第一篇：行政合同違法行政機(jī)關(guān)應(yīng)否承擔(dān)侵權(quán)民事責(zé)任--對一起人身損害賠償糾紛案件的法律分析(朱友學(xué))

行政合同違法行政機(jī)關(guān)應(yīng)否承擔(dān)侵權(quán)民事責(zé)任

--對一起人身損害賠償糾紛案件的法律分析

朱友學(xué) 上傳時(shí)間:2007-6-7

[案情]

原告冉金蘭，系死者陳興勝之妻。

原告陳光明，系死者陳興勝之子。

原告陳麗華，系死者陳興勝之女。

原告鐘以群，系死者陳興勝之母。

原告陳應(yīng)美，系死者陳興勝之父。

被告湖北天宇電業(yè)股份有限公司（簡稱天宇公司）。

被告湖北省五峰土家族自治縣水利水電工程處（簡稱水利水電工程處）。

被告五峰土家族自治縣灣潭鎮(zhèn)人民政府（簡稱鎮(zhèn)政府）。

被告五峰土家族自治縣灣潭鎮(zhèn)供電營業(yè)所（簡稱供電所）。

被告五峰土家族自治縣灣潭鎮(zhèn)鎖金山村委會（簡稱村委會）。

天宇公司（甲方）與水利水電工程處（乙方）2000年8月25日簽訂農(nóng)網(wǎng)建設(shè)改造工程施工合同。合同約定由乙方承建農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造工程。被告水利水電工程處將該工程灣潭鎮(zhèn)的部分交給被告供電所施工（該供電所無施工資質(zhì)）。

同年10月28日，供電所（甲方）與村委會（乙方）簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書，規(guī)定甲方負(fù)責(zé)施工中的安全檢查、停、送電工作；乙方負(fù)責(zé)施工安全。同年11月1日，鎮(zhèn)政府又與村委會簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任狀，規(guī)定村委會“負(fù)責(zé)低壓電網(wǎng)改造的施工義務(wù)”（村委會職責(zé)第8條）。

2001年9月上旬，施工方供電所在對通往鎖金山村二組的輸電線路進(jìn)行改造時(shí)，從另一臺區(qū)搭火焊接擱變壓器的鐵架，之后未拆搭火線，停止了施工。在組織施工中，鎮(zhèn)政府以收取電線桿運(yùn)費(fèi)名義向該村組受益農(nóng)民按每人23元收取費(fèi)用。9月22日，鎮(zhèn)政府工作人員與村委會開會安排村民自行架設(shè)低壓線路。陳和另一村民上變壓器平臺架低壓線，由于拉低壓線的村民交接失手，低壓線回彈到新架設(shè)的高壓線上，陳興勝觸電死亡。

上述事實(shí)，有原、被告雙方當(dāng)事人當(dāng)庭陳述，被告天宇公司與被告水利水電工程處簽訂的農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造工程施工合同、鎮(zhèn)政府與村委會簽訂的安全生產(chǎn)責(zé)任狀在卷佐證（其出具之運(yùn)費(fèi)收據(jù)在本案撤訴終結(jié)后已由其領(lǐng)回）并經(jīng)雙方當(dāng)事人當(dāng)庭質(zhì)證無疑，足以認(rèn)定。

[審判]

湖北省五峰土家族自治縣人民法院受理后，依法組成合議庭公開開庭進(jìn)行了審理。經(jīng)過雙方當(dāng)事人當(dāng)庭質(zhì)證、辨論和法庭認(rèn)證，足以認(rèn)定前述事實(shí)。

原告訴請求判令上列被告共同賠償喪葬費(fèi)、被扶養(yǎng)人生活費(fèi)、精神損失等合計(jì)183057·30元。

被告天宇公司辯稱，天宇公司不是發(fā)生事故電力設(shè)施的所有人，而臨時(shí)義務(wù)工安全責(zé)任由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，所以本公司對陳興勝死亡不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。

被告水利水電工程處辯稱，本案損害發(fā)生主要原因是村委會的瞎指揮行為，因此其應(yīng)承 1 擔(dān)主要賠償責(zé)任，水利水電工程處負(fù)次要責(zé)任。原告部分訴訟請求于法無據(jù)。

被告供電所辯稱，本所是縣水利水電工程處的農(nóng)網(wǎng)改造施工隊(duì)。村委會指示陳興勝架線造成事故，應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，鎮(zhèn)政府駐村干部在現(xiàn)場沒有阻止，其默認(rèn)行為是造成事故的次要原因，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。本所不是承擔(dān)責(zé)任的主體。

被告鎮(zhèn)政府辯稱，鎮(zhèn)政府與村委會簽訂責(zé)任狀是行政行為。鎮(zhèn)政府工作人員收取運(yùn)費(fèi)系個人行為，所以鎮(zhèn)政府對事故發(fā)生不存在過錯，不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。

被告村委會辯稱，受益農(nóng)戶自愿組合義務(wù)工改造班子對臺區(qū)至陳興勝屋旁的主線路進(jìn)行換桿、維修。村主任沒有同意并且也勸陳不要安裝，陳純屬個人行為。所以，村委會不應(yīng)對該事故承擔(dān)責(zé)任。

一審判決：水利水電工程處賠償五原告經(jīng)濟(jì)損失85000元；鎮(zhèn)政府賠償7000元；村委會賠償8000元；天宇公司不承擔(dān)賠償責(zé)任。駁回原告其他訴訟請求。本案受理費(fèi)7850元，其他訴訟費(fèi)4000元，合計(jì)11850元。水利水電工程處承擔(dān)7850元；村委會承擔(dān)500元；鎮(zhèn)政府承擔(dān)500元；原告承擔(dān)3000元。鎮(zhèn)政府以其訂立責(zé)任狀是行政行為，不應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任為由上訴。二審法院認(rèn)為，原判認(rèn)定鎮(zhèn)政府承擔(dān)民事責(zé)任的事實(shí)不清，裁定發(fā)回重審。原審法院另行組成合議庭審理，開庭審理后，原告與水利水電工程處、村委會達(dá)成和解，水利水電工程處償付原告賠償費(fèi)85000元，一審訴訟費(fèi)11850元由水利水電工程處承擔(dān)8850元，原告承擔(dān)3000元；二審訴訟費(fèi)11850元由鎮(zhèn)政府承擔(dān)。原告因此撤訴。

[評析]

就本案被告鎮(zhèn)政府是否承擔(dān)賠償責(zé)任，有兩種意見。

第一種意見認(rèn)為，鎮(zhèn)政府是行政機(jī)關(guān)，盡管其與村委會簽訂責(zé)任狀規(guī)定村委會“負(fù)責(zé)低壓電網(wǎng)改造的施工義務(wù)”，一切法律上的權(quán)利義務(wù)應(yīng)由施工方享有和承擔(dān)。其工作人員收取電線桿運(yùn)費(fèi)未蓋鎮(zhèn)政府公章，不能認(rèn)定是職務(wù)行為。所以鎮(zhèn)政府不是以民事主體身份參加，不應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

第二種意見認(rèn)為，鎮(zhèn)政府與村委會簽訂責(zé)任狀，其以行政合同形式規(guī)定并不具有電網(wǎng)架設(shè)施工資質(zhì)的村委會負(fù)責(zé)“低壓電網(wǎng)改造施工義務(wù)”，且與村委會開會議定由村民自行組合班子施工，并按村民每人收取23元費(fèi)用，可以認(rèn)定其是以民事主體身份參與施工，對造成事故有過錯，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任。

我國運(yùn)用行政契約管理國家事務(wù)是在“責(zé)任制思想的出現(xiàn)和向行政領(lǐng)域滲透，以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌而引發(fā)政府職能和管理手段變化”①的過程中產(chǎn)生和發(fā)展起來的。特別是黨的十一屆三中全會和十三大以后，更是被普遍運(yùn)用于國家事務(wù)管理各方面。由于其產(chǎn)生二、三十年來，對其產(chǎn)生糾紛的研究相對薄弱，尤其對同一事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)與行政相對人既發(fā)生了行政契約違法行為，又發(fā)生了民事行為情況下，造成受害人損失，應(yīng)否承擔(dān)民事責(zé)任、其責(zé)任如何認(rèn)定？司法實(shí)踐中易產(chǎn)生分歧。筆者擬就此案處理談點(diǎn)粗淺看法，就教于各位同仁。

一、鎮(zhèn)政府訂立“責(zé)任狀”具體行政行為違法，當(dāng)事人有權(quán)選擇采取行政訴訟或者民事訴訟途徑獲得救濟(jì)。

“凡違法行為必受到法律追究”是法治國家的必然要求。鎮(zhèn)政府對同一事項(xiàng)既做出了行政性質(zhì)的行為，又做出了民事性質(zhì)的行為——其與村委會訂立責(zé)任狀、派人到村開會、議定 2 由村民自行組合班子施工行為是一個整體。天宇公司發(fā)包，水利水電工程處承建農(nóng)網(wǎng)改造工程，雙方均不屬鎮(zhèn)政府管轄，其從行政管理角度無權(quán)干涉、改變合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)。其次、該村委會不具有施工資質(zhì)，鎮(zhèn)政府出于實(shí)現(xiàn)行政管理目的與村委會訂立行政合同，其后又就同一事項(xiàng)發(fā)生了基于民事目的的行為，其性質(zhì)就發(fā)生了變化。如果說僅從鎮(zhèn)政府與村委會訂立“責(zé)任狀”行為尚不易分清其行為性質(zhì)，其按村民人數(shù)收費(fèi)，則可區(qū)分其性質(zhì)。運(yùn)費(fèi)是平等主體之間權(quán)利義務(wù)的價(jià)值體現(xiàn)，并已由天宇公司付給供貨方了。該收費(fèi)雖然以“運(yùn)費(fèi)”為名目，并非運(yùn)費(fèi)。但意思表示很清楚——是民事權(quán)利義務(wù)的體現(xiàn)。我們可以認(rèn)定該行政機(jī)關(guān)的一系列行為是以民事主體身份參與民事活動。鎮(zhèn)政府的行為如違反行政法，就應(yīng)承擔(dān)行政法規(guī)定的責(zé)任（責(zé)任狀內(nèi)容違法，但其具有行政行為的形式，受害人也可以選擇行政救濟(jì)途徑）；如其違反民事法律，就應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。有一個前提是：當(dāng)事人起訴才能啟動司法審查程序。而且，受害人因違法行為遭受損失，要獲得救濟(jì)，也不外乎通過行政訴訟程序（行政賠償）或者民事訴訟程序途徑——其有權(quán)選擇。

二、本案原告不可能通過行政訴訟獲得賠償救濟(jì)。

從國家賠償法規(guī)定的行政賠償范圍中可以看出，行政違法行為分為兩種情形，一種是構(gòu)成職務(wù)行為本身的行為即具體行政行為違法，象國家賠償法第三條、第四條列舉的“違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施的；違法實(shí)施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財(cái)物等行政處罰的”行為等。另一種是與職務(wù)行為相關(guān)聯(lián)的事實(shí)行為違法，如違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的；違法對財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的行為等。另外，其規(guī)定了除此之外的“其他違法行為”，最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定：國家賠償法第三條、第四條規(guī)定的其他違法行為，包括具體行政行為和與行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)有關(guān)的，給公民、法人或者其他組織造成損害的，違反行政職責(zé)的行為。即行政賠償只限于解決行政違法行為與能夠提起賠償請求的損害結(jié)果之間有直接的因果關(guān)系，這種直接包括其中既沒有該行政機(jī)關(guān)之外的其他非行政機(jī)關(guān)的當(dāng)事人的意志行為也沒有中間環(huán)節(jié)。所以，行政賠償并不能包括本案這種情況（其造成損害包含村委會的行為）。只剩下唯一的通過民事訴訟獲得救濟(jì)一種途徑。

三、鎮(zhèn)政府是否應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任。由其是否以民事主體身份參與民事活動，其行為是否構(gòu)成侵權(quán)、是否符合民法規(guī)定的侵權(quán)賠償構(gòu)成要件決定。

1、從侵權(quán)行為的定義和違法性來看，被告鎮(zhèn)政府的行為已構(gòu)成一種特殊民事侵權(quán)行為。

所謂侵權(quán)行為，是指因過錯不法侵害他人人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為。但對違法的認(rèn)定，民法學(xué)上存在兩種學(xué)說。主觀說認(rèn)為，違法是指行為人違反了法律。客觀說認(rèn)為，違法是因行為使權(quán)利產(chǎn)生了損害后果。民法通則對此采用客觀說來界定。其第一百零六條第二款規(guī)定：“公民、法人由于過錯侵害國家的、集體的財(cái)產(chǎn)，侵害他人財(cái)產(chǎn)、人身的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！?/p>

違法性，從形式邏輯角度看，是行為在形式上違反法律規(guī)范的屬性。違法性為人們的行為提供了一個客觀的準(zhǔn)則，到底哪些行為是為法律所禁止的，使人們得以對行為后果有所預(yù)測。明知而違法，表明行為人早已有預(yù)見，根本談不上注意義務(wù)問題?？磥?，違法性確實(shí)是侵權(quán)法的一個實(shí)質(zhì)要件。

法律確定侵權(quán)行為的違法性乃是為了劃定人們行使權(quán)利的界限。當(dāng)公民和法人在法律規(guī)定范圍內(nèi)行使權(quán)利時(shí)，其行為被法律許可，反之則為法律不許可，并以行為人承擔(dān)債務(wù)表示不許可的禁止性。

2、鎮(zhèn)政府該行為具有違法性，因而其作為法人單位，可以認(rèn)定其主觀上是有過錯的。

在民事侵權(quán)賠償法律關(guān)系中，我們應(yīng)堅(jiān)持主客觀統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。法律的出發(fā)點(diǎn)是人的有意識、有目的的行為。主體意志與外在行為之間有著必然聯(lián)系，意志對行為做出選擇。這就為人們衡量主體主觀過錯提供了一個客觀標(biāo)準(zhǔn)。

過錯是基于對人的理性和自由意志的尊重，每個理性的人都有自由意志，也僅對其意志支配下的行為負(fù)責(zé)，無意志則無責(zé)任。所謂過錯是主體應(yīng)受到責(zé)難的心理狀態(tài)，主觀不能自我反映和自我證明，只能借助客觀的行為。必然以客觀行為作為過錯的判斷標(biāo)準(zhǔn)。過錯所側(cè)重的是客觀的行為人的能力，而違法性側(cè)重的是行為與一定法益之間的關(guān)聯(lián)性（德國法上主觀要件之過錯與客觀要件之違法性相分離。法國法上違法性被包含在過錯中，甚至違法性即被認(rèn)為是有過錯的）。史尚寬和王澤鑒先生都認(rèn)為，侵權(quán)行為之實(shí)質(zhì)在于不法性，而不法性之實(shí)質(zhì)，在于對法益的不法侵害，也就是說，違法性從正面看，就是侵害了法律所保護(hù)的利益，以法益受損害為前提。從反面看是沒有違法阻卻事由（如正當(dāng)防衛(wèi)等）。只須考慮行為人的行為是否侵權(quán)即可。

所以在司法實(shí)踐中，法官往往基于違法性就直接認(rèn)定過錯。這種做法有其合理性，因?yàn)榇蠖鄶?shù)情況下違法就是有過失的（自然人中有些情況不盡然，如一山里少年長到十六歲，從未進(jìn)過城，從未見過汽車，在城市違反了交通規(guī)則，其行為違法，我們卻不一定就能以此認(rèn)定其主觀心理上存在過錯：應(yīng)受到責(zé)難）。對于過錯，判斷標(biāo)準(zhǔn)的客觀化為解釋法人過錯提供了更合理的依據(jù)。在法人侵權(quán)場合，我們可以認(rèn)為，凡違法就是有過錯的。我們可以嘗試類型化違法性認(rèn)定過錯的場合，如職務(wù)行為、法人侵權(quán)等。應(yīng)當(dāng)注意的是，以違法性認(rèn)定過錯與過錯推定是不同的。因?yàn)榇逦瘯⒉痪哂谐袚?dān)低壓電網(wǎng)改造施工的資質(zhì)，鎮(zhèn)政府作為行政機(jī)關(guān)，規(guī)定其負(fù)責(zé)低壓電網(wǎng)改造施工義務(wù)的職責(zé)，本身就是違法的，在此大前提下，此事故發(fā)生就并非偶然，而是具有一定必然性——已不是安全措施到位不到位問題了。其次，鎮(zhèn)政府與村委會一起召集會議，村民架線行為是按會議內(nèi)容執(zhí)行的。再次，鎮(zhèn)政府向受益村民每人收取23元費(fèi)用，謀取了利益。那么我們可以據(jù)此認(rèn)定鎮(zhèn)政府主觀上是有過錯的。

3、從侵權(quán)行為與民事責(zé)任的關(guān)系來看，被告應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)民事責(zé)任。

民事責(zé)任是指公民或法人對不履行義務(wù)產(chǎn)生的后果所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。根據(jù)民法原理，鎮(zhèn)政府訂立行政合同目的并不是確立民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而是行政管理行為（有一種觀點(diǎn)即因此說，在此案中，鎮(zhèn)政府不是以民事主體身份參加，因此不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任），但就行政合同規(guī)定的同一事項(xiàng)，其以運(yùn)費(fèi)名義收取費(fèi)用，而該運(yùn)費(fèi)已由天宇公司按合同付給供貨方，所以其理由不成立。鎮(zhèn)政府訴訟中辯稱收費(fèi)是其工作人員的非職務(wù)行為，并未舉出證據(jù)證明（該工作人員代表政府在該農(nóng)網(wǎng)工程施工中實(shí)施了一系列行為，而所有受益農(nóng)民都同時(shí)與該工作人員個人發(fā)生了23元電線桿運(yùn)費(fèi)債務(wù)）。如果鎮(zhèn)政府行政行為合法，即使造成陳某死亡，不存在侵權(quán)賠償責(zé)任問題（在某些情況下承擔(dān)補(bǔ)償，與賠償是不同的）。其行為違法，要看是否符合民事賠償?shù)闹骺陀^構(gòu)成要件。并非一定就要承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任。

具體到本案，村委會并無建筑施工資質(zhì)，鎮(zhèn)政府因有規(guī)定其負(fù)責(zé)低壓電網(wǎng)改造施工義務(wù) 4 職責(zé)的行為在前，所以，其對陳某死亡后果的發(fā)生難辭其咎。但如果其具有建筑施工資質(zhì)，此行政合同存在其它違法內(nèi)容，鎮(zhèn)政府就不一定承擔(dān)責(zé)任（是否承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任，由其是否符合侵權(quán)賠償構(gòu)成要件決定）。村委會其實(shí)施低壓線路改造施工，其中包含的行政機(jī)關(guān)的意志和其自己的意志二者無法割裂開來。其實(shí)施的一切行為必須以履行行政合同規(guī)定的義務(wù)為前提。而且其意志只能居于從屬地位。所以本案違法行政合同是造成損害事實(shí)發(fā)生的重要前提和原因。本案不涉及對該行政行為的合法性從行政訴訟角度進(jìn)行裁判，我們這里討論的是在民事領(lǐng)域?qū)Ψㄈ诵袨檫M(jìn)行衡量。主觀過錯判斷標(biāo)準(zhǔn)的客觀化為解釋法人過錯提供了更合理的依據(jù)，使得受害人有更多的機(jī)會獲得救濟(jì)，體現(xiàn)了侵權(quán)法的職能從制裁、威懾向補(bǔ)救的轉(zhuǎn)化——本案中，鎮(zhèn)政府的行政行為與損害結(jié)果的發(fā)生符合民事侵權(quán)賠償法上的因果關(guān)系理論。該違法行政行為做出，存在侵害不特定人的危險(xiǎn)（就可能性而言）。一個沒有架設(shè)電線施工資質(zhì)的單位，如何知道施工需要怎樣的“安全措施”？所以，從該行政合同訂立時(shí)起，就注定了該事故發(fā)生的必然性，必然性的實(shí)現(xiàn)是通過偶然性打開通路的，這種偶然性就在于，也許是陳某受害，也許是張某、李某。該損害事實(shí)發(fā)生，使侵害由一種潛伏的危險(xiǎn)變成了現(xiàn)實(shí)。正是因?yàn)殒?zhèn)政府的這一過錯行為和村委會的過錯行為、水利水電工程處的過錯行為（實(shí)際是供電所的過錯行為）共同導(dǎo)致了陳某死亡的后果發(fā)生。

4、本案中，鎮(zhèn)政府的行為與陳某死亡之間的關(guān)系符合民事?lián)p害賠償構(gòu)成要件：其行為具有違法性、其主觀上存在過錯、發(fā)生了損害后果（該事故對陳興勝是一種對生命的剝奪，對原告來說，是一種財(cái)產(chǎn)損失和精神傷害），其違法行為與損害后果之間有因果關(guān)系。所以，鎮(zhèn)政府應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。施工方水利水電工程處毫無疑問其應(yīng)承擔(dān)該事故的責(zé)任，但其只能按過錯承擔(dān)其責(zé)任。不能因此排除其他當(dāng)事人承擔(dān)責(zé)任。

鎮(zhèn)政府承擔(dān)民事賠償責(zé)任應(yīng)限于其行政行為違法，如果與其簽訂責(zé)任狀的當(dāng)事人具有施工資質(zhì)，或者責(zé)任狀內(nèi)容均符合法律規(guī)定，且沒有從中獲利。則即使出現(xiàn)同樣的損害結(jié)果，行政機(jī)關(guān)無須承擔(dān)民事賠償責(zé)任（不能認(rèn)為其是以民事主體身份參與該民事活動）。

筆者同意第二種意見。

來源：中國法院網(wǎng)

注釋: ①余凌云：“行政契約論”，羅豪才主編《行政法論叢》第一卷186頁，法律出版社1998年版。