第一篇：PE協(xié)會(huì)上書(shū)反對(duì)PE入基金法電子建議書(shū)

證監(jiān)會(huì)與發(fā)改委爭(zhēng)管理權(quán) PE協(xié)會(huì)上書(shū)反對(duì)PE入基金法

中國(guó)投資協(xié)會(huì)股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資專業(yè)委員會(huì)、深圳市創(chuàng)業(yè)投資同業(yè)公會(huì)等25家股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資協(xié)會(huì)8月12日向全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)出聯(lián)名建議書(shū)，要求將股權(quán)投資基金與證券投資基金分開(kāi)立法。

早在2011年初，全國(guó)人大常委會(huì)在最早的《證券投資基金法（修訂草案）》版本中把“買賣未上市交易的股票或者股權(quán)”定義為“證券投資”，這意味著私募股權(quán)投資（PE）將被納入基金法的范疇。

但隨后在今年6月份的第一次審議中，草案卻刪除了這一定義，同時(shí)通篇未提及“私募股權(quán)基金”的字樣。這意味著PE基金并沒(méi)有被明確納入監(jiān)管，但草案最后新增第171條：“公開(kāi)或者非公開(kāi)募集資金，設(shè)立公司或者合伙企業(yè)，其資產(chǎn)由第三人管理，進(jìn)行證券投資活動(dòng)，其資金募集、注冊(cè)管理、登記備案、信息披露、監(jiān)督管理等，參照適用本法?！边@一條似乎又為PE納入基金法“留了口子”。

據(jù)了解，最新的《證券投資基金法（修訂草案）》將于本月底提交全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行二次審議。在此背景下，25家股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資協(xié)會(huì)發(fā)出聯(lián)名建議書(shū)，希望能夠反映這一行業(yè)的呼聲。

建議書(shū)主要提出：將股權(quán)投資基金納入《證券投資基金法》調(diào)整范圍，不符合分開(kāi)立法的國(guó)際慣例；將各類私募股權(quán)基金納入證券投資基金范疇監(jiān)管，不僅沒(méi)有必要，反而有可能人為造成監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，這也將給我國(guó)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新事業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重不利影響。

建議書(shū)認(rèn)為，證券投資基金和股權(quán)投資基金這兩大類基金投資對(duì)象的不同，決定了它們?cè)诨鹉技绞?、投資理念、投資運(yùn)作方式、基金治理結(jié)構(gòu)、業(yè)績(jī)激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制上也完全不同。由于這兩大類基金給社會(huì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)不同，政府監(jiān)管理念和手段也完全不同，所以，世界各國(guó)都對(duì)它們實(shí)行“分開(kāi)立法、分開(kāi)監(jiān)管”。

對(duì)于目前非法集資的亂象，建議書(shū)認(rèn)為，這主要緣于我國(guó)《合伙企業(yè)法》存在漏洞。事實(shí)上，在目前我國(guó)對(duì)私募證券基金監(jiān)管嚴(yán)重滯后的情況下，如果允許各類“非公開(kāi)募集基金”還可以投資于未上市企業(yè)的股權(quán)，進(jìn)而將股權(quán)投資基金也納入證券投資基金范疇進(jìn)行監(jiān)管，不僅難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，反而會(huì)刺激市場(chǎng)變本加厲地假借各類基金名義進(jìn)行非法集資，人為造成監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

基于上述理由，建議書(shū)最后建議，應(yīng)借鑒國(guó)際慣例，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)際，對(duì)股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金分開(kāi)立法。在目前立法條件尚不成熟的情況下，建議先由國(guó)務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間實(shí)踐后再上升為法律。

據(jù)了解，關(guān)于PE入法之爭(zhēng)，事實(shí)上體現(xiàn)了部委間關(guān)于PE監(jiān)管權(quán)的博弈。在《證券投資基金法》中，證監(jiān)會(huì)是該法認(rèn)定的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，PE納入該法律很可能意味著證監(jiān)會(huì)成為PE的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而這與目前發(fā)改委所主導(dǎo)的PE強(qiáng)制備案制相悖。

目前主持《證券投資基金法》修訂工作的全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈曾多次表示，未上市股權(quán)也算“證券”，PE應(yīng)納入基金法的調(diào)整范圍。同時(shí)，為了避免因監(jiān)管分工而影響法律的出臺(tái)，大家的注意力應(yīng)該都集中在市場(chǎng)行為的規(guī)范上面，而不是監(jiān)管分工方面。

此外，也有力主將PE納入基金法范疇的人士認(rèn)為，這樣做的主要意義就在于“為PE確權(quán)”，確認(rèn)其法律地位、組織形式，以及投資各方的權(quán)利義務(wù)。不過(guò)，這部分人士也普遍認(rèn)為，在納入后，應(yīng)該留出行業(yè)自治的空間，涉及行政核準(zhǔn)的東西應(yīng)越少越好。（證券時(shí)報(bào)）

PE納入基金法：證監(jiān)會(huì)挑戰(zhàn)發(fā)改委 25協(xié)會(huì)上書(shū)反對(duì)

誰(shuí)來(lái)監(jiān)管風(fēng)投、PE？要不要納入基金法？部門(mén)之間的暗中較勁，造成了此番基金法修訂的最大爭(zhēng)議點(diǎn)。

8月13日，25家私募股權(quán)投資基金（PE）和創(chuàng)業(yè)（風(fēng)險(xiǎn)）投資基金（VC）行業(yè)協(xié)會(huì)，將聯(lián)名向全國(guó)人大常委會(huì)“上書(shū)”，建議不要將PE特別是VC不加區(qū)分地納入正在修訂中的《證券投資基金法》，而為其分開(kāi)立法。這25家行業(yè)協(xié)會(huì)包括中國(guó)投資協(xié)會(huì)股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資專業(yè)委員會(huì)、深圳市創(chuàng)業(yè)投資同業(yè)公會(huì)、廣東股權(quán)投資協(xié)會(huì)、上海市創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)協(xié)會(huì)等。

行業(yè)協(xié)會(huì)最大的擔(dān)心是，納入基金法后，將令原本歸國(guó)家發(fā)改委管理的VC/PE行業(yè)多了一個(gè)法定的監(jiān)管者——證監(jiān)會(huì)。

PE投資的不是證券？

建議書(shū)電子版顯示，上述行業(yè)協(xié)會(huì)的訴求是：不應(yīng)把股權(quán)基金納入基金法，同時(shí)將該法修訂草案（下稱“修訂草案”）第107條中的“非公開(kāi)募集基金財(cái)產(chǎn)的證券投資，包括買賣或持有股票、債券，或者國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他證券及其衍生品種”，修改為“非公開(kāi)募集基金財(cái)產(chǎn)的證券投資，包括買賣或持有股票、債券，或者國(guó)務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券”。

理由主要有三點(diǎn)：

第一，作為《證券法》的下位法，修訂草案中對(duì)“證券”的定義違背了《證券法》，并將“證券”的界定權(quán)從國(guó)務(wù)院下放到證監(jiān)會(huì)，這有可能導(dǎo)致相關(guān)機(jī)構(gòu)受部門(mén)利益驅(qū)使任意界定“其他證券”的范圍，以擴(kuò)張監(jiān)管權(quán)；

其次，將VC/PE納入基金法不符合分開(kāi)立法的國(guó)際慣例；

第三，將VC/PE和通常投資于二級(jí)市場(chǎng)的證券投資基金歸并監(jiān)管，有可能造成監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，例如導(dǎo)致證券基金的不規(guī)范做法侵入VC/PE行業(yè)。

8月5日，基金法修訂草案結(jié)束了第一輪征求意見(jiàn)，并遞交全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行第二次審議。

目前，VC/PE行業(yè)的管理由發(fā)改委主導(dǎo)，“創(chuàng)投委”正是由發(fā)改委主管。若現(xiàn)有基金法修訂草案得以通過(guò)，包括VC/PE在內(nèi)的非公開(kāi)募集基金將有可能被納入證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍。

“如果說(shuō)早年存在PE行業(yè)發(fā)展程度較低以及立法技術(shù)有難度等問(wèn)題，PE立法一度被擱置，那么現(xiàn)在隨著行業(yè)的發(fā)展壯大，是有必要為PE立法的?！币幻山缛耸糠Q，不應(yīng)讓監(jiān)管權(quán)歸屬之爭(zhēng)耽誤一部法的修訂?！?/p>

證監(jiān)會(huì)挑戰(zhàn)發(fā)改委

PE是否寫(xiě)入基金法爭(zhēng)議由來(lái)已久。早在上世紀(jì)基金法立法之初，關(guān)于“創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、私募基金、公司型基金是否應(yīng)納入《基金法》的調(diào)整對(duì)象”就成為當(dāng)時(shí)熱議的焦點(diǎn)。但因那時(shí)PE行業(yè)還未發(fā)展起來(lái)，“參與討論的人大代表都不懂”，最后按照“成熟一個(gè)、解決一個(gè)”的原則，一部原計(jì)劃命名為“投資基金法”的法律改為“證券投資基金法”，成為一部規(guī)范二級(jí)市場(chǎng)證券投資基金的“公募基金法”。

如果那時(shí)將PE寫(xiě)入《基金法》的難度主要在立法技術(shù)問(wèn)題（如對(duì)證券投資的定義），而隨著PE行業(yè)監(jiān)管格局的變化，PE入法又新增了一個(gè)難題：來(lái)自現(xiàn)有監(jiān)管主體的阻力。

隨著2005年，發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、證監(jiān)會(huì)等十部委報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，聯(lián)合發(fā)布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，明確對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實(shí)行備案制管理，備案管理部門(mén)分國(guó)務(wù)院管理部門(mén)和省級(jí)管理部門(mén)兩級(jí)，其中國(guó)務(wù)院管理部門(mén)為國(guó)家發(fā)改委，省級(jí)管理部門(mén)由同級(jí)人民政府確定。而在2008年，國(guó)務(wù)院對(duì)發(fā)改委的三定方案中，明確發(fā)改委財(cái)政金融司“牽頭推進(jìn)產(chǎn)業(yè)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展及制度建設(shè)”。

在其后VC/PE業(yè)的發(fā)展實(shí)踐中，發(fā)改委也逐漸確立了監(jiān)管事實(shí)：包括2005年開(kāi)始的VC自愿?jìng)浒钢贫群?011年開(kāi)始的PE強(qiáng)制備案制度。同時(shí)，通過(guò)其主管的創(chuàng)投委進(jìn)行行業(yè)自律監(jiān)管。

由于基金法指定的監(jiān)管主體為證監(jiān)會(huì)，PE納入基金法也意味著證監(jiān)會(huì)將成為PE的法定監(jiān)管部門(mén)，這無(wú)疑挑戰(zhàn)發(fā)改委的既有監(jiān)管地位。

在建議書(shū)中，25家協(xié)會(huì)認(rèn)為，PE寫(xiě)入基金法會(huì)對(duì)《憲法》所賦予的國(guó)務(wù)院職能分工權(quán)限帶來(lái)沖擊，甚至造成分工混亂、政出多門(mén)和多頭管理的局面。

在天津金諾律師事務(wù)所合伙人郭衛(wèi)鋒看來(lái)，由于我國(guó)立法工作多根據(jù)行業(yè)成熟度，由一個(gè)或多個(gè)職能部門(mén)所推動(dòng)，部門(mén)立法意味明顯，因此出于部門(mén)利益難免會(huì)出現(xiàn)“越界”，甚至沖突。

分開(kāi)立法還是另辟一章

25家協(xié)會(huì)反對(duì)PE寫(xiě)入基金法的另一個(gè)理由在于：由于股權(quán)投資基金與證券投資基金投資對(duì)象不同，決定了它們?cè)诨鹉技绞健⑼顿Y理念、投資運(yùn)作方式、基金治理結(jié)構(gòu)、業(yè)績(jī)激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制上也完全不同；這兩大類基金給社會(huì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)不同，政府監(jiān)管理念和手段也完全不同，所以應(yīng)“分開(kāi)立法、分開(kāi)監(jiān)管”。

在中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海看來(lái)，為PE行業(yè)立法也并不等于強(qiáng)化監(jiān)管，更多的意義在于賦權(quán)，明確基金管理人的信托義務(wù)，明確基金投資人知情權(quán)與管理權(quán)之間的界限，明確對(duì)賭條款的法律效力，明確創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠條款，這對(duì)目前燥熱的PE行業(yè)是有益的。

“考慮到協(xié)會(huì)的建議，可以在基金法里為PE單獨(dú)列一章。”劉俊海認(rèn)為，在我國(guó)立法資源有限的情況下，為PE單獨(dú)立法不具操作性，“短期內(nèi)立項(xiàng)都立不上?！睂?shí)際上，《基金法》修訂工作自2008年開(kāi)始已經(jīng)延宕4年。

但在前述法律人士看來(lái)，在一部只有200多條的法里，單列一章不過(guò)是把相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)容拼湊在一起；同時(shí)單列一章是否就能界定部門(mén)職能劃分？這依然是巨大的問(wèn)號(hào)。歸根結(jié)底，在于立法時(shí)沒(méi)有一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠超脫部門(mén)利益、站在一個(gè)更高的層面去統(tǒng)籌以減少摩擦矛盾。

在PE機(jī)構(gòu)看來(lái)，PE是否寫(xiě)入基金法、由哪個(gè)部門(mén)監(jiān)管似乎無(wú)關(guān)輕重?！叭魪?qiáng)化對(duì)PE的監(jiān)管，可以將公司名字改為VC，同樣可做PE的事情。最壞的選擇，還可以把名字中的‘股權(quán)投資’字眼都去掉，以其他形式存在，但同樣可做投資的事情?！蹦砅E業(yè)內(nèi)人士說(shuō)。

上述說(shuō)法也從另一個(gè)層面表明了對(duì)私募基金監(jiān)管唯有以松散、適度型監(jiān)管形式存在的理由。在25家協(xié)會(huì)看來(lái)，目前我國(guó)私募股權(quán)基金不訴諸杠桿融資，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)外溢，唯一風(fēng)險(xiǎn)在于個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了以股權(quán)投資基金名義非法集資的現(xiàn)象，但原因也在于目前《合伙企業(yè)法》存在的法律漏洞。在建議書(shū)中，25家協(xié)會(huì)肯定了目前發(fā)改委主導(dǎo)的“備案+行業(yè)自律式”監(jiān)管。

但劉俊海堅(jiān)稱發(fā)改委的監(jiān)管是無(wú)法律依據(jù)的，PE行業(yè)的監(jiān)管應(yīng)以“工商登記+公司自治+行業(yè)自律”為主。與此同時(shí)，發(fā)改委作為國(guó)家宏觀調(diào)控部門(mén)，應(yīng)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)方向職能，不應(yīng)干預(yù)到微觀企業(yè)的層面。（第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)）

25家協(xié)會(huì)聯(lián)名建議股權(quán)與證券投資基金分開(kāi)立法

正向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)的《證券投資基金法（修訂草案）》（簡(jiǎn)稱《修訂草案》）是否應(yīng)將股權(quán)投資基金（PE）納入監(jiān)管，近日引發(fā)創(chuàng)投行業(yè)協(xié)會(huì)及業(yè)內(nèi)人士的廣泛關(guān)注。

8月12日，中國(guó)投資協(xié)會(huì)股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資專業(yè)委員會(huì)、北京市創(chuàng)業(yè)投資協(xié)會(huì)、上海市創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)協(xié)會(huì)、天津市創(chuàng)業(yè)投資協(xié)會(huì)等25家股權(quán)和創(chuàng)投協(xié)會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)提交了一份聯(lián)名建議書(shū)，指出不應(yīng)將股權(quán)投資基金納入證券投資基金法。

25家協(xié)會(huì)建議，按照《證券法》關(guān)于“證券”的界定和《憲法》所賦予的國(guó)務(wù)院職能分工權(quán)限，應(yīng)將《修訂草案》第一百零七條“非公開(kāi)募集基金財(cái)產(chǎn)的證券投資，包括買賣或持有股票、債券，或者國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他證券及其衍生品種”，修改為“非公開(kāi)募集基金財(cái)產(chǎn)的證券投資，包括買賣或持有股票、債券，或者國(guó)務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券”。他們認(rèn)為，任意界定“證券”將導(dǎo)致政出多門(mén)、多頭管理、分工混亂，給市場(chǎng)帶來(lái)不穩(wěn)定的監(jiān)管預(yù)期。

此外，他們認(rèn)為，將股權(quán)投資基金納入《修訂草案》調(diào)整范圍，不符合分開(kāi)立法的國(guó)際慣例。

據(jù)了解，投資基金按投資對(duì)象不同，通常分為證券投資基金和股權(quán)投資基金兩大類：證券投資基金投資于公開(kāi)交易的證券；股權(quán)投資基金投資于非公開(kāi)交易的股權(quán)。由于股權(quán)投資基金起源于創(chuàng)業(yè)投資基金，不少國(guó)家一直將股權(quán)投資基金等同于創(chuàng)業(yè)投資基金或稱為廣義創(chuàng)業(yè)投資基金。而狹義的股權(quán)投資基金作為創(chuàng)業(yè)投資基金在上世紀(jì)90年代的新發(fā)展，因其主要從事對(duì)陷入困境的企業(yè)的并購(gòu)?fù)顿Y，故最早被稱為并購(gòu)?fù)顿Y基金。

業(yè)內(nèi)人士指出，正因?yàn)樽C券投資基金和股權(quán)投資基金這兩大類基金的投資對(duì)象不同，才決定了它們?cè)诨鹉技绞?、投資理念、投資運(yùn)作方式、基金治理結(jié)構(gòu)、業(yè)績(jī)激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制上也完全不同。由于這兩大類基金給社會(huì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)不同，政府監(jiān)管理念和手段也完全不同，所以，其他國(guó)家或地區(qū)都對(duì)它們實(shí)行“分開(kāi)立法、分開(kāi)監(jiān)管”。

例如，在美國(guó)，調(diào)整證券投資基金的主要是《投資公司法》，調(diào)整股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資基金的主要是《小企業(yè)投資公司法》；在英國(guó)，調(diào)整證券投資基金的是有關(guān)“集合投資計(jì)劃”的法律，而調(diào)整股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資基金的主要是《創(chuàng)業(yè)投資股份有限公司計(jì)劃》。

紅杉資本中國(guó)基金合伙人周逵認(rèn)為，PE行業(yè)的管理應(yīng)該有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，應(yīng)該允許行業(yè)先發(fā)展、先繁榮然后再監(jiān)管。

德同（北京）投資管理有限公司董事總經(jīng)理趙軍表示，新基金法對(duì)PE行業(yè)來(lái)說(shuō)，猶如孫悟空頭上的“緊箍圈”，對(duì)于PE行業(yè)的過(guò)早、過(guò)嚴(yán)監(jiān)管，不僅會(huì)影響行業(yè)的發(fā)展，很可能也會(huì)影響到中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和創(chuàng)新行業(yè)的整體發(fā)展進(jìn)程。（國(guó)際金融報(bào)）

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