第一篇：決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制研究

決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制研究?

胡 楊? 郭學(xué)德

權(quán)力腐敗是腐敗問題的核心。為了有效遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，必須加大和完善對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。為此，黨的十七大明確提出了“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”的目標(biāo)。（《中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2007年版，第32頁。）我國(guó)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，不同于西方意義上的立法、行政、司法的“三權(quán)分立”，而是對(duì)改革開放以來我們黨探索權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制、推動(dòng)反腐倡廉實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提升，是對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)權(quán)力制約平衡結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化。建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于建立和完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，防止權(quán)力過分集中和權(quán)力濫用，實(shí)現(xiàn)源頭反腐，乃至深化我國(guó)政治體制和行政體制改革等，都有著重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制的基本內(nèi)涵

現(xiàn)代意義上的三權(quán)分立學(xué)說，是著名法國(guó)政治思想家孟德斯鳩提出的。孟德斯鳩認(rèn)為，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！币虼耍皬氖挛锏男再|(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！保系滤锅F：《論法的精神（上冊(cè)）》，商務(wù)印書館，1961年版，第 154頁。）他主張立法、行政、司法三種國(guó)家權(quán)力應(yīng)分別由三種不同職能的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使，并且互相制約和平衡。黨的十七大提出的建立完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，不同于西方意義上的“三權(quán)分立”制度，而是適合中國(guó)政治體制、具有中國(guó)特色和獨(dú)特內(nèi)涵的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)。其中，既有對(duì)西方“三權(quán)分立” 所體現(xiàn)的權(quán)力制約平衡原則及其蘊(yùn)涵的民主法治精神的吸收和借鑒，也有對(duì)西方“三權(quán)分立” 所強(qiáng)調(diào)的外在制度約束而忽視內(nèi)在自我約束。

越嚴(yán)重的行政專權(quán)，侵入了其他領(lǐng)域，以至于出現(xiàn)“行政國(guó)家”。

中國(guó)共產(chǎn)黨提出的建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，其著眼點(diǎn)在于既要制約權(quán)力，又要協(xié)調(diào)權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，在權(quán)力的配置方法上就可以比較靈活：在宏觀和中觀層面，可以采用分設(shè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)的辦法，分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以便在它們之間形成制約機(jī)制；而在基礎(chǔ)和具體部門內(nèi)部，則重點(diǎn)通過一定的機(jī)制創(chuàng)新，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間形成制約。

總之，中國(guó)共產(chǎn)黨提出的建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，一方面，是在中國(guó)現(xiàn)有政治體制下，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下權(quán)力結(jié)構(gòu)及其制約協(xié)調(diào)機(jī)制的自我調(diào)整、自我改革和自我完善，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)制約協(xié)調(diào)機(jī)制的改革，不能動(dòng)搖黨的領(lǐng)導(dǎo)，恰恰相反，要通過決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)制約平衡，鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的執(zhí)政能力；另一方面，是在堅(jiān)持我國(guó)基本的政治制度——人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上進(jìn)行的，是還權(quán)于民，實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的現(xiàn)實(shí)路徑。第二，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，既包括系統(tǒng)之間權(quán)力結(jié)構(gòu)的有效配置，還涉及到系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

決策權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制約協(xié)調(diào)具有廣義和狹義兩層含義。廣義上的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制約協(xié)調(diào)，主要是指國(guó)家政權(quán)層面的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)，如黨委、政府、人大、司法之間的相互制約協(xié)調(diào)，其中涉及到黨委與人大、政府、司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，涉及到人大與政府、司法機(jī)關(guān)以及政府與司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系等。其中特別是人大和“一府兩院”之間的權(quán)力配置問題，對(duì)我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，具有關(guān)鍵性的意義。

從狹義上看，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)主要是權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)的特別是行政系統(tǒng)內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)問題，如黨內(nèi)系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、人大系統(tǒng)內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制約與平衡。

在我國(guó)現(xiàn)行政治體制下，建立和健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約相互協(xié)調(diào)機(jī)制，既包括國(guó)家政權(quán)層面的權(quán)力相互制衡，也包括不同系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力制衡，是廣義和狹義相結(jié)合的權(quán)力制約與協(xié)調(diào)。

第三，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，包括制約與協(xié)調(diào)兩個(gè)方面，核心在制約

建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約相互協(xié)調(diào)機(jī)制，有兩大根本任務(wù)：一是制約，防止權(quán)力過分集中而產(chǎn)生腐敗；二是協(xié)調(diào)，防止權(quán)力相互掣肘而損害效率。制約是為了給權(quán)力一定的行使邊界，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，保證權(quán)力行使不變質(zhì)。協(xié)調(diào)則是為了給權(quán)力的行使提供便利，減少權(quán)力運(yùn)行的阻力，保障權(quán)力有效運(yùn)行。制約權(quán)力和協(xié)調(diào)權(quán)力，都是為了使權(quán)力更好地造福于人民。（參見中共福建省委黨校課題組：《關(guān)于建立健全既相互制約又相互協(xié)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的研究》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2008年第 9期。）但是，一般而言，對(duì)權(quán)力執(zhí)掌者來說，自覺主動(dòng)接受權(quán)力制約是比較困難甚至是很難做到的，而對(duì)權(quán)力協(xié)調(diào)運(yùn)行則相對(duì)容易接受。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，這種執(zhí)政體制有利于黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，這是我們黨的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，這種體制帶來的風(fēng)險(xiǎn)就是對(duì)權(quán)力制約不夠。因此，應(yīng)該將有效制約權(quán)力放在更為突出的地位，在此基礎(chǔ)上注意權(quán)力運(yùn)行的協(xié)調(diào)性。

二、我國(guó)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)制約協(xié)調(diào)機(jī)制及其演變

中國(guó)的特殊國(guó)情使得中國(guó)選擇了一條不同于西方的社會(huì)主義道路，在有關(guān)權(quán)力制衡的選擇上，中國(guó)也沒有實(shí)行西方的“三權(quán)分立”制度，而采用了人民代表大會(huì)制度，建立了“議行合一”的權(quán)力架構(gòu)。當(dāng)然，中國(guó)沒有拒絕權(quán)力分立所具有的價(jià)值，也在體制內(nèi)進(jìn)行了一些有益的探索，這主要體現(xiàn)在國(guó)內(nèi)有關(guān)“行政三分制”的探索與實(shí)踐方面。

（一）“議行合一制”：中國(guó)特色的權(quán)力結(jié)構(gòu)

“三權(quán)分立”是同資本主義經(jīng)濟(jì)和政治特征相適應(yīng)的基本政治制度，它并不是像西方政治家和思想家所宣傳的那樣，是一種抽象的、超越社會(huì)制度的甚至是唯一的民主模式。資產(chǎn)階級(jí)革命勝利后，以生產(chǎn)資料私有制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)生活導(dǎo)致利益多元化，也就導(dǎo)致資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)部存在著大量的政治派別和利益集團(tuán)。作為一種政治制度，三權(quán)分立的嚴(yán)重弊病在于，它使相當(dāng)一部分權(quán)力在相互牽制中抵消，常常是議而不決、決而不行，以致造成大量的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間的浪費(fèi)。西方三權(quán)分立制度從根本上不適合我國(guó)國(guó)情。

其一，與西方相比，我國(guó)不存在三權(quán)分立制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。我國(guó)以公有制為主體的所有制關(guān)系決定了勞動(dòng)者之間的根本利益是一致的，他們之間不存在資本主義社會(huì)私有者之間那種深刻的利益矛盾與對(duì)抗關(guān)系，因而在國(guó)家政治形式和黨派制度上，沒有必要人為地把他們劃分為具有不同利益的政治陣營(yíng)。我國(guó)憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。”與這一國(guó)體相適應(yīng)，我們的政體采取了人民代表大會(huì)制度。

其二，與西方相比，我國(guó)不存在實(shí)行三權(quán)分立的歷史前提。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度等具有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行長(zhǎng)期革命斗爭(zhēng)的產(chǎn)物，是人民群眾的歷史選擇。如果放棄了這些行之有效的政治制度，實(shí)行三權(quán)分立和多黨制，必然動(dòng)搖我國(guó)社會(huì)主義民主政治制度的根基，動(dòng)搖人民當(dāng)家作主的政治地位。

其三，與西方相比，我國(guó)實(shí)行的人民代表大會(huì)制度具有無可比擬的優(yōu)越性。建立在民主集中制原則基礎(chǔ)上的人民代表大會(huì)制度，一方面體現(xiàn)了廣泛的人民民主，另一方面又保證了人民意志的統(tǒng)一和國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一，提高了決策的效率。人民代表大會(huì)是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。這種制度使占社會(huì)絕大多數(shù)的工人、農(nóng)民、知識(shí)分子和其他勞動(dòng)群眾真正成為國(guó)家和社會(huì)的主人。人民代表大會(huì)制度與三權(quán)分立不同，國(guó)家最高權(quán)力是一元的、統(tǒng)一的。人民代表大會(huì)是代表人民行使權(quán)力、為人民服務(wù)的政權(quán)組織形式，本質(zhì)上是體現(xiàn)“議行合一”原則的政治制度。

（二）我國(guó)“議行合一”權(quán)力結(jié)構(gòu)特征

中國(guó)的議行關(guān)系即決策和執(zhí)行模式異常復(fù)雜，沿著三條軌道運(yùn)行，且在每一個(gè)軌道中，權(quán)力和制約都是單向的，即缺乏權(quán)力的相互監(jiān)督和制約。如行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人雖然在實(shí)際政治生活中的地位很高，但卻沒有與人大抗衡的法定權(quán)力。中國(guó)的這種決策與執(zhí)行模式可以稱為“三軌單向型體制”。（參見楊國(guó)鵬：《“議行合一”和當(dāng)代中國(guó)的政治決策與執(zhí)行模式》，《安陽工學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第3期。）這可以從三個(gè)緯度進(jìn)行分析：

其一，權(quán)力機(jī)關(guān)的高度“議行合一”。即“應(yīng)然”意義上的“議行合一”。中國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和國(guó)家軍事機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，由它領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。任何國(guó)家機(jī)構(gòu)都無法定權(quán)力與之抗衡。其二，政黨運(yùn)作的高度“議行合一”。中國(guó)共產(chǎn)黨作為居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨，掌握了中國(guó)最核心的政治權(quán)力。橫向上，中國(guó)共產(chǎn)黨掌握了立法、行政、司法和軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；縱向上，掌握了從中央到地方以及每一個(gè)公有制單位的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。中國(guó)共產(chǎn)黨不僅是當(dāng)代中國(guó)最重要的決策機(jī)構(gòu)，而且本身還是一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

第二篇：試論民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)與民事執(zhí)行權(quán)的關(guān)系

試述民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)與民事執(zhí)行權(quán)的關(guān)系

華東政法大學(xué)2011級(jí)政法干警研究生班：黃寧 學(xué)號(hào)：116100011

民事執(zhí)行是指人民法院依法運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力，實(shí)現(xiàn)生效法律文書確定的義務(wù)，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的一項(xiàng)重要司法工作。說到民事執(zhí)行，不得不提的就是“執(zhí)行難”問題，“執(zhí)行難”一直以來都是社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題，近年來，人民法院執(zhí)行工作雖然取得明顯成效，但從總體上看，“執(zhí)行難”問題仍未從根本上得到解決。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展以及人們法律意識(shí)的增強(qiáng)，法院經(jīng)濟(jì)糾紛案件在逐年遞增，人民群眾越來越懂得用法律來維護(hù)自己的合法權(quán)益，這是社會(huì)的一個(gè)重大發(fā)展和進(jìn)步，對(duì)于人民法院而言，執(zhí)行工作既面臨新的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也面臨了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。執(zhí)行工作事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)社會(huì)主義法制的權(quán)威性，事關(guān)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。如何化解“執(zhí)行難”，如何加大執(zhí)行力度、規(guī)范執(zhí)行行為、提高執(zhí)行效率，如何更大限度地維護(hù)和保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，更重要的是如何加強(qiáng)對(duì)民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督等問題的研究。筆者從民事執(zhí)行的概念及相關(guān)法律規(guī)定入手，結(jié)合當(dāng)前司法實(shí)踐中存在的實(shí)際情況，對(duì)民事“執(zhí)行難”的現(xiàn)狀存在問題的分析、加強(qiáng)民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督制度的必要性以及如何加強(qiáng)對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督三個(gè)方面來進(jìn)行探討，并提出了一些自己的見解。

一、民事執(zhí)行的概念及相關(guān)法律規(guī)定

民事執(zhí)行是指人民法院依法運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力，實(shí)現(xiàn)生效法律文書確定的義務(wù)，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的一項(xiàng)重要司法工作。

《民事訴訟法》第212條：發(fā)生法律效力的民事判決、裁定，當(dāng)事人必須履行。一方拒絕履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行，也可以由審判員移送執(zhí)行員執(zhí)行。調(diào)解書和其他應(yīng)當(dāng)由人民法院執(zhí)行的法律文書，當(dāng)事人必須履行，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。

執(zhí)行是民事訴訟的最后階段，但不是必經(jīng)階段，因此，人民法院進(jìn)行執(zhí)行時(shí)，必須具備以下條件：

1、執(zhí)行必須以生效法律文書為根據(jù)。執(zhí)行根據(jù)是執(zhí)行中的首要問題，沒有執(zhí)行根據(jù)，就沒有執(zhí)行的前提和條件，所以，執(zhí)行必須要以法定機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)制作的、發(fā)生法律效力的有給付內(nèi)容的法律文書為根據(jù)。

2、生效法律文書必須具有給付內(nèi)容。所謂給付內(nèi)容，就是指法律文書中確定一方當(dāng)事人向另一方當(dāng)事人交付一定的財(cái)物或者完成一定的行為。如交付貨款、履行合同等。交付內(nèi)容既是執(zhí)行的條件，也是執(zhí)行的基礎(chǔ)。沒有給付內(nèi)容的法律文書，執(zhí)行就失去了意義。

3、執(zhí)行必須以一方當(dāng)事人無故不履行義務(wù)為前提。法律文書生效后，原則上都由當(dāng)事人在規(guī)定的期間內(nèi)履行，逾期不履行的，權(quán)利人可以申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。有些法律文書一旦生效后，無論義務(wù)人是否逾期履行義務(wù)，人民法院都可以進(jìn)行執(zhí)行。① 《民事訴訟法》第218條：被執(zhí)行人未按執(zhí)行通知履行法律文書確定的義務(wù)，人民法院有權(quán)向銀行、信用合作社和其他有儲(chǔ)蓄義務(wù)的單位查詢被執(zhí)行人的存款情況，有權(quán)凍結(jié)、劃撥被執(zhí)行人的存款，但查詢、凍結(jié)、劃撥存款不得超出被執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)的范圍;第219 ① ①江偉：《民事訴訟法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第330頁。條：被執(zhí)行人未按執(zhí)行通知履行法律文書確定的義務(wù)，人民法院有權(quán)扣留、提取被執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)部分的收入。但應(yīng)當(dāng)保留被執(zhí)行人及其所撫養(yǎng)家屬的生活必需費(fèi)用;第220條：被執(zhí)行人未按執(zhí)行通知履行法律文書確定的義務(wù)，人民法院有權(quán)查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變賣被執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)部分的財(cái)產(chǎn)。

二、“執(zhí)行難”的表現(xiàn)及原因

（一）“執(zhí)行難”的表現(xiàn)

從執(zhí)行數(shù)量上看，執(zhí)行案件日益增多，完成執(zhí)行難;從執(zhí)行內(nèi)容上看，被執(zhí)行主體困難多，兌現(xiàn)執(zhí)行難;當(dāng)事人抗拒執(zhí)行多，強(qiáng)制執(zhí)行難;從執(zhí)行環(huán)境上看，受各種非法干預(yù)多，順利執(zhí)行難;從執(zhí)行主體上看，工作有差距顧慮多，規(guī)范執(zhí)行難。②

（二）“執(zhí)行難”的原因

1、立法滯后。比如：人民法院對(duì)于推諉、拖延、躲避執(zhí)行的債務(wù)人，依現(xiàn)行法律還無法對(duì)之處罰、制裁。我國(guó)刑法雖然規(guī)定了拒不執(zhí)行人民法院判決、裁定罪，但由于多方面的原因，人民法院在具體運(yùn)用該條懲治妨礙執(zhí)行的犯罪人時(shí)仍有不少困難。

2、法律欠缺。民訴法關(guān)于執(zhí)行程序的條文僅有34條，內(nèi)容不確實(shí)，條文籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，無法解決當(dāng)前執(zhí)行工作中紛繁復(fù)雜的實(shí)際問題。近年來，最高院先后也作出了許多司法解釋和規(guī)定，但由于執(zhí)行難度越來越大，很多舊的問題還沒有完全解決，新的問題又涌現(xiàn)出來。

② ②《“執(zhí)行難”難在哪里》，載《審判與法治》2006年增刊1，第25頁。

3、司法權(quán)力的地方化傾向法院難以順利執(zhí)行。我國(guó)憲法設(shè)立的是“一府兩院”模式，但事實(shí)上法院和檢察院從不具有與政府并列的地位。從地方黨委組織工作的角度來看，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)也就是法院、檢察院的領(lǐng)導(dǎo)。法官對(duì)政府的依賴性為司法不公提供了溫床，執(zhí)行制度受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其依附性集中表現(xiàn)為：司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)仰仗地方政府供給；司法機(jī)關(guān)的人員升遷、編制由地方政府決定;司法機(jī)關(guān)的工作條件改善、裝備更新有賴于地方政府及有關(guān)部門的批準(zhǔn)。法院人財(cái)物受制于地方，對(duì)其有較大的依賴性和服從性。

4、執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè)存在不足難以有效執(zhí)行。首先，執(zhí)行人員的專業(yè)素質(zhì)不夠影響著案件執(zhí)行成功的機(jī)率。其次，腐敗問題是“執(zhí)行難”得以長(zhǎng)期存在的重要原因之一。有的執(zhí)行人員與當(dāng)事人、訴訟代理人、辯護(hù)人私下交往頻繁，關(guān)系不正常，甚至吃、拿、卡、要，泄露執(zhí)行秘密，引起人們?nèi)罕姷姆锤?有的執(zhí)行人員與當(dāng)事人或鑒定評(píng)估人員串通一氣，鉆法律空子，偏袒一方當(dāng)事人，造成裁判不公、執(zhí)行不當(dāng)，引起當(dāng)事人的不滿;有的執(zhí)行人員辦“關(guān)系案”、“人情案”，故意不采取執(zhí)行措施給債權(quán)人造成經(jīng)濟(jì)損失;再次,執(zhí)行力量嚴(yán)重不足制約了執(zhí)行工作的開展。好多基層法院，在執(zhí)行局的執(zhí)行員較少，其他部門的干警也充入到執(zhí)行中來，照樣分配案件，這在一定程度上也影響了執(zhí)行工作的開展。③

三、完善民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督制度的必要性

③

任華 《論 民 事執(zhí) 行檢 察 監(jiān)督 機(jī) 制 的建 構(gòu)》 [ D ].鄭州: 鄭州大學(xué), 20081 131 民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是指由人民檢察院依法對(duì)民事執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)。民事執(zhí)行監(jiān)督需達(dá)到以下目的：通過排除民事執(zhí)行的障礙，糾正不當(dāng)執(zhí)行行為等監(jiān)督措施，保障民事執(zhí)行的法律效果。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是人民檢察院依法實(shí)施法律監(jiān)督的一部分，但它又不同于一般的法律監(jiān)督，具有本身的特征，現(xiàn)就完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的必要性談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

（一）是保證法律的統(tǒng)一正確實(shí)施的客觀要求

人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是憲法賊予檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利，承擔(dān)維護(hù)國(guó)家法律正確統(tǒng)一實(shí)施的職責(zé)，《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱憲法）第 129 條規(guī)定：中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱民事訴訟法）第14條規(guī)定：人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。民事執(zhí)行是法律實(shí)施的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，理所當(dāng)然受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。執(zhí)行環(huán)節(jié)在整個(gè)民事訴訟活動(dòng)中具有舉足輕重的地位，因?yàn)楣庥泄牟门胁⒉荒鼙ＷC合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，只有通過執(zhí)行這一環(huán)節(jié)才能實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的權(quán)益，執(zhí)行環(huán)節(jié)往往由于缺乏相應(yīng)有效的監(jiān)督而時(shí)有腐敗現(xiàn)象發(fā)生，人民檢察院作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有對(duì)民事執(zhí)行活進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，其對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督，有利于保障法律的正確統(tǒng)一實(shí)施。

（二）有利于維護(hù)司法公正，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平

近幾年來“執(zhí)行難，執(zhí)行亂”已日益成為社會(huì)上群眾反映強(qiáng)烈 的熱點(diǎn)問題，報(bào)紙、雜志、電視、電臺(tái)、電腦網(wǎng)絡(luò)等媒體不斷報(bào)道。一些債權(quán)人為追債而去跳樓等、甚至做出報(bào)復(fù)社會(huì)的行為，其已嚴(yán)重影響社會(huì)正常秩序和損害司法權(quán)威，造成這一局面的有多種因素，既有人們素質(zhì)觀念因素和地方部門因素，也有法院執(zhí)法方面的原因，不可否認(rèn)的是由于民事執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制不理想，導(dǎo)致很多法官在執(zhí)行方面違法犯罪，法國(guó)法學(xué)家洛克說過，絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。檢察機(jī)關(guān)作為法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)民事執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，除對(duì)不當(dāng)?shù)膱?zhí)行行為提出糾正外，還可以維護(hù)正確的執(zhí)行行為，維護(hù)司法權(quán)威，同時(shí)還可以向群眾宣傳法律知識(shí)，因此對(duì)民事執(zhí)行實(shí)行檢察監(jiān)督，有利于維護(hù)司法公正，這也是社會(huì)形勢(shì)所需，符合廣大人民群眾的利益。

四、如何加強(qiáng)對(duì)民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督

在目前情況下，可采取以下措施加強(qiáng)和完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督。

（一）加強(qiáng)和完善立法

由于《憲法》、《民事訴訟法》等法律法規(guī)在具體的法律條文中沒有具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，致使法院認(rèn)為執(zhí)行監(jiān)督是其內(nèi)部事情，從而排斥和抵觸檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，因此，有必要對(duì)《民事訴訟法》予以修改，增加檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，以及如何行使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的具體條文，使執(zhí)行檢察監(jiān)督有法律依據(jù)。同時(shí)針對(duì)執(zhí)行工作的重要性，有必要專門制定一部監(jiān)督執(zhí)行活動(dòng)的法規(guī)，以保證監(jiān)督執(zhí)行活動(dòng)依法有序地進(jìn)行。任何權(quán)力都必須接受監(jiān)督。2012年3月２４日提交十一屆全國(guó)人大常委會(huì)審議的民事訴訟法修正案草案中，擬將法院的執(zhí)行權(quán)納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。修正案草案擴(kuò)大了檢察院對(duì)民事訴訟活動(dòng)的監(jiān)督范圍。全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任王勝明指出，現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，但沒有明確規(guī)定對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)和人民法院的調(diào)解活動(dòng)能否實(shí)行檢察監(jiān)督。同時(shí)2012年３月最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》，明確規(guī)定在山西省等１２個(gè)省區(qū)市試行執(zhí)行監(jiān)督工作。

（二）檢察院采用檢察建議進(jìn)行監(jiān)督

檢察建議是針對(duì)法院在執(zhí)行過程中存在的一般的程序錯(cuò)誤

或應(yīng)當(dāng)予以改進(jìn)的問題，提出糾正或者改進(jìn)意見的一種監(jiān)督方式。在執(zhí)行環(huán)節(jié)中采用檢察建議可有效對(duì)執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，在發(fā)出檢察建議前可先與法院提前溝通，發(fā)出檢察建議后，要及時(shí)跟進(jìn)，督促落實(shí)。

（三）加強(qiáng)民行檢察部門的資源配置

要有效對(duì)民事執(zhí)行實(shí)行監(jiān)督，必需具備一定的軟件和硬件，首先要有一支高素質(zhì)的隊(duì)伍，要把一些精通民法、民事訴訟法的高學(xué)歷人才安排到民行部門，同時(shí)針對(duì)民事執(zhí)行案件的增多，相應(yīng)地增加民行部門的人數(shù)。其次要增加民行部門的物質(zhì)資源，民事執(zhí)行牽涉面廣，過程復(fù)雜，要有效監(jiān)督必需具備一定的物質(zhì)條件做保障。

（四）加強(qiáng)法律政策的宣傳力度

針對(duì)目前群眾法律意識(shí)不高的情況，要加大法律宣傳的力

度，讓群眾自覺維護(hù)自已的合法權(quán)益，要宣傳檢察機(jī)關(guān)的職能，讓 群眾在碰到執(zhí)行不公的時(shí)候，懂得向檢察機(jī)關(guān)申訴，這樣才能及 時(shí)發(fā)現(xiàn)民事執(zhí)行中的違法違規(guī)問題，及時(shí)向法院提出糾正意見，力求使每一件民事執(zhí)行案件都得到公平公正辦理，盡量減少社會(huì) 的不穩(wěn)定因素。

五、簡(jiǎn)單結(jié)語

綜上所述，就在當(dāng)代中國(guó)建構(gòu)執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制而言, 檢察院的監(jiān)督應(yīng)有所側(cè)重, 把重點(diǎn)放在法官執(zhí)行難上。只要對(duì)這一部分案件行使積極有效的監(jiān)督,就有望在一定層面上緩解執(zhí)行難的嚴(yán)重局面，當(dāng)然要根本解決“執(zhí)行難“問題，根本上還是在于監(jiān)督體制的建立以及這種體制的健康運(yùn)行。盡管民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作之路漫長(zhǎng)而又艱辛，但由于它具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義，相信隨著時(shí)間的推移、法律的完善，以及人們意識(shí)的提高，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督必將得到深入開展。

參考文獻(xiàn)：

[ 1] 江偉 《民 事 訴 訟 法 》，高 等 教 育 出 版 社, 2007年出版

[ 2] 任華 《論 民 事執(zhí) 行檢 察 監(jiān)督 機(jī) 制 的建 構(gòu)》，鄭州大學(xué)學(xué)報(bào), 2008年11月期

[ 3] 廖 榮 輝, 潘 建 明 1《論 民 事 執(zhí) 行檢 察 監(jiān) 督 的 制 度 價(jià) 值》，西南政法大學(xué)學(xué)報(bào), 2008,(4): 1111

[ 4] 常怡 《民 事 訴 訟 法 》，中國(guó)政法大學(xué)出版社 2002年11月出版

第三篇：執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)分離與機(jī)構(gòu)設(shè)置模式之探討研究與分析

執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)分離與機(jī)構(gòu)設(shè)置模式之探討

楊晶

“執(zhí)行難”問題已成為近年來社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，對(duì)于法院而言，既有外因，也有內(nèi)因。外因方面主要是受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化背景，歷史條件以及社會(huì)各種矛盾的限制和制約;內(nèi)因方面主要是法院的執(zhí)行運(yùn)行機(jī)制不合理，執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督，個(gè)別執(zhí)行人員素質(zhì)不高、消極執(zhí)行、違法執(zhí)行造成執(zhí)行難。為了有效地解決執(zhí)行難的問題，外部因素非法院自身能夠獨(dú)立解決，但內(nèi)部因素法院完全可以通過執(zhí)行運(yùn)行機(jī)制改革、提高執(zhí)行人員素質(zhì)等途徑，以實(shí)現(xiàn)解決執(zhí)行難之目的。我市兩級(jí)人民法院在借鑒全國(guó)各地法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)行執(zhí)行權(quán)分權(quán)運(yùn)行管理機(jī)制的基礎(chǔ)上，根據(jù)我市執(zhí)行工作的實(shí)際，于2002年底制定并實(shí)行了執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)兩權(quán)分離的執(zhí)行工作分權(quán)制衡的模式，已經(jīng)運(yùn)行了5年有余，回味起來喜憂參半利弊并存。然而，新修改的《民事訴訟法》給我們提供了新的思路和想法。下面就今后執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)分離與機(jī)構(gòu)設(shè)置模式談一些初步的設(shè)想。

一、執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)分離的必要性

執(zhí)行工作運(yùn)行機(jī)制改革的重點(diǎn)在于對(duì)執(zhí)行權(quán)的細(xì)化和分解，即將民事執(zhí)行權(quán)分解為執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)，并使之分離。何為執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)呢?執(zhí)行實(shí)施權(quán)是指執(zhí)行實(shí)施部門為實(shí)現(xiàn)生效法律文書確定的權(quán)利與義務(wù)而采取的具體的具有實(shí)際操作內(nèi)容的執(zhí)行手段和措施的權(quán)力。通常理解為對(duì)執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)采取控制性措施的權(quán)力。執(zhí)行實(shí)施部門依據(jù)執(zhí)行命令或有關(guān)執(zhí)行裁定，具體組織實(shí)施強(qiáng)制措施、制裁措施和執(zhí)行措施的權(quán)能。實(shí)施的內(nèi)容包括執(zhí)行通知、查詢、查封、扣押、凍結(jié)、扣劃、強(qiáng)制交付、強(qiáng)制搬遷、強(qiáng)制轉(zhuǎn)移、拘留、罰款等等。執(zhí)行裁決權(quán)是指為實(shí)現(xiàn)生效法律文書確定的權(quán)利與義務(wù)而采取的具體的具有實(shí)際操作內(nèi)容的執(zhí)行手段和措施是否合法進(jìn)行進(jìn)一步的判斷和審查并加以確認(rèn);對(duì)已實(shí)施的控制性財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處分并加以確認(rèn)的權(quán)力。通常理解為對(duì)執(zhí)行行為是否正確的審查和對(duì)財(cái)產(chǎn)采取處分性措施作出裁判的權(quán)力。執(zhí)行的裁判機(jī)構(gòu)，根據(jù)有關(guān)執(zhí)行當(dāng)事人的申請(qǐng)或執(zhí)行實(shí)施部門的建議，組成合議庭或由執(zhí)行法官單獨(dú)對(duì)涉及當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的程序性和實(shí)體性事項(xiàng)所作出的審查或裁判的權(quán)利。其裁定的內(nèi)容主要有：裁定變更或追加被執(zhí)行主體、中止、終結(jié)或不予執(zhí)行、以物抵債、執(zhí)行回轉(zhuǎn)以及對(duì)有關(guān)的執(zhí)行強(qiáng)制措施、制裁措施和實(shí)施措施的執(zhí)行行為異議、復(fù)議審查等。

以上二種權(quán)力，是執(zhí)行權(quán)的下位權(quán)力，共同構(gòu)成了民事執(zhí)行權(quán)。如果不能真正將執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)分解、分離，執(zhí)行權(quán)力單一，過于集中，執(zhí)行人員對(duì)執(zhí)行案件的隨意性過大，辦案缺乏公開性和透明度，執(zhí)行措施不當(dāng)，久拖不執(zhí)，執(zhí)行不公的現(xiàn)象必然產(chǎn)生。因此，改革陳舊落后的執(zhí)行運(yùn)行機(jī)制十分必要。首先，執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)相分離，保障了“兩權(quán)”的監(jiān)督、制約，體現(xiàn)程序正義原則。在傳統(tǒng)的以實(shí)現(xiàn)債權(quán)人的債權(quán)為執(zhí)行工作價(jià)值取向的指導(dǎo)下，執(zhí)行法官加班加點(diǎn)、夜與繼日、甚至不惜流汗流血為債權(quán)人討回了債權(quán),付出了很大代價(jià)，但執(zhí)行難的問題并未根本解決。相反，由于債權(quán)未得到實(shí)現(xiàn)，債權(quán)人乃至社會(huì)公眾對(duì)法院的批評(píng)、責(zé)難聲卻不絕于耳，在不斷的反思中，越來越多的學(xué)者、實(shí)務(wù)界認(rèn)識(shí)到執(zhí)行理念存在偏差，法院無法擔(dān)當(dāng)起債權(quán)人自身應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的風(fēng)險(xiǎn)這一沉重包袱。因此，將民事執(zhí)行權(quán)細(xì)化為執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)、樹立程序正義的價(jià)值取向，即使有些案件因被執(zhí)行人沒有履行能力而無法實(shí)際執(zhí)結(jié)，但由于執(zhí)行程序公開、公平、公正、體現(xiàn)出程序正義，必然能夠取得當(dāng)事人和全社會(huì)的理解、信任和尊重，從而使司法權(quán)威和人民法院公信力得到提升。

其次，執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)相分離，保障了當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)，體現(xiàn)了司法公正。現(xiàn)在執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員配置中，由于諸多原因，執(zhí)行機(jī)構(gòu)中有些不具備審判職稱的人員(包括書記員和司法警察)亦從事具體執(zhí)行工作，而執(zhí)行中的裁決程序的眾多事項(xiàng)系當(dāng)事人及案外人執(zhí)行權(quán)利救濟(jì)之保障。因此，執(zhí)行裁決權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)參照審判模式，由具有審判職稱的法官行使裁決權(quán)，實(shí)行獨(dú)立裁決。而執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)

相分離，能有效保證執(zhí)行裁決權(quán)由具有審判職稱的法官行使，從而確保當(dāng)事人在程序公正的前提下得到實(shí)體權(quán)利的保護(hù)。執(zhí)行實(shí)施權(quán)的行使，在當(dāng)今由于我國(guó)現(xiàn)行人事體制人民法院“進(jìn)出口”不暢的情況下，由不具備審判職稱的人員或司法警察行使，起到了最佳的優(yōu)化組合，達(dá)到了人盡其才物盡其用的效果。同時(shí)，既節(jié)省法官資源，又體現(xiàn)了權(quán)力的監(jiān)督和制約。

再次，執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)相分離，豐富了民事執(zhí)行運(yùn)行機(jī)制改革的內(nèi)容。民事執(zhí)行工作統(tǒng)一管理體制改革，執(zhí)行機(jī)構(gòu)在全國(guó)形成一個(gè)整體的力量，用上下聯(lián)動(dòng)的合力對(duì)付頑固、狡猾的抗拒執(zhí)行行為，不失為一種行之有效的執(zhí)行管理辦法。但在采取這種方法時(shí)，決不能忽視執(zhí)行過程中裁決事項(xiàng)的存在，因?yàn)椴脹Q事項(xiàng)事關(guān)當(dāng)事人、案外人的實(shí)體權(quán)利與程序權(quán)利，是一種司法裁判權(quán)，根據(jù)我國(guó)司法獨(dú)立的基本原則，上下級(jí)法院審判監(jiān)督關(guān)系，此項(xiàng)權(quán)利只能獨(dú)立行使，而不能由上級(jí)法院包辦，不能事前介入，只能事后監(jiān)督。這就是說，統(tǒng)一管理針對(duì)的只能是執(zhí)行實(shí)施權(quán)，對(duì)于執(zhí)行裁判權(quán)因其具有裁判司法性而不能實(shí)施“統(tǒng)一管理”。因此，將執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)相分離，可以防止執(zhí)行裁決權(quán)被“統(tǒng)一管理”異化，有利于執(zhí)行統(tǒng)一管理體制的正確實(shí)行。

二、執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)相分離的模式。

執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)相分離以及涉及執(zhí)行程序的訴訟，可采取二種模式。

一種模式是機(jī)構(gòu)相分離，即在法院內(nèi)部成立專門的民事執(zhí)行機(jī)構(gòu)即執(zhí)行局和專門的民事執(zhí)行審判機(jī)構(gòu)即民事(執(zhí)行)審判庭;執(zhí)行局內(nèi)部設(shè)執(zhí)行實(shí)施和執(zhí)行裁決庭以及綜合處，或者就是執(zhí)行實(shí)施庭和綜合裁決庭，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部設(shè)置要根據(jù)各方面的實(shí)際情況而定。執(zhí)行局負(fù)責(zé)執(zhí)行實(shí)施和執(zhí)行裁決。中級(jí)以上法院的執(zhí)行裁決既包含本院內(nèi)部所負(fù)執(zhí)行案件的裁決又肩負(fù)下級(jí)法院不服執(zhí)行行為裁定的復(fù)議。民事(執(zhí)行)審判庭負(fù)責(zé)對(duì)涉及執(zhí)行案件而引起的案外人異議、許可執(zhí)行以及參與分配之訴等。

第二種模式是人員相分離，即在現(xiàn)有的執(zhí)行局內(nèi)(因現(xiàn)在全國(guó)各級(jí)法院的執(zhí)行局基本上全部高配)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，分別行使執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)和涉及執(zhí)行案件的審判權(quán)，對(duì)行使執(zhí)行裁決權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可

稱為綜合裁決庭，行使執(zhí)行實(shí)施權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可稱為執(zhí)行一處、執(zhí)行二處，對(duì)審理涉及執(zhí)行案件的審判權(quán)的可稱為民事(執(zhí)行)審判庭。采用何種分離模式，應(yīng)根據(jù)各級(jí)各地法院的具體情況，采取適合自身特點(diǎn)的分離模式，而不能搞一刀切。

我們認(rèn)為，第一種模式更為科學(xué)合理，為什么這樣講呢?原因有三：

(一)新《民事訴訟法》重新設(shè)定了案外人異議、申請(qǐng)執(zhí)行人許可執(zhí)行以及參與分配之訴等，明確了這是審判的權(quán)能，必須由民事審判庭來行使，而且必須依照民事訴訟程序進(jìn)行審理和確認(rèn)。而將訴訟權(quán)能劃歸為執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理，既不倫不類，又容易使當(dāng)事人產(chǎn)生誤解，更使得公眾在人民法院程序公正方面產(chǎn)生質(zhì)疑而影響法院裁判文書的權(quán)威性和公信力。

(二)更有利于執(zhí)行權(quán)利的監(jiān)督與制約。新《民事訴訟法》重新設(shè)定的涉及執(zhí)行程序的訴訟，是對(duì)當(dāng)事人及利害關(guān)系人的權(quán)利在原有法律和司法解釋的基礎(chǔ)上更深層次的救濟(jì)和保護(hù)。將這一部分職能從執(zhí)行機(jī)構(gòu)劃分出來，徹底擺脫了原有模式的羈絆，將使執(zhí)行程序更加公平、公正。

(三)審執(zhí)分開是最高人民法院多年來的倡導(dǎo)和要求，是時(shí)代發(fā)展的必然。樹立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃痉ɡ砟?，?jiān)持程序公正的價(jià)值取向，是將來乃至永遠(yuǎn)的法制社會(huì)的追求。因此，從科學(xué)發(fā)展的角度，必須細(xì)化、分解、分離執(zhí)行工作的權(quán)能，真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督和制約。

三、執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)分離的優(yōu)越性。

執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)相分離后。一方面，行使執(zhí)行實(shí)施權(quán)的執(zhí)行局，作為人民法院專門辦理執(zhí)行案件的組織機(jī)構(gòu)，更能適應(yīng)執(zhí)行工作統(tǒng)一管理的需要，是新型執(zhí)行管理體制下執(zhí)行機(jī)構(gòu)的最佳組織形式。執(zhí)行局按照行政模式設(shè)立，實(shí)行執(zhí)行局長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，明確權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，可有效提高執(zhí)行效率。而且在人員構(gòu)成上，因執(zhí)行局所司職能與執(zhí)行當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利分配無關(guān)，故在人員構(gòu)成上既可由有法官職稱的審判人員組成，亦可由沒有審判職稱的人員組成。這樣，不但節(jié)約了法官資源，而且在當(dāng)前法官資源缺乏的狀

況下，為各級(jí)法院合理安排人員提供了更廣闊的空間;同時(shí)，也為全國(guó)司法警察參與執(zhí)行提供了理論基礎(chǔ)和實(shí)際操作可能性。

另一方面，在兩權(quán)分離后，相對(duì)應(yīng)的應(yīng)設(shè)立執(zhí)行裁判庭，行使執(zhí)行裁判權(quán)。執(zhí)行裁判權(quán)作為純司法權(quán)，上下級(jí)法院應(yīng)各自獨(dú)立行使，不存在上令下從的行政隸屬關(guān)系。上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的執(zhí)行裁決，只能是事后監(jiān)督，決不能事前干預(yù)，屬于執(zhí)行監(jiān)督關(guān)系。這樣，就可有效避免司法權(quán)被行政統(tǒng)一管理了，即行政化。另外，從專業(yè)化分工的角度上看，設(shè)立獨(dú)立的民事執(zhí)行裁判機(jī)構(gòu)，不僅行使民事執(zhí)行裁判權(quán)，而且對(duì)民事執(zhí)行程序中出現(xiàn)的實(shí)體糾紛，因其熟悉案情，專業(yè)水平高，可迅速作出判斷或裁決，提高執(zhí)行工作效率,實(shí)行執(zhí)行資源和審判資源的優(yōu)化配置。綜上所述，民事執(zhí)行權(quán)細(xì)化，執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)分離，打破原有的集權(quán)式的封閉執(zhí)行運(yùn)行機(jī)制，使民事執(zhí)行權(quán)更具有程序性、公開性、高效性。

不僅符合現(xiàn)代執(zhí)行工作價(jià)值理念，而且符合民事執(zhí)行權(quán)司法權(quán)性質(zhì)和結(jié)構(gòu)理論，有利于提高執(zhí)行的工作效率，增強(qiáng)執(zhí)行的程序正義，實(shí)現(xiàn)公正與效率的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

第四篇：監(jiān)獄在刑罰執(zhí)行工作中與公、檢、法機(jī)關(guān)相互配合、相互制約關(guān)系的研究

摘 要監(jiān)獄是代表國(guó)家執(zhí)行刑罰的基本單位，它在執(zhí)行刑罰、改造罪犯、組織生產(chǎn)等項(xiàng)活動(dòng)中與公、檢、法等部門必然發(fā)生各種各樣的交往，即有其相互關(guān)聯(lián)性，又有其特定的獨(dú)立性。無論是對(duì)行刑制度的理解和適用，還是對(duì)監(jiān)獄管理與改造工作的具體實(shí)踐，研究監(jiān)獄現(xiàn)行司法條件下與公、檢、法機(jī)關(guān)的相互配合與相互制約關(guān)系都有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文因事而思，因事而議，就監(jiān)獄在刑罰執(zhí)行工作中與公、檢、法機(jī)關(guān)相互制約關(guān)系層面上的相互配合與協(xié)調(diào)提出了一些思考。第一個(gè)部分，從現(xiàn)行減刑制度的剖析出發(fā)，從法制、機(jī)制角度來研究減刑、假釋工作中監(jiān)獄與法院的關(guān)系或關(guān)系走勢(shì)，提出了對(duì)減刑制度的幾種設(shè)想和對(duì)假釋制度的再認(rèn)識(shí)。第二個(gè)部分，從現(xiàn)行法律依據(jù)及模式對(duì)監(jiān)獄追逃工作中與公安等機(jī)關(guān)的關(guān)系進(jìn)行分析，指出了現(xiàn)行模式中的弊端，提出了監(jiān)獄機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在追捕工作中應(yīng)總結(jié)追逃工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，正視法律之不足，理順雙方的協(xié)作、配合關(guān)系，才能真正達(dá)到配合默契，使法律之劍鋒利無比。并指出監(jiān)獄行使追逃權(quán)和享有特定偵查權(quán)的現(xiàn)實(shí)意義。第三個(gè)部分，從對(duì)收監(jiān)時(shí)及執(zhí)行中監(jiān)獄對(duì)法律文書的審查中存在的問題和落實(shí)罪犯申訴等執(zhí)行監(jiān)獄法的工作中存在的問題進(jìn)行研究，提出在執(zhí)行和完善《監(jiān)獄法》的工作中，亟需建立監(jiān)獄機(jī)關(guān)的司法建議權(quán)利和機(jī)制，從而有效推動(dòng)刑罰執(zhí)行工作中監(jiān)獄與公、檢、法機(jī)關(guān)相互配合與相互制約關(guān)系的發(fā)展。監(jiān)獄是代表國(guó)家執(zhí)行刑罰的基本單位，它在執(zhí)行刑罰、改造罪犯、組織生產(chǎn)等項(xiàng)活動(dòng)中與公、檢、法等部門必然發(fā)生各種各樣的交往，既有其相互關(guān)聯(lián)性，又具有其特定的獨(dú)立性。無論是對(duì)行刑制度的理解和適用，還是對(duì)監(jiān)獄管理與改造工作的具體實(shí)踐，研究監(jiān)獄在現(xiàn)行司法體系下與公、檢、法機(jī)關(guān)的相互配合與相互制約關(guān)系都有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文擬從以下幾個(gè)方面來淺談監(jiān)獄在刑罰執(zhí)行工作中與公、檢、法機(jī)關(guān)的關(guān)系，以期拋磚引玉。

一、減刑、假釋工作減刑、假釋工作是監(jiān)獄刑罰執(zhí)行工作中最具“權(quán)力”特征的內(nèi)容。在現(xiàn)行《刑法》、《監(jiān)獄法》法典和最高人民法院關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定［法釋（1997）6號(hào)］中都有詳細(xì)具體的規(guī)定，也是監(jiān)獄主動(dòng)和法院發(fā)生法律行為的重要方面。最高人民法院在關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》若干問題的解釋［法釋（1998）23號(hào)］第362條、363條中詳細(xì)規(guī)定了法院對(duì)監(jiān)獄行使此種“權(quán)力”時(shí)雙方制約與協(xié)作的特性。這是現(xiàn)行減刑、假釋工作的法律依據(jù)和運(yùn)行基礎(chǔ)。本文在此不作為研究的方向和重點(diǎn)。結(jié)合學(xué)術(shù)研究的成果和實(shí)踐中的思考，以法制、機(jī)制角度來研究一下減刑、假釋工作中監(jiān)獄與法院的關(guān)系或關(guān)系走勢(shì)，未嘗不是件事關(guān)監(jiān)獄發(fā)展的大事。

（一）對(duì)現(xiàn)行減刑制度的深入剖析

1、刑罰的一般預(yù)防與特殊預(yù)防的雙重目的是統(tǒng)一的。減刑制度卻正相反，它與一般預(yù)防論是相對(duì)立的，與特殊預(yù)防論是相排斥的。所以有研究認(rèn)為減刑制度在理論上是有缺陷的刑罰理念。在指導(dǎo)實(shí)踐中，也必然產(chǎn)生有悖于行刑目的的現(xiàn)象。例如，法院在執(zhí)行［法釋（1997）6號(hào)］的規(guī)定中存在典型的“罪輕減刑幅度小，罪重減刑幅度大”的現(xiàn)象。這在監(jiān)獄干警和罪犯中有較為突出的反映。同時(shí)要減刑必然要對(duì)罪犯實(shí)施考核，現(xiàn)行中的考核罪犯與干警雙重的人為因素造成考核的真實(shí)性下降使減刑的功能與目的難以實(shí)現(xiàn)。罪犯重生產(chǎn)勞動(dòng)分，輕思想改造分的傾向在干警心態(tài)中同樣如此。投機(jī)、欺騙、賄賂、人情等因素，使考核工作人為性加大，公正化、平等化、規(guī)范化下降，這必然動(dòng)搖減刑公正性的基礎(chǔ)。[!--empirenews.page--]

2、我國(guó)法律規(guī)定，中級(jí)以上人民法院才擁有減刑的裁定權(quán)。但事實(shí)上，具體辦理減刑案件的審判人員既對(duì)罪犯的原判決的形成過程不太清楚，也對(duì)罪犯的實(shí)際改造狀況不太清楚，法官代表法院行使的裁定權(quán)基本上是一種形式上的程序性需要。這種不太科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制，必然難以保證結(jié)果的正確、合理。這對(duì)監(jiān)獄的管理和罪犯的改造必然產(chǎn)生諸多消極的影響。站在監(jiān)獄的本位主義立場(chǎng)，為了便于管理，肯定希望加大減刑幅度和比例，甚至積極要求推行減殘刑制度。法院站在監(jiān)獄應(yīng)為社會(huì)提供社會(huì)安全和社會(huì)正義的法理精神及公眾心理立場(chǎng)自然不會(huì)認(rèn)同監(jiān)獄的思路，雙方既配合又制約的關(guān)系就十分突出了。

3、現(xiàn)行減刑制度沒有設(shè)置相應(yīng)的減刑裁定撤銷制度，只要送達(dá)即生效不可更改，對(duì)罪犯的穩(wěn)定改造和出獄后的思想自制的連續(xù)性均無有效制約，往往造成減刑前拼命干，減刑后差一半，功利思想在后期改造中十分明顯，這是監(jiān)獄、法院雙方應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作共同研究將行刑目的與改造目的有機(jī)結(jié)合的極為重要的方面。

（二）對(duì)減刑制度的幾種設(shè)想

1、保持現(xiàn)有習(xí)慣做法的主要內(nèi)容，增加撤銷和縮減減刑程序。這是強(qiáng)化罪犯思想改造，促進(jìn)罪犯自我約束、自覺遵守監(jiān)規(guī)，并維護(hù)法律權(quán)威，保證法律嚴(yán)肅性的有效措施。在這一點(diǎn)上，法院與監(jiān)獄有保障執(zhí)行刑罰公正、嚴(yán)肅的共同目的，是應(yīng)該很好配合、加強(qiáng)研討、充分協(xié)作的大有可為之地。雖然我國(guó)法律尚未明確涉及此領(lǐng)域，但學(xué)術(shù)探討中這已成為日益突出的一個(gè)內(nèi)容，況且國(guó)外也已有類似法例可供參考，如法國(guó)刑事訴訟法第721條規(guī)定：“在給予減刑的時(shí)，被關(guān)押的犯人具有不良行為，在征求了刑罰實(shí)施委員會(huì)的意見后，刑罰執(zhí)行法官可以全部或部分恢復(fù)被減掉的刑期?！睆奈覈?guó)的監(jiān)獄工作實(shí)踐來看，法院機(jī)關(guān)與監(jiān)獄管理部門有共同的認(rèn)識(shí)，即罪犯悔罪表現(xiàn)是可以減刑的依據(jù)，但罪犯不悔罪的表現(xiàn)再怎么突出、典型，都是不能加他哪怕一天的刑。這對(duì)監(jiān)管改造秩序的沖擊，對(duì)減刑裁定送達(dá)生效后罪犯的“翻臉無情，投機(jī)改造大暴露”都是缺乏有力制約和打擊的。因而，監(jiān)獄機(jī)關(guān)應(yīng)與法院機(jī)關(guān)充分合作，深入調(diào)研，將此方面的研究早日變成成果，并可盡早依法試驗(yàn)推行。

2、設(shè)理論減刑幅度與特別減刑幅度。理論減刑幅度為先預(yù)制，即將不超過三分之一的刑期從理論上作為罪犯可以減刑的，注重罪犯的犯罪惡性和服刑中的悔罪表現(xiàn)。具體理論減刑由法院根據(jù)罪犯犯罪惡性大小和認(rèn)罪、悔罪態(tài)度在判決書中明確規(guī)定，監(jiān)獄在執(zhí)行刑罰過程中注重罪犯悔罪表現(xiàn)的實(shí)際考察，如有消極改造，抗拒改造的事實(shí)，可依據(jù)相關(guān)規(guī)定扣減其理論減刑若干年或月、日。如將整個(gè)服刑中的扣分累計(jì)制，行政處分累計(jì)制，換算而折扣理論預(yù)減刑期等。重新犯罪的，取消原判決中的預(yù)減刑期，由法院依照數(shù)罪并罰原則再次定罪量刑，事實(shí)上加重了對(duì)再犯罪的打擊懲處力度。同時(shí)在新判決中也可從嚴(yán)掌握罪犯可以享有的理論減刑比例。同時(shí)，在保證死緩犯實(shí)際服刑14年以上（從判決確定之日起計(jì)算），無期犯實(shí)際服刑10年以上，有期徒刑罪犯實(shí)際服刑二分之一以上的基礎(chǔ)上，對(duì)改造成績(jī)突出或有特定立功行為的罪犯，應(yīng)實(shí)行特別減刑。即在罪犯的學(xué)習(xí)、勞動(dòng)和其他方面達(dá)到某種標(biāo)準(zhǔn)的，可明確折算為減刑的時(shí)間量，這種特別減刑量可以與被扣減的理論減刑量自然折抵，從而促進(jìn)罪犯永保改造積極性、主動(dòng)性，不會(huì)因犯過錯(cuò)誤而自暴自棄，使之有將自己的改造命運(yùn)掌握在自己手中的改造自主性，而不是被迫改造，投機(jī)改造。這可以增強(qiáng)罪犯改造的平等性、嚴(yán)謹(jǐn)性、自主性和廉潔性。[!--empirenews.page--]這種設(shè)想有無可能，依然可以是監(jiān)獄機(jī)關(guān)與法院部門相互配合，相互協(xié)作而又相互制約關(guān)系的重要方面。這樣基本不涉及減刑權(quán)的性質(zhì)歸屬之爭(zhēng)，有利于法院積極參與到和監(jiān)獄機(jī)關(guān)協(xié)作中來。

3、設(shè)立專門服務(wù)于罪犯服刑改造的法院。如我國(guó)現(xiàn)行就有軍事法院、鐵路法院、海事法院等。目前的罪犯減刑、假釋是由當(dāng)?shù)氐闹屑?jí)人民法院管轄，具體的實(shí)施部門同時(shí)又兼任著其他的刑事案件審判工作。一年中除了幾次減刑與監(jiān)獄有較密切的接觸外，平時(shí)基[1][2][3][4]下一頁 本上沒有業(yè)務(wù)來往。每一個(gè)罪犯的實(shí)際改造情況，更不可能了解。如果建立專門的改造法院，專司此職，就可以和監(jiān)獄一起從收押到管理，從教育到勞動(dòng)每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)步驟都做到共同管理、共同教育，各司其職，達(dá)到一個(gè)目的，即把罪犯改造成守法的新公民。

（三）對(duì)假釋制度的再認(rèn)識(shí)

1、假釋制度的科學(xué)合理，體現(xiàn)人性化，降低行刑改造成本的作用是勿庸置疑的。但在河南假釋制度的具體實(shí)施中，以98年為界，以往假釋的比例占當(dāng)年減刑、假釋人數(shù)的40%多，以后，假釋的比例占當(dāng)年減刑、假釋人數(shù)的2%左右，“假釋后不致再危害社會(huì)”成為監(jiān)獄和法院主要審查標(biāo)準(zhǔn)，也成為現(xiàn)在假釋比例奇低（一般不足2%）的主要原因。一是罪犯在假釋期中在社會(huì)上重新犯罪，檢察機(jī)關(guān)必然“順藤摸瓜”非要逮幾個(gè)嫌疑犯不可，那無論是監(jiān)獄機(jī)關(guān)還是法院系統(tǒng)對(duì)此都成了“吃不了兜著走”，你在鑒定材料上寫“一貫表現(xiàn)良好”即便是空話、套話也反映出了不據(jù)實(shí)考核的瀆職之責(zé)；法院工作人員審查不嚴(yán)當(dāng)然也難辭其咎，于是乎輕者處分，重者法辦。雖然在這種局面中充分體現(xiàn)了三方相互配合又相互制約的法定關(guān)系，但終究誰也不敢為“不致再危害社會(huì)”去打保票，于是現(xiàn)行假釋制度在當(dāng)前形勢(shì)下形同虛設(shè)就毫不令人奇怪了。就是一天刑不減正常的刑罰到期，必須釋放的，又有誰可以保證其走上社會(huì)不再犯罪呢？如果沒有把握，難道監(jiān)獄可以不釋放他們嗎？所以，因噎廢食，寧愿監(jiān)獄擁擠、超押嚴(yán)重，寧愿與當(dāng)前國(guó)際上刑罰的發(fā)展大趨勢(shì)——行刑社會(huì)化、非監(jiān)禁化背道而馳，也要高唱所謂的政治高調(diào)，實(shí)則就是因?yàn)橐患褐蕉每茖W(xué)制度于不顧，欺騙政府與社會(huì)。在如何評(píng)價(jià)假釋制度，如何完善假釋制度，如何運(yùn)作假釋制度上，監(jiān)獄與檢察院、法院機(jī)關(guān)有共同的法律責(zé)任與社會(huì)責(zé)任去協(xié)力共研，推動(dòng)發(fā)展。有研究認(rèn)為應(yīng)擴(kuò)大假釋的比例，筆者認(rèn)為現(xiàn)在不是瓶頸細(xì)小的問題，不是比例過小的問題，而是因?yàn)榕戮控?zé)而極力免責(zé)的推卸責(zé)任的問題，這才是法律和制度中首先應(yīng)該反躬自查的關(guān)鍵，可以稱之為“觀念之難遠(yuǎn)大于技術(shù)之難”。這也需要監(jiān)獄機(jī)關(guān)主動(dòng)研討，能夠進(jìn)一步完善假釋制度，在現(xiàn)行法規(guī)基礎(chǔ)上增強(qiáng)其可操作性，并放寬在偶犯、過失犯、少犯、輕罪犯、經(jīng)濟(jì)犯等類別上的假釋范圍及條件。

2、綜合現(xiàn)在的學(xué)術(shù)研究，有一種共同的傾向就是將假釋的審批權(quán)從法院系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到司法行政系統(tǒng)。其主要依據(jù)是：①認(rèn)為假釋權(quán)屬司法行政權(quán)，司法行政機(jī)關(guān)行使假釋審批權(quán)從法理上講不會(huì)影響或干預(yù)法院的審判權(quán)；②認(rèn)為監(jiān)獄及其主管機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄和罪犯的改造情況比較了解，行使假釋權(quán)可以提高效率，充分發(fā)揮行刑司法制度的激勵(lì)功能，使監(jiān)獄機(jī)關(guān)掌握改造罪犯的主動(dòng)權(quán)；③認(rèn)為假釋是罪犯的權(quán)利之一，而不是監(jiān)獄對(duì)表現(xiàn)好的罪犯的寬大或恩賜，不能想給就給，不想給就不給，或給多少是多少，因?yàn)樽鳛闄?quán)利，應(yīng)當(dāng)具有普遍性。[!--empirenews.page--]對(duì)此，筆者認(rèn)為這方面的研究非常有意義，這是合乎法理精神與司法實(shí)踐需要的，這也成為研究監(jiān)獄與公、檢、法關(guān)系中最具挑戰(zhàn)性的一個(gè)內(nèi)容。這涉及立法體系的調(diào)整，涉及中國(guó)司法的傳統(tǒng)，涉及大陸法系思維習(xí)慣與英美法系思維習(xí)慣的碰撞與融合。在國(guó)外的假釋制度實(shí)踐中，已有不少國(guó)家是以假釋委員會(huì)的形式來運(yùn)作罪犯假釋的，在此不作贅述。

（四）結(jié)論結(jié)合我國(guó)的法律傳統(tǒng)和司法實(shí)際特點(diǎn)，在減刑假釋問題上將之統(tǒng)統(tǒng)收歸監(jiān)獄行使是不現(xiàn)實(shí)的，這是文化、法律、傳統(tǒng)及社會(huì)公眾心理難以接受的。因而，對(duì)減刑制度的探討、完善，使之更符合監(jiān)管改造這一監(jiān)獄工作實(shí)際，就成為監(jiān)獄積極協(xié)調(diào)法院共同研究刑罰執(zhí)行工作的重點(diǎn)內(nèi)容。筆者很傾注于法院與監(jiān)獄共同協(xié)作實(shí)施的理論減刑與特別減刑相結(jié)合的制度。筆者研究認(rèn)為，這個(gè)制度最為合理、可行，有很強(qiáng)的操作性。當(dāng)然，如能建專門法院同樣是具有突破性的，其科學(xué)性及可操作性一樣明顯。同時(shí)，假釋工作作為監(jiān)獄刑罰執(zhí)行工作的重要方面，筆者傾向于將之從法院工作中分離出來歸監(jiān)獄及其主管機(jī)關(guān)行使的理論，并且應(yīng)對(duì)假釋制度做立法上的修改，使之更為科學(xué)、完善，便于操作實(shí)施。在這些工作中，檢察機(jī)關(guān)是監(jiān)獄部門的司法監(jiān)督部門，它不僅派駐監(jiān)獄機(jī)構(gòu)，參與日常監(jiān)管管理，而且檢察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督意義是減刑假釋工作的必備程序要件。同時(shí)，他們使用提出檢察建議書的權(quán)力和形式來協(xié)助、配合甚至是制約監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行工作。這在現(xiàn)行法律體系中有較為詳盡的規(guī)定，在此不再細(xì)致分析。

二、對(duì)監(jiān)獄追逃工作中與公安等機(jī)關(guān)關(guān)系的分析罪犯服刑中脫逃和保外就醫(yī)下落不明等情況，使追逃工作成為監(jiān)獄與公安機(jī)關(guān)共同的職責(zé)，雙方的協(xié)作配合是非常重要的，但根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定和追逃實(shí)踐中暴露出的種種問題，在這一領(lǐng)域還有許多方面需要研究。

（一）現(xiàn)行法律依據(jù)及模式1994年12月29日全國(guó)人大頒布實(shí)施了《監(jiān)獄法》，第42條規(guī)定：“監(jiān)獄發(fā)現(xiàn)在押罪犯脫逃，應(yīng)當(dāng)即時(shí)將其抓獲，不能即時(shí)抓獲的，應(yīng)當(dāng)立即通知公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追捕，監(jiān)獄密切配合?！北O(jiān)獄法賦予了監(jiān)獄機(jī)關(guān)追逃的職責(zé)和權(quán)力，但卻因“即時(shí)”二字被束縛，因“立即”二字被幾乎否定。罪犯逃跑后監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)即時(shí)將其抓獲，但“即時(shí)”是多長(zhǎng)？其相應(yīng)的權(quán)力內(nèi)容和時(shí)空效力有多大？是24小時(shí)？48小時(shí)？還是一個(gè)月、二個(gè)月？這個(gè)概念是非常模糊的。從“不能及時(shí)抓獲的，應(yīng)當(dāng)立即通知公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追捕”來分析，這個(gè)“即時(shí)”的立法本意恐怕不應(yīng)超過24小時(shí)。所以筆者認(rèn)為《監(jiān)獄法》基本否定了監(jiān)獄傳統(tǒng)上當(dāng)然擁有的追捕逃犯的職權(quán)。目前，在追逃工作實(shí)踐中，無論是監(jiān)獄主管機(jī)關(guān)還是監(jiān)獄本身，以及公安機(jī)關(guān)都是認(rèn)為監(jiān)獄是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)第一位職責(zé)義務(wù)的。監(jiān)獄也從來沒有放棄自己第一位的追逃職責(zé)和行動(dòng)，在這些行動(dòng)中，公安機(jī)關(guān)是監(jiān)獄機(jī)關(guān)的配合者，而非《監(jiān)獄法》所要求的是“監(jiān)獄密切配合”。因此，事實(shí)上應(yīng)該是監(jiān)獄追逃，公安機(jī)關(guān)也追逃，且公安機(jī)關(guān)應(yīng)密切配合監(jiān)獄機(jī)關(guān)。

（二）現(xiàn)行模式中的弊端雖然《監(jiān)獄法》確立了公安機(jī)關(guān)追捕脫逃罪犯的職能，但因中國(guó)現(xiàn)行的法制環(huán)境和習(xí)慣尚不令人滿意，事實(shí)上公安機(jī)關(guān)將為監(jiān)獄追逃視為替監(jiān)獄辦事，可大為可小為。因?yàn)殡m有法律卻無機(jī)制，替監(jiān)獄追逃與公安機(jī)關(guān)的政治利益無關(guān)，與其經(jīng)濟(jì)利益卻大大有關(guān)，因而這項(xiàng)高耗費(fèi)的工作，他們干起來必然心態(tài)極為被動(dòng)。馬克思說過：人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益相關(guān)。所以，在《監(jiān)獄法》的修訂、完善和制定實(shí)施條例或細(xì)則之時(shí)，關(guān)于追逃的職責(zé)應(yīng)明確規(guī)定由監(jiān)獄機(jī)關(guān)行使。在特定的必要情況下應(yīng)賦予監(jiān)獄在追逃工作中特定的偵查權(quán)，即要求設(shè)卡、協(xié)查、檢查，拘留、押解、預(yù)審、提請(qǐng)公訴建議等職權(quán)。這個(gè)過程中，首先要求公安機(jī)關(guān)必須應(yīng)監(jiān)獄機(jī)關(guān)的請(qǐng)求迅速行動(dòng)，密切配合，采取一切必要的措施。否則，相應(yīng)公安機(jī)關(guān)及責(zé)任人應(yīng)負(fù)違法、瀆職之責(zé)。[!--empirenews.page--]現(xiàn)行法律規(guī)定和運(yùn)行模式，造成了監(jiān)獄機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)均有違法之嫌，但卻是各自的職能不同認(rèn)識(shí)有異造成的。對(duì)此，監(jiān)獄機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)應(yīng)該總結(jié)追逃工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，正視法律之不足，理順雙方的協(xié)作、配合關(guān)系，才能真正達(dá)到配合默契，使法律之劍鋒利無比。

（三）監(jiān)獄行使追逃權(quán)和享有特定偵查權(quán)的現(xiàn)實(shí)意義追捕罪犯是監(jiān)獄確保監(jiān)管安全穩(wěn)定的一項(xiàng)重要工作。最早發(fā)現(xiàn)罪犯脫逃的一般是監(jiān)獄干警。罪犯脫逃的成因、社會(huì)關(guān)系、體貌特征、個(gè)性特點(diǎn)等諸多有利于分析、排查確定追捕方案和重點(diǎn)的信息大都在監(jiān)獄干警的掌握中，監(jiān)獄機(jī)關(guān)的雷厲風(fēng)行追逃和公安機(jī)關(guān)的積極主動(dòng)配合是符合工作實(shí)際的。《監(jiān)獄法》第42條的規(guī)定脫離客觀實(shí)際，容易誤導(dǎo)追逃工作，事實(shí)上幾乎成了一個(gè)被實(shí)踐所廢棄的條目。但也正是這一條而使監(jiān)獄的正常追捕工作常常冒著違法之嫌。從上一頁[1][2][3][4]下一頁 法理上講，從監(jiān)獄的屬性上講，監(jiān)獄負(fù)責(zé)追逃并享有特定偵查權(quán)是順理成章的事，無需大的學(xué)術(shù)探討。倒是追逃工作的實(shí)踐告訴我們，盡快明確賦予監(jiān)獄此項(xiàng)職權(quán)是多么具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)緊迫性。

1、監(jiān)獄的追逃工作必然要和逃犯的親屬和各類社會(huì)關(guān)系打交道。罪犯的親屬不配合監(jiān)獄干警，協(xié)助、資助罪犯直至包庇、窩藏罪犯是經(jīng)常碰到的現(xiàn)實(shí)。更有甚者有的親屬在干警抓獲逃犯時(shí)竟敢公然圍攻干警搶回逃犯，為此有干警甚至受辱、受傷。但只要監(jiān)獄干警沒受重傷或犧牲，對(duì)構(gòu)成犯罪的逃犯親屬都鮮有刑事追究。這種狀況是非常需要盡快改變的，直接措施就是賦予監(jiān)獄特定偵查權(quán)，使監(jiān)獄對(duì)罪犯親屬包庇、窩藏罪犯甚至暴力阻礙追捕的犯罪行為具有拘捕和預(yù)審之權(quán)，由當(dāng)?shù)鼗虮O(jiān)獄所在地的檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)接受監(jiān)獄的提請(qǐng)起訴建議書代表國(guó)家提起公訴。這需要立法或法規(guī)、法釋來解決。由此來明確監(jiān)獄與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系和協(xié)作配合關(guān)系，使《刑法》第310條規(guī)定能真正起到它打擊犯罪有利追逃的作用。

2、保外就醫(yī)是監(jiān)獄一項(xiàng)重要的刑罰執(zhí)行工作內(nèi)容，是監(jiān)獄與公安、檢察需要密切配合與相應(yīng)制約的嚴(yán)格的執(zhí)法活動(dòng)。如保外工作的前期考察程序、研究確定程序、送達(dá)當(dāng)?shù)爻绦虻染芯唧w的協(xié)作與配合規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)（一般是監(jiān)獄所在地與罪犯生活居住地兩地檢察機(jī)關(guān)）始終對(duì)保外工作實(shí)施著法定的監(jiān)督作用。但如果保外就醫(yī)的罪犯下落不明，則視為在逃犯，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查合格的具保人卻可以毫無負(fù)擔(dān)地拒不履行其擔(dān)保責(zé)任。因?yàn)楸O(jiān)獄無權(quán)對(duì)具保人行使處罰，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)又不想去管，造成嚴(yán)肅的具保法律行為卻無法追究相應(yīng)的法律責(zé)任。在實(shí)踐中，監(jiān)獄機(jī)關(guān)為了增強(qiáng)具保人的法律責(zé)任意識(shí)，聯(lián)系國(guó)外的保釋制度，曾試行過保證金措施，罪犯符合收監(jiān)條件并按規(guī)定收監(jiān)的，退還保證金，罪犯逾期不歸的保證金沒收充做追逃費(fèi)用，但卻被檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定為于法無明確依據(jù)而視作違法行為，要求一律取消。對(duì)失責(zé)具保人缺乏有效的責(zé)任追究制約，保外就醫(yī)的罪犯所在地公安機(jī)關(guān)也沒有具體的監(jiān)管措施，使罪犯想上那就去那，跑了就跑了，這是目前我國(guó)法制不健全造成的執(zhí)法無奈。對(duì)此，公安、檢察、監(jiān)獄機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)積極研討，爭(zhēng)取行政處罰權(quán)或建議權(quán)。具體人一旦具保就必須負(fù)擔(dān)一定的法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。這方面需要深入探討，抓緊研究。[!--empirenews.page--]

（四）現(xiàn)行模式下檢察機(jī)關(guān)對(duì)追捕工作的協(xié)調(diào)與促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)雖是專門的法律監(jiān)督部門，其職責(zé)仍有協(xié)調(diào)、促進(jìn)監(jiān)獄與公安機(jī)關(guān)合作追逃的功用。例如，針對(duì)監(jiān)獄久捕不回的在逃罪犯（因監(jiān)獄不可能一直在外實(shí)施追捕行為），檢察機(jī)關(guān)通過將其盡早列入全國(guó)公安機(jī)關(guān)的追討專網(wǎng)的運(yùn)作，將監(jiān)獄的在逃人員的追逃列為公安機(jī)關(guān)的任務(wù)，就是在機(jī)制上的積極運(yùn)作，較好促進(jìn)了三方的協(xié)作與配合。

三、在收監(jiān)、罪犯申訴等刑罰執(zhí)行工作中，應(yīng)建立監(jiān)獄對(duì)法院等部門的司法建議機(jī)制

（一）收監(jiān)時(shí)及執(zhí)行中監(jiān)獄對(duì)法律文書的審查

1、收監(jiān)是監(jiān)獄刑罰執(zhí)行工作中的第一個(gè)環(huán)節(jié)，也是監(jiān)獄的重要職能和權(quán)利。《監(jiān)獄法》第16條規(guī)定：“罪犯被交付執(zhí)行刑罰時(shí)，交付執(zhí)行的人民法院應(yīng)當(dāng)將人民檢察院的起訴書副本、人民法院的判決書、執(zhí)行通知書、結(jié)案登記表同時(shí)送達(dá)監(jiān)獄。監(jiān)獄沒有收到上述文件的，不得收監(jiān)；上述文件不齊全或者記載有誤的，做出生效判決的人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)充齊全或者做出更正；對(duì)其中可能導(dǎo)致錯(cuò)誤收監(jiān)的，不予收監(jiān)?！痹谶@個(gè)收監(jiān)程序中，監(jiān)獄首先對(duì)公安機(jī)關(guān)送達(dá)的人民法院交付的四種法律文書作數(shù)量和形式上的審查，即：一是否齊全；二是否明顯記載有誤；三是否有形式上的違法或失真嫌疑；四是否有監(jiān)獄機(jī)關(guān)的審批認(rèn)定。對(duì)監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)或監(jiān)獄審查出來的錯(cuò)誤和不足，法院必須及時(shí)補(bǔ)充齊全或做出更正。否則，監(jiān)獄有拒收的權(quán)利。這是監(jiān)獄部門在收監(jiān)環(huán)節(jié)上與公安機(jī)關(guān)和法院部門的制約關(guān)系，為的是防止錯(cuò)誤收監(jiān)或私自違法收監(jiān)的可能。同時(shí)，最高人民法院關(guān)于執(zhí)行刑事訴訟法若干問題的解釋[法釋（1998）23號(hào)]第349條、350條、也具體規(guī)定了交付執(zhí)行的人民法院和公安機(jī)關(guān)在法律文書方面對(duì)監(jiān)獄應(yīng)承擔(dān)的法定義務(wù)，這些都是監(jiān)獄依法審查法律文書并要求交付執(zhí)行的機(jī)關(guān)必須履行相應(yīng)法律義務(wù)的依據(jù)。監(jiān)獄不能無故拒收罪犯。監(jiān)獄不予收監(jiān)的，應(yīng)當(dāng)書面說明理由，執(zhí)行通知書退回人民法院。人民法院經(jīng)審查認(rèn)為監(jiān)獄不予收監(jiān)的罪犯不符合刑訴法第214條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)決定將罪犯交付監(jiān)獄收監(jiān)執(zhí)行。此時(shí)應(yīng)將收監(jiān)執(zhí)行決定書分別送達(dá)交付執(zhí)行的公安機(jī)關(guān)和監(jiān)獄。根據(jù)最高人民法院［法釋（1998）23號(hào)］第354條的規(guī)定，在是否收監(jiān)問題上，法院對(duì)監(jiān)獄機(jī)關(guān)也有制約的權(quán)利。但相應(yīng)的監(jiān)獄不予收監(jiān)的書面理由也應(yīng)是制式的、被正式確認(rèn)為司法文書的建議書的形式。

2、各類法律文書的專業(yè)性很強(qiáng)，罪犯檔案中的起訴書、判決書、執(zhí)行通知書有關(guān)拘捕時(shí)間、起刑日起、判決日期、刑期折抵，有的強(qiáng)制措施是否計(jì)入刑期，釋放日期等諸多因素，有的需要互相一致、互相印證，有的需要多次計(jì)算，有的因計(jì)算方法或習(xí)慣不同，有些疏漏或錯(cuò)誤在收監(jiān)環(huán)節(jié)不易被審查發(fā)現(xiàn)，必然被帶到罪犯服刑的執(zhí)行過程中。因工作人員業(yè)務(wù)能力或責(zé)任心的差異，致使這些疏漏或錯(cuò)誤被發(fā)現(xiàn)的有早有晚。僅我獄刑罰執(zhí)行科成立一年多以來，在罪犯檔案大審查工作中先后通過人民檢察院或直接與原審人民法院聯(lián)系，糾正執(zhí)行通知書填寫錯(cuò)誤，刑期上計(jì)算有誤、罪犯脫逃期間刑期折抵錯(cuò)誤、監(jiān)視居住視情形應(yīng)否計(jì)入刑期的錯(cuò)誤等就達(dá)二十余起。糾正罪犯刑期錯(cuò)誤少則一天，多則數(shù)月，典型的達(dá)99年。[!--empirenews.page--]在保障罪犯的合法權(quán)益，糾正罪犯檔案錯(cuò)誤的工作中，監(jiān)獄不可避免地要與原審人民法院發(fā)生聯(lián)系?，F(xiàn)在監(jiān)獄的慣常做法是由監(jiān)獄派人到原審法院去辦理糾錯(cuò)事宜，費(fèi)用由監(jiān)獄出。雖然監(jiān)獄在此項(xiàng)工作中非常積極主動(dòng)，但卻有“越俎代庖”之嫌。同時(shí)，有的法院工作人員還推委塞責(zé)，不能正確認(rèn)識(shí)自己應(yīng)負(fù)的法定責(zé)任。因而，監(jiān) 獄機(jī)關(guān)應(yīng)與檢察、法院機(jī)關(guān)相商共議，針對(duì)刑罰執(zhí)行工作中的此類實(shí)際，依照監(jiān)獄法第16條之規(guī)定，授予監(jiān)獄司法建議權(quán)，或與檢察機(jī)關(guān)駐獄機(jī)構(gòu)共同行使。通過這種機(jī)制和形式，使法院機(jī)關(guān)能認(rèn)真履行自己的責(zé)任義務(wù)，不能罪犯一入獄法律文書的疏漏與錯(cuò)誤反倒成了監(jiān)獄的責(zé)任與過錯(cuò)。監(jiān)獄機(jī)關(guān)只有審查的資格和要求更正的權(quán)利，無自行變更的權(quán)利。做出更正或補(bǔ)充齊全的權(quán)力行使者是法院，當(dāng)然義務(wù)一體，義務(wù)主體也是法院。監(jiān)獄機(jī)關(guān)不管何時(shí)審查出來都是只有功勞而無過責(zé)。所以，必須盡快形成監(jiān)獄機(jī)關(guān)在刑罰執(zhí)行工作中的司法建議機(jī)制，理順和促進(jìn)此類工作的實(shí)施。使法院變被動(dòng)應(yīng)付為主動(dòng)履行，使監(jiān)獄在刑罰執(zhí)行工作中享有應(yīng)當(dāng)?shù)臋?quán)利與地位。

（二）在落實(shí)罪犯申訴等執(zhí)行監(jiān)獄法的工作中，迫切需要建立監(jiān)獄機(jī)關(guān)的司法建議權(quán)利和機(jī)制監(jiān)獄法第21、23、24條規(guī)定了罪犯申訴的辦理以及監(jiān)獄與檢察、法院部門的關(guān)系。特別是第24條，“監(jiān)獄在執(zhí)行刑罰過程中，根據(jù)罪犯的申訴，認(rèn)為判決可能有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)人民檢察院或者人民法院處理，人民檢察院或者人民法院應(yīng)當(dāng)自收到監(jiān)獄提請(qǐng)?zhí)幚硪庖姇掌鹆鶄€(gè)月內(nèi)將處理結(jié)果通知監(jiān)獄。”這個(gè)條款是對(duì)監(jiān)獄工作歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是刑罰執(zhí)行工作中法律賦予監(jiān)獄機(jī)關(guān)積極作為的職責(zé)和權(quán)利、義務(wù)。但是《監(jiān)獄法》頒布9年來，監(jiān)獄在此方面的工作卻是消極作為到幾乎為零的地步。這其中有認(rèn)識(shí)、心態(tài)和傳統(tǒng)的原因，更有機(jī)制不落實(shí)的原因。對(duì)罪犯的申訴，監(jiān)獄不管自認(rèn)為有理也好，還是無理也好，基本上是通過檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送或直接寄送相關(guān)人民法院，不關(guān)心有無結(jié)果。監(jiān)獄在執(zhí)行刑罰和改造任務(wù)的歷史傳統(tǒng)中造成了對(duì)此類問題認(rèn)識(shí)和心態(tài)上的被動(dòng)與消極，總認(rèn)為那是人家的事，咱又管上一頁[1][2][3][4]下一頁 不了，不愿多事。事實(shí)上，這非權(quán)力之爭(zhēng)，而是執(zhí)法權(quán)責(zé)關(guān)系的法制性協(xié)調(diào)；這不是獄警讓犯人別恨監(jiān)獄的問題；更不是多不多事、管了管不了別人的問題?！侗O(jiān)獄法》第24條規(guī)定，根據(jù)罪犯的申訴，監(jiān)獄只要認(rèn)為判決可能有錯(cuò)誤的，就應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)檢察院或法院機(jī)關(guān)處理，而且六個(gè)月內(nèi)相應(yīng)機(jī)關(guān)必須將處理結(jié)果通知監(jiān)獄?！侗O(jiān)獄法》第24條明確規(guī)定了監(jiān)獄享有提請(qǐng)?zhí)幚硪庖姇臋?quán)力，這也是監(jiān)獄應(yīng)積極運(yùn)作建立監(jiān)獄司法建議機(jī)制的法律依據(jù)之一。機(jī)制不建立，法定職責(zé)的行使也就容易因自我推卸和相互推諉而落空。最高人民檢察院在高檢發(fā)監(jiān)字[1995]1號(hào)文件關(guān)于執(zhí)行監(jiān)獄法有關(guān)問題的通知中就罪犯申訴問題是支持《監(jiān)獄法》第24條的。最高人民法院在法釋[1998]23號(hào)第302、303條中也具體規(guī)定了處理申訴的時(shí)間要求和駁回制度及不予受理的情形。但是，針對(duì)罪犯的申訴，甚至是多年多次申訴，有的法院卻是根本沒有一點(diǎn)只言片語的回音，造成罪犯非常不滿。有些罪犯就認(rèn)為監(jiān)獄違反《監(jiān)獄法》規(guī)定扣押申訴材料，有的進(jìn)一步認(rèn)為監(jiān)獄漠視罪犯合法權(quán)益，消極對(duì)待《監(jiān)獄法》第24條，是不作為、是違法。從而造成罪犯與監(jiān)獄的矛盾對(duì)立，成為常年的危險(xiǎn)犯、頑固犯，嚴(yán)重影響監(jiān)管改造秩序和監(jiān)獄機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象。[!--empirenews.page--]所以，在執(zhí)行和完善《監(jiān)獄法》的工作中，亟需建立監(jiān)獄機(jī)關(guān)的司法建議權(quán)利和機(jī)制，從而有效推動(dòng)刑罰執(zhí)行工作中監(jiān)獄與公、檢、法機(jī)關(guān)相互配合與相互制約關(guān)系的發(fā)展。

第五篇：存在于悖論夾縫中的行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)-兼議《公務(wù)員法》“違法命令不執(zhí)行”條款的制度缺失(郭慶殊,2

存在于悖論夾縫中的行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)

—兼議《公務(wù)員法》“違法命令不執(zhí)行”條款的制度缺失

郭慶殊 上傳時(shí)間:2006-10-10

關(guān)鍵詞: 行政規(guī)范/沖突/選擇適用權(quán)/違法命令

內(nèi)容提要: 有人認(rèn)為法及其他行政規(guī)范性文件的效力位階與適用規(guī)則的規(guī)定給與了執(zhí)行機(jī)關(guān)規(guī)范沖突的選擇適用權(quán)，這實(shí)際上是混淆了沖突選擇適用權(quán)子權(quán)力形態(tài)與整體的界限；偷換了實(shí)體性規(guī)定和程序性問題的概念。行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)存在于悖論的夾縫之中，需要在分析其完整樣態(tài)的基礎(chǔ)上區(qū)別不同情況考察其行使的可能?！豆珓?wù)員法》關(guān)于“違法命令不執(zhí)行”的規(guī)定擴(kuò)展了規(guī)范沖突選擇適用權(quán)的空間，可也存在著一些缺失，會(huì)帶來某些困境，可以從法理上探討改革的可能與路徑。

一、相關(guān)事例、案例與問題的提出

例一：2005年7月媒體廣泛報(bào)道了黑龍江省“恢復(fù)強(qiáng)制婚檢”的事件。事情源于2005年6月24日黑龍江省十屆人大常委會(huì)修訂的《黑龍江省母嬰保健條例》，在該條例中保留了婚前醫(yī)學(xué)檢查的制度，規(guī)定：“準(zhǔn)備結(jié)婚的男女雙方，應(yīng)當(dāng)接受婚前醫(yī)學(xué)檢查和婚前健康教育，憑婚前醫(yī)學(xué)檢查證明，到婚姻登記機(jī)關(guān)辦理結(jié)婚登記”，“沒有婚前醫(yī)學(xué)檢查證明的不予辦理結(jié)婚登記”。但是2003年10月1日開始實(shí)行的國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《婚姻登記條例》并未要求結(jié)婚登記必須提供醫(yī)學(xué)檢查證明。然而《黑龍江省母嬰保健條例》卻符合1995年6月1日開始實(shí)施至今仍然生效的《母嬰保健法》，該法明確規(guī)定“男女雙方在結(jié)婚登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)持有婚前醫(yī)學(xué)檢查證明或者醫(yī)學(xué)鑒定證明”。黑龍江省民政廳有關(guān)官員表示《黑龍江省母嬰保健條例》與《婚姻登記條例》發(fā)生了沖突，民政部門目前還要按《婚姻登記條例》執(zhí)行，民政部門事先不知道要修訂《黑龍江省母嬰保健條例》，而且條例里也沒有體現(xiàn)民政部門的意見和態(tài)度，其可行性值得商榷。[1]

例二：王凱鋒任長(zhǎng)樂市財(cái)政局長(zhǎng)期間，于1995年10月至1997年9月，通過局長(zhǎng)辦公會(huì)研究決定或者授權(quán)市財(cái)政局信用服務(wù)部先后與27家企業(yè)簽訂財(cái)政周轉(zhuǎn)金借款合同，并由企業(yè)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所提供擔(dān)保（財(cái)政所由財(cái)政局領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際是財(cái)政局的派出機(jī)構(gòu)）。這27家企業(yè)倒閉后，財(cái)政周轉(zhuǎn)金尚有745.8萬余元未能收回。2001年11月，長(zhǎng)樂市人民法院一審判決以玩忽職守罪判處該市財(cái)政局長(zhǎng)王凱鋒有期徒刑5年6個(gè)月。法院認(rèn)為，擔(dān)保法規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得作為擔(dān)保人”；王凱鋒身為財(cái)政局長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)對(duì)財(cái)政周轉(zhuǎn)金的發(fā)放、回收等工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。而王凱鋒則大喊冤枉，認(rèn)為自己不存在玩忽職守的問題，因?yàn)樗菄?yán)格按照福州市榕委(1999)9號(hào)文件精神辦事的，而福州市政府在2000年6月還專門以《關(guān)于研究協(xié)調(diào)第三批產(chǎn)業(yè)扶持資金安排有關(guān)問題》的專題會(huì)議紀(jì)要形式，要求堅(jiān)決落實(shí)榕委(1999)9號(hào)文件。此判決一作出，在當(dāng)?shù)匾疠浾摯髧W。當(dāng)?shù)嘏月牭囊晃回?cái)政干部說得一針見血：‘王凱鋒是政策和法律沖突的犧牲品?！保巴鮿P鋒的行為，一方面是下級(jí)服從上級(jí)的職務(wù)行為，另一方面卻被指控為犯罪。政策和法律打架，執(zhí)行政策的人成了替罪羊?！盵2]

例三：2003年1月25日，河南省洛陽市中級(jí)人民法院開庭審理了伊川縣種子公司委托汝陽縣種子公司代為繁殖“農(nóng)大108”玉米雜交種子的糾紛，此案的審判長(zhǎng)為30歲的女 1 法官李慧娟。在案件事實(shí)認(rèn)定上雙方?jīng)]有分歧，而在賠償問題上，根據(jù)河南種子條例第三十六條規(guī)定，“種子的收購和銷售必須嚴(yán)格執(zhí)行省內(nèi)統(tǒng)一價(jià)格，不得隨意提價(jià)。”而根據(jù)《中華人民共和國(guó)種子法》的立法精神，種子價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)決定。法規(guī)之間的沖突使兩者的賠償相差了幾十萬元。法院根據(jù)上位法做出了判決。然而，判決書中的一段話卻引出了大問題“《種子法》實(shí)施后，玉米種子的價(jià)格已由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》作為法律階位較低的地方性法規(guī)，其與《種子法》相沖突的條(原文如此)自然無效???！贝税傅呐袥Q書在當(dāng)?shù)厝舜蠛头ㄔ合到y(tǒng)引起了很大的反響。為此，河南省高級(jí)人民法院在關(guān)于此事的通報(bào)上指出，人民法院依法行使審判權(quán)，無權(quán)對(duì)人大及其常委會(huì)通過的地方性法規(guī)的效力進(jìn)行評(píng)判。[3]

以上三個(gè)事例的核心都是關(guān)于行政規(guī)范沖突的選擇適用問題，由于行政規(guī)范沖突的廣泛存在，這一問題也就成為我國(guó)法治進(jìn)程中急需廓清的現(xiàn)實(shí)課題。在以國(guó)家權(quán)力的行使為基礎(chǔ)和國(guó)家強(qiáng)制力為保障所制定實(shí)施的規(guī)范體系中，行政規(guī)范的數(shù)量是最多的。廣義的行政規(guī)范既包括行政法規(guī)范，即憲法、全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、行政法規(guī)和規(guī)章中有關(guān)行政的內(nèi)容，也包括行政法規(guī)、規(guī)章以下的其他行政規(guī)范性文件（以下簡(jiǎn)稱為其他行政規(guī)范性文件）的內(nèi)容；狹義的行政規(guī)范僅指行政法規(guī)范。本文在廣義的基礎(chǔ)上探討行政規(guī)范沖突的適用問題。行政規(guī)范沖突選擇適用的關(guān)鍵是規(guī)范適用機(jī)關(guān)是否享有選擇適用權(quán)，因?yàn)樾姓?guī)范沖突往往只有在規(guī)范適用的過程中才能暴露出來，選擇適用權(quán)的有無直接關(guān)系到行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)規(guī)范適用行為的正確與否。在看到以上事例、案例后人們不禁要問：例一中黑龍江省民政廳直接拒絕適用地方性法規(guī)有沒有合法性？例二中有關(guān)公務(wù)員因?yàn)閳?zhí)行和法律相抵觸的規(guī)范性文件而身陷囹圄，那么事前他是否可以拒絕執(zhí)行？例三中法院拒絕適用地方性法規(guī)并對(duì)和上位法沖突的規(guī)范作出無效的評(píng)價(jià)是否有法理基礎(chǔ)？這些疑問可以概括成一個(gè)基本的問題，即我國(guó)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)是否享有行政規(guī)范沖突的選擇適用權(quán)，如果其享有該項(xiàng)權(quán)力，那么其選擇適用規(guī)范的范圍是什么？

二、行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)的完整樣態(tài)

廣義的行政規(guī)范包括憲法中有關(guān)行政的內(nèi)容，但是和憲法內(nèi)容沖突的判定屬于違憲審查的范疇。違憲審查權(quán)一般由特定的司憲機(jī)關(guān)如憲法法院等或國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使，即便是在有些國(guó)家由普通法院行使，也必須遵循一些特定的原則和程式，由于其涉及到憲法的解釋權(quán)和監(jiān)督權(quán)，因此和行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)有本質(zhì)的區(qū)別。由此可見，本文所指稱的適用權(quán)僅指法律位階以下的行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)。

為了類型化研究的需要和行文的方便，行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)可分為三類：一是行政法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)；二是其他行政規(guī)范性文件規(guī)范與法規(guī)范沖突的選擇適用權(quán)；三是其他行政規(guī)范性文件之間規(guī)范沖突的選擇適用權(quán)。由于前兩類適用權(quán)在適法的過程中遇到的頻率較高，而且對(duì)其研究極為薄弱，人們普遍存在諸多的困惑，下面結(jié)合本文列舉的三個(gè)事例重點(diǎn)對(duì)這兩類適用權(quán)涉及的有關(guān)問題作一下探討。

為便于后續(xù)問題的展開，需要有一個(gè)基礎(chǔ)和平臺(tái)，因此有必要對(duì)行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)進(jìn)行解構(gòu)，分析其應(yīng)然性的完整樣態(tài)。

1.行政法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)。根據(jù)該權(quán)力的行使過程，可以將其分解為以下的子權(quán)力形態(tài)：一是沖突存在疑問權(quán)；二是沖突存在判斷權(quán)；三是個(gè)案中可用規(guī)范的確認(rèn)與適用權(quán)。2 “一般來說，只要各法律對(duì)同一問題作了不同規(guī)定，而當(dāng)某種事實(shí)又將這些不同的法律規(guī)定聯(lián)系在一起時(shí)，法律沖突便會(huì)發(fā)生?！盵4]在法律適用的過程中若不同的行政法律調(diào)整同一法律事實(shí)而可能出現(xiàn)不同的法律后果時(shí)，適法機(jī)關(guān)就可以懷疑行政法規(guī)范之間存在著沖突。既然產(chǎn)生了懷疑就要對(duì)此作出判斷，但是在絕大多數(shù)的情況下，適法機(jī)關(guān)并不擁有這種判斷權(quán)，因?yàn)檎J(rèn)定行政法規(guī)范沖突的存在實(shí)際上是一種違法審查，必須由有權(quán)機(jī)關(guān)作出，這也為悖論的存在埋下了伏筆。在有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)行政法規(guī)范沖突存在的前提下，適法機(jī)關(guān)就可以在個(gè)案中以立法法確立的適用規(guī)則確認(rèn)可用的規(guī)范并根據(jù)法律事實(shí)具體的加以適用。因此對(duì)于行政法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)的分析必須從子權(quán)力形態(tài)入手，從整體上加以把握，而不可以偏概全。

2.其他行政規(guī)范性文件規(guī)范與法規(guī)范沖突的選擇適用權(quán)。行政法治對(duì)于其他行政規(guī)范性文件的一個(gè)基本要求是其內(nèi)容不得違法。因此其他行政規(guī)范性文件規(guī)范與法規(guī)范沖突的選擇適用權(quán)解決的基本問題是審查其他行政規(guī)范性文件的內(nèi)容是否合法并作出適用選擇，在規(guī)范層面表現(xiàn)為其他行政規(guī)范性文件規(guī)范不得與法規(guī)范相抵觸。由此看來該權(quán)力的子權(quán)力形態(tài)主要包括文件規(guī)范違法疑問權(quán)、判斷權(quán)與個(gè)案中可用規(guī)范的確認(rèn)與適用權(quán)。

三、行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)在規(guī)范適用中的悖論與消弭進(jìn)路

我國(guó)立法法有關(guān)條款規(guī)定了行政法規(guī)范沖突的選擇適用規(guī)則，其中最基本的包括上位法的效力高于下位法；同位法中的特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定等等。有人據(jù)此得出結(jié)論“立法法以及其他有關(guān)法律規(guī)定不同法律規(guī)范的效力等級(jí)及選擇優(yōu)先適用的法律規(guī)范的規(guī)則的目的和功能，就是交給了執(zhí)行機(jī)關(guān)自行解決規(guī)范沖突的鑰匙，賦予直接的選擇適用權(quán)?！盵5]這種觀點(diǎn)是值得商榷的，它實(shí)際上是混淆了行政法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)子權(quán)力形態(tài)與整體的界限；偷換了實(shí)體性規(guī)定和程序性問題的概念，把二者完全混同。因?yàn)榱⒎ǚǖ囊?guī)定只是解決了在行政法規(guī)范沖突已經(jīng)構(gòu)成的情況下，怎樣根據(jù)效力位階選擇適用規(guī)范的問題，但是對(duì)于如何判斷行政法規(guī)范沖突已經(jīng)存在并沒有做任何的規(guī)定。因此立法法的規(guī)定充其量只能得出適用機(jī)關(guān)可以行使行政法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)中的第三項(xiàng)子權(quán)力，即在行政法規(guī)范沖突已經(jīng)構(gòu)成的前提下個(gè)案可用規(guī)范的確認(rèn)與適用權(quán)，我們可以稱之為狹義上的行政法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)。行政法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)的關(guān)鍵是判斷和確認(rèn)行政法規(guī)范沖突的存在，這是一種程序性的權(quán)力，而立法法關(guān)于適用規(guī)則的規(guī)定主要是解決實(shí)體法上的適用問題，不可混同?！胺梢?guī)范位階只調(diào)整實(shí)體法上的位階和適用問題，而沒有解決誰有權(quán)審查某一法律規(guī)范是否符合上位階法律（審查權(quán)），以及在出現(xiàn)規(guī)范沖突的情況下對(duì)無效性——一般性或者對(duì)具體的案件——作出具有約束力的確認(rèn)（撤銷權(quán)）的問題。這是一個(gè)程序法問題，但其后果卻是實(shí)體性的。因?yàn)椋跊]有審查權(quán)，不能審查下位階法律規(guī)范是否違反上位階法律的情況下，必須適用該規(guī)范（因?yàn)樵谶@種案件中不允許確認(rèn)），在沒有撤銷權(quán)的情況下同樣不能以無效為由拒絕適用?！盵6]其他行政規(guī)范性文件規(guī)范與法規(guī)范沖突的選擇適用權(quán)面臨著同樣的問題，關(guān)鍵是規(guī)范適用機(jī)關(guān)是否擁有沖突存在的判斷權(quán)。

（一）屬性悖論與消弭進(jìn)路

行政機(jī)關(guān)和法院是法律適用的主要主體，絕大多數(shù)的行政法規(guī)范要通過行政機(jī)關(guān)和法院的活動(dòng)得以實(shí)施，其他行政規(guī)范性文件也主要通過行政機(jī)關(guān)得以執(zhí)行。行政規(guī)范沖突絕大部分是在規(guī)范適用的過程中發(fā)現(xiàn)的，這也成為困擾適用機(jī)關(guān)、影響規(guī)范適用的一個(gè)重大問題，那么行政機(jī)關(guān)和法院作為規(guī)范適用的主體，是否可以像有些學(xué)者認(rèn)為的那樣未經(jīng)法律授權(quán)當(dāng) 3 然享有并可逕行行使行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)呢？根據(jù)前面的論述，行政規(guī)范沖突的疑問權(quán)和沖突存在確認(rèn)后的個(gè)案可用規(guī)范確認(rèn)和適用權(quán)無疑是可以行使的，但是否可以行使行政規(guī)范沖突的判斷權(quán)呢？也就是行政機(jī)關(guān)和法院是否可以進(jìn)行規(guī)范審查？如果未有法律的明確授權(quán)答案必然是否定的。要厘清這一問題要從行政機(jī)關(guān)和法院的性質(zhì)入手：

1.行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)和規(guī)范審查。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，我國(guó)行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，必須依法行使職權(quán)。行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，地方各級(jí)人民政府除了對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作外還要對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民政府的各工作部門都受人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律和法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。[7]在現(xiàn)代國(guó)家，行政科層體制的約束和法的安定性，都禁止行政機(jī)關(guān)在未有法律特別授權(quán)的情況下在個(gè)案中拒絕適用某一行政規(guī)范。雖然法和其他行政規(guī)范性文件從效力位階上是呈現(xiàn)一種金子塔形狀的，但是“上級(jí)的抽象命令包括法律規(guī)范在內(nèi)，所體現(xiàn)的常常只是實(shí)體法上的位階和具體適用問題，而并不解決誰有權(quán)審查該規(guī)范是否符合上位法律法規(guī)等程序問題。在不解決誰有審查權(quán)的情況下，下級(jí)的任務(wù)當(dāng)然只有執(zhí)行，他對(duì)上級(jí)的規(guī)范性命令通常就不得以違法和無效為由而拒絕服從?！盵8]而且位階較低的規(guī)范本身就是為了執(zhí)行和適用法律的方便而制定的，因此一般更為具體?！拔浑A確立的是上階位規(guī)范效力的優(yōu)先性，而不是其適用的優(yōu)先性。實(shí)踐中往往是優(yōu)先適用下階位的規(guī)范?！薄斑m用的優(yōu)先性來自在各個(gè)規(guī)范均更為具體、更可實(shí)施的法律的約束力?！盵9]因此除非有法律的特別授權(quán)，行政機(jī)關(guān)是不得進(jìn)行規(guī)范審查的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的任務(wù)就是執(zhí)行法律和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的文件，并優(yōu)先適用下階位的規(guī)范。.法院的性質(zhì)和規(guī)范審查。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《人民法院組織法》的規(guī)定，法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)。[10]法院在行政訴訟中的任務(wù)是根據(jù)法律審查具體行政行為的合法性。因此從原則上講如果沒有法律的特別授權(quán)法院是不得對(duì)法律包括《立法法》確定的狹義的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等進(jìn)行審查的。

通過以上的分析我們不難看出行政機(jī)關(guān)和法院的性質(zhì)與行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)的屬性在我國(guó)存在著天然的悖論。但是由于種種原因行政規(guī)范沖突在現(xiàn)階段又是無法完全避免而客觀存在的，那是不是意味著行政機(jī)關(guān)和法院只能置高階位法所追求的正義而不顧只能適用低階位的規(guī)范，答案顯然是否定的。消弭這種悖論的進(jìn)路有兩種：一是經(jīng)法律特別授權(quán)由規(guī)范適用機(jī)關(guān)單獨(dú)的行使行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)；二是在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)由規(guī)范適用機(jī)關(guān)和有權(quán)進(jìn)行規(guī)范審查的機(jī)關(guān)共同行使行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)。下面結(jié)合我國(guó)的實(shí)際分別加以論述：

1.規(guī)范適用機(jī)關(guān)單獨(dú)行使的行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)。規(guī)范適用機(jī)關(guān)要想單獨(dú)的行使行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)必須有法律的特別授權(quán)，此處所講的法律應(yīng)該為全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的狹義上的法律，因?yàn)樵摍?quán)力涉及到規(guī)范審查，是對(duì)現(xiàn)行權(quán)力格局的重大的變化。那么現(xiàn)行的法律有沒有這種授權(quán)呢？

首先來看有沒有針對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)。我們會(huì)發(fā)現(xiàn)在2006年前實(shí)施的法律中無法找到這種授權(quán)。2006年1月1日實(shí)施的《公務(wù)員法》打破了這層堅(jiān)冰，其第54條規(guī)定：“??公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！比藗円话阏J(rèn)為該條款 4 賦予了公務(wù)員“違法命令不執(zhí)行”的權(quán)利。如作為人事部機(jī)關(guān)報(bào)的《中國(guó)人事報(bào)》在解讀這一條時(shí)就認(rèn)為：“如果上級(jí)的決定或命令明顯違法，下級(jí)不得執(zhí)行。如果下級(jí)執(zhí)行此決定或命令，必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！盵11]有些人在理解這一條時(shí)從公務(wù)員的視角出發(fā)解說的更為明確：“對(duì)于明顯違法的決定或者命令，??公務(wù)員有權(quán)拒絕執(zhí)行，并且不承擔(dān)不服從的責(zé)任?！盵12]條文對(duì)于“決定和命令”的范圍并沒有加以界定。一般認(rèn)為所謂上級(jí)命令,包括兩個(gè)方面:一方面是上級(jí)以規(guī)范性文件形式發(fā)布的命令,即抽象命令；另一方面是上級(jí)直接發(fā)布的針對(duì)某一具體事件的具體命令。不服從違法的具體命令，人們比較容易理解，因?yàn)槎鄶?shù)情況下命令都是以具體命令的形式存在。但是不服從違法抽象命令也是十分必要的，因?yàn)樵谛姓w制內(nèi)部由下級(jí)負(fù)有執(zhí)行任務(wù)的公務(wù)員對(duì)上級(jí)的抽象命令予以適當(dāng)審查和糾正是一種行政救濟(jì)途徑的必要補(bǔ)充，而目前行政機(jī)關(guān)抽象命令的泛濫使得公務(wù)員對(duì)它的審查判斷變得更為必要。同時(shí)對(duì)抽象命令的不服從也是公務(wù)員的一項(xiàng)法定權(quán)利。在國(guó)外,公務(wù)員不服從上級(jí)違法命令,就包括了對(duì)有關(guān)違法抽象命令的不服從。[13]目前對(duì)于我國(guó)《公務(wù)員法》第54條所指的“決定和命令”的范圍尚未有明確的立法和司法解釋。筆者認(rèn)為根據(jù)立法的精神和客觀的現(xiàn)實(shí)及借鑒國(guó)外類似條款的規(guī)定及實(shí)施，該處“決定和命令”除了包括具體的決定和命令，也應(yīng)該包括抽象的決定和命令，而抽象的決定和命令的范圍應(yīng)該僅指行政法規(guī)、規(guī)章以下的其他行政規(guī)范性文件，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)、規(guī)章已經(jīng)被立法法納入了“法”的范疇，已經(jīng)有了專門的稱謂，同為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，為了保持法規(guī)范的一致性不會(huì)再在其他法律中以行政決定和命令來指代?！耙?guī)章以下的行政規(guī)范性文件，位階較低，數(shù)量相當(dāng)多，制定程序的隨意性較大，適用范圍相對(duì)來說較窄，我國(guó)現(xiàn)在還未建立起一套對(duì)這類文件的有效監(jiān)督制度，而且它們是否違法往往也只有在實(shí)踐中才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，所以有條件地賦予具體執(zhí)行的公務(wù)員不予服從的權(quán)利，就十分必要。”[14]也就是說在《公務(wù)員法》實(shí)施以后，行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員可以直接對(duì)其他行政規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范審查，對(duì)于明顯違法的規(guī)范可以不予執(zhí)行，可以直接、單獨(dú)的行使選擇適用權(quán)。

其次探討一下有沒有針對(duì)法院的授權(quán)。這種授權(quán)是存在的，主要規(guī)定在《行政訴訟法》中。該法規(guī)定法院審理行政案件依據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，參照規(guī)章。[15]“參照”實(shí)際上賦予了法院對(duì)規(guī)章進(jìn)行規(guī)范審查的權(quán)力?！捌鋵?shí)質(zhì)是賦予人民法院對(duì)規(guī)章的‘選擇適用權(quán)’?！薄靶姓?guī)章從總體上說，對(duì)人民法院不具有約束力，對(duì)不符合或者不完全符合法律、法規(guī)的行政規(guī)章，人民法院有靈活處理，拒絕適用的權(quán)力?！盵16]由于其他行政規(guī)范性文件不屬于法的范圍，當(dāng)然不會(huì)成為法院審查具體行政行為合法性的依據(jù)，規(guī)章都只能成為“參照”的標(biāo)準(zhǔn)，作為規(guī)章下階位的其他行政規(guī)范性文件的作用可想而知?！缎姓V訟法》對(duì)此沒有規(guī)定，但是其司法解釋對(duì)此進(jìn)行了明確，規(guī)定在裁判文書中可以引用“合法有效”的其他行政規(guī)范性文件。[17]表明在行政審判時(shí)并不是完全忽視其他行政規(guī)范性文件的效力，但法院要對(duì)其進(jìn)行審查，合法有效的文件可以作為審判的參考。“對(duì)這些規(guī)范性文件中合法的部分，法院應(yīng)予以適用；對(duì)不合法的部分，法院應(yīng)不予適用。”[18]因此在規(guī)章、其他行政規(guī)范性文件中的規(guī)范與法規(guī)范產(chǎn)生沖突時(shí)，法院可以直接、單獨(dú)的行使選擇適用權(quán)。

2．規(guī)范適用機(jī)關(guān)和有權(quán)機(jī)關(guān)共同行使的行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)。這兒的有權(quán)機(jī)關(guān)是指有權(quán)進(jìn)行規(guī)范審查，即可以對(duì)行政規(guī)范沖突的存在進(jìn)行判斷的機(jī)關(guān)。一般是和上位規(guī)范發(fā)生沖突的規(guī)范的制定機(jī)關(guān)或其上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)如上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)如上級(jí)行政機(jī)關(guān)等。5 在《公務(wù)員法》實(shí)施之后，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員適用規(guī)范時(shí)除了可以對(duì)其他行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查外，對(duì)所有的行政法規(guī)范都不具有審查權(quán)，因此行政法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)必須和有權(quán)機(jī)關(guān)共同行使。而根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，法院只能對(duì)規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范審查，地方性法規(guī)以上的法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)要和有權(quán)機(jī)關(guān)共同行使。在適用過程中行政機(jī)關(guān)或法院懷疑行政規(guī)范沖突可能存在而又不能直接做出適用選擇時(shí)，應(yīng)該報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，在有權(quán)機(jī)關(guān)作出判斷加以確認(rèn)后，行政機(jī)關(guān)或法院再根據(jù)適用規(guī)則選擇有關(guān)的規(guī)范進(jìn)行適用。

經(jīng)過了以上的論述，我們現(xiàn)在基本上可以給文首提到的事例和案例涉及到的有關(guān)問題作一個(gè)解答。在例一中黑龍江省民政廳直接拒絕適用地方性法規(guī)是沒有法律依據(jù)的，因?yàn)樗鳛闄?quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)沒有權(quán)限判斷地方性法規(guī)與國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)構(gòu)成了沖突，即不能對(duì)其進(jìn)行規(guī)范審查，如果其懷疑沖突存在必須報(bào)請(qǐng)黑龍江省人大常委會(huì)或全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行裁決后才能選擇適用，在未經(jīng)裁決的情況下作為行政機(jī)關(guān)其有義務(wù)執(zhí)行同級(jí)人大常委會(huì)制定的法規(guī)，不得拒絕執(zhí)行。而且該事例中涉及的《黑龍江省母嬰保健條例》是否與國(guó)務(wù)院《婚姻登記條例》構(gòu)成沖突的問題，本身就存在爭(zhēng)議，即使是行政法專家也難以取得一致的意見，黑龍江民政廳未經(jīng)過嚴(yán)密的推理和論證就武斷的認(rèn)定沖突存在并拒絕適用地方性法規(guī)本身就是對(duì)法制統(tǒng)一的嚴(yán)重破壞。[19]例二中的事件發(fā)生在2001年之前，當(dāng)時(shí)王凱鋒作為公務(wù)員是不能拒絕執(zhí)行市政府文件的，因?yàn)樗麤]有直接的選擇適用權(quán)。否定并拒絕執(zhí)行違法紅頭文件不是王凱鋒的法定義務(wù)。我國(guó)憲法和法律確立了行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的體制，這并不排除在法律上可以設(shè)置另外的情形，即規(guī)定執(zhí)行人員在一定條件下有義務(wù)拒絕政府違背上位法的規(guī)范性文件和指示，并對(duì)拒絕執(zhí)行者的特別保障措施作出規(guī)定。但當(dāng)時(shí)的憲法和法律都沒有這樣的規(guī)定。[20]當(dāng)然隨著《公務(wù)員法》的施行這一問題就可以迎刃而解。例三中法院直接認(rèn)定地方性法規(guī)和法律構(gòu)成沖突，實(shí)際上是對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行了規(guī)范審查顯然是不妥的，正確的作法是產(chǎn)生規(guī)范沖突的疑問后應(yīng)該終止審理，經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)裁決后再選擇適用相應(yīng)規(guī)范。值得注意的是法官在該案判決書中對(duì)沖突規(guī)范的效力作出了評(píng)價(jià)，認(rèn)為《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》與《種子法》相沖突的條文自然無效，這也成為后來河南省人大常委會(huì)質(zhì)疑判決違法的焦點(diǎn)。[21]那么在有關(guān)機(jī)關(guān)（包括單獨(dú)行使選擇適用權(quán)時(shí)的規(guī)范適用機(jī)關(guān)本身和共同行使選擇適用權(quán)時(shí)有權(quán)判斷沖突存在的有權(quán)機(jī)關(guān)）判斷并確認(rèn)沖突已經(jīng)存在的情況下，規(guī)范適用機(jī)關(guān)能否對(duì)沖突規(guī)范的效力作出評(píng)價(jià)呢？這就引出了下一個(gè)問題。

（二）效力悖論與消弭進(jìn)路

在有關(guān)機(jī)關(guān)判斷并確認(rèn)行政規(guī)范沖突存在的情況下，實(shí)際上已經(jīng)裁定下階位規(guī)范違背了上階位的規(guī)定，規(guī)范適用機(jī)關(guān)根據(jù)適用規(guī)則直接適用上位規(guī)范已經(jīng)宣告了下階位規(guī)范在個(gè)案中事實(shí)上的無效，但是規(guī)范適用機(jī)關(guān)能不能對(duì)此加以評(píng)價(jià)呢？一般認(rèn)為，適用機(jī)關(guān)只能選擇適用，但是不能進(jìn)行公開的評(píng)價(jià)。[22]下階位規(guī)范已經(jīng)事實(shí)上無效，但又不能加以評(píng)價(jià)這本身就是一個(gè)悖論。而且這個(gè)悖論又引出一個(gè)新的悖論，那就是現(xiàn)在法律明確要求行政機(jī)關(guān)執(zhí)法和法院裁判時(shí)必須說明理由，這當(dāng)然就包括法律適用的理由，對(duì)下階位規(guī)范棄置不用而又不能加以評(píng)價(jià)，必然使說明理由無從談起。筆者認(rèn)為，在適用機(jī)關(guān)正確行使選擇權(quán)的基礎(chǔ)上，可以對(duì)沖突行政規(guī)范的效力在個(gè)案中加以評(píng)價(jià)，如指出相沖突的下位規(guī)范無效等，這不過是將事實(shí)上的無效加以明確而已。而且這種評(píng)價(jià)僅在個(gè)案中有效，由于我國(guó)并不實(shí)行判例制，6 在該規(guī)范未被撤銷的情況下并不影響其在其他案件中的適用，其效力可重新加以認(rèn)定，因此與我國(guó)的憲政體制并不矛盾。

四、我國(guó)行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)運(yùn)行的潛在困境與改革嘗試

我國(guó)《公務(wù)員法》關(guān)于“違法命令不執(zhí)行”的條款將成為行政機(jī)關(guān)對(duì)其他行政規(guī)范性文件進(jìn)行選擇適用的法律依據(jù)和法理基礎(chǔ)。但是我們仔細(xì)審視這一條款的規(guī)定就會(huì)發(fā)現(xiàn)在表述上并沒有采用如國(guó)外有些國(guó)家那樣明確的方式。如法國(guó)1983年的《國(guó)家和地方公務(wù)員一般地位法》第28條就規(guī)定：“公務(wù)員不論地位高低，必須對(duì)規(guī)定的任務(wù)負(fù)責(zé)執(zhí)行。他必須遵守上級(jí)的命令。如果上級(jí)的命令是明顯地違法而且可能嚴(yán)重地危害公共利益時(shí)不在此限。” 再如《埃及國(guó)家文職人員法》規(guī)定，每個(gè)工作人員應(yīng)當(dāng)做到：“在現(xiàn)行的法律、法令的范圍內(nèi),準(zhǔn)確、忠實(shí)地執(zhí)行上級(jí)的命令?！边@意味著，凡是超越法律、法令范圍的上級(jí)命令，公務(wù)員都有權(quán)不予服從。[23]我國(guó)《公務(wù)員法》以執(zhí)行明顯違法決定和命令公務(wù)員要承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定方式，以求客觀上達(dá)到公務(wù)員不執(zhí)行明顯違法的決定和命令的目的。這種曲折的表達(dá)方式似乎表明了立法者在這一問題上的矛盾心態(tài)，如果不賦予公務(wù)員拒絕執(zhí)行明顯違法命令的權(quán)利，可能會(huì)對(duì)公共利益和和公民的合法權(quán)益造成難以挽回的損失，嚴(yán)重破壞法律秩序，立法者因此受到社會(huì)的強(qiáng)大壓力；如果直接賦予這一權(quán)利，似乎又對(duì)公務(wù)員審查命令合法性的能力持有懷疑，怕公務(wù)員會(huì)濫用這一權(quán)利而導(dǎo)致行政管理的難以進(jìn)行，這從該條曲折的立法過程也能略見端倪。[24]而且組織立法者對(duì)此條含義的說明也極為含糊，法律委員會(huì)副主任胡光寶在向十屆人大15次會(huì)議所作的公務(wù)員法草案審議報(bào)告中也僅僅把公務(wù)員執(zhí)行明顯違法命令要承擔(dān)法律責(zé)任解釋為“以增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任感”。立法者意圖的不明和法律語言的模糊必然造成法律執(zhí)行的混亂。該條在執(zhí)行中可能會(huì)出現(xiàn)以下兩種情況：一是公務(wù)員因要承擔(dān)法律責(zé)任而不執(zhí)行明顯違法的命令，這也是比較合理的解釋。但是要作這樣的理解必須有一個(gè)充分的預(yù)設(shè)，就是公務(wù)員必須是充分的理性和正直的人。理性人最早是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于人類經(jīng)濟(jì)行為的基本假定，認(rèn)為人是自私自利的，其行為的最大動(dòng)力是利益的最大化。后來理性人的概念被引入其它社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，來解釋人的行為的動(dòng)因。因?yàn)槔硇缘娜丝偸勤吚芎Φ?，不?huì)一方面執(zhí)行明顯違法的決定和命令，而另一方面自己來承擔(dān)法律責(zé)任，任由法律對(duì)自己作出一個(gè)否定性的評(píng)價(jià)并承擔(dān)不利的法律后果?！耙粋€(gè)理性的人在行動(dòng)前必然會(huì)根據(jù)法律的規(guī)定預(yù)測(cè)自己行動(dòng)的后果，并盡量避免作出法律所懲罰的行為?！盵25]同時(shí)這個(gè)預(yù)設(shè)中的另一層意思是公務(wù)員必須是一個(gè)正直的人，他不會(huì)為了個(gè)人的利益而犧牲公共利益或公民合法的權(quán)利和利益，而且把維護(hù)法律所體現(xiàn)的正義作為自己的最高的行為準(zhǔn)則，否則，既使是有法律責(zé)任的規(guī)定，也可能失去對(duì)于公務(wù)員的控制，因?yàn)楣珓?wù)員可能會(huì)為了私利而迎合上級(jí)機(jī)關(guān)的意圖從而對(duì)法律訴求的正義視而不見。二是因條文沒有授予公務(wù)員絕對(duì)拒絕執(zhí)行違法命令的權(quán)利，當(dāng)上級(jí)強(qiáng)令公務(wù)員執(zhí)行時(shí)，公務(wù)員并沒有完全充分的理由進(jìn)行抗辯。如果法律直接授予公務(wù)員絕對(duì)不執(zhí)行違法命令的權(quán)利，實(shí)際上就明確無誤的賦予了公務(wù)員個(gè)人對(duì)于命令是否違法的判斷權(quán)，如果公務(wù)員認(rèn)為命令明顯違法就可以直接不予執(zhí)行。但是我國(guó)《公務(wù)員法》現(xiàn)有的規(guī)定由于語義比較模糊，上級(jí)機(jī)關(guān)可以借口公務(wù)員關(guān)于命令“明顯違法”的判斷不正確而強(qiáng)令公務(wù)員執(zhí)行自己的命令，公務(wù)員實(shí)際上是沒有法律理由進(jìn)行抗辯的。既使上級(jí)機(jī)關(guān)認(rèn)可自己的命令明顯違法，如果仍然強(qiáng)令公務(wù)員執(zhí)行，根據(jù)現(xiàn)有條款的規(guī)定，由于公務(wù)員沒有絕對(duì)拒絕的權(quán)利，結(jié)果就可能是不得不冒著承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)去執(zhí)行違法命令。而 7 且責(zé)任總是事后的，而上級(jí)的壓力總是事前的和現(xiàn)實(shí)的，和上級(jí)的關(guān)系會(huì)直接牽涉到公務(wù)員自身的升遷等諸多利益，因此公務(wù)員就有可能會(huì)為了迎合領(lǐng)導(dǎo)的意圖而不得不犧牲公共利益和相對(duì)人的合法權(quán)益。由此可見在這樣的法律規(guī)定下，行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員仍然可能會(huì)對(duì)違法的其他行政規(guī)范性文件無法行使選擇適用權(quán)，例二中王凱鋒的悲劇因而也就并不能完全避免。

為避免條文規(guī)定模糊可能造成的適用混亂，借鑒國(guó)外的類似規(guī)定，可以有兩種方式進(jìn)行改進(jìn)：一是像法國(guó)的規(guī)定那樣，直接授予公務(wù)員對(duì)于違法命令的絕對(duì)不執(zhí)行的權(quán)利。這樣規(guī)定最大的優(yōu)點(diǎn)是公務(wù)員可以排除上級(jí)機(jī)關(guān)的干擾獨(dú)立的作出判斷，只以法律正義和公共利益為行為的終極標(biāo)準(zhǔn)。缺點(diǎn)是公務(wù)員可能會(huì)因?yàn)樽陨矸伤刭|(zhì)不高、判斷失誤而錯(cuò)誤的行使權(quán)利或?yàn)E用權(quán)利而導(dǎo)致行政管理秩序的混亂，使上級(jí)行政機(jī)關(guān)正確的命令也受到阻滯甚至無法實(shí)現(xiàn)。為了保證公務(wù)員審慎的行使這一權(quán)利，筆者認(rèn)為可以配套的規(guī)定濫用權(quán)利的責(zé)任追究方式；二是可以借鑒德國(guó)的作法，采用相對(duì)不執(zhí)行和絕對(duì)不執(zhí)行相結(jié)合的方式。一般說來，相對(duì)不執(zhí)行是指公務(wù)員懷疑命令違法時(shí)，可以向上級(jí)反映，若上級(jí)堅(jiān)持命令并要求執(zhí)行則公務(wù)員可以免責(zé)；絕對(duì)不執(zhí)行是指當(dāng)命令可能導(dǎo)致犯罪或侵害人身尊嚴(yán)時(shí)，則公務(wù)員可以直接拒絕執(zhí)行。違法命令相對(duì)不執(zhí)行和絕對(duì)不執(zhí)行相結(jié)合可以從程序上保障違法命令的判斷更具科學(xué)性，在很大程度上可以避免公務(wù)員不執(zhí)行違法命令權(quán)利的濫用，同時(shí)又為可導(dǎo)致犯罪或侵害人身尊嚴(yán)的違法命令設(shè)置了一道防火墻，防止在上級(jí)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)令下被執(zhí)行的可能，彰顯了人文精神和人本主義。因此這種規(guī)定方式應(yīng)該是一種不錯(cuò)的選擇。[26]

再一個(gè)問題是我國(guó)《公務(wù)員法》第54條規(guī)定的違法命令所包括的抽象命令中僅包括其他行政規(guī)范性文件，并不包括規(guī)章。規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件除了制定程序略有區(qū)別以外，實(shí)際上并沒有本質(zhì)的不同。規(guī)章包括部門規(guī)章和地方規(guī)章，分別由各部委和有關(guān)的地方人民政府制定，在隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而導(dǎo)致利益主體多元化和利益追求最大化的今天，極易誘發(fā)部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義，因此往往難以避免規(guī)章會(huì)成為部門利益和地方利益的載體，再加上規(guī)章的制定程序相對(duì)簡(jiǎn)略、行政相對(duì)人的參與程度不夠和對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制往往處于虛置狀態(tài)等諸多原因，導(dǎo)致規(guī)章規(guī)范與高階位法規(guī)范相沖突的現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中大量存在。由于行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員對(duì)于規(guī)章沒有選擇適用權(quán)，當(dāng)其懷疑規(guī)章規(guī)范與高階位法規(guī)范發(fā)生沖突時(shí)，只能尋求上級(jí)有權(quán)機(jī)關(guān)的裁決，但是上級(jí)有權(quán)機(jī)關(guān)有時(shí)會(huì)怠于做出裁決或者為了某種利益而故意不予裁決，那么這時(shí)行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員既使明知規(guī)章不合法也只能適用。但是法院是可以對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查的，那么在行政機(jī)關(guān)和法院之間就存在著一個(gè)落差，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不得不承擔(dān)敗訴的責(zé)任，而公務(wù)員個(gè)人也可能要承擔(dān)某些個(gè)人責(zé)任。而這些責(zé)任都是由規(guī)章制定機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)嫁而來的，因?yàn)橐?guī)章制定機(jī)關(guān)才是違法的源頭，既使行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員曾向規(guī)章制定機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)提出過異議，規(guī)章制定機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)怠于作出規(guī)章違法的判斷仍然不能使公務(wù)員免責(zé)。在國(guó)外有些國(guó)家行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員對(duì)規(guī)范合法性審查的范圍要廣得多，如在德國(guó)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員是可以對(duì)法規(guī)命令進(jìn)行審查從而選擇適用的?！肮珓?wù)員個(gè)人須對(duì)其活動(dòng)的合法性負(fù)責(zé)，他的首要任務(wù)是根據(jù)一般法律規(guī)定解決有關(guān)優(yōu)先問題，繼而執(zhí)行之?！薄叭缟霞?jí)拒絕作出決定而留給公務(wù)員自行處理（也許不能提供建議），那么公務(wù)員必須誠實(shí)地自行解決?！盵27]如果行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員對(duì)明顯違法的規(guī)章規(guī)范有權(quán)不執(zhí)行，可以在很大程度上避免行政機(jī)關(guān)處于規(guī)章制定機(jī)關(guān)和法院的夾縫中而代人受過的困境。因此隨著 8 我國(guó)法治建設(shè)的推進(jìn)和公務(wù)員法律素質(zhì)的提高，可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候考慮擴(kuò)大《公務(wù)員法》第54條“違法命令”的范圍，把規(guī)章納入其中，從而賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)于規(guī)章規(guī)范直接的選擇適用權(quán)。

注釋: [1] 相關(guān)報(bào)道參見《黑龍江恢復(fù)強(qiáng)制婚檢爭(zhēng)議大，民政部門拒絕執(zhí)行》，載《北京娛樂信報(bào)》2005年7月25日；《強(qiáng)制婚檢爭(zhēng)端牽出一個(gè)法律困局》、《“婚檢扯皮”：合憲審查不該休眠》，載《南方周末》2005年7月28日等。

[2] 參見《政策和法律打架責(zé)任誰來承擔(dān)?》載《法制日?qǐng)?bào)》2002年1月12日。

[3] 參見《小官司引出的大問題》，載《法制日?qǐng)?bào)》2003年11月20日。

[4] 趙震江主編：《法律社會(huì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社1998年版，第366頁。

[5] 孔祥俊著：《法律規(guī)范沖突的選擇適用與漏洞填補(bǔ)》，人民法院出版社2004年版，第181頁。

[6] [德]哈特穆特.毛雷爾著，高家偉譯：《行政法總論》，法律出版社2000年版，第73頁。

[7] 參見《憲法》第85、89、90、105、107、108等條的規(guī)定；《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第54、55、62等條的規(guī)定。

[8] 劉松山著：《再論公務(wù)員不服從違法命令的幾個(gè)問題》，載《法學(xué)論壇》2003年第3期。

[9] [德]哈特穆特.毛雷爾著，高家偉譯：《行政法總論》，法律出版社2000年版，第73頁。

[10] 參見《憲法》第123、126等條的規(guī)定；《人民法院組織法》第1、4等條的規(guī)定。

[11] 《公務(wù)員法核心條款解讀（十六）：上級(jí)命令“明顯違法”怎么理解》，載《中國(guó)人事報(bào)》2005年7月15日。

[12] 胡健著：《公務(wù)員如何不服從上級(jí)違法命令——關(guān)于公務(wù)員法中相關(guān)條款的評(píng)析》，載人大報(bào)刊復(fù)印資料《憲法、行政法》2005年第10期。

[13] 劉松山著：《再論公務(wù)員不服從違法命令的幾個(gè)問題》，載《法學(xué)論壇》2003年第3期。

[14] 劉松山著：《再論公務(wù)員不服從違法命令的幾個(gè)問題》，載《法學(xué)論壇》2003年第3期。

[15] 參見《行政訴訟法》第52、53條的規(guī)定。

[16] 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第371—372頁。

[17] 《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第62條第2款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章和其他規(guī)范性文件?！?/p>

[18] 胡錦光、楊建順、李元起著：《行政法專題研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1998年版，第328頁。

[19] 參見《黑龍江繼續(xù)強(qiáng)制婚檢并不違法》，載《法制日?qǐng)?bào)》2005年7月26日；《黑龍 9 江強(qiáng)制婚檢并不違法》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2005年8月1日；《停止強(qiáng)制婚檢是執(zhí)法違法》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2005年8月15日等。

[20] 參見劉松山著：《“紅頭文件”沖突法律的責(zé)任歸屬—— 兼評(píng)福州王凱鋒案》，載《法學(xué)》2002年第3期。

[21] 河南省人大常委會(huì)主任會(huì)議在討論該案時(shí)認(rèn)為，該法院在其民事判決書中宣告省人大常委會(huì)通過的地方性法規(guī)有關(guān)內(nèi)容無效，超出了人民法院審判權(quán)，其行為違背了憲法規(guī)定，要求有關(guān)方面處理直接責(zé)任人和主管領(lǐng)導(dǎo)。參見《北京青年報(bào)》2003年11月9日。

[22] 參見吳鵬著：《行政訴訟法律適用研究》，中國(guó)人民大學(xué)博士學(xué)位論文第132頁。

[23] 參見劉松山著：《論公務(wù)員對(duì)違法命令的不服從》，載《法商研究》2002年第4期。

[24] 2004年12月25日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第13次會(huì)議，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法（草案）》正式進(jìn)入立法程序，人事部部長(zhǎng)張柏林就公務(wù)員法草案向會(huì)議作的說明中指出：“公務(wù)員不得對(duì)抗上級(jí)決定和命令，否則將被視為違反紀(jì)律的行為受到行政處分?！边@樣的規(guī)定立即引起了常委的激烈爭(zhēng)論，也引起了專家和媒體的廣泛關(guān)注。2005年4月21日十屆人大15次會(huì)議，法律委員會(huì)副主任胡光寶在公務(wù)員法草案審議報(bào)告中吸收了這些常委、地方和專家的意見，認(rèn)為公務(wù)員服從上級(jí)的命令是公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵守的紀(jì)律，但草案的這一規(guī)定過于絕對(duì)，為了防止執(zhí)行上級(jí)違法或者錯(cuò)誤命令而對(duì)公共利益或者公民的合法權(quán)益造成重大的不可挽回的損失，公務(wù)員有權(quán)提出糾正意見；對(duì)于執(zhí)行明顯違法或者錯(cuò)誤的決定或者命令，公務(wù)員本人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任以增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任感。

[25] 李慶鈞：《利益關(guān)系的法律控制與和諧社會(huì)的構(gòu)建》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2005年第11期。

[26] 德國(guó)公務(wù)員法綱要法第38條規(guī)定，公務(wù)員必須對(duì)其活動(dòng)的合法性負(fù)責(zé)（因此須檢查每一指示的合法性），對(duì)決定有懷疑時(shí)必須向直接上級(jí)反映，無結(jié)果時(shí)向更高一級(jí)上級(jí)反映情況。如命令得到更高一級(jí)的證實(shí)肯定，公務(wù)員則必須執(zhí)行命令，他個(gè)人的責(zé)任因此而解除。只在執(zhí)行命令會(huì)導(dǎo)致犯罪或侵害人身尊嚴(yán)時(shí)，公務(wù)員方有權(quán)拒絕服從。[德]G.平特納著，朱林譯：《德國(guó)普通行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第54頁。

[27] [德]G.平特納著，朱林譯：《德國(guó)普通行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第54—55頁。