第一篇：走出去智庫獨家報告 國家國際發(fā)展合作署運行前景展望：國際環(huán)境、挑戰(zhàn)及建議【走出去智庫】

走出去智庫獨家報告

國家國際發(fā)展合作署運行前景展望：國際環(huán)境、挑戰(zhàn)及建議【走出去智庫】

走出去智庫觀察

走出去智庫（CGGT）觀察到，隨著中國綜合國力的不斷提升，中國對外援助的力度也在加大。商務部統(tǒng)計數(shù)字顯示，2017年全年中國政府新承擔各類援助項目309個，惠及128個國家和地區(qū)及國際組織；圍繞“一帶一路”建設，援建了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通運輸、能源電力、信息通訊等領域重大基礎設施項目近60個。

在此背景下，整合商務部對外援助工作有關職責、外交部對外援助協(xié)調(diào)等職責，成立國家國際發(fā)展合作署，通過國際發(fā)展合作服務“一帶一路”建設，可以助推“一帶一路”沿線國家的發(fā)展，更有利于樹立我國大國外交的形象。政策前景看好的同時，該機構所面臨的挑戰(zhàn)也不少。目前，由于我國對外援助工作的相關數(shù)據(jù)尚不夠公開透明，導致國際社會對此產(chǎn)生誤讀，此外，我國目前對外援助中官方融資商業(yè)化程度較高，受援國政府一旦出現(xiàn)債務危機，將會出現(xiàn)較高的違約風險。

走出去智庫（CGGT）今日刊發(fā)走出去智庫（CGGT）高級研究員、劍橋大學發(fā)展學在讀博士魯賽特的研究文章該文立足國際社會視角，對國家國際發(fā)展合作署未來運營方向、面對的挑戰(zhàn)進行了深入分析，并提出應對建議。要點

1、目前，我國官方對外援助數(shù)據(jù)略顯匱乏。數(shù)據(jù)的缺失會使國際社會對我國援外的管理、動機和影響產(chǎn)生很多質(zhì)疑和誤讀。公開詳實地報道援外數(shù)據(jù)應是每一個合格且專業(yè)的發(fā)展機構的首要任務之一。

2、國家國際發(fā)展合作署摘掉了“商務”的帽子是個好的開始，但在未來仍需進一步明確援助與商貸的界限，從而減少國際社會的誤讀。

3、中國很多援助對象都為世界治理指數(shù)排名靠后的國家，其中很多政府債臺高筑。如果我國官方融資的贈與成分不足，則此類融資會進一步加重受援國政府負債，可能造成違約風險。正文

文/ 魯賽特 走出去智庫（CGGT）高級研究員國家國際發(fā)展合作署于本月18日正式揭牌成立，該機構整合了商務部和外交部對援外工作的管理和協(xié)調(diào)等職能，成為國務院副部級直屬單位。第一任署長由前發(fā)改委副主任王曉濤出任。消息剛一發(fā)布，就引起了中外發(fā)展金融界的廣泛關注。在過去半個世紀里，我國的經(jīng)濟發(fā)展取得了驚人的成就。1995年之前我國的人均收入還遠低于撒哈拉以南的非洲地區(qū)。1980年至2000年間，我國累計收到國際社會超過380億美元的發(fā)展援助。而今，中國已是世界第二大經(jīng)濟體，近8億人口擺脫貧困。2000年以后的飛速發(fā)展更是讓我國實現(xiàn)了從受援國到援外大國的華麗轉(zhuǎn)身。

國家國際發(fā)展合作署的成立不僅是對我國援外工作重要性的肯定，更是提供了一個與國際社會交流合作的平臺。援外政策的內(nèi)容繁雜且多元，很難一一涵蓋。在本文中，筆者重點分析我國援外的現(xiàn)狀和存在的一些問題，再通過橫向比較，對該機構的未來發(fā)展進行一些探討。

合作署將有助于改善援外數(shù)據(jù)匱乏現(xiàn)狀，糾正國際社會誤讀 當今大多施援國都是國際援助發(fā)展委員會(DAC)成員。該委員會于1961年成立，意在協(xié)調(diào)統(tǒng)一各成員國援外政策。目前該委員會有30個成員國，以發(fā)達國家為主。2000年以后，以中國為代表的一系列新興國家才逐步介入國際發(fā)展金融的競技場。

傳統(tǒng)施援國的援助資金以官方發(fā)展援助(ODA)為主，其中主要包括無償援款(Grants), 優(yōu)惠性貸款(Concessional Loans), 以及技術專家協(xié)助(Technical Assistance)。軍事援助不記錄在內(nèi)。1960年至2016年間，DAC成員的ODA總支出從每年46億美元增至1449億美元之多。盡管援外流程繁雜，但無論是援助對象、產(chǎn)業(yè)，還是援助形式和渠道，大多會即時更新并輕易查閱。

相比之下，我國官方數(shù)據(jù)則略顯匱乏。很多對援外政策的解讀依舊停留在《中國的對外援助(2011)》及《中國的對外援助(2014)》兩本白皮書的內(nèi)容。根據(jù)我國官方數(shù)據(jù)，截至2012年，我國對外援助總額達3456.3億元人民幣（見圖1）。其中，無償援助為1385.2億元，重點包含了開發(fā)受援國社會福利項目，技術協(xié)助合作，人道主義救援等；無息貸款為838億元，多用于公共設施與民生設施的建設；優(yōu)惠貸款為1233.1億元，支持生產(chǎn)性項目與大中型基建和設備采購。然而，根據(jù)AidData（由美國威廉瑪麗學院主持管理并致力于研究中國對外援助資金）對中國在海外各項目的公開信息總結，我國對外融資力度要遠大于白皮書中的數(shù)據(jù)。2000年至2014年間，我國官方海外融資總額達2.3萬億元人民幣（原數(shù)據(jù)為美元，本文中采用1美元折合6.5元人民幣的匯率換算）。

僅ODA一項就超過5270億元人民幣。此外，還有1.4萬億元人民幣的其他官方融資（贈與成分不足或以出口為導向的信貸）和3705億元人民幣的官方海外融資沒有足夠信息可供歸類。

AidData的數(shù)據(jù)大多來自對項目現(xiàn)實可查的相關報道（其中包括中英文媒體，中國及受援國各部委機關發(fā)布的消息，以及田野調(diào)查結果等等）。但我國官方卻沒有對應的項目及國別數(shù)據(jù)記錄，所以無法一一驗證校對。這不是單純的數(shù)字游戲，漏掉的大筆資金可能是用于我國企業(yè)在欠發(fā)達國家修建港口電廠，也可能是用于國家派遣人力物力前去防疫抗災。數(shù)據(jù)的缺失會使國際社會對我國援外的管理、動機和影響產(chǎn)生很多質(zhì)疑和誤讀。援外預算還涉及國家財政支出，因此無論是出于對本國納稅人負責，還是為了在國際社會維護我國正面形象，國家國際發(fā)展合作署都將扮演重要的角色。公開詳實地報道援外數(shù)據(jù)應是每一個合格且專業(yè)的發(fā)展機構的首要任務之一。合作署需開發(fā)新援助模式，降低受援國違約風險

從圖2可以看出我國的官方海外融資規(guī)模已經(jīng)相當可觀，但相比較傳統(tǒng)援外大國（如英國和美國），ODA的成分偏低。Dreher et al.(2017)認為這是我國援外模式更加商業(yè)化的體現(xiàn)。

在進一步探討這個問題之前，我們需要了解一個重要定義：贈與成分（Grant element）。任何援外貸款都可以根據(jù)其償還期限、寬限期、利率和貼現(xiàn)率（一般按綜合年利率10%計算）等信息，計算出有多少比例是贈與價值。若贈與成分超過貸款價值的25%，則該貸款可歸類為ODA。

如果僅計算我國進出口銀行的兩優(yōu)業(yè)務（優(yōu)惠貸款和優(yōu)惠出口買方信貸），贈與成分是很難低于25%的。所以AidData里的其他官方融資應包含了我國其他金融機構（如國家開發(fā)銀行和四大國有銀行）在海外的大量商業(yè)性貸款。我國金融行業(yè)的國有特殊性可能會讓他國政府和研究人員對我國援外的規(guī)模有所夸大并將某些貸款誤讀成國家行為。在2010年后，我國ODA占整體資金的比例也有了逐步上升的趨勢。國家國際發(fā)展合作署摘掉了“商務”的帽子是個好的開始，但在未來仍需進一步明確援助與商貸的界限，從而減少國際社會的誤讀。

我國援助對象覆蓋了全球140個國家和地區(qū)。與外界認為中國大肆攫取自然資源的錯誤印象相反，現(xiàn)實數(shù)據(jù)中，我國的項目資金并沒有不成比例的偏向礦業(yè)，更多的項目資金是投在了基建、能源、通訊、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療和教育等領域。黛博拉教授2011年《龍的禮物》一書對中國在非洲的各種援助案例做了詳盡記載。

Dreher et al.(2017)還發(fā)現(xiàn)我國的ODA援助對受援國的經(jīng)濟增長起到了積極作用（平均每年增加0.7%）。我國ODA的正面作用與國際多邊機構（如世行）和其他DAC國家相比，無明顯差異。但對當?shù)亟?jīng)濟的積極影響在其他官方融資（即贈與成分低或以出口為導向的信貸）的數(shù)據(jù)中，沒有得到體現(xiàn)。

布魯金斯學會高級研究員Dollar(2017)指出，中國很多援助對象都為世界治理指數(shù)排名靠后的國家（見圖3紅色國家）。其中包括柬埔寨、伊朗、蘇丹、安哥拉、尼日利亞、委內(nèi)瑞拉等國。

自2008年金融危機以來，很多非洲政府債臺高筑（經(jīng)濟學人，2018）。如果官方融資的贈與成分不足，則此類融資會進一步加重受援國政府負債，可能造成違約風險。在現(xiàn)實中，一些的援外項目也因此胎死腹中。盡管很多官方貸款有當?shù)卣鳈鄵?，可一旦出現(xiàn)違約，仍會陷入無論是采取懲罰政策還是減免政策都對雙方不利的尷尬處境。

2015年，經(jīng)合組織根據(jù)受援國的收入水平，對贈與成分和ODA的定義做了部分修改。國家國際發(fā)展合作署也應在確保雙方利益的前提下，致力于開發(fā)新的發(fā)展金融產(chǎn)品和援助模式。合作署未來工作展望

排名靠前的受援國中很多都是我國“一帶一路”的重要戰(zhàn)略伙伴。“一帶一路”的正常推進與這些國家的政治經(jīng)濟穩(wěn)定密不可分。與其政府緊密合作對我國不干涉他國內(nèi)政和無條件援助的政策也提出了新的挑戰(zhàn)。比如，我國在南蘇丹派駐維和部隊保護當?shù)赜吞镌O備及工人的同時，已經(jīng)悄然偏移了該政策。

因此，國家國際發(fā)展合作署在未來將用什么理論框架來解讀我國援外事業(yè)；如何與傳統(tǒng)施援國發(fā)展機構交流學習；如何做好與國內(nèi)各部委在國際發(fā)展政策的協(xié)調(diào)工作，這些方面都值得期待。

如今的國際發(fā)展援助已經(jīng)不再是坦贊鐵路時期的單向給與，而是更多強調(diào)雙向共贏。在全球化的今天，任何國家的政治經(jīng)濟問題都可能對其地緣區(qū)域或全球帶來不穩(wěn)定性（如戰(zhàn)爭造成的難民問題）。通過發(fā)展援助實現(xiàn)共同繁榮才是解決問題的根本。

根據(jù)1970年的聯(lián)合國決議，施援國每年官方發(fā)展援助（ODA）支出應達到其國民總收入【國民生產(chǎn)總收入（GNI）=國民生產(chǎn)總值（GDP）國外要素凈收入】0.7%的標準。雖然DAC成員國都接受了該政策，但面對國內(nèi)政治和全球經(jīng)濟下行的壓力時依舊難以達到這一標準。截至2016年，僅有英國、丹麥、挪威、盧森堡和瑞典達到了該標準。美國ODA總量雖遠超其他國家，但ODA在其國民總收入占比僅為0.18%。我國的ODA在國民總收入占比，在2000-2014年間達到了平均0.1%的標準。我國是世界第二大經(jīng)濟體，但按人均收入標準看，依舊是中等收入國家，所以0.7%的標準暫時還是過于苛刻了。但這對我國援外事業(yè)的未來發(fā)展前景而言，是個很好的預測指標，國家國際發(fā)展合作署與援外政策未來的重要性也就不言而喻了。

如果將我國其他官方融資（OOF）計算在內(nèi)，我國官方融資已經(jīng)達到了國民總收入0.5%的標準。在近期和中期，國家國際發(fā)展合作署應致力于加強援外數(shù)據(jù)統(tǒng)計，完善界定援助與商貸，并努力提高部分貸款的贈與成分使一部分OOF轉(zhuǎn)變成ODA。

同時還要推動援外相關立法，并探索適合我國發(fā)展現(xiàn)狀的援外模型。這不僅需要國家國際發(fā)展合作署協(xié)調(diào)國內(nèi)各部委機關（如財政部、衛(wèi)生部、教育部等）以及軍隊力量，確保政策制定與執(zhí)行方達成共識，還需要加強與其他國際發(fā)展機構的交流合作。在保持自身獨特性的同時，減少國際社會中不必要的誤判與誤讀。

積極參與國際多邊機構的建設。英國海外研究院的多名專家指出，在“一帶一路”這樣龐雜的體系中，我國已經(jīng)逐漸意識到雙邊發(fā)展的種種限制，更多需要多邊機構參與其中。我國主導成立的亞投行和新發(fā)展銀行正是援外工作從雙邊向多邊靠攏的好案例。這可以促進我國援外事業(yè)的專業(yè)化和透明化，從而實現(xiàn)對項目方和項目款使用的有效監(jiān)督，也有利于提升我國國際形象和地位。

以上的種種轉(zhuǎn)變都離不開國際發(fā)展政策和研究的相關人才。我國目前在技術協(xié)助方向的投入仍顯不足，在海外建立孔子學院和邀請海外官員到中國進行培訓是非常有遠見的政策。但相比英美，無論是在實地執(zhí)行層面的技術顧問，還是制定政策層面的專業(yè)化培養(yǎng)都存在差距。國家國際發(fā)展合作署可借鑒其他施援國模式（如英國海外發(fā)展部DFID），以出資方的身份聯(lián)合高校、非政府組織（NGO）和智庫解決人才短期問題。專家介紹 魯賽特

魯賽特，走出去智庫（CGGT）高級研究員，劍橋大學發(fā)展學博士在讀，牛津大學經(jīng)濟學碩士。劍橋大學經(jīng)濟系及商學院本科生導師，牛津大學貧困與人類發(fā)展研究中心研究員。曾任南蘇丹及塞拉利昂財政部宏觀經(jīng)濟顧問，世界銀行經(jīng)濟顧問，經(jīng)濟學人智庫國別專家，英國海外發(fā)展研究院研究員，牛津經(jīng)濟研究院助理經(jīng)濟師。