第一篇：論我國(guó)公眾參與環(huán)保的法治現(xiàn)狀--“獨(dú)墅湖畔人大法學(xué)論壇”第二十二期實(shí)錄(竺 效 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院 副

論我國(guó)公眾參與環(huán)保的法治現(xiàn)狀

——“獨(dú)墅湖畔人大法學(xué)論壇”第二十二期實(shí)錄

竺

效

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院

副教授

上傳時(shí)間:2010-2-7

內(nèi)容提要: 2009年12月14日，由中國(guó)人民大學(xué)法律研習(xí)社主辦的“獨(dú)墅湖畔人大法學(xué)論壇第二十二期”講座活動(dòng)在修遠(yuǎn)樓202教室成功舉行。此次講座由中國(guó)人民大學(xué)副教授、碩士生導(dǎo)師竺效老師主講。整場(chǎng)講座邏輯嚴(yán)謹(jǐn)，內(nèi)容豐富，既注重法學(xué)理論分析，也緊扣社會(huì)熱點(diǎn)實(shí)例，深深引發(fā)了在場(chǎng)師生對(duì)環(huán)境法學(xué)的興趣。竺效副教授主要從我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的歷史發(fā)展、主要方式及新近發(fā)展和展望三個(gè)層面展開(kāi)。首先竺效副教授簡(jiǎn)略介紹了我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的歷史發(fā)展，包括官辦環(huán)保NGO及民辦環(huán)保NGO的發(fā)展。其次，竺效副教授詳細(xì)解讀了我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的主要方式，包括公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、公眾參與環(huán)境行政許可聽(tīng)證、公眾參與環(huán)境行政立法聽(tīng)證、公眾參與環(huán)境公益訴訟和公眾參與環(huán)境保護(hù)有關(guān)行政管理決策與執(zhí)法等主要方式。接著，竺效副教授用實(shí)例對(duì)上述方式一一進(jìn)行深入分析。其中既提到了其親身參與的2004年“北京西上六輸電線路工程電磁輻射污染環(huán)境影響評(píng)價(jià)行政許可聽(tīng)證會(huì)”和2005年“圓明園聽(tīng)證會(huì)”等公眾參與環(huán)境行政許可聽(tīng)證實(shí)例，又詳細(xì)分析了全國(guó)首例NGO作為原告立案受理的“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案”。最后，竺效副教授給同學(xué)們介紹了我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的新近發(fā)展和展望，這部分內(nèi)容主要從《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》（試行）和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》兩個(gè)角度展開(kāi)論述。其中，竺效副教授特別提到了PITI（污染源監(jiān)管信息公開(kāi)指數(shù)），對(duì)內(nèi)地上百座城市該指數(shù)排名進(jìn)行深入剖析，用數(shù)據(jù)求證相關(guān)理論問(wèn)題。（文/王倩）

主講人：竺效

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師、法學(xué)博士。

聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）項(xiàng)目環(huán)境法律顧問(wèn)

美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)(NRDC)中國(guó)環(huán)境法項(xiàng)目法律顧問(wèn)

主持人：王倩（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際學(xué)院法律碩士）

時(shí)間：2009年12月14日20：00

地點(diǎn)：中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際學(xué)院修遠(yuǎn)樓202教室

主講人簡(jiǎn)介：

竺效，法學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。兼任聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）項(xiàng)目環(huán)境法律顧問(wèn)、美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)(NRDC)中國(guó)環(huán)境法項(xiàng)目法律顧問(wèn)、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事兼環(huán)境法教學(xué)專業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境法分會(huì)首屆委員會(huì)委員、中國(guó)法學(xué)會(huì)社會(huì)法學(xué)研究會(huì)理事、北京市法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法 1 學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事兼秘書(shū)長(zhǎng)等社會(huì)職務(wù)，多次赴英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行學(xué)術(shù)交流。竺效老師的代表作《生態(tài)損害的社會(huì)化填補(bǔ)法理研究》曾獲教育部和國(guó)務(wù)院學(xué)位辦“2008年全國(guó)優(yōu)秀博士論文提名論文”獎(jiǎng)和中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境法分會(huì)首屆“勵(lì)青環(huán)境法學(xué)獎(jiǎng)”二等獎(jiǎng)（2009）。

主持人：

科學(xué)求真，人文求善，法律求公。歡迎大家前來(lái)聆聽(tīng)獨(dú)墅湖畔人大法學(xué)論壇第二十二期：我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的法治實(shí)踐現(xiàn)狀分析。很榮幸今天我們能夠請(qǐng)到中國(guó)人民大學(xué)副教授竺效老師來(lái)為我們做這場(chǎng)講座。竺老師執(zhí)教兩年即被評(píng)為副教授，可見(jiàn)其努力和才氣。竺老師除中國(guó)人民大學(xué)副教授、碩士生導(dǎo)師的任職之外，還任職聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署項(xiàng)目環(huán)境法律顧問(wèn)、美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)中國(guó)環(huán)境法項(xiàng)目顧問(wèn)等等社會(huì)職務(wù)。如果說(shuō)前幾期由教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富、聲望較高的老師為我們主講的講座中我們品味到的是陳年老酒的醇香，那么今天就讓我們從竺老師的講座中體味一下雨后新茶的清香吧。好的，廢話不多說(shuō)，讓我們以熱烈的掌聲來(lái)歡迎竺老師來(lái)為我們做講座。

竺效：

很抱歉這么晚還把大家集中在這里舉行講座。今天我想跟大家談一談我近幾年來(lái)一直在做的一個(gè)研究領(lǐng)域及一些感受。因?yàn)槲抑饕P(guān)注的一個(gè)領(lǐng)域就是公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律保障。今天談?wù)摰膯?wèn)題呢，我想談三個(gè)部分的內(nèi)容，第一個(gè)部分就是簡(jiǎn)單梳理一下我們國(guó)家環(huán)境保護(hù)中公眾參與發(fā)展的一個(gè)簡(jiǎn)要的歷史；第二個(gè)是我來(lái)歸納一下目前有法律保障的一些主要的公眾參與環(huán)境保護(hù)的途徑，或者叫方式；第三個(gè)呢，就是把今年以來(lái)的一些最新進(jìn)展的情況、一些在公眾參與環(huán)境保護(hù)方面可能的一些發(fā)展空間來(lái)給大家分析一下。

第一個(gè)部分，因?yàn)閯偛抨?yáng)光說(shuō)由于時(shí)間已很晚，希望我講1個(gè)小時(shí)后再交流半個(gè)小時(shí)，我就把它略過(guò)，但主要可以有一條標(biāo)志性的線索，我講，你們看ppt。要梳理中國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的歷史是個(gè)非常難的問(wèn)題，所以我跟高仰光老師也曾經(jīng)探討過(guò)，說(shuō)我們申請(qǐng)一個(gè)項(xiàng)目把這個(gè)問(wèn)題一起來(lái)梳理一下，我想這樣一個(gè)項(xiàng)目只有這種法史學(xué)的天才、帥哥才能做好。他是我的博士同學(xué)，所以我希望下一次這個(gè)問(wèn)題能夠跟他一起來(lái)完成。但是有一種比較偷工減料思路，或者說(shuō)自己可以少干點(diǎn)活就能把它梳理好的，就是根據(jù)公眾參與環(huán)保的主體的變化的思路來(lái)梳理。在我們國(guó)家參與公眾事務(wù)的除了個(gè)人以外，肯定還有NGO組織，或者說(shuō)ENGO的參與，當(dāng)然在我們國(guó)家ENGO組織的發(fā)展就從一個(gè)角度證明了中國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的發(fā)展歷史。早期的時(shí)候，從78年開(kāi)始，我們就有環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)，到上個(gè)世紀(jì)90年代，我們成立了環(huán)?；饡?huì)、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等等一系列官辦的環(huán)境保護(hù)的NGO組織，這表明從78年開(kāi)始有公眾參與，但是所有的都是官方推動(dòng)的，幾乎絕大多數(shù)的NGO組織都是官辦的。但是民間的NGO組織從上個(gè)世紀(jì)90年代初開(kāi)始一點(diǎn)一點(diǎn)呈現(xiàn)出來(lái)。大家學(xué)過(guò)民法，知道法律主體的問(wèn)題，我們國(guó)家目前NGO組織，社團(tuán)的登記，或者說(shuō)民辦非盈利組織的登記受到種種的限制，其中最主要的一條就是它要到民政局去登記，但是登記之前要找到一個(gè)“官方”的機(jī)構(gòu)做它的主管單位，也就是做它的“婆家”，而一般政府機(jī)構(gòu)不愿意承擔(dān)這樣的職責(zé)，所以導(dǎo)致NGO組織有少數(shù)的經(jīng)登記的，但實(shí)際上有大量的NGO組織活躍在法律 2 獨(dú)立的主體資格以外，比方說(shuō)我們學(xué)校里面可能有很多學(xué)生聯(lián)合的NGO組織，有些國(guó)際組織也把它當(dāng)成一個(gè)NGO組織，它可以向國(guó)外基金會(huì)申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，像中國(guó)政法大學(xué)有王燦發(fā)教授領(lǐng)導(dǎo)的污染受害者法律援助中心，它就是學(xué)校的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但國(guó)外就把它當(dāng)成NGO組織。

我這里講的NGO組織發(fā)展的非常蓬勃，就是包括有法人資格的和沒(méi)有法人資格的，但是最近又有一些新的發(fā)展。是什么發(fā)展呢？就是我覺(jué)得進(jìn)入到第三個(gè)階段了，即中國(guó)國(guó)內(nèi)的NGO組織相互之間聯(lián)合起來(lái)做一些事情。比方說(shuō)2003年、2005年的時(shí)候，有怒江的水電的事情，還有為了推動(dòng)夏日節(jié)能，要求所有的公共機(jī)構(gòu)空調(diào)設(shè)置最低為26度等等一系列的環(huán)?；顒?dòng)，都是由多家NGO組織共同集體行動(dòng)來(lái)倡導(dǎo)的。到2009年6月份的時(shí)候，有一個(gè)中國(guó)正式注冊(cè)的NGO組織，叫公眾環(huán)境研究中心，簡(jiǎn)稱ITE，和美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)——?jiǎng)偛磐踬恢v錯(cuò)了啊，我是NRDC中國(guó)環(huán)境法項(xiàng)目的法律顧問(wèn)——這是一個(gè)國(guó)際組織，在我的極力建議下，這兩家組織合作起來(lái)參與環(huán)境保護(hù)，它們?nèi)绾螀⑴c的呢？它們對(duì)2008年5月1號(hào)起實(shí)施的這部《政府信息公開(kāi)條例》和環(huán)保部為它配套制定的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》（試行）實(shí)施的第一年，我們把它稱之為元年，地方113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市的地方環(huán)保局對(duì)于依法應(yīng)公開(kāi)的環(huán)境信息的執(zhí)法情況，做了一個(gè)全面的評(píng)估，以此來(lái)告訴政府你們做的好，還是不好。一會(huì)兒我給你們?cè)敿?xì)介紹它的現(xiàn)狀是怎么樣的，反映政府實(shí)際在做的信息公開(kāi)做的怎么樣。這就表明國(guó)內(nèi)和國(guó)際NGO組織在聯(lián)動(dòng)、在合作，推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)法治的發(fā)展。這是我對(duì)歷史的一個(gè)非常簡(jiǎn)單的梳理。我偷工減料了，這些仰光可能會(huì)從法制史的角度更好地梳理它。

主要方式，我覺(jué)得概括而言有這么幾種：第一個(gè)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)當(dāng)中的公眾參與，第二個(gè)是環(huán)境許可聽(tīng)證當(dāng)中的公眾參與，第三個(gè)是環(huán)境行政立法當(dāng)中的公眾參與，第四個(gè)領(lǐng)域是公眾參與環(huán)境公益訴訟，第五個(gè)領(lǐng)域是——在地方，像重慶啊、武漢通過(guò)地方的政府的規(guī)章來(lái)給一些法律保障，公眾可以參與到一些與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的行政管理的決策過(guò)程當(dāng)中，以及執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中。這幾種方式目前都有中央層面或者地方層面的一些法律的支撐。當(dāng)然公益訴訟說(shuō)起來(lái)有點(diǎn)牽強(qiáng)，它是在地方上有一些政策，比方說(shuō)通過(guò)公檢法司的聯(lián)動(dòng)，以及一些環(huán)保部門的聯(lián)動(dòng)，來(lái)推動(dòng)環(huán)保法庭、檢察院的環(huán)保業(yè)務(wù)專門機(jī)構(gòu)，公安局設(shè)在環(huán)保局的環(huán)保分局等，以此來(lái)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)。這也是公益訴訟的一種實(shí)踐，當(dāng)然它也有一些法律的依據(jù)。

具體細(xì)節(jié)簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)一下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是什么呢？就是說(shuō)你現(xiàn)在要搞一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，比方說(shuō)我們搬來(lái)蘇州國(guó)際學(xué)院之前要搞建設(shè)，但整個(gè)項(xiàng)目開(kāi)始建設(shè)之前我們要設(shè)計(jì)一個(gè)方案，這個(gè)方案可能將來(lái)會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響，這個(gè)時(shí)候就由我們建設(shè)項(xiàng)目的甲方單位來(lái)——我不知道我們這里是屬于人大自己投資建，還是這個(gè)公司建完我們租的。（租的）哦，市政府建的。比方市政府建可能會(huì)投資一家具體的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，可能是教育產(chǎn)業(yè)公司之類的，它作為甲方單位，委托一個(gè)單位幫它設(shè)計(jì)完工程圖紙，然后以甲方單位自己的名義向環(huán)保局提出環(huán)境行政許可申請(qǐng)，這個(gè)許可就是關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的，叫做environmental impact assessment，就是這個(gè)建筑項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中或建設(shè)完成后投產(chǎn)使用過(guò)程當(dāng)中可能對(duì)環(huán)境造成的影響。可能會(huì)對(duì)周邊有噪聲的影響，建筑過(guò)程中可能有粉塵污染的影響，如果我們是其他的建設(shè)項(xiàng)目，我們還會(huì)排放尾氣和廢水，對(duì)它要有一個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)通過(guò)以后，這個(gè)項(xiàng)目才可以開(kāi)始建設(shè)，建設(shè)完成以后，要根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)所確定的指標(biāo)由環(huán)保部門對(duì)其進(jìn)行驗(yàn)收，叫做 3 環(huán)保驗(yàn)收。驗(yàn)收通過(guò)以后，它才能進(jìn)行投產(chǎn)使用。所以說(shuō)環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)非常重要的制度。當(dāng)然了，在國(guó)際上，環(huán)境影響評(píng)價(jià)又發(fā)展成一個(gè)更高的層面，叫戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，strategic environmental assessment。我們國(guó)家有很接近的概念，叫“規(guī)劃環(huán)評(píng)”。所以我們國(guó)家現(xiàn)行法可以進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一個(gè)是建設(shè)項(xiàng)目，一個(gè)是規(guī)劃，比方說(shuō)，在我們這里搞一個(gè)蘇州高教區(qū)，它整體是一個(gè)規(guī)劃；又比方說(shuō)，我今天下午參加UNEP在張家港保稅區(qū)的工作會(huì)議，它是化工園區(qū)，做為一個(gè)整體部分，它涉及到綜合規(guī)劃；再比方說(shuō)，在這里我們?yōu)榱诉B接高教區(qū)和市區(qū)要建一條專門的高速公路或者隧道，這條高速公路或者隧道就是一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃。這個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程，公眾必須參與其中，因?yàn)檫@些項(xiàng)目或規(guī)劃可能將來(lái)對(duì)你有影響，你是周圍這個(gè)社區(qū)的居民。所以在這個(gè)過(guò)程中，我國(guó)2002年制定、03年實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在第五條中嚴(yán)格規(guī)定了公眾參與的權(quán)利，第十一條、第二十一條分別規(guī)定了規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)中的公眾參與。

我剛才粗略地講規(guī)劃可以用環(huán)評(píng)，可以公眾參與。其實(shí)，在我們國(guó)家現(xiàn)行法當(dāng)中規(guī)劃有三種類型：一種叫做綜合性規(guī)劃，一種叫做指導(dǎo)性規(guī)劃，一種叫做專項(xiàng)規(guī)劃。目前在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》當(dāng)中，當(dāng)時(shí)立法當(dāng)中允許公眾參與的主要限于專項(xiàng)規(guī)劃，我剛才舉的例子園區(qū)也好、高速公路也好，都是專項(xiàng)規(guī)劃。當(dāng)然政府更大范圍的、比方說(shuō)城市功能的定位，比方我們?cè)诒本┳隽艘粋€(gè)項(xiàng)目，在意大利政府的援助下，做了一個(gè)關(guān)于北京懷柔新區(qū)的規(guī)劃，這個(gè)規(guī)劃非常的大，這種規(guī)劃就沒(méi)有辦法納入到我們現(xiàn)在可以公眾參與的范圍之內(nèi)，如果僅依靠一部《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》。當(dāng)然今年十月實(shí)施的一部國(guó)務(wù)院的條例《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》，這個(gè)條例給了一線曙光，一會(huì)我給大家來(lái)分析，這屬于一種作為專項(xiàng)規(guī)劃制定依據(jù)的指導(dǎo)性規(guī)劃中的公眾參與。另外，環(huán)評(píng)法第二十一條規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目中須通過(guò)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式，邀請(qǐng)當(dāng)?shù)氐木用?、單位代表、有關(guān)專家來(lái)參與環(huán)評(píng)。實(shí)施上，目前在我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，公眾參與主要方式可以予以一定的理論歸類，有兩種方式：一種是專家和管理部門的參與，在國(guó)外它一般屬于公眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)的初級(jí)階段。專家參與，但是專家能在多大程度上代表公眾，這是一個(gè)問(wèn)題。所以國(guó)外現(xiàn)在進(jìn)入到第二個(gè)階段，一個(gè)更高的參與階段，叫公眾直接參與，這樣更能代表公眾的意見(jiàn)，當(dāng)然NGO在其中發(fā)揮了很大的作用。就我國(guó)而言，因?yàn)閷＜胰藬?shù)很少，而且專家在中國(guó)很容易被“御用化”，所以這也是一個(gè)需要重視的問(wèn)題。當(dāng)然我們現(xiàn)在公眾參與能力不強(qiáng)，例如，少數(shù)公眾在參加對(duì)某個(gè)項(xiàng)目的聽(tīng)證會(huì)時(shí)，還會(huì)把所有對(duì)社會(huì)的不滿都在這個(gè)聽(tīng)證會(huì)中講出來(lái)，背離了聽(tīng)證的目標(biāo)。當(dāng)然了，好像兩方面理由都很有說(shuō)服力，究竟該怎么樣進(jìn)行立法制度選擇，值得我們進(jìn)一步的研究。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與一般程序大致包括：首先需要信息發(fā)布、可能要進(jìn)行公眾座談會(huì)、可能會(huì)發(fā)調(diào)查問(wèn)卷。環(huán)保部原來(lái)有個(gè)非常強(qiáng)悍的副部長(zhǎng)叫潘岳，這部長(zhǎng)是搞新聞出身的，好像曾是中國(guó)青年報(bào)的副總編，很懂得動(dòng)用新聞?shì)浾摴ぞ邅?lái)營(yíng)造工作氛圍，來(lái)推動(dòng)環(huán)保工作的進(jìn)展。所以他當(dāng)時(shí)上任后準(zhǔn)備搞個(gè)“公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)辦法”，或者條例。我也曾有幸參與了這個(gè)起草過(guò)程，可惜，后來(lái)所有的文本都準(zhǔn)備好了，結(jié)果只以規(guī)范性文件的形式發(fā)布。有人說(shuō)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與的法律保障目前最為有力，是現(xiàn)在國(guó)家各行業(yè)領(lǐng)域中公眾參與法制化程度最高的一個(gè)領(lǐng)域，其他部門沒(méi)有制定這么多的立法來(lái)推動(dòng)公眾參與。其實(shí)，有人推測(cè)當(dāng)時(shí)潘岳部長(zhǎng)可能想走得更遠(yuǎn)，比如說(shuō)第一步先搞一個(gè)“環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法”，接下來(lái)再推動(dòng)一個(gè)“公眾參與環(huán)境保護(hù)辦法”，或條例，結(jié)果這一步就 4 流產(chǎn)了。最后公布這個(gè)文件，名稱叫《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，聽(tīng)著像一部法律，但是實(shí)際上它是2006年以環(huán)保部環(huán)辦幾號(hào)文件的形式發(fā)布的，而不是總局令，我們把它稱之為規(guī)范性文件，沒(méi)有強(qiáng)制的法律效力。但這個(gè)里面第三章專門講到了公眾參與的組織形式，分別較為具體的講了各種形式的公眾參與。時(shí)間關(guān)系就不一一介紹了，這些條文都在環(huán)保部的網(wǎng)站中可以找到。

第二種方式叫公眾參與環(huán)境行政許可。大家都學(xué)過(guò)行政法，都知道2004年在我國(guó)依法行政的歷史上有一部里程碑意義的立法，那就是《行政許可法》?！缎姓S可法》第46、47、48條規(guī)定了一項(xiàng)法律制度，叫行政許可聽(tīng)證制度。環(huán)保部是非常注重公眾參與的立法的，所以環(huán)保部，當(dāng)時(shí)叫國(guó)家環(huán)?？偩?，在聽(tīng)證制度里為它配套制定了一個(gè)規(guī)章，叫做《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》，跟04年7月1號(hào)起實(shí)施的《行政許可法》同一天實(shí)施。（這是這個(gè)紅頭文件首頁(yè)的掃描件）這個(gè)辦法怎么講的？比方說(shuō)現(xiàn)在環(huán)保部門對(duì)你的一個(gè)具體行為進(jìn)行許可，例如環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的許可，這個(gè)許可過(guò)程當(dāng)中法律規(guī)定若干種情形下要讓利害關(guān)系人，也就是說(shuō)將來(lái)可能遇到的第三方的主體，參與到事先決策過(guò)程當(dāng)中來(lái)，必須舉行一個(gè)公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)。因?yàn)槲覀儑?guó)家沒(méi)有行政程序法，像國(guó)外的話它們的具體規(guī)則是非常詳細(xì)的規(guī)定在Administrative Procedure Act中，行政程序法，但是我們國(guó)家沒(méi)有這樣的行政程序法典，所以都是分部門具體來(lái)規(guī)定的。所以，這個(gè)辦法就起到了這種功能，它專門規(guī)定在環(huán)境行政許可當(dāng)中如何進(jìn)行聽(tīng)證。我們認(rèn)為這非常有進(jìn)步意義。這個(gè)規(guī)定非常詳細(xì)，一共有六章四十條，比方說(shuō)它規(guī)定了聽(tīng)證的幾種啟動(dòng)方式，第一種叫做依法聽(tīng)證，即法律法規(guī)規(guī)定需要聽(tīng)證的；第二種叫做依申請(qǐng)聽(tīng)證，就是根據(jù)行政許可相對(duì)人或者利害關(guān)系人的申請(qǐng)來(lái)聽(tīng)證的；第三種是依職權(quán)自動(dòng)啟動(dòng)聽(tīng)證程序，就是環(huán)保部門自己發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題很麻煩，可能存在重大環(huán)境影響。

在2005年有一個(gè)圓明園聽(tīng)證會(huì)，大家不知道有沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)？當(dāng)時(shí)要在圓明園湖底鋪一層薄膜，有人認(rèn)為會(huì)產(chǎn)生生態(tài)不利影響，這個(gè)建設(shè)項(xiàng)目屬于未批先建，沒(méi)有事先環(huán)評(píng)，后來(lái)被叫停了，接著搞了一個(gè)聽(tīng)證會(huì)。這個(gè)聽(tīng)證會(huì)不是嚴(yán)格意義上的行政許可聽(tīng)證，我當(dāng)時(shí)曾經(jīng)為此發(fā)表過(guò)幾篇論文，跟環(huán)保部的幾個(gè)官員探討這個(gè)問(wèn)題。但是，當(dāng)時(shí)媒體都誤把它當(dāng)成一個(gè)行政許可聽(tīng)證，假定是，它就是環(huán)保部門主動(dòng)來(lái)啟動(dòng)這個(gè)程序的，就是所說(shuō)剛才說(shuō)的第三種情況。當(dāng)然，2004年的暫行辦法的具體可操作性還有待加強(qiáng)。例如，其中規(guī)定聽(tīng)證當(dāng)中最重要的一個(gè)相當(dāng)于法庭中審判長(zhǎng)一樣——叫聽(tīng)證主持人，這個(gè)人控制著聽(tīng)證會(huì)舉行的程序性活動(dòng)。因?yàn)槁?tīng)證本身是個(gè)程序制度，所以程序公正最為重要。最后，這個(gè)暫行辦法還有附則規(guī)定，其中中有一條規(guī)定，環(huán)境行政立法行為可以參照這部規(guī)章，也就是說(shuō)這部規(guī)章給了環(huán)境行政立法行為一定的法律依據(jù)。記得，當(dāng)時(shí)所有的媒體都說(shuō)：圓明園聽(tīng)證會(huì)是國(guó)家環(huán)保總局成立以來(lái)所舉行的第一起環(huán)境行政許可聽(tīng)證會(huì)，當(dāng)然事實(shí)上它不是。2004年8月13號(hào)舉行的百望家園聽(tīng)證會(huì)可能是全國(guó)首起環(huán)境行政許可聽(tīng)證會(huì)。剛才也說(shuō)了，因?yàn)閳A明園管理處作為行政相對(duì)人尚未提前行政許可申請(qǐng)，總局就主動(dòng)啟動(dòng)了一個(gè)聽(tīng)證會(huì)，它不是行政許可聽(tīng)證，因?yàn)?，行政許可程序尚未啟動(dòng)，還談不上許可決定作出前的聽(tīng)證。

這是北京市西山，很美的一個(gè)地方，高檔住宅區(qū)。當(dāng)時(shí)為了搞一個(gè)輸電工程，（指ppt圖片，這后面是一張地圖，地圖里紅線所標(biāo)注的地方就是要拉一條高壓輸電線。你看這是從頤和園的一角拍攝的高壓輸電線，從人文景觀方面就是一種破壞。高壓輸電線正好從百旺家 5 苑小區(qū)幼兒園的上方通過(guò)，目前我們國(guó)家沒(méi)有關(guān)于電磁輻射污染的具體標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)外也沒(méi)有嚴(yán)格的科學(xué)證據(jù)，但是，據(jù)當(dāng)事人稱有一些比對(duì)數(shù)值顯示：當(dāng)高壓電磁超過(guò)一定頻率范圍，人得白血病的概率會(huì)提高。但是沒(méi)有嚴(yán)格的因果關(guān)系，這是這個(gè)案例的基本背景）當(dāng)時(shí)老百姓開(kāi)始提出申請(qǐng)，是依據(jù)這部法律提出的第一次申請(qǐng)，這個(gè)項(xiàng)目也存在未批先建的情況，沒(méi)有搞環(huán)評(píng)，政府沒(méi)有給它行政許可它就開(kāi)始建設(shè)，就被責(zé)令補(bǔ)做環(huán)評(píng)，剛剛我講了第一種情形就是當(dāng)事人依法提出申請(qǐng)，來(lái)啟動(dòng)聽(tīng)證程序，所以后來(lái)依申請(qǐng)開(kāi)了這個(gè)聽(tīng)證會(huì)。

（指一幅照片）這是聽(tīng)證會(huì)的一些照片，這個(gè)人是小區(qū)的一個(gè)代表，他拿著大幅的照片，他前面坐著的就是這場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)的主持人和記錄員，就相當(dāng)于法院開(kāi)庭的時(shí)候有人敢拿著宣傳牌站在法官的后面，非常慷慨激昂的講話。當(dāng)時(shí)我看到這里以后覺(jué)得很吃驚，可惜暫行辦法尚未規(guī)定對(duì)此該如何處理。（指另一組照片）你看他們都著統(tǒng)一的服裝，我想如果這些人去參加競(jìng)選的話，會(huì)把競(jìng)選組織的非常好；聽(tīng)證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)門口掛著這樣的感染路人的牌子，兩個(gè)小朋友站在高壓輸電線下面看它，以表明了離電線最近的是幼兒園；聽(tīng)證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)門口最中間的位置是兩個(gè)小朋友舉著國(guó)旗，外圍是統(tǒng)一著裝的小區(qū)居民，利害關(guān)系人，外面擠得人山人海。后來(lái)，采取了一個(gè)辦法，因?yàn)槁?tīng)證會(huì)的現(xiàn)場(chǎng)是有限的，居民特別多，所以當(dāng)時(shí)環(huán)保局說(shuō)環(huán)境利害關(guān)系人可派代表出席，在各個(gè)社區(qū)分配名額，你選你的代表來(lái)參加聽(tīng)證會(huì)。但是聽(tīng)證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，我稱這個(gè)為第一現(xiàn)場(chǎng)，第一現(xiàn)場(chǎng)坐不下，這些人就圍堵在聽(tīng)證會(huì)舉行地門口，就在咱們?nèi)舜笪鏖T附近的北京市環(huán)保局宣教中心。當(dāng)時(shí)只好臨時(shí)采取辦法：開(kāi)辟第二現(xiàn)場(chǎng)，好在設(shè)備先進(jìn)，把電視現(xiàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)播到第二現(xiàn)場(chǎng)。第二現(xiàn)場(chǎng)也是圍得水泄不通?？梢?jiàn)，因?yàn)闀盒修k法規(guī)定不細(xì)，對(duì)于聽(tīng)證會(huì)利害關(guān)系人代表選擇機(jī)制需要立法予以明確。（指另一組照片）這些是在門口有人組織的隊(duì)伍，老弱婦孺站在前面，男人站在后面，拿著橫幅；那個(gè)男的從聽(tīng)證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)出來(lái)的時(shí)候受到了英雄般的歡迎，這個(gè)家伙，就是剛才站在聽(tīng)證主持人身后舉牌激昂陳詞的家伙?？粗鴱垼€有些人是連第二現(xiàn)場(chǎng)都進(jìn)不去的，坐在馬路邊上?？梢?jiàn)，這些公眾的法律意識(shí)非常強(qiáng)，參與意愿非常強(qiáng)烈，應(yīng)該運(yùn)用法律工具引導(dǎo)好，讓這種力量成為環(huán)境保護(hù)的正面力量。

當(dāng)然，最后環(huán)保局做出許可的決定，就是許可它繼續(xù)建設(shè)。因?yàn)檫@條輸電線對(duì)北京來(lái)說(shuō)非常重要，不得不建。所以，小區(qū)業(yè)主接著啟動(dòng)了其他法律救濟(jì)程序，對(duì)行政許可行為進(jìn)行行政復(fù)議。把救濟(jì)機(jī)制耗盡，把法律的救濟(jì)渠道用盡，分別組織不同的社區(qū)代表向北京市人民政府和國(guó)家環(huán)保總局提起行政復(fù)議，但行政復(fù)議決定做出以后，又在有效期內(nèi)分別向法院提起行政訴訟，這個(gè)案子到現(xiàn)在還沒(méi)有結(jié)束。

就這個(gè)事件反映的情況，聽(tīng)證會(huì)到底要不要講法律秩序，能不能站到法官后面去，如果居民過(guò)多誰(shuí)有資格代表大家到里面去講話，如何舉證，案卷要不要保存，能不能查閱，能不能復(fù)制，所有的程序在目前這個(gè)暫行辦法當(dāng)中沒(méi)有規(guī)定。包括專家聽(tīng)證主持的推行可不可以實(shí)現(xiàn)。環(huán)保局的人有一個(gè)悖論，（指ppt中的照片）坐在這里的是北京環(huán)保局法制處的處長(zhǎng)，他是這場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)的主持人，坐在公眾對(duì)立面的位置上的是北京市環(huán)保局環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查、審批工作人員，公眾會(huì)認(rèn)為你們倆是“穿一條褲子”的。“法官”和“檢察官”都是一個(gè)局的，對(duì)外只是一個(gè)是環(huán)保局這一個(gè)主體。所以在美國(guó)地方政府設(shè)有這樣一個(gè)局，就是一級(jí)政府下面有一個(gè)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聽(tīng)證，不管什么局聽(tīng)證都由我來(lái)負(fù)責(zé)組織。聽(tīng)證主持人不聽(tīng)專業(yè)的問(wèn)題，只負(fù)責(zé)依法維持聽(tīng)證秩序、保障聽(tīng)證依照法定程序舉行。（在現(xiàn)場(chǎng)作比劃）比 6 方說(shuō)我們這里的主持人，你們?nèi)还賳T想聽(tīng)公眾的意見(jiàn)、聽(tīng)專家的解析、聽(tīng)雙方證人的意見(jiàn)，你把需要聽(tīng)證的問(wèn)題放在這里，我來(lái)主持，你們聽(tīng)，但不許隨意干擾主持人的工作。提前以公開(kāi)的方式告訴公眾，當(dāng)在聽(tīng)證會(huì)上其他人發(fā)言時(shí)你只有聽(tīng)的權(quán)利，聽(tīng)完以后我就退出這個(gè)程序，你自己根據(jù)行政程序法和實(shí)體法的規(guī)定，參考聽(tīng)證會(huì)意見(jiàn)，作出許可與否的決定。這時(shí)候你不僅要考慮聽(tīng)證會(huì)的意見(jiàn)，還要從科學(xué)的角度考慮。所以聽(tīng)證會(huì)要避免兩種極端，第一種極端是走形式，第二種極端是好像搞了聽(tīng)證會(huì)就一定要聽(tīng)公眾的意見(jiàn)，那并不是。在國(guó)外也不是這樣的，有時(shí)候政府的考慮會(huì)站在更宏觀更高的層面，會(huì)比公眾更考慮科學(xué)依據(jù)，而非單方個(gè)體利益。但是事先你要充分讓他們?cè)谝粋€(gè)公正的秩序當(dāng)中表達(dá)和參與，讓他們認(rèn)為我沒(méi)有被愚弄、不是在走過(guò)場(chǎng)，事后在結(jié)果與他們的主張相偏離時(shí)，他也能夠很快接受這個(gè)現(xiàn)實(shí)。這是公眾聽(tīng)證會(huì)的一個(gè)魅力所在。所以法律規(guī)則都要涉及到這些問(wèn)題，暫行辦法需要充實(shí)和完善。

還比方說(shuō)聽(tīng)證會(huì)的坐席的問(wèn)題，我本人參加了圓明園聽(tīng)證會(huì)。（指ppt照片）所有反對(duì)這個(gè)項(xiàng)目的人被安排坐在這邊，聽(tīng)證主持人和書(shū)記員坐在中間，所有支持這個(gè)項(xiàng)目的人坐在那邊，更有意思的是國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局把國(guó)家文物局、北京市環(huán)保局、水利局、海淀區(qū)人民政府等等全部行政機(jī)關(guān)全部安排在那邊那個(gè)位置，當(dāng)時(shí)有位領(lǐng)導(dǎo)坐下來(lái)之后，看到這個(gè)情況立馬站了起來(lái)。（這個(gè)人應(yīng)該提拔，很有行政應(yīng)變能力）他靈機(jī)一動(dòng)，馬上掏出手機(jī)假裝聽(tīng)電話離開(kāi)了現(xiàn)場(chǎng)，再也沒(méi)有回來(lái)。因?yàn)樵谒磥?lái)，怎么把我安排在一個(gè)與公眾對(duì)立的位置上？目前的行政法和剛才的那個(gè)暫行辦法都沒(méi)有規(guī)定聽(tīng)證會(huì)到底應(yīng)該怎么安排坐席，所以他們想當(dāng)然的按照法院抗辯式的開(kāi)庭布局安排了坐席。其實(shí)，國(guó)外不是這樣的，采用圓桌式的，或者說(shuō)主持人坐在一個(gè)較高的位置，所有的人都安排在他的對(duì)面，而所有的出席人不管是不是支持，他只有一個(gè)角色，那就是聽(tīng)證會(huì)的“證人”。聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)證會(huì)，你只是出庭作證發(fā)表證言，或者從利害相關(guān)人角度，或者從專家角度，或者從項(xiàng)目行政相對(duì)人角度，你都可以發(fā)表自己的意見(jiàn)，被叫到的人才站起來(lái)說(shuō)話。這才是一個(gè)公正的程序，你要在這些形式的公正當(dāng)中來(lái)進(jìn)行這些活動(dòng)，他才能保證心平氣和地參與。這是法律上的一個(gè)程序正義的問(wèn)題。像這一系列的問(wèn)題都需要在現(xiàn)行法中增加規(guī)定。為了便于理解，我曾在一篇論文中畫(huà)了一幅圓明園聽(tīng)證會(huì)的圖，和坐席完善建議圖，把所有主體的進(jìn)行法律符號(hào)化，發(fā)表在國(guó)家法官學(xué)院的《法律適用》中。當(dāng)時(shí)聽(tīng)證會(huì)中，環(huán)保總局有位領(lǐng)導(dǎo)座在聽(tīng)證主持人邊上，他們把它當(dāng)成了開(kāi)大會(huì)和主席臺(tái)，而不是聽(tīng)證會(huì)和主持人、聽(tīng)證員席，這位領(lǐng)導(dǎo)坐在正中間，還放了一塊牌子，寫(xiě)著他本人的名字，邊上的牌子寫(xiě)著“聽(tīng)證主持人”、“聽(tīng)證員”、“書(shū)記員”等。我當(dāng)時(shí)就跟聽(tīng)證主持人說(shuō)，聽(tīng)證會(huì)開(kāi)庭，就好像法院開(kāi)庭，任何人都是一個(gè)法律符號(hào)，他并不代表他個(gè)人，他只是一個(gè)法律角色。所以你把領(lǐng)導(dǎo)安排坐在中間，前面還放著名簽，這是在跟法律開(kāi)玩笑，在跟不以法律為專業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)玩笑。所以以上這一系列問(wèn)題都有很大研究的空間，都值得立法完善。

第三種方式，公眾參與環(huán)境行政立法，主要也是聽(tīng)證。主要有這些法律依據(jù)：第一個(gè)是2000年《立法法》第58條、第39條規(guī)定了一些相應(yīng)的規(guī)則，另外《行政法規(guī)制定程序條例》第12條也規(guī)定了公眾參與的規(guī)則。（這是在鄭州市舉行一個(gè)大氣污染防治法的聽(tīng)證會(huì)。）其實(shí)環(huán)境領(lǐng)域較早的一個(gè)環(huán)境行政立法的聽(tīng)證會(huì)是關(guān)于《排污許可證條例》的聽(tīng)證會(huì)，是2004年在南京舉行的。這是我目前考證的，也許還有更早的，這也就是一個(gè)歷史問(wèn)題了，7 仰光博士將來(lái)有興趣可以來(lái)做。立法聽(tīng)證有些程序規(guī)定，時(shí)間已不早了，我就不一一講了。另外我們考慮到如果立法過(guò)程中要聽(tīng)證的話，比方說(shuō)前面我們講到的環(huán)保部04年《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》有了一個(gè)參照適用的規(guī)格，在附則里有，也可以被適用。

第四個(gè)是公眾參與環(huán)境公益訴訟。我們國(guó)家目前的訴訟機(jī)制包括刑事、民事、行政的訴訟，如果你要提起一個(gè)環(huán)境公益訴訟的話，它跟我們民事訴訟中的代表人訴訟或美國(guó)法中規(guī)定的集團(tuán)訴訟不是一個(gè)概念。它是有一個(gè)與其沒(méi)有利害關(guān)系的人來(lái)做原告提起訴訟，因而不符合我們現(xiàn)行民事訴訟要求的原告適格。所以，嘗試推動(dòng)這是三大訴訟以外的另外一套訴訟制度，近年成為環(huán)境法的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。特別有意思的是，1989年《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：一切單位和個(gè)人都有環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，有權(quán)檢舉、控告危害環(huán)境的行為。什么叫控告？實(shí)體法中的權(quán)利在程序法中沒(méi)有應(yīng)用到實(shí)處。美國(guó)在其早期法律中，特別是在最早的《清潔空氣法》中制定了一項(xiàng)規(guī)則，叫（環(huán)境）公民訴訟，據(jù)此規(guī)定，NGO組織雖跟環(huán)境侵權(quán)的案件沒(méi)有任何關(guān)系，但可以獲得特別的訴訟主體資格來(lái)提起訴訟。當(dāng)然，勝訴之后，它可以從案件判決中獲得它所付出的律師費(fèi)用，不過(guò)，所獲得賠償?shù)腻X一般會(huì)劃撥給一個(gè)專門的基金中用于環(huán)境保護(hù)的工作。我做法律顧問(wèn)的那家NRDC就是這樣的一個(gè)組織，曾多次起訴并勝訴。但是目前在我國(guó)法律實(shí)踐中表明，檢察院在試圖做公益訴訟的原告。比方說(shuō)98年在山西運(yùn)城發(fā)生的天馬造紙廠的案件，最近也有些案件，昆明也好、貴州也好，都有些案件是檢察院出手才“擺平”的。（這個(gè)圖片是05年吉化爆炸的松花江事件的煙霧團(tuán)）當(dāng)時(shí)這個(gè)事件爆發(fā)以后，北京大學(xué)的汪勁教授帶領(lǐng)一些學(xué)生到法院要求提出民事賠償?shù)脑V訟，其賠償還要求外，還提出了什么有趣的訴訟請(qǐng)求呢？要求判被告敗訴，賠償設(shè)立松花江流域的專項(xiàng)治理基金。這個(gè)錢拿來(lái)干什么呢？其中有一項(xiàng)訴求是對(duì)鱘黃魚(yú)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，鱘黃魚(yú)是個(gè)珍貴的物種，而且生態(tài)上很脆弱。有趣的是，他們是代表鱘黃魚(yú)在提起訴訟，這在美國(guó)訴訟中并非沒(méi)有。代表鳥(niǎo)類、動(dòng)物等來(lái)提出一個(gè)虛擬的代表訴訟主體資格，這在美國(guó)法的公民訴訟中是可行的，在我們國(guó)家卻是不可想象的。這是在環(huán)境公益訴訟中的最新的一些發(fā)展，但是高院沒(méi)有受理此案，所以公益訴訟舉步為艱。

目前有一些希望就是，很多地方包括我們江蘇的無(wú)錫、貴州、昆明等都設(shè)立了一些環(huán)保法庭，旨在推動(dòng)這些機(jī)制。另外，今年的新發(fā)展：江蘇無(wú)錫中級(jí)人民法院受理了中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)代表公眾利益提起了對(duì)江陰集裝箱碼頭有限公司環(huán)境侵權(quán)糾紛的案件。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)不是受害人，完全是出于公益，并且無(wú)錫法院受理了這個(gè)案子，這是當(dāng)時(shí)報(bào)紙的報(bào)道。這個(gè)案子標(biāo)志著首例由環(huán)保社團(tuán)作為原告的環(huán)境公益訴訟全面啟動(dòng)。剛才我講到檢察院去積極地活動(dòng)，現(xiàn)在是NGO組織去活動(dòng)，但是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的主席是誰(shuí)呢？是曲格平，原環(huán)保局局長(zhǎng)，曾有人把他稱為“中國(guó)環(huán)境保護(hù)之父”。這是由官辦背景的NGO組織。但現(xiàn)在好的趨勢(shì)是：像那么多環(huán)保法庭設(shè)立后，NGO組織可能會(huì)接到各界了力推，說(shuō)你們趕緊來(lái)法院告當(dāng)?shù)氐奈廴酒髽I(yè)吧。為什么呢？在司法資源緊缺的情況下，設(shè)立環(huán)保法庭，如果一年不審兩個(gè)案子的話，到時(shí)一定會(huì)被砍掉，所以庭長(zhǎng)和法官們就很擔(dān)心。但是，能夠提起訴訟的NGO組織必須是有法人資格的，不管是民非組織也好，社團(tuán)組織也好，甚至公司制。但我又擔(dān)心，一旦NGO精挑細(xì)選后，告一個(gè)大企業(yè)污染，那些法官會(huì)不會(huì)說(shuō)這個(gè)好像不太合適。意思是，為了保住來(lái)之不易的環(huán)保法庭試點(diǎn)建制，你們可以來(lái)告，但是你別選那些大企業(yè)，因?yàn)榉ㄔ簩?duì)付不了它們，你最好選幾個(gè)像養(yǎng)牛牛糞導(dǎo)致水體污染啊等等這種的小案子。（哈 8 哈）其實(shí)，我是在調(diào)侃法院遇到的困境，法官現(xiàn)在還是腰桿不夠硬，環(huán)保司法很難。

另一個(gè)是公眾參與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的行政決策和執(zhí)法。比方說(shuō)2004年7月1號(hào)重慶出臺(tái)的《行政決策暫行辦法》，里面就規(guī)定了對(duì)行政決策過(guò)程中涉及到對(duì)生態(tài)環(huán)境、城市功能的重大影響，凡是由政府設(shè)立的都可以進(jìn)行聽(tīng)證。武漢市曾經(jīng)為餐飲一條街的油煙污染、大氣環(huán)境的污染進(jìn)行聽(tīng)證，這些都是在行政決策過(guò)程中的聽(tīng)證，但都是地方法規(guī)的方式來(lái)保證的。

最后，我們來(lái)講講新近的一些發(fā)展和展望。最新的一個(gè)發(fā)展就是關(guān)于環(huán)境信息公開(kāi)的。大家都知道2008年5月1號(hào)實(shí)施的國(guó)務(wù)院的一個(gè)條例《政府信息公開(kāi)條例》，針對(duì)這個(gè)條例，上個(gè)月最高人民法院在網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)，就是準(zhǔn)備制定一個(gè)政府信息公開(kāi)行政訴訟的司法解釋。這次，環(huán)保部還是非常積極主動(dòng)，在全國(guó)各個(gè)職能部門中率先制定了《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》，是一個(gè)部門規(guī)章。這個(gè)規(guī)章有個(gè)新的發(fā)展，就是我們的環(huán)境信息公開(kāi)里面講了兩個(gè)信息公開(kāi)，一個(gè)叫政府信息公開(kāi)，一個(gè)叫企業(yè)主體信息公開(kāi)，多了一個(gè)企業(yè)主體。也就是說(shuō)這個(gè)信息公開(kāi)法律制度有兩條腿，一個(gè)是政府，一個(gè)是企業(yè)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)境信息公開(kāi)是公民知情權(quán)和環(huán)境權(quán)的保障，是公眾參與的第一步。只有你知道了這個(gè)信息，你才能去做更多。我講個(gè)中國(guó)的案例，大家可能知道有個(gè)國(guó)際名牌叫TINBERLAND，它有很產(chǎn)品，包括皮革產(chǎn)品。這個(gè)產(chǎn)品原來(lái)的皮革供應(yīng)商好像是新西蘭的，后來(lái)把公司遷到了上海，它在生產(chǎn)過(guò)程中有大氣污染、水污染，公眾投訴很多次，非常強(qiáng)烈。上海市環(huán)保局近幾年來(lái)不斷地向它發(fā)出行政處罰的決定，公布在上海環(huán)保局的網(wǎng)站上。因?yàn)樗畔⒐_(kāi)了，所以我有個(gè)朋友做了兩幅圖，一個(gè)叫中國(guó)水污染地圖，一個(gè)是大氣污染地圖，它在這兩張圖上點(diǎn)擊鼠標(biāo)，點(diǎn)到哪個(gè)企業(yè)、哪個(gè)企業(yè)的大氣污染和水污染信息就會(huì)顯示出來(lái)。最后他們做了一項(xiàng)工作，發(fā)現(xiàn)這個(gè)上海的污染企業(yè)是耐克的供貨商。然后他們就給耐克寫(xiě)了一封英文信，告訴他們這個(gè)產(chǎn)品跟你企業(yè)所宣布的環(huán)境友好的理念是不相吻合的，它是環(huán)保有問(wèn)題的供貨商。耐克一開(kāi)始不理會(huì)，后來(lái)有個(gè)英文媒體寫(xiě)了一篇文章，以英文的形式發(fā)在英文世界中，沒(méi)多久耐克就主動(dòng)聯(lián)系，要求提供所采購(gòu)產(chǎn)品的上游企業(yè)的污染基本信息。找到之后它就給這個(gè)企業(yè)施壓，我們跟它講沒(méi)有用，環(huán)保局的執(zhí)法也沒(méi)有用，它的下游制造商給它發(fā)函，它就主動(dòng)承認(rèn)了這件事情，提出了整改意見(jiàn)。好像，美國(guó)某個(gè)名校的MBA管理課程最近中就編入了這個(gè)案例。據(jù)我的朋友介紹，耐克還準(zhǔn)備提出國(guó)際皮革行業(yè)的原料采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的修改意見(jiàn)。如果這么做的話，我們的公眾信息公開(kāi)不僅對(duì)國(guó)內(nèi)有效，對(duì)國(guó)際的環(huán)境保護(hù)也有很好的推動(dòng)。這是我講的國(guó)內(nèi)的案子，信息公開(kāi)很有用。

國(guó)際的一個(gè)案子是美國(guó)在1988年制定了一個(gè)法規(guī)，公布了有毒有害物質(zhì)排放條例，包括340種化學(xué)有毒有害物質(zhì)，所有占有、使用、生產(chǎn)、組成這些有毒有害物質(zhì)的企業(yè)都要公開(kāi)其污染信息。在近十年后，其污染排放下降了45.5%。也就是說(shuō)環(huán)境信息公開(kāi)以后，公眾會(huì)給企業(yè)施加壓力，企業(yè)會(huì)有產(chǎn)品能否順利銷售的顧慮，這時(shí)政府去執(zhí)法會(huì)有更好的效果。

所以說(shuō)這部信息公開(kāi)條例的實(shí)施有里程碑的意義，這部環(huán)保部的規(guī)章共有五章29條，它里面規(guī)范了三章實(shí)體的內(nèi)容，一個(gè)是政府信息公開(kāi)的制度，一個(gè)是企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的制度，另一個(gè)是監(jiān)督制度和相應(yīng)的法律責(zé)任。政府環(huán)境信息指的是環(huán)保部門在環(huán)境保護(hù)行政職責(zé)過(guò)程中，自己制作和獲取的以一定形式保存下來(lái)的信息。（指ppt，這個(gè)網(wǎng)頁(yè)就是環(huán)保部信息公開(kāi)的目錄。）但是這個(gè)制度到底被環(huán)保部門執(zhí)行的怎么樣呢？這個(gè)政府環(huán)境信息公開(kāi)制 9 度包括兩方面，一個(gè)是政府在法定的職責(zé)范圍內(nèi)要主動(dòng)公開(kāi)，不需要申請(qǐng)；第二個(gè)是你認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的你可以申請(qǐng)公開(kāi)。當(dāng)然，第三種方式也許是信息公開(kāi)還有年報(bào)制度，就是在每年的3月31號(hào)之前，每一級(jí)的環(huán)保部門要把它上一年度做的環(huán)境信息公開(kāi)的情況做一個(gè)年度公報(bào)。

但是我們學(xué)法律的——這是我第一次嘗試，跟在座三位老師和同學(xué)們一起探討一下——用社會(huì)學(xué)的方法怎樣來(lái)分析某個(gè)法律制度的實(shí)施效果，并從中發(fā)現(xiàn)立法、執(zhí)法問(wèn)題，從而提出完善這部法律制度或充實(shí)這部法律制度的實(shí)踐操作性建議。（指PPT）這就是我剛才介紹過(guò)的那個(gè)指數(shù)，叫做PITI,污染源監(jiān)管信息公開(kāi)指數(shù)。這里有個(gè)理論假設(shè)，基于環(huán)境保護(hù)的理念，有那么多政府掌握的環(huán)境信息需要公開(kāi)，如果調(diào)研資源有限，評(píng)估哪些信息公開(kāi)對(duì)環(huán)境保護(hù)最有用？我的理論假設(shè)是，政府監(jiān)管污染源的信息一旦被合法、全面、充分、及時(shí)的公開(kāi)以后，環(huán)境保護(hù)工作就能做好一大半了。因?yàn)槲廴驹吹男畔⑹亲钪匾摹５悄切┪廴驹吹男畔⒐_(kāi)后對(duì)這個(gè)國(guó)家最有意義呢？我國(guó)環(huán)保部公布了113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市，這些城市是目前環(huán)境污染最嚴(yán)重的城市，或是環(huán)境最敏感的城市，一旦污染就不能承受。所以我們就對(duì)這些城市進(jìn)行了污染源信息公開(kāi)的抽樣，我們參照了一些國(guó)際通用的統(tǒng)計(jì)學(xué)方法，建立了數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。這些城市包括這樣幾類：4個(gè)直轄市，25個(gè)省會(huì)市，5個(gè)計(jì)劃單列市，76個(gè)其他環(huán)保重點(diǎn)城市。但是有3個(gè)城市沒(méi)有被我們納入這次環(huán)境評(píng)估，分別是拉薩、?？凇⑷齺?，因?yàn)檫@三個(gè)地方環(huán)保部門要么沒(méi)有網(wǎng)站，要么網(wǎng)站沒(méi)有信息，我們沒(méi)有評(píng)估的基本數(shù)據(jù)，所以我們替代了三個(gè)城市為東莞、鹽城、鄂爾多斯，使得我們這次評(píng)估遍及各類城市和祖國(guó)各個(gè)地方。我們?cè)u(píng)的時(shí)候鹽城還沒(méi)有出現(xiàn)水污染事故，我們覺(jué)得這個(gè)城市很值得一評(píng)，結(jié)果確實(shí)很重要，后來(lái)鹽城真的出事了。

這是評(píng)估的結(jié)果，排在第一名的是寧波72.33，你會(huì)發(fā)現(xiàn)一百分的總分中，只有四個(gè)城市及格。我們的北京第十六名，蘇州第二十名。我們這個(gè)評(píng)價(jià)是怎么評(píng)呢？你要進(jìn)行評(píng)價(jià)必須要有科學(xué)依據(jù)。我們的評(píng)價(jià)分為八大項(xiàng)內(nèi)容，政府公開(kāi)的日常污染源信息是第一大項(xiàng)28分；還有污染源集中整治，我們的環(huán)保部門經(jīng)常會(huì)組織一些比如“綠箭行動(dòng)”、“藍(lán)天行動(dòng)”等集中來(lái)整治，這是中國(guó)人的一種思維方式，安全危機(jī)出現(xiàn)時(shí)我們就一個(gè)一個(gè)的活動(dòng)，不是通過(guò)法律的方式讓監(jiān)管部門的監(jiān)管變得日?；?，而是通過(guò)一項(xiàng)一項(xiàng)的群眾運(yùn)動(dòng)來(lái)推動(dòng)事情的改善，這不是法治的思維方式；還有清潔生產(chǎn)審核制度，比方說(shuō)清潔生產(chǎn)審核法規(guī)定，超標(biāo)、超總量的污染排放者必須進(jìn)行清潔生產(chǎn)審核，而且必須公開(kāi)有關(guān)污染信息。所謂超標(biāo)就是超過(guò)國(guó)家或者地方污染物濃度排放標(biāo)準(zhǔn)，超總量是指當(dāng)某個(gè)城市如果采用污染物排放總量控制時(shí)，會(huì)分配企業(yè)各自的排放量，超過(guò)總量就屬于污染很嚴(yán)重了；還有企業(yè)整體環(huán)境行為，根據(jù)環(huán)保部的要求，要對(duì)企業(yè)年度的環(huán)保行為進(jìn)行打分；還有一些是什么呢？當(dāng)公眾對(duì)污染信息進(jìn)行投訴，政府確認(rèn)這些事情確實(shí)是環(huán)境違法的，這些信息你是否公開(kāi)了；還有建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)；還有排污收費(fèi)制度的公開(kāi)情況。以上是7個(gè)大項(xiàng)。

根據(jù)法律規(guī)定，你可以對(duì)污染信息公開(kāi)的程度對(duì)政府提出申請(qǐng)，政府的態(tài)度也會(huì)形成不同的得分。你是法定期限內(nèi)給我答復(fù)，還是超過(guò)法定期限給我答復(fù)？你提供給我的信息是否我申請(qǐng)的全部信息？這是評(píng)估的第八個(gè)大項(xiàng)。

然后對(duì)每一大項(xiàng)我們進(jìn)行四個(gè)方面的評(píng)分，如系統(tǒng)性評(píng)估，比方說(shuō)江浙的某個(gè)城市，它第一季度和第四季度的環(huán)境信息公開(kāi)做的很好，但是第二季度和第三季度沒(méi)有公開(kāi)，這時(shí) 10 我們就認(rèn)為它公布的信息不成系統(tǒng)。即使你的環(huán)境信息很及時(shí)很完整的公布了，公布的信息的要素如排污企業(yè)的基本信息、排污的種類、排污口的情況、排污的去向等都沒(méi)問(wèn)題，但是你只是做了表面文章，完整性有問(wèn)題，是不系統(tǒng)的。還有用戶友好性，比如我是某種疾病的高危人群，或者對(duì)某些污染物比較敏感，我能否在環(huán)境部門的網(wǎng)站上用類似檢索工具的東西把這類信息檢索出來(lái)？剛才的八大項(xiàng)，每一項(xiàng)都按剛才的這些方面來(lái)做，設(shè)立一個(gè)最基本的平衡原則，叫做“系統(tǒng)性”控制“后三性”。就是說(shuō)如果在系統(tǒng)性中分成五檔：優(yōu)、良、中、及格、不及格。如果你這里只得了中的成績(jī)，哪怕你的及時(shí)性得了優(yōu)，你也要降檔。因?yàn)槟愕墓_(kāi)信息不完整，那么再及時(shí)也沒(méi)有用。還有一些做的特別好的就可以提檔，都根據(jù)統(tǒng)計(jì)學(xué)的研究做成了評(píng)估體系。這是我們做的評(píng)估模型，縱向就是剛剛講的八大項(xiàng)，我把基礎(chǔ)數(shù)據(jù)填進(jìn)去評(píng)價(jià)，就可以得出結(jié)果。我們經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)學(xué)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)專家、環(huán)境管理專家、環(huán)境法律專家、環(huán)境政策專家等國(guó)內(nèi)外專家共同對(duì)這套系統(tǒng)做了個(gè)敏感性分析。也就是說(shuō)只改變其中一項(xiàng)，評(píng)估的結(jié)果是否會(huì)發(fā)生截然不同的變化？如果變化非常大的話，說(shuō)明這套評(píng)估指標(biāo)有問(wèn)題。這樣分析后，我們進(jìn)行了試評(píng)估，然后進(jìn)行不停地修改，最后得出最終的評(píng)估方法。通過(guò)評(píng)估，反映出我們國(guó)家目前環(huán)境信息公開(kāi)的制度中的一些特點(diǎn)。

第一個(gè)是信息公開(kāi)取得了一些進(jìn)展，但整體上仍處于低級(jí)水平。就是說(shuō)我剛才講的八大項(xiàng)，如果嚴(yán)格按照法律規(guī)定的義務(wù)來(lái)做，政府環(huán)保部門可以得到多少分？我們?cè)谀莻€(gè)系統(tǒng)中依法應(yīng)履行的義務(wù)得分是68分左右，其中18分左右為環(huán)保部門的規(guī)范性文件要求的，就是說(shuō)沒(méi)有法律依據(jù)，但是有環(huán)保部的政策作為依據(jù)，比如有企業(yè)環(huán)境行為的評(píng)級(jí)制度是環(huán)保部的，但是對(duì)地方環(huán)保局也有下屬執(zhí)行的效力。還有集中整治行為，也是只有政策依據(jù)而沒(méi)有法律依據(jù)的。這兩個(gè)分值加起來(lái)大于85分，多出來(lái)的十幾分是作為一種倡導(dǎo)，使之做的更好。在這樣的比較寬容的評(píng)分環(huán)境下，超過(guò)60分的只有四個(gè)城市，不足20分的城市有32個(gè)，113個(gè)城市的平均分剛剛超過(guò)30分，最低的城市只有10點(diǎn)幾分。這是我們的現(xiàn)狀，當(dāng)然也有做的很好的，比方說(shuō)武漢，在它的網(wǎng)站上，你點(diǎn)開(kāi)中國(guó)石油公司武漢化工廠在08年5月1號(hào)到08年10月1號(hào)的廢氣排放信息，它就會(huì)有相應(yīng)的圖表出來(lái)，你甚至可以看到它24小時(shí)時(shí)時(shí)監(jiān)控的污染重點(diǎn)排放企業(yè)的監(jiān)控點(diǎn)的排放情況。同樣在中國(guó)，而且是經(jīng)濟(jì)并不太發(fā)達(dá)的中部城市，它能做到這樣。我們的江蘇、廣東難道做不到嗎？我對(duì)此持懷疑的態(tài)度。還有福州的12369呼叫平臺(tái)，它把所有的環(huán)境信息都可以告訴你，每個(gè)人都能去看。

第二個(gè)特點(diǎn)是污染嚴(yán)重、污染排放強(qiáng)度大的城市公開(kāi)情況做的恰恰很差。我根據(jù)官方公布的環(huán)境保護(hù)年鑒中的關(guān)于污染情況的數(shù)值叫COD和SO2來(lái)推算這個(gè)城市污染程度。比方說(shuō)，這幅曲線圖中的臨汾2005年大氣中二氧化硫的濃度非常高，到了峰谷的位置，藍(lán)線表是其PITI的得分，卻是一個(gè)反向的谷底。

然后是水平相差極大，中部城市平均分27分多一點(diǎn)，西部城市平均分22分多一點(diǎn)，但是中西部城市中有異軍突起，如東部城市的湛江只有10.60分，西部的重慶、中部的武漢和太原得分都非常高。所以以經(jīng)濟(jì)為借口說(shuō)中西部有差異是不妥當(dāng)?shù)?。所以第三個(gè)特點(diǎn)我們說(shuō)跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有直接聯(lián)系。我們可以比較，紅線是江蘇省被評(píng)的九個(gè)城市，藍(lán)的是廣東省被評(píng)的九個(gè)城市，江蘇和廣東省整體的GDP水平非常接近，但是江蘇省每個(gè)被評(píng)的城市都比廣東省要高。說(shuō)明經(jīng)濟(jì)同樣發(fā)達(dá)的城市，有的做得好，有的做得不好，這是政府的理念問(wèn)題。

第四個(gè)特點(diǎn)是依申請(qǐng)公開(kāi)非常困難。我們?cè)?jīng)向這113個(gè)城市都提出了申請(qǐng)，申請(qǐng)其公開(kāi)2009年度9月污染企業(yè)的處罰名單，還有經(jīng)過(guò)信訪處理的企業(yè)的處理結(jié)果。請(qǐng)大家注意，我們申請(qǐng)的這些信息是政府依法應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的信息，結(jié)果這113個(gè)城市中只有27個(gè)城市提供了名單，有2%的城市既提供了名單也提供了基本信息，27%的城市告訴你收到郵件了但再也沒(méi)有消息。你打電話過(guò)去，有的一聽(tīng)到是信息公開(kāi)申請(qǐng)的就給你掛掉。廣東省做的比較好，上海做的最好，這是它收到你信息公開(kāi)申請(qǐng)后的回執(zhí)，因?yàn)榛貓?zhí)意味著法定的期限開(kāi)始啟動(dòng)了，它要在法定期限內(nèi)向你作出答復(fù)。這是網(wǎng)上牡丹江環(huán)保局做的答復(fù)，做的很好，在附件中把所有的基本信息都向你公開(kāi)。山東省也很好，有一些網(wǎng)上申請(qǐng)公開(kāi)的做法。

另外，信息公開(kāi)的信息不完整，降低了信息公開(kāi)制度在環(huán)境保護(hù)中的效用。我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)公開(kāi)的信息是XX企業(yè)的信息，或者一片空白。這是我們申請(qǐng)的莆田的信息公開(kāi)，它告訴你莆田市某電子有限公司、某某有限公司等，這種信息公開(kāi)沒(méi)有意義。還有成都市的XXX廠，這都是一些不成功的典范。錦州市的信息公開(kāi)網(wǎng)站永遠(yuǎn)都在建設(shè)中，連云港的網(wǎng)站永遠(yuǎn)都是空白的。

另外，能讓我們看到希望的是，我們發(fā)明了一個(gè)最后評(píng)估的指標(biāo)，叫做All Star，想給政府一些信心。就是說(shuō)我把所有單項(xiàng)得分的第一名的得分加起來(lái)，叫做全明星陣容，它的得分是多少呢？將近90分。這就表明在現(xiàn)今中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、法律、文化、政策各方面的環(huán)境下，你是能夠做到的，并且可以做的很好。但是為什么平均分只有30分，最低分只有10分多一點(diǎn)？非常值得反思。一個(gè)好消息是環(huán)保部的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究中心準(zhǔn)備跟PITI項(xiàng)目的主要合作方ITE合作，搞一個(gè)合作備忘錄，讓他們用此評(píng)估結(jié)果來(lái)培訓(xùn)環(huán)保局局長(zhǎng)，把最佳實(shí)踐的案例告訴他們。其實(shí)只要這些地方環(huán)保局之間互相借鑒一下就可以做的很好。這是四大直轄市的得分，都不及格。這是把四大直轄市中信息公開(kāi)得分最高和依申請(qǐng)信息公開(kāi)的得分最高的城市的得分加起來(lái)，比得分最高的寧波要高一點(diǎn)，說(shuō)明它們可以做的很好。

企業(yè)環(huán)境信息的公開(kāi)我不想多做評(píng)論，請(qǐng)大家上網(wǎng)查看。Green Peace，綠色和平說(shuō)你們做城市，我們做企業(yè)，結(jié)果九月份時(shí)它做了個(gè)報(bào)告，叫“沉默的大多數(shù)”，說(shuō)絕大多數(shù)被他們?cè)u(píng)價(jià)的公司沉默了，沒(méi)有公開(kāi)環(huán)境信息。這個(gè)報(bào)告大家都可以免費(fèi)下載和閱讀。

時(shí)間已經(jīng)超了，最后我們來(lái)展望一下，《規(guī)環(huán)環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》為公眾參與提供了很多增量和期待，這個(gè)條例是今年10月1號(hào)開(kāi)始實(shí)施的。它有這么幾個(gè)規(guī)定擴(kuò)大了公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律空間：第一個(gè)，它更加詳細(xì)的規(guī)定了公眾參與的形式，論證會(huì)聽(tīng)證會(huì)原來(lái)在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中只是選做的方式，跟它并列的是調(diào)查問(wèn)卷，就是說(shuō)我實(shí)際操作過(guò)程中完全可以做調(diào)查問(wèn)卷而不做聽(tīng)證會(huì)?，F(xiàn)在它規(guī)定在某些特別重大的案件中必須進(jìn)行聽(tīng)證會(huì)和論證會(huì)，不能以發(fā)問(wèn)卷調(diào)查的方式來(lái)替代，顯然對(duì)公眾參與有更大的保障。第二個(gè)，它增加了規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中必須附具對(duì)公眾意見(jiàn)采納與否的理由的規(guī)定，這也是對(duì)公眾參與一個(gè)非常重要的保障。第三個(gè)，它完善和細(xì)化了審查小組環(huán)境報(bào)告書(shū)審查的制度。原來(lái)規(guī)定在規(guī)劃環(huán)評(píng)中，環(huán)保部門牽頭組織一個(gè)專家工作小組，在規(guī)劃局規(guī)劃之前專家審查小組會(huì)對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估中要考查其中包括公眾意見(jiàn)的采納等的要求，然后小組投票作出決定，整體規(guī)劃是政府批準(zhǔn)的，是環(huán)保部門組織專家審議，由規(guī)劃局操作，這樣可以相互牽制。第四個(gè)，增加了跟蹤評(píng)價(jià)法律制度。比方說(shuō)對(duì)環(huán)保部的工作進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，也有一些公眾參與的方式。這是這部條例超越了上位法《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》所增設(shè)的內(nèi)容，還留下很多的疑慮和 12 期待。

我在《法制日?qǐng)?bào)》上發(fā)了一篇評(píng)論的文章，說(shuō)《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》的公眾參與增量，因?yàn)樗鼈兿矚g說(shuō)好話，所以我就寫(xiě)了“增量”。后來(lái)我在國(guó)務(wù)院的政研中心的刊物《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周報(bào)》發(fā)了一篇文章，不僅講了好話，也講了疑惑和期待。這些疑惑和期待中，我講了這么幾點(diǎn)：第一個(gè)，“公開(kāi)征求意見(jiàn)”中的“公開(kāi)”怎么理解、“公開(kāi)征求”的程序怎么做，比如我沒(méi)有參與這個(gè)公開(kāi)的過(guò)程，但我能不能得到這個(gè)文本，或者我能否提交書(shū)面的意見(jiàn)來(lái)補(bǔ)充我對(duì)聽(tīng)證案件的意見(jiàn)，這都是“公開(kāi)”這個(gè)詞的可能涉及的理解的空間。還有指導(dǎo)性規(guī)劃，前面我講到過(guò)專項(xiàng)規(guī)劃是可以進(jìn)行公眾參與的、綜合性規(guī)劃是不能進(jìn)行公眾參與的，但是這次條例說(shuō)：作為專項(xiàng)規(guī)劃制定依據(jù)的指導(dǎo)性規(guī)劃可以進(jìn)行公眾參與。這有待于看政府具體怎么做，我們也可以研究，給政府提建議。最后，它增加了環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息共享制度，說(shuō)縣級(jí)以上人民政府及其相關(guān)部門應(yīng)該對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)所需資料實(shí)行信息共享。這個(gè)條文如何理解？我理解為：這里所謂信息共享并不是僅限于政府之間的信息共享，而是說(shuō)規(guī)劃環(huán)境過(guò)程中政府有義務(wù)來(lái)保障信息共享。如果作這樣的理解，結(jié)合《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》當(dāng)中所講的政府應(yīng)該主動(dòng)依職權(quán)公開(kāi)中的有關(guān)要求，完全可以納入這類主動(dòng)公開(kāi)的范圍。我認(rèn)為有拓展空間，對(duì)于政府規(guī)劃部門做規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的相應(yīng)的信息的共享，將使得對(duì)公眾參與的第一步即知情權(quán)有更充分的保障。

主持人：

感謝竺效老師對(duì)民間環(huán)保組織、公眾參與環(huán)境保護(hù)的方式等，結(jié)合生動(dòng)的案例，為我們帶來(lái)一場(chǎng)精彩的講座。由于時(shí)間關(guān)系，今天的提問(wèn)環(huán)節(jié)設(shè)置最多三個(gè)問(wèn)題的提問(wèn)，如果大家有什么疑問(wèn)可向竺老師提出。

提問(wèn)一：

竺老師，您好。我本科是學(xué)環(huán)境保護(hù)的，我想問(wèn)您那個(gè)打分的系統(tǒng)PITI，各方面的權(quán)重是依據(jù)什么來(lái)劃分的？

竺效：

我們?cè)u(píng)價(jià)一個(gè)東西，不能在現(xiàn)行法律之外來(lái)評(píng)估它。我的思路是只要你依法了，我就讓你及格；如果你做得好，我會(huì)讓你得優(yōu)秀。我并沒(méi)有評(píng)估所有的內(nèi)容，你看這八大項(xiàng)是主要能夠代表污染源監(jiān)管的工作的。我為什么把日常監(jiān)管信息、上訪投訴的信息和依申請(qǐng)公開(kāi)的信息分值都設(shè)為將近20分呢？有的是因?yàn)樵谶@些方面，這些信息，比方說(shuō)污染源日常監(jiān)管信息，代表了大量執(zhí)法的情況，這種信息的公開(kāi)量足夠讓我掌握其信息公開(kāi)的情況。而依申請(qǐng)公開(kāi)是政府做的很不好的，我要促動(dòng)它去做的更好。曾經(jīng)有鐵嶺市環(huán)保局的一個(gè)工程師給我提出建議，說(shuō)你為什么排污收費(fèi)信息只給4分？我說(shuō)我也知道排污收費(fèi)信息做的非常好，而且知道它的內(nèi)容的話我可以掌握很多污染源信息。但是你已經(jīng)做得很好了，我不需要通過(guò)這種評(píng)價(jià)活動(dòng)來(lái)推動(dòng)你。在我們做了這次評(píng)估之后，也發(fā)出了一項(xiàng)公告：在一定期限內(nèi)，被評(píng)單位可以就我們?cè)u(píng)估的指標(biāo)和具體內(nèi)容，以及原始數(shù)據(jù)的偏差向我們提出異議。因?yàn)槲覀円惨肮妳⑴c”，讓被評(píng)估者參與，過(guò)了這個(gè)期限我們就對(duì)將依據(jù)所掌握的資料和評(píng)估結(jié)果，再進(jìn)行深度的分析研究，準(zhǔn)備在明年4月份發(fā)表深度研究報(bào)告。并且可能會(huì)召開(kāi)一個(gè)培訓(xùn)會(huì)，邀請(qǐng)地方環(huán)保局來(lái)對(duì)他們進(jìn)行培訓(xùn)。當(dāng)然，你提的這個(gè)問(wèn)題是可以探討的，我們今 13 年還會(huì)接著做評(píng)估，這八項(xiàng)是否合理等等，我們根據(jù)我們的經(jīng)驗(yàn)判斷整體控制的目標(biāo)，也是推動(dòng)政府往前走，使之更好地履行環(huán)境信息公開(kāi)的職責(zé)。我們會(huì)繼續(xù)邀請(qǐng)一些專家、環(huán)保部門的工作人員以個(gè)人身份來(lái)參加我們的工作，對(duì)我們?cè)u(píng)估的權(quán)重提出意見(jiàn)和建議。

提問(wèn)二：

我本科是學(xué)城市規(guī)劃的，我的疑問(wèn)是各政府部門所提供數(shù)據(jù)的真實(shí)性應(yīng)如何判斷？

竺效：

首先，我在PITI的數(shù)據(jù)都是通過(guò)官方的數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)獲得的，有些是環(huán)保部網(wǎng)站、有些是市級(jí)、地級(jí)或縣級(jí)環(huán)保局的網(wǎng)站。我假設(shè)這些信息都是準(zhǔn)確的，對(duì)于它提供的信息是否真實(shí)，你不用去懷疑任何一個(gè)政府。任何一個(gè)國(guó)家或政府只要它想繼續(xù)存在，都不會(huì)提供假的信息。有法律的存在，政府不存在失信的憂慮，如果這個(gè)問(wèn)題你都要懷疑，那么就沒(méi)有辦法做任何工作。你只能假設(shè)它的信息是真實(shí)的，如果你發(fā)現(xiàn)有哪些信息是假的話，你可以啟動(dòng)相應(yīng)的法律程序追究相關(guān)人員的法律責(zé)任，信息公開(kāi)條例中也有相應(yīng)的法律責(zé)任。

提問(wèn)三：

我們知道日本是個(gè)環(huán)保搞得很好的國(guó)家，那么在公眾參與環(huán)境保護(hù)信息方面日本政府是怎么做的?可以帶給我們哪些啟示？

竺效：

我今年11月份去日本一橋大學(xué)時(shí)見(jiàn)到高橋滋教授，聽(tīng)說(shuō)他就是參與了政府信息公開(kāi)行政立法工作的，當(dāng)面向他求證：日本有沒(méi)有環(huán)境信息公開(kāi)制度？他說(shuō)在日本這方面是實(shí)行“原則不公開(kāi)，例外公開(kāi)”，但是目前基本上沒(méi)有“例外”的“例”出現(xiàn)。所以我們這個(gè)制度不僅走在日本、走在韓國(guó)等亞洲很多國(guó)家前面，它們都沒(méi)有制作法律的文本，所以我們?cè)谶@個(gè)領(lǐng)域確實(shí)做的很好。但是關(guān)鍵在于執(zhí)法要落到實(shí)處。所以日本沒(méi)有太多的經(jīng)驗(yàn)供我們借鑒。

（評(píng)議略。）

本文由中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際學(xué)院（蘇州研究院）2009級(jí)法律碩士一班 王倩根據(jù)錄音整理，并經(jīng)主講人審定刊登。特此說(shuō)明并致謝！