第一篇：國企境外直接投資法律監(jiān)管體制的缺陷分析與完善（模版）

國企境外直接投資法律監(jiān)管體制的缺陷分析與完善

[摘要]國有企業(yè)境外直接投資已經(jīng)成為我國對外投資的重要組成部分。但由于金融危機的影響，我國境外投資企業(yè)在比以往更加動蕩多變的環(huán)境中進行競爭，面臨的國際投資和經(jīng)營的風(fēng)險明顯加大，對其的法律監(jiān)管亟待加強和完善。本文通過對我國國企境外直接投資的法律監(jiān)管體制的現(xiàn)狀和缺陷分析，以及對主要貿(mào)易伙伴國企業(yè)境外直接投資的法律監(jiān)管體制的比較研究和借鑒，提出我國國有企業(yè)境外直接投資監(jiān)管立法的構(gòu)建和完善的若干建議。

[關(guān)鍵詞]國有企業(yè)；境外直接投資；法律監(jiān)管體制

[中圖分類號]DF412.1 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1006－5024(2009)12－0187－03

近年來，經(jīng)濟全球化、金融國際化以及科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，極大地改變了對外投資經(jīng)營的外部環(huán)境。新環(huán)境、新問題使得我國企業(yè)的境外投資一方面要應(yīng)對國際市場的競爭壓力，另一方面又不得不面對國內(nèi)的政策壓力，這不僅不利于境外投資企業(yè)的順利運營，而且造成企業(yè)的成本大幅度上升，最終將企業(yè)拖垮。所以，結(jié)合當(dāng)前的國際形勢出臺相關(guān)的政策為我國企業(yè)發(fā)展境外投資保駕護航，這是我國當(dāng)前迫切需要解決的問題。

一、國企境外直接投資的法律監(jiān)管體制的現(xiàn)狀和缺陷分析國企境外直接投資的法律監(jiān)管體制的現(xiàn)狀分析

我國2000年10月提出實施“走出去”戰(zhàn)略，為此開始了境外直接投資監(jiān)管體制的深入改革，這個改革始于1999年財政部、外交部、國家外匯管理局、海關(guān)總署聯(lián)合出臺的《境外國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，其目的是維護國家境外國有資產(chǎn)的合法權(quán)益，保障境外國有資產(chǎn)的安全完整和保值增值。2003年成立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。并出臺《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管管理暫行條例》。該《條例》堅持政企分開，實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。有些專家學(xué)者認為該條例的出臺，從某種意義上講可謂是國有資產(chǎn)管理體制的新的里程碑。

目前，我國對外直接投資新監(jiān)管體制以2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》為指導(dǎo)思想，用核準制和備案制替代原有的審批制，強調(diào)企業(yè)在對外直接投資活動中的主體地位，政府不再干涉境外投資經(jīng)濟、技術(shù)方面可行性的決策。2004年10月國家發(fā)改委頒布《境外投資項目核準暫行管理辦法》，明確了新的境外投資基本操作模式。商務(wù)部2004年10月也出臺了《關(guān)于境外投資開辦企業(yè)核準事項的規(guī)定》，替代了原來對外經(jīng)濟貿(mào)易部《關(guān)于在境外舉辦非貿(mào)易性企業(yè)的審批和管理規(guī)定(試行稿)》，制定了境外開辦企業(yè)的新規(guī)定。

隨著我國從原先嚴格審批制改為核準制、備案制，以及國資委的建立，我國國有企業(yè)境外直接投資法律監(jiān)管體制可以說初步建立，形成了綜合性管理與專業(yè)性管理相結(jié)合的體制模式，即國有資產(chǎn)綜合管理的以國資委為主，涉及境外直接投資的以商務(wù)部管理為主，其他管理機構(gòu)為輔的管理模式。國企境外直接投資法律監(jiān)管體制的缺陷分析

(1)多頭管理問題沒有得到根本解決。目前，雖然初步建立了綜合性管理與專業(yè)性管理相結(jié)合的體制模式，但是，職能交叉和混淆而形成的多頭管理問題并沒有得到根本的解決。有學(xué)者指出：“在現(xiàn)行部門職能分工中，國家發(fā)改委、商務(wù)部、外匯管理局、財政部等部門表面上均是對境外投資負責(zé)，各司其職，但審批內(nèi)容重疊，職能交叉，權(quán)力的轉(zhuǎn)移并未使前置程序與內(nèi)容發(fā)生實質(zhì)性改變。這反映出對外直接投資審批制度的內(nèi)在缺陷以及改革的迫切性。審批權(quán)的橫向轉(zhuǎn)移并未從根本上解決簡化審批的問題，有時甚至使問題更加復(fù)雜化?！?/p>

(2)政企不分的固有弊病并未解決。有學(xué)者指出：“商務(wù)部負責(zé)我國對外投資業(yè)務(wù)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，但目前境外投資主體中國有企業(yè)占主體地位是一個不爭的事實。新組建的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起出資人的角色，負責(zé)對境外投資項目的國內(nèi)母體(總公司或者集團)進行管理?！钡?，根據(jù)國資委的職能，國資委既是監(jiān)管者又是出資人，這很難讓國資委有效地行使出資人的職責(zé)，實質(zhì)仍然是政企不分。境外國有企業(yè)是境內(nèi)國有企業(yè)的全資、控股或參股的企業(yè)，如果作為其股東的境內(nèi)國有企業(yè)政企仍然不分，那么境外的國有企業(yè)也就無法做到政企分開。而且境外國有企業(yè)既要受到我國的監(jiān)管體制管理，也要受到投資東道國法律體制管理，如果仍然政企不分，必然與某些法制健全的投資東道國的管理相沖突，無法與國際接軌。因此，未來如何實施有效監(jiān)督也是一個迫切需要解決的問題。

(3)國有資產(chǎn)的管理體制不健全，管理人才匱乏。從管理體制上看，一些境外國有資產(chǎn)所屬企業(yè)尚未建立完善的法人治理機制，所有者代表監(jiān)管不到位，存在嚴重的“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象。國有資產(chǎn)所有者在實施跨國經(jīng)營決策時，也缺乏一定的風(fēng)險意識。境外企業(yè)是在不同的國家背景下活動的，需要全面了解東道國的政治、經(jīng)濟、法律、文化、習(xí)俗等方面的情況，并要充分估計政治風(fēng)險和經(jīng)濟風(fēng)險，在此基礎(chǔ)上才能做出正確的投資決策。但是，由于企業(yè)自身的缺陷，缺乏對風(fēng)險的識別和評估機制，常常是在對東道國各方面狀況尚未進行全面深入的考察以及科學(xué)論證的情況下，就盲目地選定項目或合作伙伴，結(jié)果往往是導(dǎo)致重大決策失誤?！爸泻接汀笔录褪亲詈玫睦C。因此，我國的監(jiān)管體制應(yīng)當(dāng)在借鑒先進國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行完善。

二、主要貿(mào)易伙伴國企業(yè)境外直接投資的法律監(jiān)管體制和借鑒美國企業(yè)境外直接投資的開放式監(jiān)管體制。美國對外開放程度高，對境外直接投資采取相對寬松的政策。但美國非常注重境外投資立法，其境外投資國內(nèi)立法主要體現(xiàn)在《對外援助法》及其多次修訂法和1970年的《財政收入法》之中。內(nèi)容涉及境外投資保險，稅收優(yōu)惠，信貸支持甚至信息服務(wù)等內(nèi)容，并且通過境外投資保險制度中“合格投資和投資者”的規(guī)定，對中小企業(yè)的境外投資予以多方面的資助，對于不利于美國經(jīng)濟發(fā)展的投資項目或產(chǎn)業(yè)采取不予承保和不給予優(yōu)惠等措施，間接地對本國境外投資進行監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)控。由此可見，美國境外投資國內(nèi)立法采取了間接性綜合立法的監(jiān)管體制。

另外，美國對境外投資基本不實行管制措施。美國投資者在國外或國內(nèi)進行直接投資無須得到批準。美國對居民或非居民由國外匯入或向國外匯出資本，不實行外匯管制。對于一些特殊國家，如古巴、朝鮮民主主義共和國等進行的交易則受到限制?？梢哉f，美國的貨幣當(dāng)局對于美國本國貨幣資本的輸入與輸出基本不實行管制措施。它并不鼓勵美國居民將其存款轉(zhuǎn)移至外國銀行，除非轉(zhuǎn)移是必要的。日本企業(yè)境外直接投資的有限監(jiān)管體制。從1969年開始，日本開始推行對外投資的自由化政策，政府不僅放寬了嚴厲對外直接投資的限制，同時也給予了許多鼓勵措施。日本對國有資產(chǎn)的管理職能不是僅靠一個部門來獨立行使，而是通過各個部門分工協(xié)作來共同實施的：(1)對企業(yè)最高負責(zé)人的任命和勞務(wù)制度有決定權(quán)。(2)制定有關(guān)嚴格的制度干預(yù)企業(yè)財務(wù)活動。日本國有資產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的預(yù)決算、資產(chǎn)處置、資金籌措、剩余資金的動用等均受到政府的制約。(3)通過制定相應(yīng)法律來確定國有資產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的權(quán)利和義

務(wù)。(4)對國有資產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營活動實施行政監(jiān)督。日本國有資產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的開設(shè)、業(yè)務(wù)范圍、投資范圍、業(yè)務(wù)方式、事業(yè)計劃、收費標(biāo)準和停業(yè)等重大事項都受到政府和國會的控制。日本法律規(guī)定主管大臣有業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，除軍事工業(yè)外，對國有資產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)擁有監(jiān)督、命令、現(xiàn)場檢查的權(quán)限。因此，日本國有資產(chǎn)監(jiān)管與經(jīng)營治理模式強調(diào)政府作為所有者的職能較多，國有資產(chǎn)經(jīng)營治理主體的自主權(quán)較少，對國外企業(yè)境外直接投資監(jiān)管體制的借鑒。通過對國外企業(yè)境外直接投資監(jiān)管體制的研究，我們可以將其分為開放監(jiān)管體制和有限監(jiān)管體制等類型。不管各國采用哪一種監(jiān)管體制，我國都可以從以下幾個方面進行借鑒：

(1)加強境外直接投資立法，明確監(jiān)管范圍。我們可以看到世界上各主要的資本輸出國，無論是發(fā)達國家還是新興的發(fā)展中國家，都制定了一套較為完整的境外直接投資法律制度，用以規(guī)范和管理本國的境外直接投資。如美國1948年制定并幾經(jīng)修改的《對外援助法》，日本1978年修訂的《輸出國保險法》，韓國1978年頒布的《海外資源開放促進法》等。許多國家的境外直接投資立法基本形成了完整的體系。

(2)明確對國有企業(yè)的監(jiān)管范圍。市場經(jīng)濟國家為避免國有企業(yè)妨礙市場的公平競爭，保證市場經(jīng)濟的規(guī)范運行，一般通過立法將國有企業(yè)與一般企業(yè)在法律上作出界定。市場經(jīng)濟國家的國會對國有資產(chǎn)以及國有企業(yè)的立法管理主要包括三個方面：一是明確國有資產(chǎn)以及國有企業(yè)的法律地位；二是確立對國有資產(chǎn)及國有企業(yè)的審計監(jiān)控及其有關(guān)機構(gòu)；三是確立國會中專司監(jiān)管國有資產(chǎn)及國有企業(yè)的機構(gòu)。

(3)將綜合性管理與專業(yè)性管理相結(jié)合。一些發(fā)達國家以及新興工業(yè)的發(fā)展中國家都通過設(shè)立專門的境外投資管理機構(gòu)來統(tǒng)一協(xié)調(diào)該國的境外投資管理。例如日本的通商產(chǎn)業(yè)省，韓國的境外投資事業(yè)審議委員會。此外，各國一般都設(shè)立了專門的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，且明確地劃分國有資產(chǎn)專職管理部門和其他政府部門的職權(quán)范圍。在該國國有企業(yè)境外直接投資過程中，涉及境外直接投資的專業(yè)時由專門的境外管理機構(gòu)負責(zé)，涉及綜合的國有資產(chǎn)管理時，則由國有資產(chǎn)專職管理部門負責(zé)。這種國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的優(yōu)點是使國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理部門獨立于政府的行政系列，直接對議會或國會負責(zé)，這樣可避免政府行政管理職能與所有者職能的混淆，以減少行政干預(yù)。

(4)按照市場化原則規(guī)范國有企業(yè)境外投資的行為。境外直接投資是一種市場行為，企業(yè)是投資的主體，無論采取何種經(jīng)營和管理方式，國外政府都是按照市場化的原則賦予國有企業(yè)獨立的法人地位，給予國有企業(yè)相應(yīng)的參與境外直接投資的自由權(quán)。作為國有資產(chǎn)代理人的政府職能部門，也是以投資者的身份從經(jīng)營的角度對企業(yè)的境外投資發(fā)表意見，參與經(jīng)營活動，而不是行政性的命令和管理。

三、國有企業(yè)對外直接投資監(jiān)管立法的構(gòu)建和完善國有企業(yè)境外直接投資監(jiān)管立法的若干原則。通過對國外監(jiān)管制度的比較分析以及對我國監(jiān)管制度的現(xiàn)狀分析，構(gòu)建我國國有企業(yè)境外直接投資監(jiān)管法律制度，加強國有企業(yè)境外直接投資法律監(jiān)管，應(yīng)堅持六個基本原則：一是國有企業(yè)境外直接投資監(jiān)管的國內(nèi)法律與國際條約及東道國法律相互協(xié)調(diào)；二是國有企業(yè)境外直接投資監(jiān)督管理法律與鼓勵促進類法律相互協(xié)調(diào)；三是境外直接投資監(jiān)管法律與國有資產(chǎn)及國有企業(yè)監(jiān)管法律相互協(xié)調(diào)；四是境外直接投資開辦時的監(jiān)管法律與開辦后的監(jiān)管法律相互協(xié)調(diào)；五是對國有企業(yè)實行比民營企業(yè)更為嚴格的境外直接投資監(jiān)管法律制度；六是將司法監(jiān)管的監(jiān)督、救濟與制裁功能相結(jié)合，盡快建立制裁國有企業(yè)境外直接投資違法的機制。加快制訂《境外直接投資管理法》等法律法規(guī)。發(fā)達國家或新興發(fā)展中國家對于國有企業(yè)境外直接投資法律監(jiān)管，都具備較為完備的法律來規(guī)范境外直接投資這一法律行為。我國要建立國有企業(yè)境外直接投資法律監(jiān)管體系，首先要做到有法可依。根據(jù)我國目前的法律發(fā)展?fàn)顩r，我國國有企業(yè)境外直接投資立法模式的現(xiàn)實選擇應(yīng)該是先單行法后基本法，單行法與基本法并行。具體內(nèi)容應(yīng)包括投資企業(yè)開辦項目管理立法、投資出資立法、投資稅收立法、投資保險立法和投資企業(yè)運營管理立法等。關(guān)于立法形式，無論是單行法還是基本法都可以有三種形式選擇：一是由全國人大或其常委會制訂法律，如制訂《境外直接投資管理法》、《境外直接投資保險法》等；二是由國務(wù)院頒布行政法規(guī)，如制訂《境外直接投資管理條例》、《境外直接投資保險條例》等；三是由國務(wù)院相關(guān)職能部門制訂部門規(guī)章，如商務(wù)部、發(fā)改委、國家外匯管理總局等，制訂《境外直接投資管理辦法》、《境外直接投資保險辦法》等。三種立法形式因其不同特點各有利弊，綜合比較來看，法律是最好的立法形式，能夠更好地調(diào)整國有企業(yè)境外直接投資法律關(guān)系。因此，最終應(yīng)采取法律來完善立法。不能因為法律的立法周期較長而忽視甚至拖延立法工作的進展。建立符合我國國情的有限監(jiān)管體制。由于各國歷史文化、政治體制和價值取向不同，形成了不同的國有企業(yè)境外投資管理體制。發(fā)達國家資本雄厚，技術(shù)優(yōu)勢明顯，市場經(jīng)濟制度完善，政府對企業(yè)的管制相對寬松，更多的是從宏觀上協(xié)調(diào)經(jīng)濟的發(fā)展，因此多采取投資自由化政策。而發(fā)展中國家經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，法律制度尚不完善，市場經(jīng)濟還不發(fā)達，在經(jīng)濟全球化的競爭中處于弱勢地位，需要政府的大力扶持和嚴格監(jiān)管。因此，除了中國香港等實行自由港政策外，絕大多數(shù)發(fā)展中國家并沒有像發(fā)達國家那樣實行全面的投資自由化政策。鑒于發(fā)達國家與發(fā)展中國家存在的差異，我國在借鑒別國境外直接投資監(jiān)管機制的先進經(jīng)驗時，要立足于本國國情，有選擇地學(xué)習(xí)和借鑒，不能一味的照搬模仿。重新定位我國行政監(jiān)管機構(gòu)的職能。在目前初步建立的綜合性管理與專業(yè)性管理相結(jié)合的體制模式下，境外投資管理機構(gòu)的最大問題在于多頭管理的局面沒有得到改變，而又沒有必要專門設(shè)立一個針對國有企業(yè)境外直接投資法律監(jiān)管的行政部門。因此，就境外投資的管理而言，需要統(tǒng)一由商務(wù)部進行歸口管理，而其他部門進行配合。所謂歸口管理，就是要改變現(xiàn)在的各部門各管一塊的局面。凡涉及境外直接投資的核準、促進、保護、指導(dǎo)與扶持、年檢、統(tǒng)計等后繼監(jiān)管都應(yīng)當(dāng)由商務(wù)部進行統(tǒng)一管理，以避免多頭管理的局面。而各部門予以配合，則要求各部門在各自的職權(quán)范圍之內(nèi)做好本職工作，協(xié)助和配合商務(wù)部對境外直接投資的管理。

對國有資產(chǎn)管理而言，最大的問題則在于出資者與監(jiān)管者的重疊。因此，要將這兩者的身份予以分離。只要國資委仍隸屬于國務(wù)院，仍然作為政府直屬機構(gòu)存在，就難以有效行使國有資產(chǎn)出資人的職能。因此，國資委的出資人代表身份應(yīng)予以剝離，應(yīng)定位為專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)。通過國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的授權(quán)，設(shè)立國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為專門的國有資產(chǎn)運營機構(gòu)，以出資人代表的身份，將國有資產(chǎn)投入到各類國有企業(yè)中，建立其國資監(jiān)管部門、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、國有企業(yè)的國有資產(chǎn)三級授權(quán)經(jīng)營機制。

綜上研究，在國有企業(yè)境外直接投資的監(jiān)管體制方面，一是要盡快形成以商務(wù)部為主的統(tǒng)一歸口管理。調(diào)整發(fā)改委等部門對境外直接投資項目的平行核準職能，改由商務(wù)部統(tǒng)一對境外開辦企業(yè)和對外投資項目實行核準；二是要加強國資委在國有企業(yè)境外直接投資中的監(jiān)管職能。建議由國資委在國有企業(yè)境外直接投資后續(xù)監(jiān)管中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

[責(zé)任編輯：昱文]

第二篇：中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制缺陷及完善措施分析

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制缺陷及完善措施分析

【摘 要】本文闡述了中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要現(xiàn)狀，分析了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行財政制度帶有的缺陷，通過筆者的學(xué)習(xí)經(jīng)歷與感悟，提出了有關(guān)想法，力求為全面展現(xiàn)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的對新農(nóng)村建設(shè)的影響、提高促進我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度的改革給出有意義的建議，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)各企業(yè)制度改革給出關(guān)鍵性的參照。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度；缺陷；資金管理

現(xiàn)今中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度中存在著一定程度上的缺陷，限制了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，存在行政管理上的漏洞，本文為完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理體制、全面展現(xiàn)財政在地方經(jīng)濟進步的影響給出一定的參照，也給我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)的財政資金管理帶來有價值的參考。

一、中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響

1.推進中國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟進步的主要動力

中國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村占地面積廣，農(nóng)村人口眾多，“三農(nóng)”問題向來是國家的主要問題，綜合建立小康社會的關(guān)鍵點與難點還是農(nóng)村，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民問題，這一直是中國經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的本質(zhì)性問題，唯有農(nóng)村有著較好的發(fā)展以后，才可進入全面小康社會，才可真正地達到共同富裕。要有效解決“三農(nóng)”問題就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)加大力度，提高對農(nóng)業(yè)的投入，平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的進步，推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使改革惠及農(nóng)民，推動農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展。

2.為底層政府實行行政權(quán)利給出財力保證

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是中國現(xiàn)行財政制度里最底層的財政機構(gòu)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)執(zhí)行行政職責(zé)的財力保障。中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)是為轄區(qū)里的公民給出加工與生活所需要的共用產(chǎn)品與服務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)村地方的文教衛(wèi)生業(yè)務(wù)。在實行這一職責(zé)的過程里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所要資金的籌備、分配以及應(yīng)用狀況的監(jiān)測都要有由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機關(guān)執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在維持農(nóng)村地方穩(wěn)固，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的照常運行，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每項制度按實際執(zhí)行，還有確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的工資準則體制等各層面有著無法代替的作用，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最有力的財力保證。

二、中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行財政制度帶有的缺陷

1.財政體系單位太細致化，很難做到事權(quán)和財權(quán)相平衡

筆者認為，縣級是底層財政制度最合適的機構(gòu)。由于它是地方共有產(chǎn)品的主力支持方，帶有和財力相符合的巨大權(quán)利，并且在基礎(chǔ)教學(xué)、公共衛(wèi)生、城市維持建立等職責(zé)上有一個突出特征，即投資準線帶有很大的變動空間，所以縣級財政也就可以很大程度地達到職權(quán)和財力的統(tǒng)一。這些職權(quán)可比作自然界的“河流”，對財力的高低有調(diào)動影響。反看鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，因為教育、衛(wèi)生、制度、策劃設(shè)計等職權(quán)的上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)就很單調(diào)，通常只是余下的行政事業(yè)資金等硬支出與城鄉(xiāng)小區(qū)業(yè)務(wù)等小額支出，變構(gòu)成財力、職權(quán)統(tǒng)一的難度：資金太少，吃飯便成了問題，造成底層政權(quán)浮動；資金提升太快與過多，就造成浪費，行政投資膨脹。若一縣當(dāng)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力相差太大，就易導(dǎo)致津補貼給予、公職人員酬勞的不合理下降，對公務(wù)員的穩(wěn)固與地方的統(tǒng)籌統(tǒng)一進步很不利。

2.缺少過硬的財務(wù)管理者

如今中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政組織員工的財務(wù)管理水平較差，工作者大多是行政管理出身，缺少專業(yè)的財務(wù)管理知識，就造成了財政資金管理出現(xiàn)不正規(guī)性，其體現(xiàn)有憑證管理錯亂，許多財政來源的原始憑證丟失；會計課程調(diào)配不當(dāng)，部分資金的流動僅有簡單票子，未嚴格按照會計準則做賬；沒有嚴格的資金管理制度，某些教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)進展專項費用被動用；預(yù)算決算不當(dāng)，有些地方政府為了財政進出吻合，在編輯決算時部分領(lǐng)導(dǎo)選擇掩蓋、降低收入，作假、增加支出的方法在賬上調(diào)節(jié)收支。這一弊端造成了資金使用效率大大降低，資金用途不明確，并成為滋生腐敗的搖籃。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的制約被慢慢撤掉

編輯財政預(yù)算的目標(biāo)就是為了較好地引領(lǐng)與監(jiān)管財政費用的使用狀況，確保財政資金可以原有的作用，避免有關(guān)人員濫用職權(quán)，使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政費用建立“外表工程”、“政績工程”甚至出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象。

三、中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度完善的意見

1.改善轉(zhuǎn)移支付體制

在不變動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政地位的基礎(chǔ)上，縣級要嚴整與改善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付體制?？砂凑杖藛T組織大小、人口和地方面積等元素，預(yù)測給出縣上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)標(biāo)準進出，經(jīng)過挖峰平谷，把轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的支出數(shù)目達到平衡。對補助或上報內(nèi)容，要依照城鄉(xiāng)籌備、向農(nóng)村地方合理傾斜的原則給出配置準則或負擔(dān)準則，提高基本公共服務(wù)水平在縣域內(nèi)達到均衡，為更廣地方的基本公共服務(wù)平衡化提供條件與基礎(chǔ)。

2.使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)預(yù)算達到正規(guī)式管理

在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政水平均衡的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)財縣管作為一過渡性、基礎(chǔ)性的方法，要從提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預(yù)算設(shè)定工作的指引與核查著手。應(yīng)做到：①縣級要清楚給出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)預(yù)算設(shè)定的指引性建議，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行預(yù)算內(nèi)外結(jié)合、全面詳細的組織預(yù)算。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外多余財力應(yīng)用的走向與程度都需給出準確制度。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)預(yù)算要和縣本級機構(gòu)預(yù)算一同擬定，按同樣過程讓縣級審核、審定。根據(jù)縣級核查建議更改完成后再交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會定奪。③項目預(yù)算的整治、預(yù)備費的使用、超額資金的動用，在讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)管的同時，需要經(jīng)縣級政府核查批準。

3.對未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的確認

在預(yù)算變更改善中，提倡把“一級政府一級預(yù)算”的準則用于縣級以上政府，清晰解除鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度，由縣級對執(zhí)行機構(gòu)預(yù)算與效績審查。財政收入還由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行當(dāng)?shù)毓苤?，用此鼓舞鄉(xiāng)鎮(zhèn)守土有責(zé)，美化投資環(huán)境，積極為公共服務(wù)，但財政提高主要和個人犒勞有關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會擬定與監(jiān)管的主要點不在是本級收支總預(yù)算而是較詳細的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)預(yù)算，尤其是大項目收支的預(yù)算和實施狀況。

總的概括，要想改善中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政原有的影響力，還需財政管理者牢記人民財政是人民的責(zé)任，主動地在日常實務(wù)中服從財政事務(wù)的各項規(guī)定和紀律，全面推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革對中國農(nóng)村經(jīng)濟進步的影響。

參考文獻：

[1]楊墨.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制研究―以浦東新區(qū)改革為例[D].復(fù)旦大學(xué)，2010

[2]李森.論我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的癥結(jié)與出路[J].當(dāng)代財經(jīng)，2012（12）

第三篇：完善社會組織監(jiān)管體制的思考與建議

完善社會組織監(jiān)管體制的思考與建議

近年來，隨著我國社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，社會組織的數(shù)量不斷增加，種類也不斷增多，社會組織自身能力在逐漸提高，他們在促進經(jīng)濟建設(shè)、推進社會事業(yè)、維護社會穩(wěn)定、提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用。確保社會組織健康有序發(fā)展，并充分發(fā)揮積極作用，加強社會組織監(jiān)管顯得尤為重要而迫切，已成為各地民政部門亟待解決的重要課題。

一、我市社會組織發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，隨著經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，在市委、市政府及有關(guān)部門的重視下，社會組織發(fā)展環(huán)境不斷改善,我市社會組織建設(shè)和管理工作，取得了新的進展。一是依法登記數(shù)量逐年增加。目前，全市共有社會組織164個，其中社會團體61個、民辦非企業(yè)單位103個，數(shù)量以每年5%－10%的速度遞增，涉及教育、衛(wèi)生、文化、科技、民政、體育、金融等多個領(lǐng)域，基本形成了門類齊全、層次有別、覆蓋廣泛的社會組織體系。二是規(guī)范化建設(shè)不斷加強。在加大監(jiān)管力度、堅決查處違法行為等方面不斷規(guī)范社會組織管理。同時，社會組織年檢工作得到不斷改進和加強，對于年檢不合格以及不參加年檢的，依法予以嚴肅處理，年檢率基本達到90%以上，有效地提升了社會組織整體素質(zhì)。三是功能日益顯現(xiàn)。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，社會組織在協(xié)助政府加強社會管理方面發(fā)揮著越來越重要的作用，他們在參與社會治理、提供社會服務(wù)、溝通政府與社會各社會階層間的關(guān)系、促進社會資源的有效有效配置和整合、反映群眾訴求、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、推動文化發(fā)展、促進社會、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。

二、當(dāng)前社會組織監(jiān)管中面臨的困境

近年來，依法登記的社會組織數(shù)量在增加，但這并不等于社會組織發(fā)展水平的提升。由于各種因素的制約，民政部門對社會組織的監(jiān)管力度不夠、監(jiān)管體系不夠完善，縣市域社會組織正面臨著監(jiān)管瓶頸，制約著社會組織的良性發(fā)展。

一是監(jiān)管力度不夠、服務(wù)意識薄弱?？h市級民政部門作為社會組織的登記監(jiān)管部門，受困于人力、資金等因素影響，存在對社會組織重登記、輕監(jiān)管現(xiàn)象。社會組織監(jiān)管體系雖然包括登記審批、日常監(jiān)管、違法審查、行政處罰等眾多方面，但縣市級民政部門監(jiān)管采取的手段大多是年檢。由于人員編制和經(jīng)費的制約，加上社會組織較為分散，很難對社會組織逐一進行實地考察與調(diào)研，僅靠每年一次的年檢不能有效地開展監(jiān)督，更難發(fā)現(xiàn)問題和進行預(yù)警。

二是社會形勢變化大，相關(guān)政策法規(guī)跟不上。在現(xiàn)有的法規(guī)條例下，民政部門作為社會組織的登記管理機關(guān)，可以依法對違法行為進行查處，而業(yè)務(wù)主管單位只能進行協(xié)助和配合。這就造成了前者疲于登記而對監(jiān)管“有心無力”，后者因不擁有明確的法律授權(quán)而采取消極態(tài)度的“有力無心”。這種“兩管兩不管”的狀態(tài)直接引發(fā)對社會組織監(jiān)管的失力。如何從制度層面完善各部門各司其職、協(xié)調(diào)配合、齊抓共管的綜合監(jiān)管體制是一種挑戰(zhàn)，也是一種機遇。此外，按照依法治國、依法行政的要求，需要對《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》等行政法規(guī)進行修訂完善。如基層民政部門無法找到社會組織直接登記的法律依據(jù)；對于違背《條例》規(guī)定社會組織的處罰，沒有一個明確的處罰標(biāo)準和手段。

三是社會組織登記管理人員隊伍素質(zhì)有待提高。目前，社會組織數(shù)量多、涉及領(lǐng)域廣、涵蓋法律寬泛，而登記管理人員隊伍的素質(zhì)與日益復(fù)雜的工作不相適應(yīng)。監(jiān)管需要有專門的財務(wù)審計人員及時指導(dǎo)社會組織合理使用票據(jù)和經(jīng)費；需要有專門的執(zhí)法人員對社會組織進行日常監(jiān)管，及時對非法組織進行取締，對社會組織超出章程規(guī)定的不合法行為進行制止等。這些人才，在現(xiàn)有的條件下難以滿足，而如何指導(dǎo)社會組織建設(shè)發(fā)展、如何提供服務(wù)、如何發(fā)揮功能等方面的研究也存在空缺。登記管理機關(guān)工作人員配置的不合理、專業(yè)技術(shù)人才失缺都無法適應(yīng)新時期社會組織監(jiān)管服務(wù)的要求。

三、推進社會組織監(jiān)管創(chuàng)新的建議 面對社會組織發(fā)展過程中出現(xiàn)的諸多問題，加強社會組織監(jiān)管，完善社會組織監(jiān)管體系，健全評估考核制度、完善法律保障等措施，提高社會組織服務(wù)能力，引導(dǎo)社會組織發(fā)揮正能量。

一是加強監(jiān)管手段多元化。有效的監(jiān)管，在充分發(fā)揮登記管理人員作用的同時，也要依托社會力量參與監(jiān)管，建立起社會廣泛參與的監(jiān)管路徑，才有可能實現(xiàn)對社會組織的有效監(jiān)管。這些路徑包括嘗試改變以往監(jiān)管單一的行政手段，更多地通過法律手段和經(jīng)濟手段促使社會組織履行社會服務(wù)功能；完善社會組織年檢工作，加強社會組織評估等級動態(tài)管理，建立社會組織年檢、評估聯(lián)動機制；加強信息平臺建設(shè)，把民政部門實行的登記、檢查、執(zhí)法、評估的情況和社會各方面對社會組織的反映、評價及時反映在信息平臺上，以利于社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)管的常態(tài)化。

二是健全社會組織監(jiān)管的法律法規(guī)。任何政府管制行為必須置于法制軌道下才能獲得社會認同和支持。對社會組織的管理同樣如此，作為社會組織的行政監(jiān)管機構(gòu)，民政部門需要明確的法律授權(quán)，明確監(jiān)管機關(guān)的權(quán)限，保證政府的監(jiān)管不能“越位”、“錯位”和“缺位”，并明確執(zhí)法程序和執(zhí)法措施，確保監(jiān)管流程有法可依；作為被監(jiān)管的主體，社會組織更需要明確的法律框架：組織治理的法律要求是什么，項目運作的法律底線是什么，社會公示的法律標(biāo)準是什么，行政處罰的法律依據(jù)是什么等等。這些都應(yīng)該以立法形式固定下來,成為政府依法監(jiān)管，社會組織依法自律的規(guī)則。同時，從社會組織自身發(fā)展角度出發(fā)，根據(jù)社會組織類型的不同，應(yīng)加快推動《社會組織法》、《行業(yè)協(xié)會法》、《公益慈善法》等專項法律法規(guī)的制訂，保障專項監(jiān)管的針對性和有效性，提升監(jiān)管效率。

三是完善社會組織內(nèi)部監(jiān)管機制。首先，要努力健全社會組織權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。明確會員大會、理事會、監(jiān)事會和管理層的職責(zé)，推行理事長兼法定代表人制度。要適度控制理事會規(guī)模，強化章程的核心地位，健全議事、選舉、機構(gòu)、財務(wù)、人事等各項制度。其次，要避免社會組織行政化傾向，社會組織應(yīng)以社會自發(fā)組建為主，黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部原則上不得兼任社會組織負責(zé)人職務(wù)，社會組織與黨政機關(guān)應(yīng)在辦公、人、財、物方面脫鉤，從而保障社會組織的民間性及獨立性。政府部門不直接干預(yù)社會組織業(yè)務(wù)活動，保證社會組織開展活動的自主性。第三，加強社會組織人才隊伍建設(shè)，建立健全社會組織內(nèi)部激勵和約束機制，發(fā)揮從業(yè)人員的工作積極性和主動性。在社會組織中逐步推廣社會工作者資格認定及職業(yè)水平評價，推動人才專業(yè)化、職業(yè)化、年輕化。采取多種措施，有效動員和利用志愿人才。第四，加強和改進社會組織黨建工作。研究在社會組織中建立黨組織的有效形式，改進黨組織在社會團體中的工作方式。建立黨組織與社會團體行政機構(gòu)相互配合、相互支持的工作機制，充分發(fā)揮黨組織在社會團體中的應(yīng)有作用。

在全面深化改革的大背景下，加強和完善社會組織管理，發(fā)揮社會組織的積極作用，逐步規(guī)范社會組織監(jiān)管體制和運行機制，推動社會組織良性運轉(zhuǎn)，使社會組織能夠真正承擔(dān)起部分公共事務(wù)的管理任務(wù)，參與社會管理，激發(fā)社會活力。