第一篇：社會保障法-我國城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度研究-13法碩-劉軍-SA13216913

我國城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度研究

13法碩 劉軍 SA13216913

摘要：城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度是指通過政府撥款和社會捐助等多渠道籌資建立基金，對患大病的農(nóng)村五保戶和貧困農(nóng)民家庭、城市居民最低生活保障對象中未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人員、已參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)但個(gè)人負(fù)擔(dān)仍然較重的人員以及其他特殊困難群眾給予醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助（農(nóng)村醫(yī)療救助也可以資助救助對象參加當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療）的救助制度。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助是國家專門為貧困人群建立的一種醫(yī)療保障制度，是多層次醫(yī)療保障體系中最后一道保護(hù)屏障，也是社會救助體系的重要組成部分，其目的是支持和幫助貧困人群獲得基本醫(yī)療服務(wù)。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，但是,伴隨著生活水平大幅度提高,人們的收入差距也在不斷拉大,就會導(dǎo)致低收入群體的產(chǎn)生。低收入群體的生活狀況越來越受到政府與社會各界的廣泛關(guān)注，尤其是低收入群體的醫(yī)療難問題。由于現(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)制度還無法完全滿足低收入群體的醫(yī)療需求，因此低收入群體對醫(yī)療救助的需求尤為迫切。醫(yī)療救助制度在制度建設(shè)、模式設(shè)計(jì)中還存在一些問題，如醫(yī)療救助資金不足，在使用過程中捉襟見肘，使低收入群體患病后因無力負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用而放棄治療，或因就醫(yī)看病而負(fù)債累累，因病致貧、因病返貧，這些已經(jīng)成為突出的民生問題。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng) 醫(yī)療 救助 低收入群體

一．研究背景

我國醫(yī)療救助制度的產(chǎn)生與發(fā)展同我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展，尤其是醫(yī)療制度的變革聯(lián)系在一起。長期以來，我國城鎮(zhèn)職工實(shí)行國家包攬的公費(fèi)醫(yī)療制度，職工看病幾乎不掏錢，從生到死。改革開放后，城鎮(zhèn)公費(fèi)醫(yī)療制度向基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)變，由于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度是以員工的正式工作單位為參保單元，且繳納保險(xiǎn)費(fèi)與享受待遇相聯(lián)系，而低保對象和困難群眾及其家屬，絕大多數(shù)人無工作單位就沒資格參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，還有很多低保對象、困難群眾及其家屬看不起病怎么辦？以前，農(nóng)村主要依靠集體經(jīng)濟(jì)來負(fù)擔(dān)農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)用。包干之前，村集體有自己的土地，一部分土地收益就可以用來支付醫(yī)療費(fèi)用。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，土地承包到戶，土地分光了，集體財(cái)產(chǎn)也分掉了，集體也就沒有能力再來幫助農(nóng)民去看病。這就造成大量農(nóng)村貧困人口患病后得不到及時(shí)治療，因病致貧、因病返貧問題非常突出。自20世紀(jì)80年代以來，醫(yī)療保障問題逐漸成為困擾中國社會的一個(gè)“老大難”問題。醫(yī)療保障問題對城鄉(xiāng)貧困家庭的影響很大。從國際經(jīng)驗(yàn)看，世界衛(wèi)生組織的數(shù)據(jù)顯示，在低收入國家每年大約有2%～7%的人口因病致貧。（《低收入國家每年2%～7%的人口因病致貧》，新華網(wǎng)2004年9月15日。）在中國的貧困人口中，因病致貧、因病返貧的因素要占30%～60%，個(gè)別地區(qū)高達(dá)70%。國務(wù)院發(fā)展研究中心2004年的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)表明：農(nóng)村貧困戶中，約41%是由于疾病導(dǎo)致了家庭貧困。（《紅十字天使計(jì)劃》，中國紅十字基金會網(wǎng)站）；而據(jù)民政部提供的信息：城市中因病致貧、因病返貧的家庭要占城市低保家庭的58%，而城市低保人員參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的只占低保人數(shù)的7%。

這個(gè)時(shí)候，城市貧困人口與農(nóng)村貧困人口的醫(yī)療需求凸現(xiàn)出來，怎么辦？醫(yī)療救助制度應(yīng)運(yùn)而生。更需要指出的一點(diǎn)是，由于社會問題的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，低收入群體就醫(yī)問題若不能及時(shí)、有效地解決，將會引發(fā)一些更為嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)與潛在的社會問題。低收入群體對社會和生活的悲觀、消極和無奈，導(dǎo)致社會不滿情緒滋長，從而人為地夸大了現(xiàn)實(shí)問題，加大社會不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)注和保護(hù)好低收入群體的生活，不僅是現(xiàn)階段建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的本質(zhì)要求。

二．城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度內(nèi)涵

所謂城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，是指通過政府撥款和社會捐助等多渠道籌資建立基金，對患大病的農(nóng)村五保戶和貧困農(nóng)民家庭、城市居民最低生活保障對象中未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人員、已參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)但個(gè)人負(fù)擔(dān)仍然較重的人員以及其他特殊困難群眾給予醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助（農(nóng)村醫(yī)療救助也可以資助救助對象參加當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療）的救助制度。

醫(yī)療救助是政府通過提供財(cái)務(wù)、政策和技術(shù)上的支持以及社會通過各種慈善行為，對貧困人群中因病而無經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行治療的人群，或者因支付數(shù)額龐大的醫(yī)療費(fèi)用而陷入困境的人群，實(shí)施專項(xiàng)幫助和經(jīng)濟(jì)支持，使他們獲得必要的衛(wèi)生服務(wù)，以維持其基本生存能力，改善目標(biāo)人群健康狀況的一種醫(yī)療保障制度。

三.中國醫(yī)療救助制度現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村醫(yī)療救助制度

發(fā)展的過程：2002年中共中央、國務(wù)院制定并出臺了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，首次提出了在中國農(nóng)村建立醫(yī)療救助制度，并明確了對農(nóng)村貧困家庭實(shí)行醫(yī)療救助、實(shí)施以大病補(bǔ)償為主以及對貧困家庭參加合作醫(yī)療給予資金補(bǔ)助的救助形式。為貫徹實(shí)施此文件，2003年11月，民政部、衛(wèi)生部、財(cái)政部三部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》，對農(nóng)村醫(yī)療救助的目標(biāo)和原則、醫(yī)療救助對象的選擇、救助基金的籌集和管理、服務(wù)提供、糾正制度的管理、組織與實(shí)施等方面做出了進(jìn)一步細(xì)化。農(nóng)村的醫(yī)療救助逐漸展開。根據(jù)民政部提供資料，截至2006年第一季度，全國所有有農(nóng)業(yè)人口的縣（市、區(qū)）都基本上建立了農(nóng)村醫(yī)療救助制度。

實(shí)施救助對象：根據(jù)民政部提供資料，截至2006年第一季度，全國所有有農(nóng)業(yè)人口的縣（市、區(qū)）都基本上建立了農(nóng)村醫(yī)療救助制度。

實(shí)施辦法：（1）在開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的地區(qū)，資助醫(yī)療救助對象繳納個(gè)人應(yīng)負(fù)擔(dān)的全部或部分資金，使之能夠參加當(dāng)?shù)睾献麽t(yī)療，享受合作醫(yī)療待遇。對因患大病經(jīng)合作醫(yī)療補(bǔ)助后個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用過高，影響家庭基本生活的，再給予適當(dāng)?shù)尼t(yī)療救助。（2）在未開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的地區(qū)，對患大病個(gè)人負(fù)擔(dān)費(fèi)用難以承擔(dān)，影響家庭生活的，給予醫(yī)療救助。按國家規(guī)定的特種傳染病救治費(fèi)用有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)助。醫(yī)療救助對象全年個(gè)人累計(jì)享受醫(yī)療補(bǔ)助金額原則上不超過當(dāng)?shù)貙Φ鹊尼t(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)，對于特殊困難人員可適當(dāng)提高醫(yī)療救助水平。

（二）城市醫(yī)療救助制度

發(fā)展的過程：005年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部、衛(wèi)生部、勞動(dòng)和社會保障部、財(cái)政部《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)工作意見》，提出用2年的時(shí)間在各省、自治區(qū)、直轄市的部分縣（市、區(qū)）進(jìn)行試點(diǎn)，再用2～3年時(shí)間在全國建立起管理制度化、操作規(guī)范化的城市醫(yī)療救助制度。之后，城市醫(yī)療救助試點(diǎn)陸續(xù)在全國展開。至此，醫(yī)療救助制度的雛形已經(jīng)清晰可見，作為一項(xiàng)建設(shè)中的全國性制度，其發(fā)展方向是與城市職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度和農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度相配合。進(jìn)入21世紀(jì)以來，雖然在一些省市（主要在東部發(fā)達(dá)地區(qū)），地方政府已經(jīng)開始實(shí)施對城市貧困人員的醫(yī)療救助。但是從總體來看，這項(xiàng)制度尚且處于探索和起步階段，患病的貧困人口因負(fù)擔(dān)不起醫(yī)療費(fèi)用而得不到治療，或因患病和治病導(dǎo)致家庭生活陷入困境，仍是常見現(xiàn)象和突出問題。

城市醫(yī)療救助制度實(shí)施對象：城市居民最低生活保障對象中未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人員、已參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)但個(gè)人醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)仍然較重的人員和其他有特殊困難的群眾。

城市醫(yī)療救助制度實(shí)施辦法：城市醫(yī)療救助的方式主要是：對救助對象看病發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用，在扣除各項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)可支付部分、單位應(yīng)報(bào)銷部分及社會互助幫困給予的補(bǔ)貼后，須由個(gè)人負(fù)擔(dān)的超過一定金額的醫(yī)療費(fèi)用或政策規(guī)定的特殊病種的醫(yī)療費(fèi)用，再按一定比例或確定金額給予一定的補(bǔ)助。

在城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度實(shí)施過程中，各地普遍建立了“政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、部門協(xié)作、社會參與”的管理體制。財(cái)政部、民政部先后出臺《農(nóng)村醫(yī)療救助基金管理試行辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)城市醫(yī)療救助基金管理的意見》等文件，對醫(yī)療救助基金的籌集、管理和使用做出明確規(guī)定。各級地方政府及財(cái)政、民政等職能部門不斷完善監(jiān)管辦法，采取專項(xiàng)檢查等措施不斷加強(qiáng)醫(yī)療救助基金的監(jiān)督檢查工作。

四．中國城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的主要問題

近年來，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的確有了長足的進(jìn)步。但是，由于制度處于初創(chuàng)階段，又缺乏可資借鑒的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)（國際的、國內(nèi)的），因此，從目前實(shí)施的狀況看，這項(xiàng)制度從設(shè)計(jì)到實(shí)施都還存在一些問題：

（一）城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金不足, 成為提高醫(yī)療救助水平的制約因素

我國正處于社會主義初級階段，要滿足醫(yī)療救助資金的需求，無論中央還是發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政，都是難以做到的。造成醫(yī)療救助資金短缺的原因，一是貧困或特殊人員中患病者增多，醫(yī)療總量擴(kuò)大。二是醫(yī)療費(fèi)價(jià)格上漲。三是醫(yī)療救助經(jīng)費(fèi)不能足額及時(shí)到位，該用錢的時(shí)候沒有錢，加劇了經(jīng)費(fèi)供需矛盾和緊張狀況。2006年農(nóng)村醫(yī)療救助共計(jì)籌集資金27.63億元, 人均籌資70.18 元。2006 年城市醫(yī)療救助共計(jì)籌集資金21.01億元, 人均籌資145.85元, 其中中央財(cái)政補(bǔ)助資金4.8億元, 地方籌集救助資金16.21億元。與2005年相比, 盡管資金總量有所增加, 但總額仍難于滿足試點(diǎn)地區(qū)貧困人口的就醫(yī)需求。

（二）資助農(nóng)村救助對象“參合”沒有達(dá)到保障的目的

新農(nóng)合的現(xiàn)行模式對欠發(fā)達(dá)地區(qū)同樣是有問題的。因?yàn)槊咳嗣磕昀U費(fèi)10元，一個(gè)四口之家就是40元，如果還要考慮老人，還會超過這個(gè)數(shù)。這樣的籌資水平對貧困救助對象肯定是有困難的。他們的收入本來就是由政府財(cái)政加以保證的，但這個(gè)保證中并沒有包括看病吃藥的錢。從近年來的實(shí)踐看，用醫(yī)療救助資金幫農(nóng)村貧困人口“參合”不是一個(gè)有效的辦法。因?yàn)檫@樣做，雖然使貧困人口名義上“參合”，但因?yàn)樗麄冞€是拿不出錢去看病同時(shí)也沒法支付醫(yī)療費(fèi)用中高達(dá)50%或以上的“自付部分”，所以他們的實(shí)際狀況并沒有得到改善，結(jié)果是他們的“繳費(fèi)”是給看得起病的人“作了貢獻(xiàn)”了。同時(shí)，因?yàn)槊裾块T掌握的有限的醫(yī)療救助資金，相當(dāng)一部分作為“參合”的繳費(fèi)支付給“新農(nóng)合”了，這就限制了醫(yī)療救助本身的支付水平。

（三）醫(yī)療救助經(jīng)費(fèi)使用出現(xiàn)了嚴(yán)重的畸形

第一，醫(yī)療救助資金不足嚴(yán)重制肘醫(yī)療救助制度的發(fā)展。2006年，醫(yī)療救助的資金總量約為14億，城市5億，農(nóng)村9億，就開支巨大的醫(yī)療費(fèi)用而言，根本就是杯水車薪。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，配套資金不足或不到位是常見的事。因?yàn)檫@些地方市縣財(cái)政能力非常薄弱，常常被揶揄為“吃飯財(cái)政”，根本不可能加大在醫(yī)療救助方面的投入。再從貧困救助對象個(gè)人層面看，2006年人均醫(yī)療救助支出，農(nóng)村僅70元，城市為348元。如此規(guī)模的資金投入只能稍稍緩解患病的貧困救助對象的就醫(yī)困難。如果真正患大病，對數(shù)目巨大的醫(yī)療費(fèi)用而言，有限的醫(yī)療救助過于微薄，仍然不能解決就醫(yī)困難的問題。很多患者在醫(yī)療救助資金用完之后，就不得不出院回家，聽天由命。

（四）醫(yī)療救助時(shí)效性較差

目前，醫(yī)療救助要通過個(gè)人到居（村）委會申請，并經(jīng)過市、鄉(xiāng)民政以及醫(yī)保、新農(nóng)合等相關(guān)部門審核審批，因涉及多個(gè)部門，每個(gè)部門都要按照各自的操作流程，自下而上報(bào)批，程序復(fù)雜、審批手續(xù)繁多，審批時(shí)間較長，不能及時(shí)發(fā)揮醫(yī)療救助的便民救急作用。

以上的問題又造成了醫(yī)療救助制度的另一個(gè)困境。醫(yī)療救助在操作過程中 的種種限制使得許多貧困人群享受不到醫(yī)療救助，或者享受的額度實(shí)際上很小，這就使得一些地區(qū)民政部門的醫(yī)療救助資金在年底還有相當(dāng)多的結(jié)余，而不能及時(shí)地、有效地花出去。這使醫(yī)療救助資金的使用趨于更不合理。

五．解決現(xiàn)行城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度問題的措施和建議

在對醫(yī)療救助制度的現(xiàn)狀及問題進(jìn)行了回顧與描述之后，現(xiàn)在的任務(wù)是，如何采取切實(shí)有效的措施方法來解決上述問題，具體如下：

（一）改變城鄉(xiāng)間投入不平衡的現(xiàn)象，加大對農(nóng)村的投入 農(nóng)村聚集了中國絕大部分的貧困人口。農(nóng)村是聚集了中國絕大部分的需要救助的人口地方，是對醫(yī)療救助需求最迫切的地方。而目前中國農(nóng)村地區(qū)的投入嚴(yán)重不足，迫切需要加大投入。

（二）加大政府籌資力度，擴(kuò)大醫(yī)療救助資金來源

醫(yī)療救助制度是以政府為主導(dǎo), 社會力量廣泛參與, 為貧困群體中因疾病致使生活陷入困境的人群提供救助, 旨在幫助恢復(fù)健康, 緩解疾病對家庭生計(jì)造成的負(fù)擔(dān), 體現(xiàn)的是對公民健康權(quán)的保護(hù)。所以它的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)政府職責(zé), 以貧困人群為對象, 維護(hù)健康公平。所以政府應(yīng)在籌資中扮主要角色, 同時(shí)應(yīng)吸收社會力量作為補(bǔ)充, 豐富醫(yī)療救助內(nèi)容。首要任務(wù)是加大政府籌資力度, 改善貧困人口的健康狀況是政府義不容辭的責(zé)任。在中央財(cái)政不斷加大投入的同時(shí), 還要督促地方各級財(cái)政特別是省級財(cái)政加大救助資金投入, 進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)醫(yī)療救助基金規(guī)模, 不斷提高對困難群眾的保障水平, 確保醫(yī)療救助基金規(guī)模、救助人數(shù)(次)、救助水平都有所增長和提高。(三)簡化審批程序，提升醫(yī)療救助實(shí)效

醫(yī)療救助的程序性規(guī)定是救助行為的確定性軌跡。無論是醫(yī)療救助主體，還是被救助對象，一旦進(jìn)入醫(yī)療救助運(yùn)作過程，都不能有任何隨意性。申報(bào)審批程序、資金撥付、使用和管理，都應(yīng)按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行；提高申請、審批、救助程序時(shí)效性。簡化審批程序，縮短辦理時(shí)限，提高醫(yī)療救助工作實(shí)效。

（四）完善法律法規(guī)

我國社會救助和社會保障的法規(guī)不少，但存在法律少，行政規(guī)章、部門規(guī)章多，地方立法先于國家立法的情況。因此，在醫(yī)療救助政策法規(guī)體系建設(shè)中，要根據(jù)我國立法的實(shí)際情況，在法規(guī)產(chǎn)生過程中，擬采取先制定政策，解決眼前急需解決的問題，并不斷完善政策，在此基礎(chǔ)上制定部門規(guī)章，然后再著手法律的草擬和制定。

六．總結(jié)

醫(yī)療救助制度是通過一定的組織形式對社會和個(gè)人突發(fā)的不可承擔(dān)的疾病風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行救助的醫(yī)療體系, 主要面對社會困難人群和因其他原因?qū)е律罾щy人群中的患病人員以及由于家庭收入不能承擔(dān)龐大的醫(yī)療開支而陷入困境的居民提供醫(yī)療服務(wù)的制度, 是多層次醫(yī)療保障體系的重要組成部分。要完全解決低收入群體的醫(yī)療問題，單純依靠現(xiàn)行的基本醫(yī)療保險(xiǎn)與醫(yī)療救助制度還是比較困難的，需要建立一系列完善的配套制度，包括實(shí)行醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，進(jìn)行醫(yī)療服務(wù)體系的建設(shè)，進(jìn)行公立醫(yī)院改革等等，需要從全社會的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革入手，推行全民免費(fèi)醫(yī)療保障，在此基礎(chǔ)上再對低收入群體看不起的重病實(shí)施醫(yī)療救助，對各類大病實(shí)施專項(xiàng)救助，這樣的醫(yī)療救助才能真正解決低收入群體的醫(yī)療問題。

七．參考文獻(xiàn)

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第二篇：我國涉法涉訴信訪制度的困境研究

我國涉法涉訴信訪制度的困境研究

摘要：近年來隨著社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，利益格局發(fā)生深層次變化，使得信訪作為具有中國特色的一種制度相對滯后，遇上許多難題；其中涉法涉訴信訪案件更是逐年持續(xù)增長。這外在原因系由于我國司法制度不完善，司法公信力不足；內(nèi)在原因則是因?yàn)橹贫缺旧聿唤∪?，機(jī)構(gòu)效率低下，各個(gè)救濟(jì)機(jī)制分工不明等造成的信訪資源嚴(yán)重浪費(fèi)。剖析探討相關(guān)問題有利于進(jìn)一步對此類問題做出思考。

關(guān)鍵詞：涉法涉訴信訪；政法機(jī)關(guān)；困境；成因

中圖分類號：D632.8 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）004-000319-02

一、我國涉法涉訴信訪制度的近況及窘境

（一）近況

各領(lǐng)域的發(fā)展隨之而來的是矛盾的復(fù)雜多元化、新興化，這使得人們通過各種途徑來化解糾紛、解決矛盾；其中信訪成為人們解決矛盾的手段之一。雖然各地各部門有認(rèn)真貫徹落實(shí)中央的決策部署，為老百姓解決難題，可是一些地方部門還不同程度地存在損害群眾利益的現(xiàn)象，使得信訪總量還是很高。特別是在勞動(dòng)和社會保障、征地拆遷、企業(yè)改制、環(huán)保等方面的信訪問題更加嚴(yán)峻，民眾的反映也比較激烈，其中，涉法涉訴的案件所占的比例較高。

中央及各個(gè)地方也越來越關(guān)注涉法涉訴的信訪案件。從2003年開始中央就有采取集中處理涉法涉訴的信訪案件，以及隨后發(fā)布的一系列法規(guī)、規(guī)章等法律文件。據(jù)各地區(qū)政法機(jī)關(guān)信訪部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)也反映出信訪量下降，比如新疆自治區(qū)2013涉訴信訪量同比前一年下降超過一半；廣東省人民檢察院2013年重復(fù)信訪量也同比去年下降了15%。2013年的最高人民檢察院工作報(bào)告表明“集中清理化解涉檢信訪積案13626件?！边@些都證明了我國為涉法涉訴信訪制度的完善所做出的努力以及所得到的回報(bào)。但是我國涉法涉訴信訪制度仍然有許多不完善的地方，仍然有許多的困境需要國家及其法律人更加努力的去探索分析以及尋找解決方案。

（二）困境

1.遭受的外在沖擊

（1）法治與制度的沖擊

第一，司法權(quán)威與制度的沖擊。一方面，有的涉法涉訴的信訪案件還在法律程序中，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或政法委就直接批復(fù)或督辦交辦的該案件，這對還在審理的法官來說或多或少會受到上級領(lǐng)導(dǎo)指示的影響。不管審理案件的法官是為了減少輿論壓力，還是領(lǐng)導(dǎo)們隱性的“官威”。對于當(dāng)事人來說，有的人會期望通過信訪的方式對審判施壓，以使案件的最終判決會偏向自己。另一方面，在案件的法律程序已經(jīng)進(jìn)行完畢后，當(dāng)事人仍有不滿，又通過法外的信訪渠道來推翻原有的審判及啟動(dòng)再審程序，使得法院判決的兩審終審制度流于形式。當(dāng)人們希望通過信訪來改變審判的時(shí)候，我們的司法公信力就會悄無聲息的瓦解。

第二，司法成本與制度的沖擊。根據(jù)我國現(xiàn)行的涉法涉訴信訪制度設(shè)計(jì)并沒有對涉法涉訴信訪終結(jié)程做出規(guī)定，因此在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)信訪人將幾年前，十幾年前，甚至是幾十年前的案件向各級政法機(jī)關(guān)進(jìn)行信訪，以至于受理機(jī)關(guān)需要?jiǎng)佑煤芏嗟娜肆?、物力、?cái)力對久違的案件重新了解和審理。再者涉法涉訴信訪案件中也經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)訪的現(xiàn)象；比如當(dāng)事人既向法院信訪，又針對同一案件向檢察院提出信訪，使得兩個(gè)機(jī)關(guān)對同一個(gè)案件進(jìn)行重復(fù)的審查，這在很大程度上浪費(fèi)了不應(yīng)損失的司法資源。同時(shí)在政法機(jī)關(guān)方面也經(jīng)常出現(xiàn)對同一涉法涉訴信訪的案件相互推諉，從一個(gè)機(jī)關(guān)推脫到另一個(gè)機(jī)關(guān)，另一個(gè)機(jī)關(guān)又重新受理案件而認(rèn)為不是自己管轄而推脫到其他機(jī)關(guān)。此類行為所浪費(fèi)的司法資源更是不計(jì)其數(shù)。

（2）社會發(fā)展對制度的沖擊

筆者此前已詳述過社會發(fā)展使人們所面臨的矛盾復(fù)雜、多樣化，因此使涉法涉訴信訪案件表現(xiàn)為以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，案件多樣化。這種多元化主要體現(xiàn)在主體多元化以及由主體多元化所產(chǎn)生的訴求的多元化。涉法涉訴信訪的信訪人涵蓋的是社會各個(gè)層面和各個(gè)領(lǐng)域的；包括因刑事案件犯罪嫌疑人未得到判決的而感覺不公的被害人及其家屬，也有對判決不服的被告人；也有因民事案件未得到及時(shí)處理以及在執(zhí)行中存在不到位的當(dāng)事人等等，如此復(fù)雜多樣的信訪當(dāng)事人使得涉法涉訴信訪的規(guī)模異常龐大，難以及時(shí)地進(jìn)行疏散。

第二，案件復(fù)雜化。社會發(fā)展對涉法涉訴信訪制度沖擊最嚴(yán)重的一點(diǎn)就是體現(xiàn)在案件本身的復(fù)雜化。涉法涉訴信訪案件所涵蓋的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，并且有時(shí)存在各種領(lǐng)域相互交織。比如涉及土地征收、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療教育等這些問題，由于法規(guī)政策的不完善，使得各涉法涉訴信訪部門在處理此類案件顯得有點(diǎn)無所適從。

2.涉法涉訴信訪制度內(nèi)在不完善

（1）立法不完善

我國現(xiàn)階段雖然一直在強(qiáng)調(diào)涉法涉訴信訪制度健全的重要性，但到目前為止有關(guān)于涉法涉訴信訪制度完善的權(quán)威性立法都未出現(xiàn)。只有一些上級政法委的指導(dǎo)性意見和一些機(jī)關(guān)部門的自行規(guī)定，對于涉法涉訴信訪的完整概念、特性、受案主體、范圍以及程序仍然未解。

（2）機(jī)構(gòu)工作效率低下

我國涉法涉訴信訪制度的設(shè)計(jì)不僅擁有民意表達(dá)、政治參與、化解糾紛等功能，而且還有筆者此前再三強(qiáng)調(diào)的一種功能一補(bǔ)充功能，即對于司法制度的不完善的一種補(bǔ)充。因此實(shí)際上真正處理涉法涉訴信訪案件的并非這些信訪部門，信訪工作的進(jìn)行還需要轉(zhuǎn)手擁有專門機(jī)關(guān)使得信訪的效率相當(dāng)?shù)拖隆?/p>

（3）程序不夠規(guī)范

我國現(xiàn)階段處理涉法涉訴信訪案件的程序相當(dāng)不規(guī)范，也并未有相關(guān)立法對其加以規(guī)定，導(dǎo)致一些政法機(jī)關(guān)在處理此類案件過程中隨意性顯得比較大，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這又進(jìn)一步使得這類案件的處理缺乏公信力和權(quán)威性。程序正義應(yīng)當(dāng)要與實(shí)體正義并存才能使正義的光輝永遠(yuǎn)普照人間。否則“看不見的正義乃非正義。”

二、我國涉法涉訴信訪體制成立的必要性

（一）主觀原因

1.信訪人的維權(quán)意識增強(qiáng)，維權(quán)能力卻顯不足

隨著我國進(jìn)入法治國家的行列并且更加重視對法制觀念的宣傳和教育，公民的法制觀念、維權(quán)意識也在不斷的提高，但是人們卻對通過怎樣的途徑能夠更好的維護(hù)自己的權(quán)益無所適從。他們的維權(quán)能力差、維權(quán)手段又單一，雖然想通過法律這條途徑解決問題，但對法律認(rèn)識的程度又存有局限性。在很多情況下，即使當(dāng)事人通過訴訟、仲裁等法律渠道化解糾紛，也由于處理結(jié)果不順應(yīng)己心而對司法審判的公正、公平產(chǎn)生懷疑。由此權(quán)衡之下，人民更加愿意通過信訪這個(gè)低門檻的渠道來救濟(jì)自己的權(quán)益。

2.“清官斷案”等人治觀念仍深入人心

眾所周知，我國由“清官斷案”的歷史源遠(yuǎn)流長，包公斷案的史實(shí)讓老百姓心口相傳。老百姓對于“清官”的仰仗無法形容，一方面，他們對“清官”特別是遠(yuǎn)在朝廷之上的“欽差大人”和皇帝所擁有的權(quán)力誠惶誠恐。另一方面，百姓又期盼能夠接近這些行政大人并且有一天能夠施以貴手解決自己的難題。從更宏觀的層面來說，我國是一個(gè)有著兩千多年的封建君主專制統(tǒng)治的國家，君主的權(quán)力至高無上，就連法律也要給君主讓路，皇帝的金口一開就是所謂的“法”，由此有“皇命難違”、“君無戲言”，“人治”大于“法治”之說。此外在古代國家機(jī)構(gòu)及其權(quán)力的設(shè)置出現(xiàn)刑民不分，司法是行政的附屬品，政府官員審判各種案件等等。這些都使得“重行政，輕法律”的觀念影響著涉法涉訴的信訪人和受理人。

（二）客觀原因

1.社會因素

我國正處在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)變動(dòng)劇烈，利益格局深刻調(diào)整，因利益問題而引發(fā)大量深層次矛盾，從而導(dǎo)致訴諸政法機(jī)關(guān)的案件也是越來越多。面對土地征收、環(huán)境污染、食品安全等各種各樣錯(cuò)綜復(fù)雜的問題，一方面導(dǎo)致政法機(jī)關(guān)應(yīng)接不暇，在法律時(shí)限內(nèi)處理好案件相當(dāng)困難，使得案件審理結(jié)果質(zhì)量不佳，最終導(dǎo)致當(dāng)事人另選信訪之道。另一方面，對新出現(xiàn)的問題沒有相應(yīng)的法律法規(guī)，并且對于土地征收等案件地方政法機(jī)關(guān)通常會考慮地方利益從而使當(dāng)事人更愿意通過信訪的方式來維護(hù)自己的利益。

2.司法現(xiàn)實(shí)

第一，司法體制不健全。首先司法不獨(dú)立。司法不獨(dú)立就無法樹立司法權(quán)威，司法公正也受到質(zhì)疑。其次我國司法體制行政化，其主要表現(xiàn)為行政管理權(quán)和司法權(quán)合二為一。上級法院諭下級法院之間本應(yīng)為監(jiān)督關(guān)系，然而實(shí)際當(dāng)中從最高法院到基層法院的上下級法院之間卻變成行政色彩甚濃的服從關(guān)系。無論是有關(guān)個(gè)案的審理還是相關(guān)法律的解釋都受到上級法院的約束。再者我國司法體制地方化，司法機(jī)關(guān)本應(yīng)屬于國家機(jī)關(guān)，但人員、財(cái)務(wù)都受到地地方黨委和政府的控制導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)不得為地方利益考慮。

第二，司法腐敗。當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展致使功利主義蔓延同時(shí)受社會不良風(fēng)氣的影響，我國司法機(jī)關(guān)的非法亂紀(jì)的現(xiàn)象常常發(fā)生。個(gè)別司法機(jī)關(guān)工作人員徇私枉法、濫用職權(quán)、枉法判決、以權(quán)謀私，嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威和公信力。當(dāng)事人難以相信司法的公平、公正，所以走上信訪之路。

第三，司法隊(duì)伍素質(zhì)不高。長期以來我國司法機(jī)關(guān)的準(zhǔn)入機(jī)制不健全，司法隊(duì)伍來源復(fù)雜，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)工作人員的水平參差不齊。在處理一些疑難案件需要更加深厚的法律功底時(shí)，有些司法機(jī)關(guān)工作人員往往顯得力不從心。隨著近幾年的統(tǒng)一司法考試制度的實(shí)施，這種狀況正在慢慢的改善，但是仍然存在有些司法工作人員濫用自由裁量權(quán)，違反程序等從而引發(fā)涉法涉訴信訪案件。