準(zhǔn)備金制度。建立與負(fù)債規(guī)模相適應(yīng)的償債準(zhǔn)備金，以備在發(fā)生無力償債的情況時(shí)彌補(bǔ)償債資金缺口。償債準(zhǔn)備金來源可從：從歷年財(cái)政結(jié)余中安排一部分；每年從可用財(cái)力中安排一定比例；從土地出讓金收入中提取一定比例；從國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓一次性收益中安排一部分。準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初政府債務(wù)余額的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系。目前運(yùn)用較廣泛的指標(biāo)主要有債務(wù)依存度、負(fù)債率、償債率。債務(wù)依存度即債務(wù)收入占財(cái)政支出的比率，它說明財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)對債務(wù)的依賴程度，一般來說債務(wù)依存度不宜超過20%。負(fù)債率指債務(wù)余額占GDp的比重，著眼于從存量角度考察政府負(fù)債規(guī)模，是反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度的一個(gè)重要指標(biāo)，警戒線是10%左右。償債率指當(dāng)年政府負(fù)債還本付息額占當(dāng)年財(cái)政收入之比，這一指標(biāo)反映政府清償負(fù)債的能力，警戒線是10%左右。

（三）整合財(cái)力，集中管理融資，合理調(diào)度。

把政府財(cái)力集中起來，把政府的資源運(yùn)作起來，集中財(cái)力辦大事，發(fā)揮財(cái)政資金的最大效能，通過財(cái)政資金產(chǎn)生的效益來抵消和減少債務(wù)。（1）充分挖掘非稅收入的潛力。非稅收入是政府財(cái)力的重要組成部分，應(yīng)將非稅收入與稅收收入一樣征收起來，納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排。加強(qiáng)對國有資產(chǎn)包括出租、出售、變現(xiàn)等收入的征收管理，依法推行國有資產(chǎn)使用權(quán)招標(biāo)、拍賣，確保應(yīng)收盡收。2007年西湖區(qū)財(cái)政著手對全區(qū)國有房產(chǎn)出租（租入）情況進(jìn)行調(diào)研，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至2006年底，共計(jì)有363個(gè)出租點(diǎn)，出租面積達(dá)259963.06平方米，這些房產(chǎn)均由相關(guān)單位自行管理和對外出租。區(qū)財(cái)政根據(jù)調(diào)研情況，建議區(qū)政府對出租(租入)的國有房產(chǎn)，引入市場競爭機(jī)制，做到公開、公正、透明。出租(租入)的國有房產(chǎn)須由區(qū)國有資產(chǎn)托管中心委托社會中介機(jī)構(gòu)評估確認(rèn)底價(jià)后進(jìn)入公共資源交易中心，由政府采購中心統(tǒng)一進(jìn)行公開招租，接受社會的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)出租收入最大化。以提高收益率，防止國有資產(chǎn)流失，確保非稅收入應(yīng)收盡收，增加財(cái)政收入。（2）集中管理融資，合理調(diào)度。對于由建設(shè)單位向金融機(jī)構(gòu)的借款，允許其在貸款銀行開設(shè)資金專戶，但資金的使用要接受財(cái)政統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。集中管理融資，統(tǒng)一調(diào)度資金最大的作用在于降低貸款利息支出，節(jié)約負(fù)債成本。（3）創(chuàng)新融資渠道。積極引導(dǎo)社會資金參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)，在銀行貸款吃緊的情況下，可將發(fā)行信托產(chǎn)品作為地方政府融資的一種嘗試。

（四）加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目的管理。

1、結(jié)合財(cái)政績效評價(jià)，合理確定投資范圍。按照“量力而行、盡力而為”的理財(cái)原則，同時(shí)結(jié)合財(cái)政支出績效評價(jià)，合理確定財(cái)政投資范圍，政府重點(diǎn)支持關(guān)系國計(jì)民生，對西湖區(qū)未來經(jīng)濟(jì)或社會事業(yè)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展有重大影響的建設(shè)項(xiàng)目。對于重大項(xiàng)目的立項(xiàng)，可考慮建立聽證會制度，在重大項(xiàng)目實(shí)施前，舉行由專家、市民組成的聽證會，以確定項(xiàng)目實(shí)施的可行性。也可結(jié)合財(cái)政績效評價(jià)，從項(xiàng)目的預(yù)期績效目標(biāo)著手進(jìn)行調(diào)查。通過問卷調(diào)查，直接傾聽老百姓對該項(xiàng)目實(shí)施的意見，確定是否符合老百姓的利益，是否直接體現(xiàn)公共財(cái)政的目標(biāo)，是否會產(chǎn)生資源浪費(fèi)。

2、編制基本建設(shè)預(yù)算和政府性債務(wù)收支計(jì)劃，加大建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政直接支付力度。（1）根據(jù)建設(shè)需要和承受能力應(yīng)在編制政府性投入基本建設(shè)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)資金的缺口編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計(jì)劃，明確政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目，投資、規(guī)模和償還本息等計(jì)劃，也便于負(fù)債資金在各項(xiàng)目間的統(tǒng)籌調(diào)度。（2）加大建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政直接支付力度。西湖區(qū)自2004年開始對由區(qū)本級財(cái)政全額投入的建設(shè)項(xiàng)目以及上級補(bǔ)助資金投入的建設(shè)項(xiàng)目納入直接支付，至2006年底納入直接支付的建設(shè)資金達(dá)3.3億元，相對杭州市其他城區(qū)，建設(shè)資金直接支付力度較大。通過三年來的經(jīng)驗(yàn)積累，目前西湖區(qū)正積極嘗試將全區(qū)所有建設(shè)項(xiàng)目分批、分步驟的納入直接支付。對于納入直接支付的項(xiàng)目，由建設(shè)單位分批將貸款資金劃入財(cái)政基本建設(shè)資金專戶。財(cái)政部門根據(jù)投資計(jì)劃、預(yù)算、合同、工程進(jìn)度，將建設(shè)資金直接支付到用款單位。將全區(qū)所有政府性投資建設(shè)項(xiàng)目全部納入國庫集中支付是實(shí)現(xiàn)城建項(xiàng)目支付管理的最終目標(biāo)。若能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面可以促進(jìn)財(cái)政基本建設(shè)預(yù)算編制的完整，為發(fā)改部門編制政府性投資項(xiàng)目計(jì)劃提供真實(shí)的資金依據(jù)，同時(shí)便于政府及時(shí)、全面把握全區(qū)項(xiàng)目的規(guī)模和進(jìn)度；另一方面可使財(cái)政全面掌握政府性投資項(xiàng)目的資金需求與去向，從而使財(cái)政部門真正發(fā)揮在政府債務(wù)管理中的牽頭作用。（3）將政府投資工程項(xiàng)目逐步納入政府采購范疇，以節(jié)約采購成本?？蓢L試進(jìn)一步研究政府投資項(xiàng)目購買設(shè)備和工程政府采購的范圍、標(biāo)準(zhǔn)，加大工程政府采購范圍。工程政府采購行為一旦發(fā)生，由采購中心組織統(tǒng)一采購后，由國庫單一帳戶直接撥付給貨物供應(yīng)商和勞務(wù)提供者。

3、加強(qiáng)基本建設(shè)的過程管理，強(qiáng)化基建預(yù)算執(zhí)行力。（1）把好項(xiàng)目建設(shè)立項(xiàng)關(guān)，對建設(shè)單位上報(bào)要求立項(xiàng)的基本建設(shè)項(xiàng)目，財(cái)政部門必須會同有關(guān)部門參與可行性分析和論證，確保立項(xiàng)準(zhǔn)確、科學(xué)，并結(jié)合當(dāng)年財(cái)力和負(fù)債情況提出能否在當(dāng)年實(shí)施的意見。（2）把好預(yù)算審核關(guān)。施工圖預(yù)算是項(xiàng)目施工、合同簽訂、價(jià)款結(jié)算和成本核算的重要依據(jù)。財(cái)政部門組織力量或委托社會中介機(jī)構(gòu)對基建項(xiàng)目的工程預(yù)算進(jìn)行審查，根據(jù)審查后的預(yù)算來確定招投標(biāo)的標(biāo)底造價(jià)。（3）把好建設(shè)資金支付審核關(guān)。密切關(guān)注建設(shè)工程的施工情況，發(fā)現(xiàn)工程超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算的停止支付。（4）把好建設(shè)項(xiàng)目竣工決算關(guān)。建設(shè)工程項(xiàng)目完工后，財(cái)政部門會同中介機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位進(jìn)行嚴(yán)格審查。以設(shè)計(jì)概算和工程預(yù)算為依據(jù)，認(rèn)真審查建設(shè)項(xiàng)目的投資完成情況和交付使用資產(chǎn)情況，審查建設(shè)成本、費(fèi)用開支、結(jié)余資金等。

4、依托信息技術(shù)手段，建立政府性投資項(xiàng)目庫，對項(xiàng)目實(shí)行跟蹤管理。項(xiàng)目庫的內(nèi)容包括項(xiàng)目立項(xiàng)的基本情況、資金的安排情況、上級資金的到位情況、項(xiàng)目的概預(yù)算、項(xiàng)目招投標(biāo)情況以及項(xiàng)目支付的進(jìn)度，對項(xiàng)目庫實(shí)施動態(tài)管理。通過建立項(xiàng)目庫實(shí)現(xiàn)資源有效整合，促進(jìn)財(cái)政對項(xiàng)目的跟蹤和監(jiān)督管理。

（五）加強(qiáng)償債能力分析，將負(fù)債控制在一定比例。

償債能力決定負(fù)債能力，通過償債能力分析，為合理確定當(dāng)年政府負(fù)債規(guī)模提供財(cái)務(wù)依據(jù)。主要可從兩個(gè)層面進(jìn)行分析：

1、地方財(cái)力的現(xiàn)狀及其增長趨勢的分析。地方財(cái)政可支配收入是決定償債能力的最重要因素，也是衡量政府償債能力大小的最直接的指標(biāo)。財(cái)政可支配收入越多，其借債的能力必然越大，財(cái)政可支配收入和政府負(fù)債能力呈正相關(guān)，與償債能力呈正相關(guān)。在分析過程中，需結(jié)合政府實(shí)際可用財(cái)力、政府負(fù)債和政府可用財(cái)力承受能力情況。分析一定時(shí)期財(cái)政總收入、地方財(cái)政收入、地方財(cái)政可用資金、地方財(cái)政用于建設(shè)的財(cái)力、土地出讓金收入等相關(guān)指標(biāo)的完成情況、平均增長幅度、財(cái)政收入增長趨勢，以確定償還政府負(fù)債的能力。

2、償還政府負(fù)債的資金主要渠道分析。目前，地方政府償還負(fù)債的資金來源主要為土地出讓收入，其收繳是否及時(shí)、是否到位直接影響政府負(fù)債還款來源的穩(wěn)定性和正常性。可以從現(xiàn)有土地存量、土地出讓金收繳率、土地價(jià)格升降趨勢等指標(biāo)，分析地方政府未來一定時(shí)期的土地出讓收入情況，政府負(fù)債的償還資金是否充足。此外，還要對土地出讓情況予以跟蹤，由于國家經(jīng)濟(jì)政策（如金融政策、土地政策）的變化對地方政府土地出讓收入的巨大影響。如，2005年《國六條》的出臺，對土地出讓產(chǎn)生了直接影響，建設(shè)用地受到嚴(yán)格控制，受此影響，房地產(chǎn)開發(fā)商資金普遍吃緊，開發(fā)企業(yè)的前期資金運(yùn)作面臨著極大的考驗(yàn)，導(dǎo)致土地不能及時(shí)出讓或開發(fā)商欠繳土地出讓金。近期，土地出讓金收入是政府負(fù)債的主要還款來源，土地出讓金大量欠收勢必影響政府負(fù)債的正常還貸進(jìn)程。因此，需要對土地出讓預(yù)計(jì)收入進(jìn)行合理估計(jì)，不能過高估計(jì)土地出讓收入。

第四篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測算

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測算

[提要] 本文推導(dǎo)KMV模型公式，將KMV模型的邏輯用蒙特卡洛方法進(jìn)行擴(kuò)展，對各個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測算。同時(shí)，嘗試將地方政府債務(wù)視為資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌視為一個(gè)局部的整體，計(jì)算局部的整體地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小。實(shí)證顯示：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，局部地方具有較高的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌，可以使新的整體風(fēng)險(xiǎn)降低。

關(guān)鍵詞：KMV模型；蒙特卡洛；地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、引言

2012年，希臘債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，給整個(gè)歐元區(qū)的發(fā)展帶來沉重打擊。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題逐漸引起人們的重視。與此同時(shí)，我國的債務(wù)規(guī)模急劇上升。根據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，全國地方政府性債務(wù)規(guī)模為178，908.66億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為108，859.17億元，地方政府或有負(fù)債70，049.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43，393.72億元，債務(wù)規(guī)模龐大。根據(jù)報(bào)告中顯示結(jié)果，2013年6月至2014年底，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長了41.3%，或有債務(wù)增長了22.9%。結(jié)合數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)我國的地方政府債務(wù)具有?模大，增速快的特點(diǎn)。這些事實(shí)都使得中央與學(xué)者對地方政府債務(wù)問題給予更多的關(guān)注。

在政策方面，根據(jù)中華人民共和國財(cái)政部預(yù)算司官網(wǎng)顯示結(jié)果，我國近些年發(fā)布了眾多與地方政府債務(wù)相關(guān)的文件：2018年3月1日《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》、2018年2月24日《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》、2016年10月27日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》等。文件的目的在于強(qiáng)化地方政府的債務(wù)管理，建立地方政府的債務(wù)責(zé)任機(jī)制。

二、相關(guān)文獻(xiàn)

（一）國外相關(guān)文獻(xiàn)。國外對于地方政府債務(wù)相關(guān)研究較早，Hempel（1972）研究發(fā)現(xiàn)，出于地方債券的特定作用以及行政政策的不確定性，地方政府債券的信用風(fēng)險(xiǎn)與一般企業(yè)債券相比更高。Evsey David Domar（1957）使用動態(tài)經(jīng)濟(jì)增長模型，認(rèn)為政府需要對政府的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制，以維持國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。Black和Scholes（1973）的期權(quán)定價(jià)公式的發(fā)現(xiàn)，極大地應(yīng)用于各種形式的金融交易，同時(shí)也被廣泛地應(yīng)用于各種資產(chǎn)的定量風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算，促進(jìn)了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究發(fā)展。Harvey S.Rosen（1992）提出了隱性債務(wù)的概念，使用財(cái)務(wù)管理理論對政府債務(wù)問題進(jìn)行分析。Hana Polackova Brixi（1998）提出了風(fēng)險(xiǎn)矩陣的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來源可以被劃分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有隱性債務(wù)和或有顯性債務(wù)4種，為分析評價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了重要依據(jù)。Berg和Pattillo（1999）通過測定指標(biāo)閾值等方法建立了DCSD模型，以此評估地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小。Shneyerow（2006）以一般對稱模型，從英式拍賣機(jī)制的角度，運(yùn)用非參數(shù)估計(jì)法分析了市政債券的價(jià)格波動和流動性風(fēng)險(xiǎn)。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美國弗吉尼亞的Fairfax省為例，通過計(jì)算機(jī)程序?qū)ΜF(xiàn)實(shí)中的地方政府行為進(jìn)行仿真模擬，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。

（二）國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)。裴育、歐陽華生（2007）認(rèn)為構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)可以有效地防范與化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而在構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的體系過程中，又需要對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行描述與量化。通過指標(biāo)選取，構(gòu)建、計(jì)算、權(quán)數(shù)的分配，風(fēng)險(xiǎn)值的測定，地方政府債務(wù)的綜合評價(jià)等，最終建立一個(gè)完整的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體制。

卿固、趙淑惠等（2011）通過設(shè)立地方政府債務(wù)預(yù)警體系指標(biāo)與警戒標(biāo)準(zhǔn)，再采用從低級到高級的“逐級多次模糊綜合評判”方法，對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行整體量化分析。研究表明，通過該模型方法可以對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前控制，從而達(dá)到預(yù)警的目的，同時(shí)還為地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了不同的路徑選擇。

伊淑彪（2011）通過綜合分析政府財(cái)政收支情況、負(fù)債狀況以及政府財(cái)力指數(shù)，通過使用主成分分析法構(gòu)建債務(wù)評價(jià)指標(biāo)體系，最終得出宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況（GDP）、政府綜合收入（財(cái)政收入、債務(wù)余額、稅收）這兩項(xiàng)指標(biāo)用于評價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更為合適，同時(shí)研究發(fā)現(xiàn)，可以通過構(gòu)建指標(biāo)體系，對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一個(gè)量化分析的參考，得出一個(gè)顯示的評價(jià)指標(biāo)。

謝征、陳光焱（2012）認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是一個(gè)復(fù)雜的非線性系統(tǒng)，而灰色關(guān)聯(lián)理論和BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法在處理非線性關(guān)系的數(shù)據(jù)方面具有較大的優(yōu)勢，因此通過該方法構(gòu)建了對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估的模型。模型發(fā)現(xiàn)，自2007年至2009年以來，我國地方政府的負(fù)債顯著增加，由此帶來的結(jié)果是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的難以控制。

洪源和劉興琳（2012）的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型是建立在粗糙集――BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)集成理論之上的，實(shí)證結(jié)果表明所選取的地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等級較高，相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也較大，而且債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小隨著評價(jià)值的上升不斷增大。郭志林（2012）將處理模糊性和不確定性知識的粗糙集理論應(yīng)用于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)估計(jì)。

同時(shí)，在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測算方面，越來越多的學(xué)者使用KMV模型方法。

韓立巖、羅雯（2003）基于期權(quán)思想對傳統(tǒng)的 KMV模型進(jìn)行了修改：地方政府通過發(fā)行地方政府債券將稅收的權(quán)利轉(zhuǎn)移給債券的購買者，同時(shí)地方政府通過償債來將該稅收權(quán)利回收。如果債務(wù)到期，用于擔(dān)保的財(cái)政收入大于債務(wù)價(jià)值，那么地方政府將不會違約；而若小于債務(wù)，那么地方政府將會選擇違約。

李江波（2010）擴(kuò)展了KMV模型，在使用KMV模型中添加了關(guān)于投資者對于不確定性的好惡程度的考慮，并使用Knight不確定性因子λ進(jìn)行表示。將該元素帶入到傳統(tǒng)的KMV模型中得到了Knight不確定性下的市政債券風(fēng)險(xiǎn)測度模型，運(yùn)用改善后的模型度量北京市債券風(fēng)險(xiǎn)。通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)：在引入Knight不確定性因素之后，違約率不再是一個(gè)固定值，而是一個(gè)區(qū)間的形式。同時(shí)，該區(qū)間隨著市場情緒波動的增大違約區(qū)間也呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢。

李臘生、耿曉媛、鄭杰（2013）認(rèn)為：我國的地方政府債務(wù)與一般的西方發(fā)達(dá)國家的地方政府債務(wù)有著顯著的區(qū)別。雖然在形式上地方政府具有經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性，但是當(dāng)?shù)胤秸坏┌l(fā)生債務(wù)違約等經(jīng)濟(jì)困難時(shí)，中央出于“父愛主義”，將對地方政府予以保護(hù)。因此，在使用KMV模型時(shí)，不能將地方政府視為一個(gè)孤立的個(gè)體，需要將中央的保護(hù)考慮進(jìn)去。所以，基于這方面的考慮，他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將地方政府債務(wù)的可轉(zhuǎn)移性因素加入KMV模型當(dāng)中。實(shí)證研究表明：近些年間地方政府債務(wù)雖然規(guī)模急劇增長，但是顯然不足以危害整體債務(wù)的安全。

徐占東、王雪標(biāo)（2014）將財(cái)政收入分解為稅收收入、土地出讓收入以及其他收入，利用改進(jìn)后的KMV模型對省級債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評價(jià)。研究表明：稅收收入和其他收入兩部分對地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的影響遠(yuǎn)大于土地出讓收入；同時(shí)，不同地區(qū)的地方政府違約率有著顯著的區(qū)別，地方政府的違約率自東部發(fā)達(dá)地區(qū)的偏低至西部逐漸上升。

KMV模型在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測算上被廣泛使用，同時(shí)現(xiàn)有學(xué)者也對KMV模型做了各式各樣的擴(kuò)展，以使得KMV模型可以更符合實(shí)際情形，從而更正確地求解出地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文嘗試使用蒙特卡洛方法對KMV模型進(jìn)行拓展，使KMV模型可以更加正確地描述地方政府債務(wù)的行為，從而更加準(zhǔn)確的給予地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估。

三、相關(guān)公式推導(dǎo)與蒙特卡洛方法介紹

（一）KMV模型推導(dǎo)。假設(shè)地方政府的財(cái)政收入服從下列隨機(jī)過程：

Rt=f（Zt）

其中，Rt為t時(shí)刻地方政府可用于對債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保的財(cái)政收入，Zt是一個(gè)隨機(jī)變量，服從標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布，f（x）為某一特定函數(shù)。

為了簡化分析，假定地方政府債務(wù)到期時(shí)，地方政府均有能力支付利息支出，因此我們只需要考慮地方政府是否能在到期日償還債務(wù)本金來判斷地方政府是否存在違約行為。假定地方政府債務(wù)的到期日為T，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)到期時(shí)，地方政府可用于為地方政府債務(wù)擔(dān)保的財(cái)政收入為Rt，應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)本金為Dt。顯然，若Rt大于Dt，則政府會償還債務(wù)；而若Rt小于Dt，那么地方政府會出現(xiàn)違約。Rt等于Dt為政府的違約點(diǎn)。

通?^該方法，我們可以通過連續(xù)生成n個(gè)獨(dú)立不相關(guān)的變量來對具有相關(guān)系數(shù)的地方政府的財(cái)政收入與債務(wù)進(jìn)行模擬估算。

（三）蒙特卡洛方法。使用蒙特卡洛模擬的方法求解地方政府債務(wù)違約幾率的問題，實(shí)際上是求解地方政府財(cái)政收入的過程。根據(jù)KMV模型的推導(dǎo)可知，可以通過生成大量正態(tài)分布的數(shù)值，將其帶入后求解對應(yīng)值，觀察結(jié)果并與債務(wù)的規(guī)模進(jìn)行比較，最終使用違約的次數(shù)除以總實(shí)驗(yàn)次數(shù)，即可以得到地方政府的債務(wù)違約率。代碼如下：

totalCount=10000；

defaultCount=0；

guaranteePercent=0.4；

for I←0 to totalCount：

random=generateRandom（）；

Rt=R0 * exp（（g?C1/2 * sigma**2）*t+sigma*sqrt（t）* random）；

if Rt * guaranteePercent < Dt：

defaultCount += 1；

return defaultCount / totalCount；

將對應(yīng)的地方政府的財(cái)政收入波動率與增長率以及初始時(shí)間的財(cái)政收入和應(yīng)償還債務(wù)帶入即可對某一地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行計(jì)算。而求解多個(gè)地區(qū)的聯(lián)合整體地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需要考慮各地區(qū)之間的相關(guān)性，因此需要生成多組具有相關(guān)性的隨機(jī)序列。因此，需要計(jì)算各個(gè)地方政府財(cái)政收入的相關(guān)系數(shù)，得到相關(guān)系數(shù)矩陣，進(jìn)行Cholesky分解，對N維不相關(guān)的正態(tài)分布數(shù)值做映射處理，生成具有相關(guān)性的隨機(jī)序列，求解對應(yīng)的財(cái)政收入數(shù)據(jù)，再根據(jù)聯(lián)合整體地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的定義：判斷的條件為所有地方政府的擔(dān)保財(cái)政收入之和大于所有地方政府的應(yīng)償還債務(wù)之和。因?yàn)樵摯a的長度較長，因此使用流程圖表示該段代碼如圖1所示。（圖1）

四、實(shí)證結(jié)果分析

（一）獨(dú)立的測算各個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)上述模型理論，對各個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估計(jì)算，得到結(jié)果如表1所示。由表1可知，我國的大部分地區(qū)地方政府債務(wù)在各個(gè)擔(dān)保比例下風(fēng)險(xiǎn)均在合理的范圍。但是與此同時(shí)，局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)十分突出：其中重慶市在40%、50%、60%的擔(dān)保比例下，均有較高的違約風(fēng)險(xiǎn)超過了0.4%的合理范圍，可以認(rèn)為該地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極其嚴(yán)重，數(shù)量占比為4.2%；四川省、貴州省、北京市、湖北省在40%、50%的擔(dān)保比例下存在著一定的違約風(fēng)險(xiǎn)，在60%的擔(dān)保比例下，則處于安全范圍中，可以認(rèn)為這些地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較嚴(yán)重，數(shù)量占比為12.5%。（表1）

（二）統(tǒng)籌看待聯(lián)合的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由表1可知，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的省市有重慶市、四川省、貴州省、湖北省等，而地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的有江蘇省、上海市、廣東省、安徽省等?，F(xiàn)在將江蘇省與湖北省視為一個(gè)整體，對此進(jìn)行計(jì)算地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（此處使用江蘇省與湖北省兩個(gè)樣本原因是其中一個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低，另一個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高），計(jì)算結(jié)果如圖2所示。（圖2）

第五篇：內(nèi)部控制視角下我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)研究

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摘要

操作風(fēng)險(xiǎn)廣泛存在于銀行經(jīng)營管理的各個(gè)領(lǐng)域，是銀行面臨的基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)之一。從我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式看，因人員因素和內(nèi)部流程導(dǎo)致的操作風(fēng)險(xiǎn)損失內(nèi)部控制視角下我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)研究事件占了操作風(fēng)險(xiǎn)損失事件的絕大多數(shù)，反映出我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制的薄弱或內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力。由于操作風(fēng)險(xiǎn)往往與公司治理、企業(yè)文化、內(nèi)部控制等密切相關(guān)，所以應(yīng)當(dāng)從基礎(chǔ)理論中尋找研究操作風(fēng)險(xiǎn)的突破口。正是基于上述背景，本文從內(nèi)部控制角度對我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了研究和探索，針對我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制存在的問題，構(gòu)建了我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制體系。

關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行；操作風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)部控制

ABSTRACT Operational risk in all areas of bank management，the foundation is one of the risks banks face.Operational risk of commercial banks from the manifestation of view , due to human factors and internal processes within the operation risk loss resulting from the Perspective of China’s commercial banks to control operation risk of the event accents for the vast majority of operation risk loss event , reflecting China’s Commercial Banks control of the internal control system are weak or ineffective implementation.Because operational risk is often associated with corporate governance , corporate culture , internal controls and other closely related , so it should be from the basic theory of operational risk to find a breakthrough.It is based on the above background , the paper point of view of internal control operation , China’s commercial banks for operational risk internal control problems , building a commercial bank operation risk of the internal control system.Keywords: Commercial Banks;Operational Risk;Internal Controls

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目錄

1商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理及內(nèi)部控制..............................................1 1.1商業(yè)銀行的基本理論及其風(fēng)險(xiǎn)的概述...................................1 1.1.1商業(yè)銀行的含義...............................................1 1.1.2商業(yè)銀行的主要特征...........................................1 1.1.3商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)概述.............................................1 1.2商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)的基本理論.........................................1 1.2.1巴塞爾委員會關(guān)于操作風(fēng)險(xiǎn)的界定...............................2 1.2.2操作風(fēng)險(xiǎn)的分類...............................................2 1.2.3 操作風(fēng)險(xiǎn)的特征...............................................3 1.3 商業(yè)銀行內(nèi)部控制定義..............................................4 1.4商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制關(guān)系.................................4 1.4.1內(nèi)部控制是操作風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ).................................4 1.4.2內(nèi)部控制與操作風(fēng)險(xiǎn)管理控制的目標(biāo)基本一致，略有不同...........4 1.4.3加強(qiáng)內(nèi)部控制可提高操作風(fēng)險(xiǎn)管理效率...........................4 2我國商業(yè)銀行現(xiàn)行內(nèi)部控制制度下操作風(fēng)險(xiǎn)問題分析..........................5 2.1 目前我國銀行業(yè)內(nèi)部控制中存在的問題................................5 2.1.1銀行內(nèi)部控制制度執(zhí)行不到位，制度實(shí)行力度不夠.................5 2.1.2沒有做到未雨綢繆.............................................5 2.1.3缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制...........................................5 2.1.4銀行對內(nèi)控制度的認(rèn)識不到位，自我約束不夠.....................5 2.1.5責(zé)、權(quán)、利嚴(yán)重分離，執(zhí)行規(guī)章制度不嚴(yán).........................5 2.1.6會計(jì)人員素質(zhì)不高，人員管理存在缺陷...........................5 2.2 案例分析我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀..............................6 2.2.1案例分析我國近年來因操作風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的金融案件...................6 2.3 我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的主要問題..........................6 2.3.1操作風(fēng)險(xiǎn)管理的架構(gòu)不完善.....................................6 2.3.2操作風(fēng)險(xiǎn)的管理的手段單一.....................................7 2.3.3外部環(huán)境不完善...............................................8 3內(nèi)部控制視角下完善我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理的對策........................8 3.1加強(qiáng)內(nèi)控意識，形成良好的操作風(fēng)險(xiǎn)文化...............................8 3.2建立內(nèi)部制度，加大內(nèi)控執(zhí)行力度.....................................8 3.3提高內(nèi)部稽核水平強(qiáng)化操作風(fēng)險(xiǎn)管理能力...............................9 3.4積累數(shù)據(jù)，為開發(fā)操作風(fēng)險(xiǎn)管理模型奠定基礎(chǔ)...........................9 3.5建立全方位的操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督體系.......................................9 總結(jié)......................................................................9 參考文獻(xiàn).................................................................10

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1商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理及內(nèi)部控制 1.1商業(yè)銀行的基本理論及其風(fēng)險(xiǎn)的概述

1.1.1商業(yè)銀行的含義

所謂商業(yè)銀行，即是指從事貨幣資金經(jīng)營的一種特殊企業(yè)，其可從事的業(yè)務(wù)有：吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算等。商業(yè)銀行是各經(jīng)濟(jì)主體獲得融資的主要來源，因此它的健康與否直接關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1.1.2商業(yè)銀行的主要特征

經(jīng)營大量貨幣性項(xiàng)目，要求建立健全的內(nèi)部控制：從事交易種類繁多、次數(shù)頻繁、金額巨大，要求建立嚴(yán)密的會計(jì)信息系統(tǒng)，并廣泛使用計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)及電子資金轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)；分支機(jī)構(gòu)眾多、分布區(qū)域廣、會計(jì)處理和控制職能分散，要求保持統(tǒng)一的操作規(guī)程和會計(jì)信息系統(tǒng)；存在大量不涉及資金流動的資產(chǎn)負(fù)債表表外業(yè)務(wù)，要求保持采取控制程序進(jìn)行記錄和監(jiān)控；高負(fù)債經(jīng)營，債權(quán)人眾多，與社會公眾利益密切相關(guān)，受到銀行監(jiān)管法規(guī)的嚴(yán)格約束和政府有關(guān)部門的嚴(yán)格監(jiān)管。其中最顯著的特征是高負(fù)債經(jīng)營，利用各種存款及其它借入款作為主要的營運(yùn)資金，通過發(fā)放貸款及辦理各種投資業(yè)務(wù)獲取收益，其自有資本占資產(chǎn)總額比率遠(yuǎn)低于其它行業(yè)。1.1.3商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)概述

商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)是指商業(yè)銀行在經(jīng)營管理過程中由于各種不確定因素的存在而導(dǎo)致收益損失或收益率波動的可能性，是金融風(fēng)險(xiǎn)的一種表現(xiàn)形式。商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)不是損失，損失只是商業(yè)銀行發(fā)生的結(jié)果，商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)是從不確定的角度出發(fā)指出遭受經(jīng)濟(jì)損失的可能性，而并非現(xiàn)實(shí)性，其是否轉(zhuǎn)化為損失要取決于顯示經(jīng)濟(jì)生活中多種因素的制約。在經(jīng)營管理的全過程中商業(yè)銀行都有遭受經(jīng)濟(jì)損失的可能性，因而商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)始終貫穿于商業(yè)銀行經(jīng)營活動的全過程。

1.2商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)的基本理論

銀行的每一個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，隨時(shí)隨地都潛伏著操作風(fēng)險(xiǎn)。國內(nèi)外銀行業(yè)關(guān)于操作風(fēng)險(xiǎn)仁者見仁，智者見智，大體上可歸納為三種：一是廣義操作風(fēng)險(xiǎn)概念，它把信用風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)之外的所有風(fēng)險(xiǎn)都是為操作風(fēng)險(xiǎn)；二是狹義操作風(fēng)險(xiǎn)概念，認(rèn)為只有與業(yè)務(wù)運(yùn)營部門有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)才是操作風(fēng)險(xiǎn)，聲譽(yù)、法律、人力資源等方面的風(fēng)險(xiǎn)不屬于操作風(fēng)險(xiǎn)范疇，因此根據(jù)這一定義操作風(fēng)險(xiǎn)涉及的內(nèi)容大多數(shù)被定位于后臺管理部門；三是介于廣義和狹義之間的戰(zhàn)略操作風(fēng)險(xiǎn)概念，其觀點(diǎn)是首先區(qū)分可控制事件和由于外部機(jī)構(gòu)（如監(jiān)管機(jī)構(gòu)、競爭對手的影響）而難以控制的事件，進(jìn)而將可控制的事件，進(jìn)而將可控制事件的風(fēng)險(xiǎn)定義為操作風(fēng)險(xiǎn)，對另一類事件的風(fēng)險(xiǎn)也就是一些研究機(jī)構(gòu)所稱的“戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)”。顯然，廣義和狹義的操作風(fēng)險(xiǎn)概念均不利于操作風(fēng)險(xiǎn)管理工作的開展，廣義概念使人們很難對其進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)量，而狹義概念會因不能涵蓋所有操作風(fēng)險(xiǎn)而使銀行遭受一些意想不到的損失。因此，越來越多的人傾向于接受介于廣義和狹義之間的操作風(fēng)險(xiǎn)概念。

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1.2.1巴塞爾委員會關(guān)于操作風(fēng)險(xiǎn)的界定

根據(jù)巴塞爾委員會在2004年6月26日正式頒布的巴塞爾新資本協(xié)議第64段所給的定義，操作風(fēng)險(xiǎn)是指由于不完善或有問題的內(nèi)部程序、人員及系統(tǒng)或外部事件造成損失的風(fēng)險(xiǎn)，它包括法律風(fēng)險(xiǎn)，但不包括策略風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。從新協(xié)議的操作風(fēng)險(xiǎn)損失分類中可以看出，巴塞爾委員會關(guān)于操作風(fēng)險(xiǎn)的定義突出強(qiáng)調(diào)銀行內(nèi)部人員操作和業(yè)務(wù)系統(tǒng)因素所導(dǎo)致的操作風(fēng)險(xiǎn)。這一概念基本上覆蓋了商業(yè)銀行的所有業(yè)務(wù)線，是比較實(shí)用的。從國際銀行業(yè)監(jiān)管的趨勢來看，越來越多的國家采用巴塞爾委員會的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。中國銀監(jiān)會發(fā)布的《商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引》中對風(fēng)險(xiǎn)的定義也參照了巴塞爾新資本協(xié)議，與其本質(zhì)上是一致的。

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會對操作風(fēng)險(xiǎn)所作的定義有以下幾方面的特點(diǎn)：（1）以發(fā)生損失為前提，操作風(fēng)險(xiǎn)是一種純粹風(fēng)險(xiǎn)。（2）操作風(fēng)險(xiǎn)大多是在銀行內(nèi)部可控范圍內(nèi)的內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)。（3）注重風(fēng)險(xiǎn)綜合。該定義是一個(gè)間于廣義定義和狹義定義間的一種定義，既包括了可控風(fēng)險(xiǎn)，也包括了部分不可控風(fēng)險(xiǎn)。既包括了內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，也包括外部風(fēng)險(xiǎn)；既包括了業(yè)務(wù)運(yùn)行中的操作性風(fēng)險(xiǎn)，也包括了業(yè)務(wù)運(yùn)行中的非操作性風(fēng)險(xiǎn)。（4）關(guān)注重大風(fēng)險(xiǎn)類型。該定義考慮了銀行所面臨的所有重大操作風(fēng)險(xiǎn)，抓住了導(dǎo)致嚴(yán)重操作風(fēng)險(xiǎn)損失的主要原因。（5）較強(qiáng)的包容性。盡管巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在國際銀行界具有很高權(quán)威性，但考慮各銀行的操作風(fēng)險(xiǎn)及對操作風(fēng)險(xiǎn)管理上的差異性，“委員會承認(rèn)操作風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)術(shù)語在銀行業(yè)中有多種含義，所以為了內(nèi)部目標(biāo)，銀行可以采用它們自己對操作風(fēng)險(xiǎn)的定義?！蓖瑫r(shí)也指出“無論怎么精確地定義，銀行應(yīng)當(dāng)清楚地明白什么是操作風(fēng)險(xiǎn)，對這類風(fēng)險(xiǎn)的有效管理與控制是相當(dāng)關(guān)鍵的。1.2.2操作風(fēng)險(xiǎn)的分類

在給出定義的同時(shí)，巴塞爾委員會還就定義中提到的操作風(fēng)險(xiǎn)損失事件的分類作了進(jìn)一步闡述。新協(xié)議實(shí)行雙線分類，既按風(fēng)險(xiǎn)成因進(jìn)行事件分類，又按風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生部門進(jìn)行歸類。

(1)操作風(fēng)險(xiǎn)的七分類法

①內(nèi)部欺詐風(fēng)險(xiǎn)。主要指內(nèi)部員工有主觀愿望，存心欺詐銀行，包括由于進(jìn)行未被授權(quán)的交易、從事未報(bào)告的交易、超過限額的交易、內(nèi)部交易；偷盜、貪污、接受賄賂、做假賬、違反稅法等原因而引發(fā)的銀行損失。

②外部欺詐風(fēng)險(xiǎn)。主要指由于第三方的愿意欺詐、非法侵占財(cái)產(chǎn)以及規(guī)避法律而引發(fā)的損失。

③客戶、產(chǎn)品與商業(yè)行為風(fēng)險(xiǎn)。由于產(chǎn)品特性或設(shè)計(jì)不合理、員工服務(wù)粗心大意、對特定客戶不能提供專業(yè)服務(wù)等原因而造成的銀行損失。這類風(fēng)險(xiǎn)在整個(gè)操作風(fēng)險(xiǎn)中占有相當(dāng)大的比重。

④執(zhí)行交割和流程管理風(fēng)險(xiǎn)。主要指交易處理、流程管理失誤以及交易對手關(guān)系破裂而引發(fā)的損失，包括業(yè)務(wù)記賬錯誤、錯誤的信息交流、敘述錯誤、未被批準(zhǔn)的賬戶錄入、未經(jīng)客戶允許的交易、交割失誤、抵押品管理失誤等原因造成的損失。

⑤經(jīng)營中斷和系統(tǒng)錯誤風(fēng)險(xiǎn)。主要指由于計(jì)算機(jī)硬件、軟件、通信或電力中斷而引發(fā)的損失，包括硬件癱瘓、軟件漏洞、設(shè)備故障、程序錯誤、計(jì)算機(jī)病毒、制度，而引發(fā)的索賠、補(bǔ)償損失；由于缺乏對員工的恰當(dāng)評估和考核等導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。

⑥雇員行為與工作場所風(fēng)險(xiǎn)。主要指在員工雇用、管理中，由于違反相關(guān)法律、制度，而引發(fā)的索賠、補(bǔ)償損失；由于缺乏對員工的恰當(dāng)評估和考核等導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。

⑦物理資產(chǎn)破壞風(fēng)險(xiǎn)。主要指自然災(zāi)害或其它外部事件（恐怖主義）而引起的損失。包括由于暴雨、洪水、地震、電壓過大、恐怖活動等原因造成的物理資產(chǎn)損失。

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(2)操作風(fēng)險(xiǎn)的八分類法

此分類法是操作風(fēng)險(xiǎn)按照損失事件發(fā)生的部門，來對損失事件進(jìn)行分類的。巴塞爾委員會劃分的商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)部門包括：

①公司財(cái)務(wù)：合并與收購、股份承銷、資產(chǎn)證券化、首次公開上市發(fā)行、政府證券和高收益?zhèn)取?/p>

②交易與銷售：固定收益?zhèn)?、股?quán)、商品期貨、信用產(chǎn)品、自有頭寸證券、租賃與贖回、經(jīng)紀(jì)、債券等。

③零售銀行業(yè)務(wù)：零售的存貸款業(yè)務(wù)、私人的存款業(yè)務(wù)、委托理財(cái)、投資建議。④商業(yè)銀行業(yè)務(wù)：項(xiàng)目融資、房地產(chǎn)、出口融資、交易融資、交易融資、代收賬款、租賃、擔(dān)保、貸款。

⑤支付與清算：支付、轉(zhuǎn)賬、清算。

⑥代理服務(wù)：契約、存款收據(jù)、證券借貸、發(fā)行和支付代理。

⑦資產(chǎn)管理：可自由支配的資金管理和不可自由支配的資金管理。

⑧零售經(jīng)濟(jì)：零售的經(jīng)紀(jì)執(zhí)行以及其他服務(wù)。1.2.3 操作風(fēng)險(xiǎn)的特征

(1)操作風(fēng)險(xiǎn)成因具有明顯的內(nèi)生性。操作風(fēng)險(xiǎn)包括內(nèi)生于銀行業(yè)務(wù)操作而風(fēng)險(xiǎn)和外部事件，其中大部分是由內(nèi)部不合規(guī)的操作因素引起，它的防范依賴于銀行的結(jié)構(gòu)、效率和控制能力。只要銀行業(yè)務(wù)沒有被中斷，操作風(fēng)險(xiǎn)將永遠(yuǎn)存在，并成為銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營中的重要組成部分，銀行只能對操作風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，而不能消除操作風(fēng)險(xiǎn)。此外，操作風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)因素是內(nèi)生于銀行的業(yè)務(wù)操作，而且單個(gè)操作風(fēng)險(xiǎn)因素與操作性損失之間并不存在清晰的、可以用數(shù)量界定的關(guān)系。因此，對于操作風(fēng)險(xiǎn)的管理，具體的業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)第一位的責(zé)任。

(2)對稱性。對于信用風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)來說，存在風(fēng)險(xiǎn)與報(bào)酬的一一對應(yīng)關(guān)系，但這種關(guān)系并不一定適用于操作風(fēng)險(xiǎn)，我們不能保證長時(shí)間、持續(xù)的獲得回報(bào)，而且操作風(fēng)險(xiǎn)上引起的損失很多情況下與回報(bào)的產(chǎn)生沒有任何關(guān)系。

(3)較強(qiáng)的人為性特征。操作風(fēng)險(xiǎn)主要來自商業(yè)銀行的日常營運(yùn)，銀行業(yè)作為人力密集型企業(yè)，人為因素在操作風(fēng)險(xiǎn)的形成原因中占了絕大部分，只要是與人員相關(guān)的業(yè)務(wù)，都存在著操作風(fēng)險(xiǎn)。如果說市場風(fēng)險(xiǎn)來自金融市場上金融產(chǎn)品價(jià)格的波動，信用風(fēng)險(xiǎn)來自于借款人違約，那么大多數(shù)的操作風(fēng)險(xiǎn)來自于有意或無意的、來自于銀行內(nèi)部的人為操作失誤。在上述七大類操作風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式中，有六種風(fēng)險(xiǎn)與人為操作有關(guān)。操作風(fēng)險(xiǎn)與人的關(guān)系密不可分，相互關(guān)聯(lián)，而人的道德風(fēng)險(xiǎn)、行為特征又是最難以控制的，操作風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生具有突發(fā)性、偶發(fā)性和難以預(yù)測的特點(diǎn)。在我國，人為因素風(fēng)險(xiǎn)更是操作風(fēng)險(xiǎn)的主要組成部分。

(4)操作風(fēng)險(xiǎn)具有較大的危害性。操作風(fēng)險(xiǎn)在各家銀行，在任何時(shí)間都有可能發(fā)生，且給商業(yè)銀行造成的損失也越來越大，如日本大和銀行、住友銀行、英國巴林銀行、法國興業(yè)銀行等案件，或?qū)е掳倌赉y行的破產(chǎn)，或?qū)е抡麄€(gè)金融界的動蕩。

(5)操作風(fēng)險(xiǎn)具有難以管理的復(fù)雜性。一是涉及的領(lǐng)域?qū)拸V，涵蓋的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營的方方面面，相當(dāng)分散。因此，試圖用一種方法來覆蓋操作風(fēng)險(xiǎn)的所有領(lǐng)域幾乎是不可能的。二是形成原因復(fù)雜。操作風(fēng)險(xiǎn)的成因既有外部事件的影響，更大部分是銀行內(nèi)部控制制造的，其表現(xiàn)形式和形成原因依賴于前后關(guān)聯(lián)的事件，而這些事件有往往不易辨別。三是損失具有不確定性，操作風(fēng)險(xiǎn)既包括發(fā)生頻率很高、損失小或無損失的操作失誤性風(fēng)險(xiǎn)，也包括發(fā)生頻率很低，損失巨大的意外風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，操作風(fēng)險(xiǎn)造成對的損失通常以信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等其它風(fēng)險(xiǎn)的形式表現(xiàn)出來，難以清楚界定。四是由于

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通?？梢詸z測盒識別的操作風(fēng)險(xiǎn)因素同由此可能導(dǎo)致的損失規(guī)模、頻率之間不存在直接關(guān)系，因而銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理部門難以確定哪些因素對于操作風(fēng)險(xiǎn)管理來說是最重要的。六是在業(yè)務(wù)規(guī)模大、交易量大、結(jié)構(gòu)變化迅速的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，受到操作風(fēng)險(xiǎn)沖擊的可能性最大。

1.3 商業(yè)銀行內(nèi)部控制定義

內(nèi)部控制是商業(yè)銀行內(nèi)部各種制度方法、措施和程序等因素組成的相互聯(lián)系、相互制約的控制機(jī)制，是對銀行內(nèi)部管理活動進(jìn)行衡量和糾正的制度安排。其最初的目的是為了減少和控制商業(yè)銀行徇私舞弊、弄虛作假、盜用公款的損失，它屬于操作風(fēng)險(xiǎn)管理最傳統(tǒng)、最原始的手段。中國人民銀行在2002年9月公布的《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》中指出，內(nèi)部控制是商業(yè)銀行為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)，通過制定和實(shí)施一系列制度、程序和方法對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范、事中控制和事后評價(jià)的動態(tài)過程和機(jī)制。內(nèi)部控制的最終目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行安全穩(wěn)健地運(yùn)行。據(jù)此，一個(gè)有效的內(nèi)部控制意味著銀行具有很強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防范和控制能力，風(fēng)險(xiǎn)案件很少或幾乎不發(fā)生；反之，則是銀行內(nèi)部控制失靈的結(jié)果和表現(xiàn)。

1.4商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制關(guān)系

1.4.1內(nèi)部控制是操作風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)

巴塞爾委員會在2003年發(fā)布的《操作風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)督穩(wěn)健做法》中指出：“《銀行機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制框架》是操作風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)”。內(nèi)部控制框架式合理的控制銀行內(nèi)部人員與系統(tǒng)的活動，而操作風(fēng)險(xiǎn)管理基本涵蓋了信用風(fēng)險(xiǎn)管理與市場風(fēng)險(xiǎn)管理以外的所有風(fēng)險(xiǎn)。在判別角度，內(nèi)部控制是經(jīng)營管理職能，操作風(fēng)險(xiǎn)管理主要著眼于風(fēng)險(xiǎn)管理，兩者內(nèi)容交叉，但重點(diǎn)不同。從國際范圍看，由于操作風(fēng)險(xiǎn)造成的損失是原因大多出自內(nèi)部控制的漏洞與失效造成的損失。因此，才涵蓋內(nèi)容和損失導(dǎo)致的原因等方面看，內(nèi)部控制是操作風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。

1.4.2內(nèi)部控制與操作風(fēng)險(xiǎn)管理控制的目標(biāo)基本一致，略有不同

內(nèi)部控制的目標(biāo)通常包括三個(gè)方面：操作性目標(biāo)、信息性目標(biāo)、符合性目標(biāo)；而操作風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)在其基礎(chǔ)上多了戰(zhàn)略目標(biāo)與經(jīng)營目標(biāo)等。操作風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)與內(nèi)部控制的目標(biāo)基本相同，其更注重戰(zhàn)略目標(biāo)，以及拓展市場對銀行的信心，確保銀行順利經(jīng)營。可以說，內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是操作風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)，為銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)的完成提供了幫助。

1.4.3加強(qiáng)內(nèi)部控制可提高操作風(fēng)險(xiǎn)管理效率

巴塞爾委員會認(rèn)為，資本約束并不是控制操作風(fēng)險(xiǎn)的最好辦法，對付操作風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線是嚴(yán)格的內(nèi)控制度。對于外部因素導(dǎo)致的操作風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橥獠渴录倾y行不可控制的，因而除了采用保險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)緩釋手段進(jìn)行規(guī)避外別無他法。而由內(nèi)部因素導(dǎo)致的操作風(fēng)險(xiǎn)卻是銀行可以防范的，通過加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，完善銀行的業(yè)務(wù)流程、人事安排和會計(jì)系統(tǒng)，并強(qiáng)化法規(guī)的執(zhí)行，就能在相當(dāng)程度上避免內(nèi)部失誤和違規(guī)操作，從而防范操作風(fēng)險(xiǎn)。

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2我國商業(yè)銀行現(xiàn)行內(nèi)部控制制度下操作風(fēng)險(xiǎn)問題分析 2.1 目前我國銀行業(yè)內(nèi)部控制中存在的問題

2.1.1銀行內(nèi)部控制制度執(zhí)行不到位，制度實(shí)行力度不夠

每個(gè)金融機(jī)構(gòu)都有一套行之有效的規(guī)章制度，大到信貸現(xiàn)金計(jì)劃，小到安全保衛(wèi)措施。但在實(shí)際執(zhí)行中一遇到具體問題，于己有利的就嚴(yán)格執(zhí)行，于己不利的就采取的就采取變通辦法予以回避，使得規(guī)章制度形式形同虛設(shè)。2.1.2沒有做到未雨綢繆

銀行建立內(nèi)部控制制度是為了確保經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而目前我國銀行在各項(xiàng)內(nèi)部控制制度的實(shí)施中普遍存在著重事后檢查、輕事前防范的問題，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度流于形式。一些金融機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)重經(jīng)營輕管理傾向嚴(yán)重，熱衷于爭規(guī)模、講速度、求政績，忽視了對可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)或不安全隱患的防范于分析，而面對已經(jīng)出現(xiàn)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)或資產(chǎn)損失，再要求稽核等監(jiān)管部門去查找原因，堵塞漏洞，為時(shí)已晚。2.1.3缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制

內(nèi)部控制制度作為一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到金融機(jī)構(gòu)的每個(gè)職能部門，只有齊抓共管、有的放矢，才能達(dá)到預(yù)期效果。然而，在實(shí)際執(zhí)行中往往只依賴于幾個(gè)職能部門去監(jiān)督管理，盡管職能部門竭盡全力也只能是顧此失彼，得不償失，陷于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的境地。加之，各職能部門缺乏協(xié)調(diào)合作，各自為政，使得控制目標(biāo)出現(xiàn)重復(fù)或空白監(jiān)管，甚至形成多頭監(jiān)管的狀況。

2.1.4銀行對內(nèi)控制度的認(rèn)識不到位，自我約束不夠

由于我國銀行業(yè)起步較晚，一些銀行對內(nèi)控制度的認(rèn)識不到位，自我約束不夠。有的銀行把內(nèi)部控制簡單的理解成各種規(guī)章制度的制定、裝訂、匯總，有的銀行缺乏嚴(yán)格的制約和監(jiān)督?jīng)Q策管理者的制度，法人代表或主要負(fù)責(zé)人素質(zhì)不高，行為不受約束，在某些部門，仍存在一些人員為了部門利益，身兼數(shù)職的現(xiàn)象。有些銀行出了問題，往往就事論事，推諉客觀原因，不首先從內(nèi)控方面找原因。2.1.5責(zé)、權(quán)、利嚴(yán)重分離，執(zhí)行規(guī)章制度不嚴(yán)

我國商業(yè)銀行現(xiàn)行內(nèi)控機(jī)制最大弊端是責(zé)、權(quán)、利嚴(yán)重分離，形成職工吃銀行大鍋飯，銀行吃國家大鍋飯，有益處的歸功自己，該負(fù)責(zé)的屬于他人，職能不明、責(zé)任不清，導(dǎo)致內(nèi)控機(jī)制無法有效實(shí)施。另一方面是執(zhí)行規(guī)章制度不嚴(yán)格、不公平，違反者沒有得到應(yīng)有的處置，對員工沒有產(chǎn)生足夠的壓力。加之有的基層行負(fù)責(zé)人素質(zhì)不高，沒有切實(shí)履行管理者責(zé)任，以致許多制度形同虛設(shè)，對一些違章操作和越權(quán)行事的人起不到作用。

2.1.6會計(jì)人員素質(zhì)不高，人員管理存在缺陷

隨著我國加入WTO，金融行業(yè)開始對外開放，加劇了銀行業(yè)的競爭，同時(shí)也使我國的銀行業(yè)得到了快速的發(fā)展。在發(fā)展的過程中，各種新型業(yè)務(wù)、新型的理財(cái)方式得到了快速的發(fā)展。在發(fā)展的過程中，各種新型的業(yè)務(wù)缺乏應(yīng)變能力，在處理業(yè)務(wù)過程中經(jīng)常導(dǎo)致錯誤發(fā)生，給銀行造成了巨大的損失。另外，銀行對會計(jì)人員也缺乏有效的管理，高等教育自學(xué)考試畢業(yè)論文

監(jiān)督不到位，使得賬務(wù)管理混亂，不能給銀行發(fā)展以有力的支持。以上內(nèi)控機(jī)制問題的存在，導(dǎo)致各家銀行操作風(fēng)險(xiǎn)的“大堤”上或多或少地分布著“蟻穴”。加強(qiáng)內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，消除操作風(fēng)險(xiǎn)管理中的“蟻穴”，已是各家商業(yè)銀行面臨的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。

2.2 案例分析我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

在21世紀(jì)以來，我國商業(yè)銀行出現(xiàn)的金融案件，大多因操作風(fēng)險(xiǎn)引起，在經(jīng)濟(jì)局勢穩(wěn)定，信貸審核嚴(yán)格的情況下，操作風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)上升為我國金融領(lǐng)域的最重要的風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過多年的實(shí)踐，我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制與外部監(jiān)督方面取得了很大的進(jìn)步，但是在操作風(fēng)險(xiǎn)管理方面依然存在著很多問題，因操作風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)案件層出不窮。2.2.1案例分析我國近年來因操作風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的金融案件

1999年至2001年間，長春市一個(gè)詐騙團(tuán)伙借銘雨集團(tuán)的名義，傳統(tǒng)拉攏某建設(shè)銀行工作人員，私自印章，制作假票據(jù)、假合同、假收入存款證明等，偽造信貸材料、擔(dān)保文件等手段，騙取貸款、承兌匯票，詐騙總金額高達(dá)3.2億。建行吉林省分行在自查中察覺被詐騙，并報(bào)案，但依然造成了無法挽回的損失。

2003年12月，香港的一犯罪團(tuán)伙利用制作網(wǎng)站，假冒香港匯豐銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)網(wǎng)頁，并鏈接到匯豐銀行官方網(wǎng)頁，客戶在登陸匯豐銀行網(wǎng)站時(shí)可以打開假網(wǎng)站的鏈接，在網(wǎng)上銀行的轉(zhuǎn)賬登陸與輸入密碼的過程中，很容易在假網(wǎng)站中泄露個(gè)人信息。在案件之前，此詐騙團(tuán)伙共詐騙金額巨大的案件6件，為匯豐銀行的信譽(yù)與網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)帶來了巨大的損失。

2006年，中國銀行雙鴨山四馬路支行原行長胡偉東、副行長王林、業(yè)務(wù)員沈洪澤、趙偉澤、楊曉平等五人，沒有經(jīng)過上報(bào)與審批，從2005年8月至12月，先后為朱德全開具空白銀行承兌45張匯票并在沒有足額保證金情況下山東貼現(xiàn)，票面金額合計(jì)4.325億元，給中國銀行帶來了巨大損失。

2007年4月14日，河北邯鄲農(nóng)業(yè)銀行金庫近5100萬現(xiàn)金被銀行內(nèi)部員工盜取，并將絕大部分用于購買彩票。

2.3 我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的主要問題

2.3.1操作風(fēng)險(xiǎn)管理的架構(gòu)不完善

要實(shí)現(xiàn)全面的風(fēng)險(xiǎn)管理，就要求有一個(gè)比較健全的風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)，當(dāng)前我國銀行業(yè)在這方面的缺陷主要有：

(1)操作風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)分散，缺乏專門的管理部門操作風(fēng)險(xiǎn)是由人員、系統(tǒng)流程和外部事件四類因素引起的，幾乎涉及到銀行的所有部門。因此，國外商業(yè)銀行在操作風(fēng)險(xiǎn)管理框架中一般會設(shè)置一個(gè)委員會，有各相關(guān)部門參加而操作風(fēng)險(xiǎn)管理政策的執(zhí)行和協(xié)調(diào)由專門的風(fēng)險(xiǎn)管理部門負(fù)責(zé)。但在我國，尚未專司操作風(fēng)險(xiǎn)管理的機(jī)構(gòu)，不同 類型的操作風(fēng)險(xiǎn)由不同的部門負(fù)責(zé)。這種分散管理的做法使得銀行系統(tǒng)沒有統(tǒng)一的操作風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略和政策，高層管理人員也很難把握銀行面臨的整體操作風(fēng)險(xiǎn)狀況。同時(shí)，這種“各人自掃門前雪”的模式還會存在管理盲區(qū)。

(2)基層分支機(jī)構(gòu)操作風(fēng)險(xiǎn)管理職能缺失。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，操作風(fēng)險(xiǎn)大多發(fā)生在基層分支機(jī)構(gòu)。因此，國外銀行一般都在基層分支機(jī)構(gòu)設(shè)有風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)理一職，由其負(fù)責(zé)總行操作風(fēng)險(xiǎn)管理政策在基層的貫徹落實(shí)，對基層分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，并保證與總行操作

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風(fēng)險(xiǎn)管理部門的信息溝通。而我國銀行大多沒有這一設(shè)置，基層操作風(fēng)險(xiǎn)管理體系、流程、匯報(bào)路線、溝通機(jī)制缺失。

(3)內(nèi)部審計(jì)/稽核部門權(quán)威性不強(qiáng)。我國銀行的總行、分行一級的機(jī)構(gòu)中大都設(shè)有審計(jì)的稽核部門，負(fù)責(zé)對本行及下級的各類業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行檢查稽核，并根據(jù)檢查結(jié)果對違法違規(guī)案件進(jìn)行處理。但因?yàn)閮?nèi)部審計(jì)/稽核部門一般是作為銀行下屬的一個(gè)部門存在的，直接接受本機(jī)構(gòu)管理者的領(lǐng)導(dǎo)和管理，其獨(dú)立性作用難以發(fā)揮權(quán)威性不強(qiáng)?；瞬块T若對其發(fā)現(xiàn)的問題在系統(tǒng)內(nèi)曝光，會直接影響到本級機(jī)構(gòu)在銀行系統(tǒng)內(nèi)的形象，本級銀行機(jī)構(gòu)的管理者也可能因此遭到上級主管機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究。因此，對于檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，若屬于皮毛方面的小問題，放權(quán)內(nèi)部審計(jì)部門獨(dú)立處理，若屬于重大的原則問題，則以“家丑不可外揚(yáng)”為名，將其大事化了，小事化無。因此，內(nèi)部審計(jì)部門的監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮，監(jiān)督范圍受到限制，公正性難以保證。2.3.2操作風(fēng)險(xiǎn)的管理的手段單一

隨著電子技術(shù)和金融工程的不斷發(fā)展，操作風(fēng)險(xiǎn)的管理受到也日益完善，從手工管理到電子化運(yùn)作，從定性管理到定量管理。相比之下，我國銀行業(yè)在這方面的差距十分明顯。

(1)過分依賴內(nèi)部審計(jì)。從國外的管理經(jīng)驗(yàn)來看，其自身的內(nèi)部審計(jì)能力很強(qiáng)，但是為了能更及時(shí)的發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，它們?nèi)匀粫刚垯?quán)威的外部審計(jì)所對其進(jìn)行審計(jì)，因此在某些情況下，外部審計(jì)所的獨(dú)立性更強(qiáng)。而從我國的銀行業(yè)來看，對于操作風(fēng)險(xiǎn)的管理幾乎全部依賴內(nèi)部審計(jì)部門，而這些部門的客觀獨(dú)立性和權(quán)威性都有待提高，再加上內(nèi)部審計(jì)力量薄弱，目前我國銀行業(yè)內(nèi)部審計(jì)人員占銀行員工人數(shù)的比例為1%，國外一般為5%，嚴(yán)重影響了內(nèi)部稽核的頻率和范圍。而且，內(nèi)部稽核人員的專業(yè)性不強(qiáng)，很多人甚至設(shè)有內(nèi)部稽核發(fā)展的電子化趨勢，嚴(yán)重制約了銀行內(nèi)部稽核水平的提高。由此也可看出，為什么最早發(fā)現(xiàn)馮明昌騙貸案的是審計(jì)署而不是工商銀行自身。

(2)制度建設(shè)跟不上，制度執(zhí)行不力。從某種程度上說，防范操作風(fēng)險(xiǎn)最有效的辦法就是制度盡可能詳細(xì)的業(yè)務(wù)規(guī)章制度和操作手冊。通常，風(fēng)險(xiǎn)管理做的比較好的銀行都有比較完善的制度。在這方面，外資銀行的做法值得我們借鑒，這在很大程度上可以減少操作人員因操作不當(dāng)引發(fā)操作風(fēng)險(xiǎn)的可能性，并為其管理部門的監(jiān)督提供指導(dǎo)。而我國銀行業(yè)在制度建設(shè)方面存在明顯不足，很多情況下都是業(yè)務(wù)現(xiàn)行規(guī)章制度后補(bǔ)，從而引發(fā)了大量的操作風(fēng)險(xiǎn)。此外，有章不循現(xiàn)象普遍，制度形同虛設(shè)，缺乏約束力。如將規(guī)章制度隨意變通，即“遇到紅燈繞道走”，將上級檔層層轉(zhuǎn)發(fā)但無人抓落實(shí)，檔長期“睡眠”，只重形式不重實(shí)效。

(3)電子手段缺乏。由于國外電子技術(shù)發(fā)展迅速，國外在操作提高了工作效率，也確保了風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性。而我國，銀行電子化建設(shè)還主要集中與業(yè)務(wù)一線，內(nèi)控部門沒有形成一套科學(xué)有效的內(nèi)部電子監(jiān)督、預(yù)警系統(tǒng)，對操作風(fēng)險(xiǎn)的管理或者仍然停留在傳統(tǒng)的手工操作上，或者管理人員難以使現(xiàn)代畫的手段與具體的業(yè)務(wù)管理有效“對接”運(yùn)用。我國的電子系統(tǒng)功能僅局限于服務(wù)經(jīng)營，沒有實(shí)現(xiàn)服務(wù)經(jīng)營與服務(wù)管理并重，系統(tǒng)不能為銀行的戰(zhàn)略決策、管理活動特別是風(fēng)險(xiǎn)管理提供充分、完整的數(shù)據(jù)信息。

(4)管理技術(shù)低下。操作風(fēng)險(xiǎn)的管理技術(shù)包括定性管理和定量管理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別和定性評估，進(jìn)而加強(qiáng)內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)來防范和管理操作風(fēng)險(xiǎn)。定量管理則是通過對銀行歷史資料的統(tǒng)計(jì)分析，將銀行面臨的操作風(fēng)險(xiǎn)量化，并通過損失頻率和損失嚴(yán)重程度兩個(gè)指標(biāo)來衡量，進(jìn)而為其分配經(jīng)濟(jì)資本。一般來說，定性分析不受銀行數(shù)據(jù)庫的制約，簡便易行，但是不能通過直觀的數(shù)字衡量，也就不能為操作風(fēng)險(xiǎn)分配資本提供支持，而定量分析不能像定性分析那樣找到引起操作風(fēng)險(xiǎn)的原因及現(xiàn)有控制措施的缺陷。因

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此，國外那些做得好的商業(yè)銀行往往把兩者結(jié)合起來使用。從當(dāng)前來看，我國商業(yè)銀行的操作風(fēng)險(xiǎn)管理仍處于定性管理的初級階段，即注重定性分析，但主觀性較強(qiáng)，常常運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)分析的方法，與國際先進(jìn)銀行大量運(yùn)用數(shù)量統(tǒng)計(jì)模型、金融工程等先進(jìn)方法相比更顯落后。再加上在風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè)和信息技術(shù)運(yùn)用上的嚴(yán)重滯后，不僅使風(fēng)險(xiǎn)管理所需的大量業(yè)務(wù)信息缺失，而且無法建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)模型，無法準(zhǔn)確把握風(fēng)險(xiǎn)敞口，直接影響了風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)性。2.3.3外部環(huán)境不完善

商業(yè)銀行的操作風(fēng)險(xiǎn)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要一系列外部環(huán)境因素的支持，如保險(xiǎn)市場、中介機(jī)構(gòu)和信用環(huán)境等。具體來說，發(fā)達(dá)的保險(xiǎn)市場可以為商業(yè)銀行提供種類齊全的操作風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)產(chǎn)品，使其在風(fēng)險(xiǎn)方面可以得到緩解；獨(dú)立、專業(yè)的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)可以為其提供科學(xué)高效的審計(jì)服務(wù)，幫助其提高內(nèi)部控制水平；而良好的信用環(huán)境有利于商業(yè)銀行合理配置風(fēng)險(xiǎn)管理資源，為操作風(fēng)險(xiǎn)量化技術(shù)服務(wù)。然而，國內(nèi)的情況不容樂觀。首先，我國的保險(xiǎn)市場特別是操作風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)市場不發(fā)達(dá)，保險(xiǎn)公司推出的針對操作風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品十分貧乏，這很大程度上制約了商業(yè)銀行對操作風(fēng)險(xiǎn)的緩釋和轉(zhuǎn)移。其次，我國的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)還沒有形成強(qiáng)大的力量，其獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性都有待提高，這就制約了商業(yè)銀行對風(fēng)險(xiǎn)信息的收集及對內(nèi)部審計(jì)缺陷的彌補(bǔ)。再次，社會信用環(huán)境不樂觀，信用缺失問題嚴(yán)重，騙貸、欺詐現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理的開展。

3內(nèi)部控制視角下完善我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理的對策

有效的內(nèi)控體系是銀行防范各類風(fēng)險(xiǎn)、尤其是操作風(fēng)險(xiǎn)的一道重要屏障。而要建立這套體系，則必須把著眼點(diǎn)既放在銀行管理的根部又放在頂部。根部則需從基層做起。通過對銀行現(xiàn)有運(yùn)行基礎(chǔ)的系統(tǒng)梳理分析，識別出風(fēng)險(xiǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，跟進(jìn)有效控制措施，把基礎(chǔ)打牢。

3.1加強(qiáng)內(nèi)控意識，形成良好的操作風(fēng)險(xiǎn)文化

制度作為銀行經(jīng)營活動的基本規(guī)范，也是銀行據(jù)以開展內(nèi)部控制的基本依據(jù)。但是，商業(yè)銀行目前的各項(xiàng)規(guī)章制度是呈“條線”狀，即針對某項(xiàng)業(yè)務(wù)活動而制定的。相互之間缺乏關(guān)聯(lián)性。通過公文的形式下發(fā)，有封閉性特征。當(dāng)經(jīng)營環(huán)境或法律法規(guī)變化時(shí)只能通過文件的不斷疊加來補(bǔ)充或修正。

3.2建立內(nèi)部制度，加大內(nèi)控執(zhí)行力度

國有商業(yè)銀行再完善公司治理結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)該建立以董事會為中心的決策系統(tǒng)、以董事會為中心的監(jiān)督系統(tǒng)以及以經(jīng)營班子為中心的經(jīng)營系統(tǒng)三位一體的管理模式。建立良好的公司治理以及分工合理、職責(zé)明確、報(bào)告關(guān)系清晰的組織結(jié)構(gòu)，為內(nèi)控的有效性提供必要的前提條件。

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3.3提高內(nèi)部稽核水平強(qiáng)化操作風(fēng)險(xiǎn)管理能力

樹立正確的操作風(fēng)險(xiǎn)管理觀念，強(qiáng)化內(nèi)控意識，對銀行面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)的分析，形成全面的風(fēng)險(xiǎn)管理，特別是加強(qiáng)對內(nèi)部高層管理人員的管理，同時(shí)設(shè)立專門的操作風(fēng)險(xiǎn)管理部門和基層機(jī)構(gòu)操作管理職位，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)部門的權(quán)性。

3.4積累數(shù)據(jù)，為開發(fā)操作風(fēng)險(xiǎn)管理模型奠定基礎(chǔ)

內(nèi)控體系的一個(gè)基礎(chǔ)性要求，就是要求商業(yè)銀行建立并保持書面程序，記錄內(nèi)部控制相關(guān)活動中所涉及的主要內(nèi)容，以提供內(nèi)控體系有效運(yùn)行的證據(jù)。操作風(fēng)險(xiǎn)的無處不在和爆發(fā)前隱蔽性，靠人工檢查和手工操作有較大局限性，因此急需開發(fā)模型，建立監(jiān)督與計(jì)量系統(tǒng)，一有效跟進(jìn)與控制操作風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到目前國際上尚無成熟操作風(fēng)險(xiǎn)管理模型，目前操作風(fēng)險(xiǎn)量化存在一定困難等因素，我國商業(yè)銀行現(xiàn)在就應(yīng)控制程序，并隨經(jīng)驗(yàn)的增加和情形的發(fā)展而不斷完善。

3.5建立全方位的操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督體系

逐步建立起絕對垂直和相對獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)體制，審計(jì)工作的戰(zhàn)略重心要向全面風(fēng)險(xiǎn)管理和綜合經(jīng)營管理轉(zhuǎn)移，審計(jì)目標(biāo)從偏重財(cái)務(wù)收支的真、合法、效益“三性”審計(jì)轉(zhuǎn)向經(jīng)營，審計(jì)方法要以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，從過去對會計(jì)資料的詳細(xì)檢查轉(zhuǎn)向?yàn)樵u價(jià)內(nèi)部控制系統(tǒng)為基礎(chǔ)的抽樣審計(jì)方法，并且不斷提高內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)，引國外先進(jìn)的審計(jì)理念和審計(jì)技術(shù)，普及審計(jì)創(chuàng)新意識，提高審計(jì)人員對內(nèi)部控制的適應(yīng)性。此外，建立銀行內(nèi)部審計(jì)、財(cái)務(wù)審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理、紀(jì)檢、監(jiān)察等互為補(bǔ)充的銀行內(nèi)部操作風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系，同時(shí)，要充分發(fā)揮信息總披露作用，與外部審計(jì)、銀行監(jiān)管一起，形成對銀行操作風(fēng)險(xiǎn)外部監(jiān)管的有效補(bǔ)充。

總結(jié)

風(fēng)險(xiǎn)管理是商業(yè)銀行管理的永恒話題，操作風(fēng)險(xiǎn)管理相對于成熟的信用、市場風(fēng)險(xiǎn)管理來說，起步較晚，它是在不斷發(fā)生的金融案件中進(jìn)入人們研究的視野，有著很大的研究深入空間，如在此基礎(chǔ)上深入研究風(fēng)險(xiǎn)的緩釋、計(jì)量等問題。本文基于內(nèi)部控制的角度，探討了操作風(fēng)險(xiǎn)的基本理論，分析了內(nèi)部管理與我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)系及我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象和存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出了基于內(nèi)部控制條件下完善我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理的對策。這方面的實(shí)證應(yīng)用研究還不完善，我國商業(yè)銀行對商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)的防范與發(fā)達(dá)國家還存在較大的差距，但是，通過優(yōu)化環(huán)境、強(qiáng)化監(jiān)督、深化制度改革，加速化解歷史風(fēng)險(xiǎn)和有效防范新增風(fēng)險(xiǎn)，相信在不久的將來，我國商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)會被控制在比較低的水平。

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