第一篇：從《公路安全保護(hù)條例》看公路養(yǎng)護(hù)機(jī)制之變動(河海法學(xué)院陳廣華、徐小鋒)

從《公路安全保護(hù)條例》看公路養(yǎng)護(hù)機(jī)制之變動

河海大學(xué)法學(xué)院 陳廣華 徐小鋒

公路是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。改革開放以來，特別是近十年來，公路事業(yè)的大發(fā)展為保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。在公路建設(shè)飛速發(fā)展的過程中，各類破壞、損毀公路及附屬設(shè)施的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，既影響公路的完好和正常使用，又危及交通安全。《公路安全保護(hù)條例》（下稱《條例》）作為我國第一部專門對公路保護(hù)進(jìn)行規(guī)范的行政法規(guī)，全面構(gòu)建了公路保護(hù)的各項(xiàng)法律制度。因此，《公路安全保護(hù)條例》如何通過完善公路養(yǎng)護(hù)機(jī)制依法保障公路路網(wǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，更好地發(fā)揮公路在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會主義新農(nóng)村建設(shè)以及人民群眾安全出行方面的作用，就顯得尤為關(guān)鍵。

一、公路養(yǎng)護(hù)主體之變動

1、養(yǎng)護(hù)主體資格

公路作為一種國家財(cái)產(chǎn)受到國家法律保護(hù)的，而這種保護(hù)必然也包括對公路損耗的養(yǎng)護(hù)工作。依據(jù)《中華人民共和國公路管理?xiàng)l例》公路養(yǎng)護(hù)的主體主要是公路主管部門（第4條）。而《條例》則規(guī)定的比較詳細(xì)，將公路管理機(jī)構(gòu)、公路經(jīng)營企業(yè)兩者共同納入公路養(yǎng)護(hù)主體的范疇（第44條）。這一規(guī)定的變化一方面意味著公路養(yǎng)護(hù)過程中出現(xiàn)問題的責(zé)任承擔(dān)者更為明確，而另一方面將公路經(jīng)營企業(yè)這個從公路收費(fèi)事業(yè)中收費(fèi)主體納入養(yǎng)護(hù)主體中來更符合權(quán)利義務(wù)相一致的公平正義的理念。

2、原有主體及其變動原因

公路主管部門這一主體是一個相當(dāng)模糊的概念，依據(jù)《中華人民共和國公路管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則，對公路實(shí)施管理的部門有很多，比如公安局交通巡警隊(duì)，交通局執(zhí)法大隊(duì)，路政管理部門等等，這些部門對公路都有管理的職責(zé)，但是其職責(zé)內(nèi)容各有不同而且有所交叉，這也就不可避免的出現(xiàn)職責(zé)界限不明晰的情況發(fā)生?！稐l例》則明確的將公路管理機(jī)構(gòu)和公路企業(yè)確定為責(zé)任主體，構(gòu)成了有公經(jīng)經(jīng)營營企業(yè)具體負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)，公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對公路保護(hù)的監(jiān)督管理工作的一個相對完備的制度。

同時(shí)，將公路經(jīng)營企業(yè)確認(rèn)為主體之一是對原有制度的補(bǔ)充完善。首先，公路經(jīng)營企業(yè)作為對公路進(jìn)行具體經(jīng)營、使用和管理的單位，不可否認(rèn)的在公路養(yǎng)護(hù)機(jī)制中扮演著舉足輕重的角色，但是依原有法規(guī)，其顯然不是公路主管部門，其養(yǎng)護(hù)缺乏法律依據(jù)在某種程度上其已經(jīng)超出了法律管轄的范圍。其次，從權(quán)責(zé)相一致的角度出發(fā)，對收費(fèi)公路進(jìn)行管理的企業(yè)，擁有收費(fèi)的權(quán)力同時(shí)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由其履行養(yǎng)護(hù)義務(wù)不當(dāng)而造成的不利后果。最后，《條例》出于保護(hù)公路這一國家重要財(cái)產(chǎn)的需要還對公路經(jīng)營企業(yè)的資質(zhì)進(jìn)行了認(rèn)定，這是對公路養(yǎng)護(hù)體制規(guī)范化的重要組成部分。

所以說，將公路經(jīng)營企業(yè)納入公路養(yǎng)護(hù)主體的范圍確有其法理和實(shí)務(wù)的原因，但同時(shí)對公路管理機(jī)構(gòu)這一主體范圍的界定還期待《條例》的實(shí)施細(xì)則的出臺加以明確。

二、公路養(yǎng)護(hù)主體之職能變動

1、養(yǎng)護(hù)主體之權(quán)力性職能

公路養(yǎng)護(hù)主體的權(quán)利性職能是指其可以通過自主決定實(shí)施的職能，范圍主要包括：公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定和吊銷（僅公路管理機(jī)構(gòu)享有，第46條、第70條）、發(fā)布公告（第48、51、55、72條）、行政處罰權(quán)（第70、71、72、73條）。

其中公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定和吊銷的職能和發(fā)布公告的職能屬于新的規(guī)定，前者前文已作說明，此處不做贅述。發(fā)布公告的職能儼然是目前我國國家機(jī)關(guān)政務(wù)公開的新機(jī)制，通過對政府職能部門履行政務(wù)的透明化和公開化，讓民眾做政府的監(jiān)督者，從而更有效的促進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)部門認(rèn)真做好本職工作，真正做到為人民服務(wù)。

2、養(yǎng)護(hù)主體之義務(wù)性職能

養(yǎng)護(hù)主體的義務(wù)性職能主要是指依據(jù)法律規(guī)定，必須嚴(yán)格依法履行的職能，主要包括：涉路施工的驗(yàn)收（第29條）、巡查（第47條）、檢測（第48、49條）、養(yǎng)護(hù)（第50、51、52條）、搶修維修（第53、54條）、公告停止使用（第55條）

三、公路養(yǎng)護(hù)手段的專業(yè)化、科學(xué)化和規(guī)范化

1、專業(yè)的養(yǎng)護(hù)技術(shù) 《條例》明確規(guī)定了公路養(yǎng)護(hù)所需要的技術(shù)支持。第四十五條規(guī)定：“公路養(yǎng)護(hù)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程實(shí)施作業(yè)。公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位資質(zhì)管理辦法由國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門另行制定?！边@里的規(guī)范所指的主要是《公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》和《公路安全養(yǎng)護(hù)操作規(guī)程》，這將成為法院在認(rèn)定公路養(yǎng)護(hù)行為是否存在瑕疵的重要法定標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，公路養(yǎng)護(hù)單位的資質(zhì)也是決定公路養(yǎng)護(hù)工作好壞的關(guān)鍵，法律通過對國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門授權(quán)立法的形式確認(rèn)其資質(zhì)無疑從技術(shù)上保證公路養(yǎng)護(hù)目的的最終實(shí)現(xiàn)。

2、科學(xué)的養(yǎng)護(hù)體系（1）公路養(yǎng)護(hù)目的明確

《條例》第44條規(guī)定了公路養(yǎng)護(hù)的目的，即公路自身的物理狀態(tài)符合有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，包括路面平整，路肩、邊坡平順，有關(guān)設(shè)施完好。這一條文充分表達(dá)了兩個重要信息。其一，公路養(yǎng)護(hù)的范圍僅限于公路自身的物理狀態(tài)，對于公路交通是否暢通、公路設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)是否便利則不在公路養(yǎng)護(hù)的目的范圍之內(nèi)。其二，公路自身的物理狀態(tài)的達(dá)標(biāo)是有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，公路管理機(jī)構(gòu)和公路經(jīng)營企業(yè)必須依照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，違規(guī)的則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其不利后果。（2）信息公開機(jī)制的廣泛應(yīng)用

《條例》的一大亮點(diǎn)在于引入了信息公開機(jī)制。實(shí)現(xiàn)政府信息公開，是公民知情權(quán)的具體體現(xiàn)?！稐l例》在公路養(yǎng)護(hù)機(jī)制中主要采取了公路安全檢測結(jié)果的公開、養(yǎng)護(hù)作業(yè)施工進(jìn)程的公開、突發(fā)事件搶修應(yīng)對的公開、永久性停止使用公路的公開，這些都是涉及公路管理建設(shè)的重要方面。通過信息公開制度，不僅可以使得養(yǎng)護(hù)工作透明化，增加養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)的公信力，也可以方便民眾更好的使用公路，有利于公路管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌規(guī)劃。

3、規(guī)范的處罰機(jī)制（1）經(jīng)濟(jì)罰數(shù)額的設(shè)定

《中華人民共和國公路管理?xiàng)l例》在法律責(zé)任這一章中很少有對經(jīng)濟(jì)罰數(shù)額的詳細(xì)規(guī)定，很多條款僅僅規(guī)定了罰款這一處罰措施但并未進(jìn)行相關(guān)數(shù)額的限定，這也就導(dǎo)致了部分行政機(jī)關(guān)在處罰時(shí)自主裁量權(quán)過大，可能會出現(xiàn)處罰不適當(dāng)?shù)那樾?。《條例》的出臺很好的解決了這一問題，其對采取罰款的方式進(jìn)行處罰的數(shù)額范圍做了詳細(xì)的規(guī)定。這體現(xiàn)了立法技術(shù)的進(jìn)步，通過更為詳細(xì)的制度設(shè)定既約束了行政處罰權(quán)又避免法律實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的執(zhí)行困難。（2）行政處罰程序的完善

《條例》完善了公路養(yǎng)護(hù)過程中處罰程序的規(guī)范性。首先，是對公路管理機(jī)構(gòu)的處罰權(quán)力范圍的規(guī)范，如第71、72條對交通事故造成的公路設(shè)施損壞的處理時(shí)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)通知公路管理機(jī)構(gòu)到場，并且公路管理機(jī)構(gòu)扣留車輛應(yīng)當(dāng)經(jīng)由法定的程序。其次，規(guī)定了處罰過程中對逾期不接受處理人員的公告的程序，這種權(quán)力的約束機(jī)制充分的體現(xiàn)法律程序的嚴(yán)謹(jǐn)。最后，對公路管理機(jī)構(gòu)及其工作人員本身的處罰規(guī)定，也體現(xiàn)了處罰程序的公正性和完備性。

四、公路養(yǎng)護(hù)主體之責(zé)任承擔(dān)

《條例》設(shè)定養(yǎng)護(hù)制度的初衷在于加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)，保證公路經(jīng)常處于良好技術(shù)狀態(tài)。其方法主要是通過制度的構(gòu)建，分擔(dān)責(zé)任分散風(fēng)險(xiǎn)，最終的到最優(yōu)化的結(jié)果?！稐l例》明確了公路管理機(jī)構(gòu)和公路經(jīng)營企業(yè)責(zé)任的承擔(dān)。

1、兩種常見的責(zé)任類型

（1）外界原因責(zé)任主要是拋灑物引起的責(zé)任。

這也是以前出現(xiàn)法律爭議較多的問題，《條例》的出臺無疑起到了定紛止?fàn)幍淖饔?。依?jù)《條例》第43條規(guī)定，對于來源于車輛裝載物路面拋灑物造成他人人身、財(cái)產(chǎn)損害的，由道路運(yùn)輸企業(yè)和車輛駕駛?cè)顺袚?dān)賠償責(zé)任。而分析法條可以得知，公路管理機(jī)構(gòu)、公路經(jīng)營企業(yè)僅在兩種情形下承擔(dān)法律責(zé)任：第一，定期檢查中發(fā)現(xiàn)或應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)拋灑物而未及時(shí)清理或未進(jìn)行定期檢查；第二，在接到有關(guān)人員或者部門通知后并未進(jìn)行及時(shí)清理。（2）自身原因主要來源于養(yǎng)護(hù)工作的不利。

公路的養(yǎng)護(hù)是一項(xiàng)技術(shù)含量和專業(yè)性很強(qiáng)的工作，由且僅能由具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)承當(dāng)養(yǎng)護(hù)職責(zé)，在法律實(shí)務(wù)中，很多公路養(yǎng)護(hù)管理的不規(guī)范來源于公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)的不完善。《條例》將資質(zhì)認(rèn)定和吊銷的權(quán)力授權(quán)給公路管理機(jī)構(gòu)，無疑是將養(yǎng)護(hù)不利這一風(fēng)險(xiǎn)削減到最小。通過公路管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)資質(zhì)認(rèn)定的風(fēng)險(xiǎn)，既達(dá)到了分散風(fēng)險(xiǎn)的目的，又做到了兩個機(jī)構(gòu)的對公路養(yǎng)護(hù)工作的雙重監(jiān)督。

2、責(zé)任承擔(dān)的例外（1）信息公開制度。

信息公開的目的不僅僅在于向民眾公布政府政務(wù)的相關(guān)信息，其另一個重要的功能是將公民定位在一個理性人的角度上思考，通過告知其相關(guān)的信息，能夠讓其采取措施避免可能發(fā)生的人身、財(cái)產(chǎn)損失，如果公民明知公告信息的情況下，任然放任損失結(jié)果的發(fā)生，這必然使得公路養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)一定程度上免責(zé)。例如在公路養(yǎng)護(hù)的過程中，養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)或者企業(yè)已經(jīng)通過信息公開制度公告了相關(guān)公路施工封閉及改道的相關(guān)信息，但當(dāng)事人收到信息后仍按原路線行駛，結(jié)果由于施工路段路面原因發(fā)生事故，當(dāng)事人也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。所以說，信息公開制度的設(shè)立，無疑是養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)免責(zé)事由之一。（2）當(dāng)事人過錯。

《條例》規(guī)定了特定事件下相關(guān)當(dāng)事人的義務(wù)，雖然并未對其不履行做出責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定，但是從案件審理的角度來說，這無疑可以成為公路管理機(jī)構(gòu)或者公路經(jīng)營企業(yè)在這類事件中減免責(zé)任的理由。例如第43條規(guī)定：“公路上行駛車輛的裝載物掉落、遺灑或者飄散的，車輛駕駛?cè)?、押運(yùn)人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施處理；無法處理的，應(yīng)當(dāng)在掉落、遺灑或者飄散物來車方向適當(dāng)距離外設(shè)置警示標(biāo)志，并迅速報(bào)告公路管理機(jī)構(gòu)或者公安機(jī)關(guān)交通管理部門”，如果當(dāng)事人未采取相應(yīng)措施，造成損害結(jié)果的發(fā)生的，公路管理機(jī)構(gòu)當(dāng)然可以減輕或者免除責(zé)任。（3）其他機(jī)關(guān)過錯。

例如《條例》第43、47條中均規(guī)定了公安機(jī)關(guān)交通管理部門共同履行職責(zé)的條款。這說明在某些條款規(guī)定的情況下，其他部門履行職責(zé)存在瑕疵，并與損害結(jié)果發(fā)生存在因果關(guān)系，則公路管理機(jī)構(gòu)或者公路經(jīng)營企業(yè)可以減輕或免除責(zé)任

五、結(jié)語

《公路安全保護(hù)條例》無疑是中國公路立法歷史上的重要一步，新的法律更加適應(yīng)目前我國快速發(fā)展并日趨完善的全國公路系統(tǒng)，既為自1988年沿用至今的《中華人民公路管理?xiàng)l例》畫上了圓滿的休止符，也為未來我國公路的發(fā)展規(guī)劃了美好的前景。正如英國法學(xué)家Coing說過的：“沒有一個體系可以周延的演繹出所有可能的情況，其必須維護(hù)其開放性。”面對《公路安全保護(hù)條例》在法律適用過程中的可能遇到的難題，還需要路政工作者和法律學(xué)者的共同努力。

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