第一篇：“一肩挑”模式效果迥異背后的體制根源

“一肩挑”模式效果迥異背后的體制根源

href=“#”>

摘要：實行村民自治之后，出現(xiàn)了“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用難以發(fā)揮。為解決這一問題，實踐中產(chǎn)生了黨組織書記與村委會主任“一肩挑”的模式，但實際效果好壞迥異，其根源在于體制上未從二元權(quán)力結(jié)構(gòu)模式向三維權(quán)力結(jié)構(gòu)模式轉(zhuǎn)變。只有從黨組織、村民代表會議和村委會三維權(quán)力結(jié)構(gòu)中定位黨組織的角色和功能，才能真正發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

關(guān)鍵詞：黨組織；領(lǐng)導(dǎo)核心作用；“一肩挑”；體制根源

中圖分類號：D267.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2010）06-0008-04

黨的十七大首次提出了建立基層群眾自治制度的重大課題，農(nóng)村基層群眾自治制度就是黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度。自上世紀(jì)八十年代以來, 中國農(nóng)村基層治理實現(xiàn)了由人民公社體制到村民自治的根本性轉(zhuǎn)換，農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)也相應(yīng)地發(fā)生了重要的變化，即從黨組織一元化領(lǐng)導(dǎo)模式向黨組織和村委會并存的二元權(quán)力模式轉(zhuǎn)變。由于農(nóng)村內(nèi)部的權(quán)力資源和公共利益資源有限，這種二元權(quán)力結(jié)構(gòu)在現(xiàn)階段的農(nóng)村治理過程中，出現(xiàn)了村委會和黨組織圍繞農(nóng)村內(nèi)部權(quán)力資源和利益資源的控制權(quán)之間的博弈。在當(dāng)前村民自治實踐中普遍存在的突出問題是村委會和黨組織關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題，即所謂“兩委爭權(quán)”的問題。在這種情況下，農(nóng)村基層黨組織如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用就成為一個在實踐中需要不斷探索并亟待解決的重要問題。

一

要厘清對農(nóng)村基層黨組織如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的認(rèn)識，需要從農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)模式的歷史變遷入手。建國以后，我國建立了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的高度集中的政治、經(jīng)濟(jì)體制，權(quán)力實際上都集中在黨的各級組織部門。這種黨政不分的體制片面地強(qiáng)調(diào)黨對人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。1958年起實施的人民公社體制，集政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會功能于一體，兼有基層行政管理與社會生產(chǎn)管理的雙重功能，其顯著特點是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力高度集中，由黨組織自上而下地支配公共資源，使得黨組織角色被極端地泛化，功能被過分地夸大。這樣，在基層農(nóng)村實際上的權(quán)力中心只有黨組織，而沒有其他的組織。這就是所謂的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。上世紀(jì)八十年代撤社建鄉(xiāng)以后，村委會逐漸發(fā)展起來。村委會的建立，使農(nóng)村基層權(quán)力結(jié)構(gòu)由一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槎Y(jié)構(gòu)。在村委會取得法律地位特別是在1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》實行后，村民直選得以確立，兩委關(guān)系問題隨即出現(xiàn)，可以說兩委關(guān)系問題是我國基層民主發(fā)展的產(chǎn)物，也是黨政分離在農(nóng)村引發(fā)的必然結(jié)果。由于“兩委”的性質(zhì)和權(quán)力來源不同，在村民自治的實踐中比較普遍地存在著村黨組織“越權(quán)”、村委會“奪權(quán)”以及村委會和黨組織“爭權(quán)”等關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題。顯然，這些問題的存在都不能很好地發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

為使基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用能夠有效得以發(fā)揮，各地都在村民自治的實踐中進(jìn)行過積極的創(chuàng)新和探索，核心問題是解決在村委會實行民選情況下農(nóng)村黨組織權(quán)力合法性的制度化途徑問題。無論從哪種意義來解釋民主，治者的權(quán)力均需被治者的同意或認(rèn)可，投票選舉就是表達(dá)這種政治認(rèn)可的一種制度化渠道。與民選的村委會相比，黨組織的權(quán)力還缺乏這樣的制度機(jī)制，因而許多村莊的村民認(rèn)為上千人選出的村委會主任當(dāng)然比幾十人選出的黨組織書記更有權(quán)威。部分村民和村委會不服從村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的主要原因就在于此。因此，解決黨組織權(quán)力的合法性問題是一個非常重要的問題。把村民直接選舉的制度機(jī)制納入黨組織的選舉過程，就是解決這個問題的制度化途徑。就目前的情況看，這種創(chuàng)新探索主要集中在兩個方面。

一是由山西河曲縣首創(chuàng)的“兩票制”，又稱“兩推一選制”。所謂“兩票制”，指凡是黨組織選舉的候選人，首先都要在村民代表會議上進(jìn)行推選，讓村民投信任票，獲得50%以上選票的黨員才有資格參加黨組織選舉。這種做法的立意是要解決黨組織選舉的民意基礎(chǔ)問題。1990年“萊西會議”以來，山東省萊西市逐漸形成的從“三配套”到“三結(jié)合”再到“三三制”的“萊西模式”，針對“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題，在村黨組織選舉中普遍推行了“兩推一選制”，并一直堅持先選村委會，后選黨組織，最大程度地把村黨組織成員交給群眾去檢驗、去選擇，以擴(kuò)大村黨組織的民意基礎(chǔ)[1]。目前，這種制度創(chuàng)新得到了普遍認(rèn)同，在實踐中也收到了較好的效果。

二是起源于廣東和山東的“一肩挑”，或稱“二選聯(lián)動機(jī)制”，也稱“兩委合一”模式。這種做法將兩種權(quán)力的人格化代表重合，使兩種權(quán)力集于一身。其具體的運作方法是：鼓勵在職的黨組織書記競選村委會主任，如果當(dāng)選了，在獲得群眾投票的基礎(chǔ)上一身二任。如果是一個普通黨員當(dāng)選村委會主任，因其民意基礎(chǔ)強(qiáng)于在職的黨組織書記，通過黨內(nèi)民主選舉程序由當(dāng)選的村委會主任出任黨組織書記。如果是非黨員當(dāng)選村委會主任，則將其作為重點入黨培養(yǎng)對象，發(fā)展入黨，并爭取培養(yǎng)成黨組織書記?！岸x聯(lián)動機(jī)制”的實質(zhì)就是“一肩挑”，又稱“兩委合一”。這種模式解決了人格化權(quán)力的矛盾，使得黨組織書記和村委會主任在人際關(guān)系方面的矛盾得以化解?！啊畠晌弦弧馕吨h支部直接行使管理職能，減少了黨支部和村委會兩者分立情況下的摩擦，提高了黨支部的管理效力。也減少了鄉(xiāng)村干部的職數(shù)，有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)?！盵2] 因此，有些地方采用這種模式以加強(qiáng)基層黨組織在村民自治的條件下的領(lǐng)導(dǎo)作用。

不可否認(rèn)，在一些村民自治活動開展較早、較好的地方，村黨組織和村委會之間相互尊重、互相配合，協(xié)商一致開展工作，促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會各項工作的開展，上級布置的任務(wù)也能較好地落實，既體現(xiàn)了村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，又展示了村委會的作用，真正體現(xiàn)了自我管理、自我教育、自我服務(wù)的村民自治精神，達(dá)到了推進(jìn)基層民主建設(shè)、推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目的，得到了廣大農(nóng)民的擁護(hù)。但是，這種模式在不少地區(qū)實際運行的結(jié)果并不理想，學(xué)界對這一模式也存有異議。這種模式“雖從表面上化解了村‘兩委’矛盾，但也使辛辛苦苦選出的村委會失去存在的必要，二十多年來國家與政府‘還政于民’的努力也付諸東流，又回到黨政不分的計劃經(jīng)濟(jì)年代，使‘村民自治’名存實亡，其實質(zhì)就是取消村民自治，其結(jié)果必然是對村民民主權(quán)利的一種制度性的侵犯。同時，也存在著‘一肩挑’的人有可能獨斷專橫，在當(dāng)前農(nóng)村政治格局中難以實施有效監(jiān)督等問題”[3]?！耙患缣簟彪m然化解了村委會主任和黨組織書記在人際關(guān)系上的矛盾，但還存在不少問題?！暗谝?，自上而下的權(quán)力和自下而上的權(quán)力統(tǒng)一在一個人身上以后，在有些情況下可以做出很好的協(xié)調(diào)，做到上下都滿意，但有些情況下，他必須有所傾斜；或者說，有的人可能會向上傾斜，有的人可能會向下傾斜。第二，兩種權(quán)力集中在一個人身上，如果來自選民的監(jiān)督很軟弱，甚至沒有什么監(jiān)督的時候，新的‘一言堂’領(lǐng)導(dǎo)就要產(chǎn)生了，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)這種問題，農(nóng)民對于干部的不滿比選舉前更加激烈?！盵4](P473)??并且這種選舉辦法如果被制度化，或者在更大的地域范圍內(nèi)推行，“它會使基層黨組織將內(nèi)在地產(chǎn)生一種新的沖動，即黨組織的重要工作將是為保證自己的候選人當(dāng)選為自治組織的負(fù)責(zé)人而努力，黨組織的一部分功能將演變?yōu)楦傔x機(jī)器的功能?！盵4](P473)?? 在這種情況下，對基層黨組織角色和功能的認(rèn)識實際上是向一元權(quán)力結(jié)構(gòu)模式下的認(rèn)識復(fù)歸，造成黨組織角色和功能的無限擴(kuò)大和泛化。

二

為什么同樣一種模式，實際運行的效果卻截然不同呢？深入分析會發(fā)現(xiàn)，大凡運行效果比較好的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況較好，農(nóng)村社會公共資源相對充裕；當(dāng)選的黨組織書記兼村委會主任具有較高個人素質(zhì)和政策水平。而運行效果較差的地區(qū)，一般缺乏這些主客觀因素。不難看出，由于各地主客觀因素的差異，造成了“一肩挑”模式運行效果迥異，使其不能保證黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮和村民自治的有效運行。因此，要有效地解決黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮問題，不能建立在上述主客觀的偶然因素上，必須深入到根本體制的層面上去思考。而從體制層面上看，“一肩挑”的模式中有兩個問題需要進(jìn)一步探討。

一是在村民自治的背景下解決黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的問題是走集權(quán)的路子，還是走分權(quán)的路子？如果從黨中央進(jìn)行民主政治建設(shè)的大思路來分析，調(diào)整黨組織和村委會的關(guān)系，走分權(quán)的路子似乎更符合黨中央的精神，即“明確劃分出各自不同的活動領(lǐng)域，使兩者的權(quán)力在不同事務(wù)范圍內(nèi)有效，雙方不可以隨便進(jìn)入對方的領(lǐng)域?！盵4](P472-473)??

二是這里有一個更加深層次的問題――村民自治的權(quán)力歸屬問題，即在村民自治的制度框架下，決定村級公共事務(wù)的最高決策權(quán)的歸屬問題。如果把黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用理解為黨組織擁有對村級公共事務(wù)的最高決策權(quán)的話，這顯然反映的是在一元權(quán)力結(jié)構(gòu)下對領(lǐng)導(dǎo)作用認(rèn)識的思維定勢，已經(jīng)不符合村民自治形勢發(fā)展的要求。如果是在黨組織和村委會的關(guān)系之間去探討黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮問題，當(dāng)然很有意義，但是，我們從上述“一肩挑”的模式中不難發(fā)現(xiàn)其中存在著一個認(rèn)識誤區(qū)，即把黨組織和村委會誰具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的爭論理解為誰具有對村級公共事務(wù)的最高決策權(quán)和管理權(quán)的爭論?！耙患缣簟钡哪Ｊ街皇墙鉀Q了“兩委”矛盾的問題，但村民自治的一個最核心、最本質(zhì)的問題，即村級公共事務(wù)的最高決策權(quán)的歸屬問題卻沒有得到解決。因為所謂“兩委”矛盾，說到底無非就是黨組織和村委會在爭奪村級公共事務(wù)的決定權(quán)、拍板權(quán)和管理權(quán)。而根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定，在村民自治的制度框架下，黨組織所具有的是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而不是決策權(quán)；村委會則不但沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而且也沒有決策權(quán)，只具有執(zhí)行權(quán)和管理權(quán)。按照民主政治建設(shè)要實現(xiàn)“由民作主”的目標(biāo)和“還權(quán)于民”的要求來看，真正具有村級公共事務(wù)最高決策權(quán)的，應(yīng)當(dāng)是全體村民。

于是，我們在探討發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的體制環(huán)境時，所面對的就不僅是二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，而是三維權(quán)力空間了，即在黨組織、代表全體村民的村民大會或者村民代表會議和村委會三者的體制架構(gòu)之中去思考黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮問題。

在村民自治的實踐中，天津市武清區(qū)沿著這一思路，將制度建設(shè)的重點由黨組織、村委會轉(zhuǎn)向了第三極――村民代表會議，大膽地進(jìn)行了制度創(chuàng)新。在三維權(quán)力結(jié)構(gòu)的思維下，天津市武清區(qū)創(chuàng)立了以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、村民代表會議為權(quán)力中樞、村委會為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的村民自治機(jī)制的制度框架，在這種創(chuàng)新的制度框架下去思考黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮問題。

這種三維權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度框架是一種分權(quán)的制度框架。這種制度設(shè)計十分清晰地表明：村黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，具有對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；村民代表會議是權(quán)力中樞，具有對村級公共事務(wù)的最高決策權(quán)；村委會是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具有行政管理權(quán)。由此也不難看出，這種制度安排是對黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)內(nèi)涵的明確厘定，即不能把領(lǐng)導(dǎo)權(quán)理解為對村級公共事務(wù)的拍板權(quán)、決策權(quán)和行政權(quán)。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第三條的規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利?！奔词钦f，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)并不體現(xiàn)在對村級公共事務(wù)的直接拍板決策和具體管理上，而是體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)全體村民當(dāng)家作主和依法治村上。

天津市武清區(qū)經(jīng)過多年的實踐探索，形成了《村民自治示范章程》等一整套村民自治制度體系，被譽(yù)為武清區(qū)自已的“小憲法”。在這部“小憲法”中，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用主要體現(xiàn)在四個方面。

一是村黨組織書記兼任村民代表會議主席。村民代表會議主席有權(quán)召集村民代表會議，對村政事務(wù)進(jìn)行表決，并在決策過程中把關(guān)定向。為從體制上消除“兩委”不和諧的弊端，促進(jìn)村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方法的轉(zhuǎn)變，保證村民自治、建設(shè)社會主義新農(nóng)村在黨的領(lǐng)導(dǎo)下健康運行，武清區(qū)在研究探索和有效試點的基礎(chǔ)上，全面開展了村黨組織書記兼任村民代表會議主席的新嘗試，并具體明確了村民代表會議主席的主要職責(zé)。各村村民代表會議主席定期和適時組織召開村民代表會議，討論決定村內(nèi)重大事項；根據(jù)黨的路線方針政策、國家法律法規(guī)和上級組織的決議決定，對村民代表會議有關(guān)決議進(jìn)行把關(guān)定向；組織村民代表貫徹執(zhí)行村民代表會議的決議決定，并做好宣傳解釋工作；隨時聽取和反映村民代表的意見、建議；定期組織村民代表學(xué)習(xí)，教育引導(dǎo)他們依法依規(guī)進(jìn)行科學(xué)民主決策等。村黨組織書記兼任村民代表會議主席，既充分地發(fā)揮了村民代表會議的職能作用，又使黨的領(lǐng)導(dǎo)更加具體、緊密地融入到村民自治之中，強(qiáng)化了黨對村級事務(wù)的管理，鞏固和加強(qiáng)了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

二是黨組織有權(quán)提出并統(tǒng)一受理村級決策議案。村黨組織可以提出村級民主決策的議案，各個村級組織和個人提出的議案都要交由村黨組織統(tǒng)一受理。

三是黨組織書記主持“兩委”聯(lián)席會。村黨組織書記是“兩委”聯(lián)席會的召集人，主持研究村里各項工作。受理的議案，要由黨組織在“兩委”聯(lián)席會上進(jìn)行說明，確定村民代表會將要議定的事項和決議草案。

四是對村民自治的實施進(jìn)行監(jiān)督把關(guān)。實行村務(wù)公開，每季度首月10日為上季度村務(wù)活動內(nèi)容“統(tǒng)一公開日”，一般村務(wù)事項在公開日公開，日常性、臨時性工作隨時公開，重要村政事務(wù)實行事前、事中、事后全程公開。對村級財務(wù)實行“兩筆一章一把關(guān)”：“兩筆”即村書記、村主任兩人同時在收支票據(jù)上簽字；“一章”即村民理財小組審核無異議的，加蓋小組專用章下賬；“一把關(guān)”即村財鎮(zhèn)代管把關(guān)。遇到大額度資金支出和“一事一議”籌資籌勞等重要財務(wù)活動，提前介入，隨時審核，做到事前、事中、事后全過程參與。

上述制度安排和運行機(jī)制避免了黨的領(lǐng)導(dǎo)被虛化的傾向，將黨對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)落到了實處，同時也避免了黨組織把握村民自治決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和管理權(quán)的權(quán)力泛化現(xiàn)象。武清區(qū)在村民自治實踐中形成的認(rèn)識是：在黨組織對村委會的領(lǐng)導(dǎo)核心作用體現(xiàn)上，主要是三個方面：政治領(lǐng)導(dǎo)、工作指導(dǎo)、思想引導(dǎo)。在基層黨組織工作定位上，堅持領(lǐng)導(dǎo)不包辦，把握方向不旁觀，保障自治不違法，支持工作不拆臺。

參考文獻(xiàn)

[1]從“三配套”到“三結(jié)合”再到“三三制”，山東萊西村級組織建設(shè)的創(chuàng)新實踐.[DB/OL].[2008-11-15].http:∥news.sohu.com/20081115/n260652157.shtml.[2]黨國英.兩委合一是個好辦法[J].中國改革（農(nóng)村版），2004，（2）.[3]任旭東，舒軍.村民自治背景下村“兩委”班子矛盾問題的研究.[DB/OL].[2003-08-19].http://004km.cn.[4]徐勇，徐增陽.鄉(xiāng)土民主的成長[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，2007.責(zé)任編輯：李放

中共天津市委黨校學(xué)報 2010年第6期

第二篇：黨政一肩挑體制下學(xué)校黨建工作的實踐與思考

“黨政一肩挑”體制下 學(xué)校黨建工作的實踐與思考

瀘州市教育局黨辦

隨著教育發(fā)展的需要和學(xué)校干部人事制度改革的深入推進(jìn)，在“校長負(fù)責(zé)制”的基礎(chǔ)上，我市多數(shù)中小學(xué)校實行了“黨政一肩挑”（書記、校長一人兼）的領(lǐng)導(dǎo)管理體制形式。當(dāng)前，在深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀、推進(jìn)教育加快發(fā)展的新形勢下，“黨政一肩挑”體制下的學(xué)校黨建工作，也存在著不斷豐富、完善和發(fā)展的必然性。

一、學(xué)?！包h政一肩挑”體制體現(xiàn)出的實踐得失

（一）“黨政一肩挑”體制的優(yōu)越性

自1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布以后，全國中小學(xué)校管理制度得到了進(jìn)一步明確，學(xué)校逐步實行“校長負(fù)責(zé)制”。隨著教育改革發(fā)展的深入推進(jìn)，多數(shù)中小學(xué)校逐步實行校長、書記一人兼的“黨政一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)管理模式。

近些年來，市、區(qū)縣教育部門一直在深化進(jìn)行“黨政一肩挑”的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)管理模式的實踐與研究，對校長依法管理學(xué)校，學(xué)校黨組織發(fā)揮政治核心和監(jiān)督保證作用，學(xué)校工會、教代會參與學(xué)校民主管理和民主監(jiān)督作用以及相關(guān)的一些制度進(jìn)行了不斷完善。實踐證明，中小學(xué)校實行“黨政一肩挑”是學(xué)校干部人事制度改革的一項重要舉措，為解決學(xué)校原管理體制方面存在的“扯皮”現(xiàn)象等各種弊端發(fā)揮了重要作用，進(jìn)一步強(qiáng)化了校長行政管 1 理權(quán)力的有效行使，強(qiáng)化了學(xué)校黨組織和黨員作用的有效發(fā)揮，強(qiáng)化了學(xué)校黨、政、工、團(tuán)多方力量的有效整合，有力促進(jìn)了學(xué)校的和諧穩(wěn)定和教育事業(yè)的快速發(fā)展。

（二）目前“黨政一肩挑”體制存在的不足

學(xué)校實行“黨政一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)體制，將校長、書記職權(quán)集于一人，其目的是有利于加強(qiáng)和改善黨對學(xué)校工作的領(lǐng)導(dǎo)，有利于校長職權(quán)的有效行使，有利于推進(jìn)學(xué)校的改革和發(fā)展。但是，由于學(xué)校黨政管理權(quán)力過于集中，在實踐中也存在著一些問題，主要表現(xiàn)在兩個方面：

1、監(jiān)督制度缺乏機(jī)制保障

按照學(xué)校黨組織職能和黨風(fēng)廉政建設(shè)要求，學(xué)校黨組織對校長行使行政職權(quán)實施有效監(jiān)督，說直白和形象點，就是書記監(jiān)督校長。在學(xué)校的管理體制中，由于職責(zé)角色分工不同，校長作為法人代表，主要對學(xué)校實施行政事務(wù)全面管理，書記作為學(xué)校黨組織負(fù)責(zé)人，主要是實施政治領(lǐng)導(dǎo)，起政治核心和監(jiān)督保障作用。校長工作上的計劃、方案、決定等直接受到書記的“審視”，運用權(quán)力時也必然會受到書記的制約。這是黨建工作在中小學(xué)校組織領(lǐng)導(dǎo)體制上的具體體現(xiàn)，也是校長與書記正常的職能分工，符合權(quán)力制約論的觀點。實行“黨政一肩挑”后，書記監(jiān)督校長的機(jī)制已就消失了，黨組織對校長的監(jiān)督也就不能有效到位，存在運作障礙。在這種狀況下，黨組織和教代會的監(jiān)督作用發(fā)揮得如何，常常不是基于制度的保證，而是取決于學(xué)校“一把手”的個人素質(zhì)。再說上級黨委和紀(jì)委對學(xué)?！耙话咽帧钡谋O(jiān)督，一般限 于工作檢查考核和聽取匯報，或是接到舉報后的調(diào)查處理，很難實施過程監(jiān)督。事后的調(diào)查處理、糾正或補(bǔ)救，已屬“馬后炮”，難以做到防患于未然。在黨組織和教代會難以監(jiān)督到位的情況下，加之“一把手”素質(zhì)問題，就可能會出現(xiàn)決策失誤、群眾不滿、處事不公等后果，甚至出現(xiàn)違法、違紀(jì)等現(xiàn)象。如原瀘縣四中校長xxx在教師調(diào)進(jìn)調(diào)出上收受現(xiàn)金，合江縣馬街中學(xué)原校長xxx在采購物資上收受賄賂，就是在監(jiān)督機(jī)制缺失的情況下發(fā)生的。

2、民主管理缺乏制度的落實

教職工是學(xué)校的主體，按理“主體”應(yīng)是學(xué)校管理的直接參與者。目前在個別學(xué)校的具體管理形式中，教職工的管理參與性和民主性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。教代會作為民主管理的一種設(shè)置機(jī)構(gòu)，個別學(xué)校只熱衷于教職工福利方面，對涉及學(xué)校工作的質(zhì)詢和聽證、學(xué)校相關(guān)制度的制定及有效監(jiān)督，缺少“主人”對學(xué)校應(yīng)有的關(guān)注。造成這些情況的一個直接原因，是缺少與 “黨政一肩挑”體制相配套的教代會民主管理的制度和章程，或是雖有制度和章程，亦因“一把手”權(quán)力和素質(zhì)問題的使然而不能得到很好落實。這是“黨政一肩挑”存在的又一個問題。

二、當(dāng)前學(xué)?！包h政一肩挑”體制必須研究和改進(jìn)的三種關(guān)系

按照“校長負(fù)責(zé)制”管理體制，校長行使行政管理職能，學(xué)校黨組織行使政治核心和監(jiān)督保證職能，學(xué)校工會、教代 會行使參與民主管理和民主監(jiān)督職能。在新的發(fā)展形勢下，“校長負(fù)責(zé)制”和“黨政一肩挑”體制的實施已賦于新的時代要求。其理念與操作應(yīng)在深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀、全面推進(jìn)素質(zhì)教育的大背景下作進(jìn)一步發(fā)展。根據(jù)我市中小學(xué)校在實踐中總結(jié)的經(jīng)驗和教訓(xùn)，歸納起來，重點是要正確處理好三種關(guān)系，解決好存在的不足問題。

（一）正確處理好“一把手”和集體領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系

集校長和書記職權(quán)于一身的 “一把手”，權(quán)力高度集中，但這并不意味著“一把手”一個人領(lǐng)導(dǎo)一所學(xué)校。中小學(xué)校實行的校長負(fù)責(zé)制有兩個先決條件：一是黨組織的政治核心作用和對辦學(xué)方向、辦學(xué)過程的監(jiān)督保證；二是教代會對辦學(xué)重大事務(wù)的民主管理和監(jiān)督。這種體制體現(xiàn)了我們黨提倡的民主集中制，實際上還是集體領(lǐng)導(dǎo)與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制。因此，集黨政職權(quán)于一身的“一把手”，必須在行使職權(quán)中保證民主集中制的貫徹落實?！耙话咽帧睂W(xué)校黨政工作負(fù)全面責(zé)任，代表了一所學(xué)校。但“一把手”的角色更多的是定位于領(lǐng)導(dǎo)集體中的班長和責(zé)任人的位置，并不是簡單的“一個人領(lǐng)導(dǎo)”的概念，這是“黨政一肩挑”體制的本質(zhì)含義。如果僅僅把 “黨政一肩挑”體制當(dāng)成“校長書記家長制”，容易使“一把手”自覺或不自覺地從教職工隊伍中孤立出來，容易漠視黨組織和工會、教代會等群團(tuán)組織的作用，影響學(xué)校黨、政、工、團(tuán)整體功能的充分發(fā)揮。因此，實行“黨政一肩挑”體制要堅持和健全民主集中制，必須充分體現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)，而不是體現(xiàn)個人領(lǐng)導(dǎo)，堅決防止在 實行 “黨政一肩挑”體制下只講集中而不講民主的個人專斷行為。

（二）正確處理好“一把手”與學(xué)校黨組織的關(guān)系 在“黨政一肩挑”體制下，“一把手”權(quán)力高度集中，書記與校長的制約機(jī)制失衡。為強(qiáng)化制約機(jī)制，書記角色的制衡作用應(yīng)由學(xué)校黨組織尤其是黨總支委員會（黨支部委員會）承擔(dān)起來，“一把手”雖是書記，確又是制衡的對象。學(xué)校的一切重大事項，都要通過黨總支委員會（黨支部委員會）這個領(lǐng)導(dǎo)核心集體討論決定，研究決策重大事項應(yīng)實行票決制。因此，實施“黨政一肩挑”體制正常運轉(zhuǎn)的重要前提，就是要正確處理好“一把手”與黨總支（黨支部）的關(guān)系，這主要體現(xiàn)在制度上的明確和落實?！耙话咽帧焙忘h總支（黨支部）兩方的工作都應(yīng)“實”，“指揮”和“保證”這兩大系統(tǒng)都應(yīng)“強(qiáng)”，只有這樣，“一把手”與黨總支的關(guān)系才是比較協(xié)調(diào)的，才能保證“黨政一肩挑”體制正常運轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮其優(yōu)越性。

（三）正確處理好“一把手”與教代會的關(guān)系

教代會是民主管理學(xué)校的組織形式，既是學(xué)校權(quán)力運行中的一種組織制度制約，又是一種動力加速器。教代會作用的發(fā)揮，有利于培養(yǎng)教職工的主人翁意識，調(diào)動教職工的積極性，促進(jìn)學(xué)校團(tuán)隊建設(shè)，提高學(xué)校管理中的認(rèn)同感。教代會作用的發(fā)揮取決于三大因素，一是黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，二是制度的確立和運作，三是“一把手”的民主意識和作風(fēng)。教代會既是一種組織形式，也是一種權(quán)力，行使的是支持“一把 手”依法治教和民主監(jiān)督“一把手”的權(quán)力。要建立健全與“黨政一肩挑”體制相配套的教代會運作機(jī)制，強(qiáng)化教代會的功能，充分發(fā)揮好教代會的作用。學(xué)校“一把手”必須、也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到教代會的重要性和不可缺性，而教代會也必須在學(xué)校黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，從制度和職責(zé)上真正落實“到位”，正確處理好兩者關(guān)系。近年來市教育局黨委會同市教科文衛(wèi)工會，制定下發(fā)了加強(qiáng)和改進(jìn)我市中小學(xué)校教職工代表大會的工作意見，進(jìn)一步規(guī)范了中小學(xué)校教代會的運作程序，有效促進(jìn)了學(xué)校工作。

三、“黨政一肩挑”體制下學(xué)校黨建工作的特點與定位

新形勢下學(xué)校實行“黨政一肩挑”體制，根本目的是切實加強(qiáng)黨對教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。在“黨政一肩挑”體制下，學(xué)校黨組織建設(shè)理應(yīng)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，這既是加強(qiáng)黨對教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的客觀需要，又是當(dāng)前開展深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動的目標(biāo)任務(wù)之一，更是新形勢下我黨執(zhí)政水平在學(xué)校教育事業(yè)上的檢驗。

（一）“黨政一肩挑”體制下學(xué)校黨建工作的功能定位

按黨章規(guī)定，中小學(xué)校黨組織的功能定位集中到一點，是要鮮明地“發(fā)揮政治核心作用”。什么是“政治核心”，“政治核心”就是政治領(lǐng)導(dǎo)。學(xué)校實行的是校長負(fù)責(zé)制，所以應(yīng)當(dāng)明確的是，中小學(xué)校黨組織不是在學(xué)校發(fā)揮全面的核心作用，而是在政治方面發(fā)揮核心作用。通過對“政治核心” 的把握，可以明確中小學(xué)校黨組織的基本定位，就是在政治上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。因此，從這個功能定位出發(fā)，可以認(rèn)為，中小學(xué)校黨組織的任務(wù)主要有以下七個方面：

1、堅持社會主義辦學(xué)方向。認(rèn)真執(zhí)行上級黨組織的決定，保證監(jiān)督學(xué)校行政貫徹落實黨的路線、方針、政策和國家的法律法規(guī)，保證學(xué)校的安定團(tuán)結(jié)與政治穩(wěn)定。

2、堅持黨管干部和黨管人才的原則。協(xié)助干部主管部門做好學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)、教育、管理和監(jiān)督工作，協(xié)助學(xué)校校長推進(jìn)干部人事制度改革。

3、支持校長負(fù)責(zé)制的管理體制，參與學(xué)校重大問題決策。召開學(xué)校黨總支會議或黨政聯(lián)席會議，對學(xué)校重大事項、干部任免、重要項目、資金的安排等，實施公開監(jiān)督，提出建議，確保決策的民主性和科學(xué)性。

4、領(lǐng)導(dǎo)和支持教代會（工會）有效開展工作。保障教代會依法行使民主管理權(quán)利和履行義務(wù)，發(fā)揮教代會民主管理和監(jiān)督作用。

5、抓好學(xué)校黨組織自身建設(shè)。加強(qiáng)對黨員的管理、教育和監(jiān)督。以制度建設(shè)為重點，把思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，確保黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用的更好發(fā)揮。

6、抓好學(xué)校思想政治工作和精神文明建設(shè)。領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工會、共青團(tuán)等群眾組織工作，加強(qiáng)學(xué)生德育工作。

7、全面貫徹黨的知識分子政策、民族政策、宗教政策，做好統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。

（二）健全完善學(xué)校黨組織核心作用的工作機(jī)制

在“黨政一肩挑”體制下，建立一套職責(zé)明確、運作規(guī)范、科學(xué)高效、系統(tǒng)完整的黨建工作機(jī)制，是保證黨組織工作成效的基礎(chǔ)。機(jī)制的建設(shè)應(yīng)從以下方面健全：一是建立健全黨總支委員會和黨政聯(lián)席會議制度；二是健全完善領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則；三是建立和落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制度；四是建立黨內(nèi)情況通報制度；五是建立完善重大決策征求意見制度；六是完善領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會制度；七是制定和完善黨務(wù)校務(wù)公開制度；八是制定和完善表彰先進(jìn)、鞭策群體的激勵機(jī)制；九是制定和完善領(lǐng)導(dǎo)干部深入教職工群眾制度；十是制定和完善領(lǐng)導(dǎo)干部定期考核評議制度。

黨建工作機(jī)制必須要明確具體，黨組織的各項工作才能落到實處。如：在黨總支會議或黨政聯(lián)席會議制度中，要明確黨組織對學(xué)校工作實施審議監(jiān)督的權(quán)力和具體程序方式；在黨風(fēng)廉政建設(shè)制度中，要重點明確對“一把手”的具有可操作性的監(jiān)督制約機(jī)制等等。

四、新形勢下學(xué)校黨建工作的創(chuàng)新

最近，黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》明確指出，要以改革創(chuàng)新精神加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)。當(dāng)前在實施“四個四”發(fā)展戰(zhàn)略、加快建設(shè)“川滇黔渝結(jié)合部教育培訓(xùn)中心”新形勢下，我們要堅持以改革創(chuàng)新精神加強(qiáng)中小學(xué)校黨建工作，有力促進(jìn)瀘州教育事業(yè)的加快發(fā)展。

（一）在工作思路上的創(chuàng)新

中小學(xué)校黨組織要在新的發(fā)展形勢下，認(rèn)真研究自身工作性質(zhì)特點，圍繞學(xué)校中心任務(wù)抓好黨建工作。當(dāng)前，提升教育發(fā)展水平，讓人民群眾子女“享受優(yōu)質(zhì)教育”的問題，已成為我市中小學(xué)教育發(fā)展的階段性特征。人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育需求的日益增長與我市優(yōu)質(zhì)教育資源不足的矛盾是當(dāng)前我市中小學(xué)教育發(fā)展的主要矛盾。當(dāng)前我市教育發(fā)展目標(biāo)是創(chuàng)建“川滇黔渝結(jié)合部教育培訓(xùn)中心”，提升瀘州教育發(fā)展水平領(lǐng)先于周邊地市。學(xué)校黨建工作思路要緊扣這一主要問題，主動適應(yīng)教育改革發(fā)展的新形勢，在著力提高辦學(xué)水平、打造優(yōu)質(zhì)教育、創(chuàng)建“川滇黔渝結(jié)合部教育培訓(xùn)中心”發(fā)展目標(biāo)上努力開展工作。只有不斷研究新情況新問題，創(chuàng)新工作思路，緊緊圍繞學(xué)校發(fā)展開展工作，才能使黨組織和黨員充分發(fā)揮作用，始終充滿生機(jī)和活力。

（二）在工作重點上的創(chuàng)新

中小學(xué)校黨組織是保證學(xué)校貫徹黨和國家方針政策的執(zhí)行者，在促進(jìn)學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展中起政治核心作用。這種政治核心作用體現(xiàn)在四個方面。即：把握學(xué)校辦學(xué)方向；凝聚學(xué)校教職員工；監(jiān)督學(xué)校辦學(xué)過程；加強(qiáng)對黨員的教育管理。學(xué)校黨組織要把這四個方面重點工作置身于學(xué)校改革發(fā)展的整體工作之中，采取有效措施，選擇適當(dāng)載體，努力實現(xiàn)黨組織工作由傳統(tǒng)方式向現(xiàn)代方式的轉(zhuǎn)變，由應(yīng)付式向主動式轉(zhuǎn)變，由封閉式向開放式轉(zhuǎn)變。要注重對黨員進(jìn)行理想、9 信念、宗旨、紀(jì)律、作風(fēng)等方面的教育和業(yè)務(wù)方面的培訓(xùn)，促進(jìn)黨員整體素質(zhì)的提高。

（三）在工作方法上的創(chuàng)新

好的工作方法，有利于提高工作實效。學(xué)校黨組織要積極探索黨建工作與學(xué)校中心工作相結(jié)合的途徑和方法。要把黨建工作滲透、融合到學(xué)校教育工作之中，防止黨建工作與教育工作“兩張皮”。一些學(xué)校黨組織總結(jié)的“主動履行、緊密結(jié)合、多方體現(xiàn)、有機(jī)滲透”的黨建工作方法，很有典型性。一些學(xué)校黨組織開展“以黨風(fēng)促師德師風(fēng)”、“三愛一奉獻(xiàn)”（愛崗敬業(yè)、愛校如家、愛生如子、為黨的教育事業(yè)作奉獻(xiàn)）等主題活動，有效促進(jìn)了教師素質(zhì)的提高。瀘州高中在學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動試點工作中積極開展“學(xué)理論、促教改、創(chuàng)名牌”主題活動，促進(jìn)了教育質(zhì)量的進(jìn)一步提升。市教育局黨委連續(xù)七年組建七屆師德報告團(tuán)在全市教師中巡回演講，有效促進(jìn)了全市教師隊伍建設(shè)。各中小學(xué)校要積極探索適合新時期學(xué)校黨建工作的載體，通過開展形式多樣的黨建主題活動，使黨建工作與教育工作更加緊密結(jié)合，才能更好地促進(jìn)學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展。

第三篇：一肩挑直選模式中的潛在問題與解決思路

由村民直選村主任-村支書一肩挑，屬于村民自治推進(jìn)中的制度創(chuàng)新。這一模式的推出，對于在村民直接民主背景下有效調(diào)適村委會和黨支部之間的矛盾沖突，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，以及推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)，有著不可忽視的作用。但必須看到，與制度創(chuàng)新相伴隨的，并非全然是陽光燦爛，一馬平川，有時它還會帶來烏云密布，荊棘叢生。對于一肩挑直選模式，我們不應(yīng)一味地高唱贊歌，而應(yīng)以實事求是的態(tài)度，直面各種可能存在的問題，提出切實可行的解決路徑。

其二，一肩挑直選中的程序民主問題。民主不僅是一種制度、理念、權(quán)利，它還是一種實際的運作程序和技術(shù)。如果沒有可資操作的程序和技術(shù)，民主政治的功能就不能發(fā)揮，民主理念不能在政治生活中具體化，民主權(quán)利也就不能為公民所真正享有。實行一肩挑直選模式，有一個保障實體民主的問題，也有一個保證程序民主的問題。程序不民主，實體民主實際上是達(dá)不到的。對一肩挑直選來說，無論是從村支書到村主任，還是從村主任到村支書，都遠(yuǎn)比單一選村委會主任要復(fù)雜一些。況且，黨支部選舉相應(yīng)采取兩票制，導(dǎo)入了村民選舉的制度安排，比過去也平添了幾分難度。因此，有必要對公推直選的過程作出明確的可資操作的具體規(guī)定，包括預(yù)選人的產(chǎn)生辦法、預(yù)選人與選民的關(guān)系、侯選人的產(chǎn)生方法、正式侯選人的確定、正式選舉、村委會干部的確認(rèn)方式等，以保證選舉過程的公開、公平和公正。與此同時，黨組織的性質(zhì)畢竟不同于村委會這樣的群眾性自治組織，村民以特定的方式參與黨支部選舉是否合法，也需作出清晰的界定與闡釋。從實際操作層面作出明確的規(guī)定并非多余，相反還是不可或缺的。近年來農(nóng)村民主政治制度建設(shè)方面建樹頗多，但惜于大多原則性過強(qiáng)，操作性不夠，在一定程度上影響了農(nóng)村民主政治建設(shè)的進(jìn)程，類似于兩委矛盾與此頗有關(guān)聯(lián)。無疑，一肩挑直選中的程序民主，是一個值得重視并努力解決好的問題。

其三，一肩挑直選模式與鄉(xiāng)村關(guān)系問題。無庸諱言，村民自治運行中尚存在著一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系尚未理順的問題，所謂的村治并不是完整意義的村莊自治。一方面，由于農(nóng)村黨組織的設(shè)置，使村民自治的制度空間和實際功能都受到不同程度的限制；另一方面，村委會本身履行的功能在法律上也與其規(guī)定的制度性質(zhì)有矛盾，尚扮演著村民當(dāng)家人和政府代言人的雙重角色。與此同時，歷經(jīng)多年的磨合，鄉(xiāng)村關(guān)系在總體上正處于從傳統(tǒng)的行政支配型關(guān)系向民主合作型關(guān)系轉(zhuǎn)型的加速期，但矛盾沖突猶存，一些地方還比較突出。在這些鄉(xiāng)村，村民自治并未得到切實推行，所謂的民主選舉不過是徒有其表，民主管理、民主決策、民主監(jiān)督更是虛有其名。在這種背景下，一肩挑模式的推出，是有利于鄉(xiāng)村關(guān)系的理順，還是會促使鄉(xiāng)村關(guān)系回復(fù)到行政支配型的老路上去，并不是一個在實踐中全然解決好了的問題。村主任與村支書一肩挑，一身而二任，究竟是代表黨組織，還是代表村委會，這種雙重角色不可能不在鄉(xiāng)村關(guān)系的處理上表露出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間雖然只存在著指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間則存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全可以通過村黨支部這一組織中介，直接向村委會下命令、發(fā)指標(biāo)，干預(yù)村民委員會自治范圍內(nèi)的事項，改變村委會、村民代表大會的決定，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可能無視《村組委組織法》，直接撤換村委會成員，操縱村委會換屆選舉等。因此，在一肩挑直選模式的實施過程中，有必要根據(jù)村民自治的總體要求，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系作出進(jìn)一步的明確規(guī)定，在組織設(shè)置上也可考慮作出新的制度安排，比如對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行自治式民主改革，逐步推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直選和競選，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的民主監(jiān)督、制衡權(quán)能。這樣，就有利于在理順村支部與村委會關(guān)系的同時，理順鄉(xiāng)村之間的關(guān)系。

其四，一肩挑直選模式的因地制宜問題。從實質(zhì)上看，實行一肩挑直選的背景，是我國農(nóng)村民主政治建設(shè)有了一定的基礎(chǔ)，但總體水平還不夠高。這一模式無疑適合我國大部分農(nóng)村地區(qū)，有推廣的價值。但在現(xiàn)實生活中，不能搞一刀切，把它當(dāng)作包治農(nóng)村兩委矛盾的靈丹妙藥。其實，這一模式對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平很高、農(nóng)村干部群眾民主意識較濃的地方，以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平非常落后、民主政治建設(shè)基礎(chǔ)很差的地方，并不太適合，監(jiān)督成本過高，或者監(jiān)督不到位，就是這兩類地區(qū)分別難以解決的問題。應(yīng)該說，一肩挑直選模式是結(jié)果，但不是出發(fā)點；是符合我國農(nóng)村實際情況的可行的選擇，但不是唯一的選擇。事實上，在村民自治的總體框架內(nèi)，還可以作出新的探索，比如：實行村莊自治，進(jìn)一步提升村莊的自主性。在村莊自治體內(nèi)，只設(shè)村莊管理委員會和村民大會兩種組織，村莊管理委員會通過村民直接選舉產(chǎn)生，向村民大會負(fù)責(zé)并報告工作。為了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，可在村莊設(shè)立政治指導(dǎo)員職位，負(fù)責(zé)從政治上、思想上進(jìn)行指導(dǎo)，使村民在黨的路線、方針和政策下開展自治活動。值得進(jìn)一步指出的是，不論進(jìn)行何種探索，采取什么模式，都應(yīng)該有利于還權(quán)于民，逐步擴(kuò)大農(nóng)民的民主權(quán)利。離開了村民自治，任何模式不過是權(quán)力資源在不同組織、個人間的再分配而已，對農(nóng)村民主政治建設(shè)無多大的價值可言。

總之，一肩挑直選模式作為村民自治進(jìn)程中的制度創(chuàng)新，是一個螺旋式上升的復(fù)雜過程，對它的探索還剛剛開始，遠(yuǎn)未到終結(jié)的時候。事實上，無論是一肩挑直選模式本身，還是一肩挑直選模式對農(nóng)村民主政治建設(shè)的影響，均有值得深入探討的問題?；卮疬@些問題，既需要鮮活的實踐，也需要深邃的思考。

第四篇：村支書與村主任“一肩挑”模式的調(diào)查與思考

創(chuàng)新村級組織建設(shè)模式

打造服務(wù)“三農(nóng)”堅強(qiáng)堡壘

——村支書與村主任“一肩挑”模式的調(diào)查與思考

新形勢下，如何建強(qiáng)村級組織，為服務(wù)“三農(nóng)”提供堅強(qiáng)保障？最近，筆者帶著這個問題，就村支書與村主任“一肩挑”模式的探索與推行，到轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了專訪。從調(diào)查了解的情況看，該模式的推行，總的來說是成功的，但也出現(xiàn)了一些新情況和新問題，值得我們?nèi)パ芯?、去探討?/p>

一、充分肯定推行“一肩挑”模式的合理性和可行性

一是從機(jī)制上實現(xiàn)了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善村民自治的有機(jī)結(jié)合，有利于提高村支“兩委”的整體功能?！拔疫@個支書職務(wù)是全體黨員選的，一言一行要對黨組織負(fù)責(zé)；村主任職務(wù)是全體村民選的，一舉一動要對全體村民負(fù)責(zé)。這就要求我們在具體工作中要把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與堅持村民自治有機(jī)地結(jié)合起來，在強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)中保障村民自治，在村民自治中體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！币晃皇茉L村支書兼村主任這樣說道。

二是從制度設(shè)計上消除了“兩委”矛盾的根源，有利于構(gòu)建奮發(fā)有為、團(tuán)結(jié)向上的和諧班子。過去因為制度上的原因，村支書與村主任圍繞“印把子”、“帳本子”、“筆桿子”明爭暗奪。而“一肩挑”模式，其實質(zhì)是村民擁有了選舉村支書的權(quán)利，從制度上根除了基層組織建設(shè)中“兩委”的矛盾。

三是實現(xiàn)了減員減負(fù)與提高工作效率的有機(jī)結(jié)合，有利于降低行政成本，提高經(jīng)濟(jì)效益。由于精減了人員，減少了內(nèi)耗，辦事效率大大提高。如往年組織計劃生育普查，耗時一個多月。實行“一肩挑”后，“兩委”干部全部發(fā)動，僅半個月就能完成任務(wù)。

二、認(rèn)真把握“一肩挑”模式運行中出現(xiàn)的新情況和新問題一是少數(shù)村主頭在權(quán)力運用與權(quán)利監(jiān)督上出現(xiàn)盲區(qū)?！耙患缣簟蹦Ｊ诫m然較好地解決了“兩委”內(nèi)耗，但同時，也為極少數(shù)村主頭“獨斷專行”提供了方便。所帶來的潛在危險是：村民自治很容易演變?yōu)辄h支部自治或黨支部書記個人自治。特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)而管理缺位的村，如果監(jiān)督職能不健全，容易滋生各種腐敗現(xiàn)象。

二是極個別村在堅持集體領(lǐng)導(dǎo)與充分發(fā)揚(yáng)民主上矛盾凸顯。“一肩挑”模式，客觀上使村主頭行政權(quán)力相對集中，在具體決策過程中，容易出現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)表面強(qiáng)化，而黨內(nèi)民主實際弱化的傾向。特別是個別工作能力強(qiáng)，而民主意識差的村主頭，往往就會將本應(yīng)由黨內(nèi)集體研究決定的大事自己一錘定音，班長變成了家長；本應(yīng)由村民代表會議討論決定的大事，一人說了算，影響村民自治的健康發(fā)展。

三是村干部工作壓力與經(jīng)濟(jì)待遇不對等的矛盾更加突出。農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕了，村集體收入相對減少了。特別是那些企業(yè)“空殼”村，除了政府的一點轉(zhuǎn)移支付資金外，幾乎斷了奶。他們迷惘，將來老年體衰時誰來養(yǎng)？他們期盼，上級黨委和政府盡快出臺政策，從制度上解決干部的后顧之憂。

三、不斷強(qiáng)化完善“一肩挑”模式的新思路、新舉措

1、強(qiáng)化教育培訓(xùn)，全面提高“兩委”干部的綜合素質(zhì)。首先要明確教育培訓(xùn)目的，端正學(xué)習(xí)態(tài)度。其次是制訂教育培訓(xùn)規(guī)劃，明確教育培訓(xùn)內(nèi)容。第三要講究學(xué)習(xí)方法，提高教育培訓(xùn)效果。

2、強(qiáng)化制度建設(shè)，努力實現(xiàn)民主管理。首先，要健全村務(wù)公開制度，保障農(nóng)民的知情權(quán)。其次，要健全村民議事制度，保障農(nóng)民的決策權(quán)。第三，要堅持村民自治制度，保障村民的參與權(quán)。

3、強(qiáng)化民主監(jiān)督，進(jìn)一步完善制約機(jī)制。主要完善四種機(jī)制。一是黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。二是民主監(jiān)督機(jī)制。要建立村民監(jiān)督小組、財務(wù)管理小組，健全民主評議村干部制度。三是上下監(jiān)督機(jī)制。村級組織要自覺接受人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督。四是自我監(jiān)督機(jī)制。

4、強(qiáng)化激勵保障，認(rèn)真落實村級干部待遇。建立健全村干部崗位目標(biāo)責(zé)任制，每年年終進(jìn)行統(tǒng)一考核獎勵；強(qiáng)化激勵機(jī)制，讓符合條件的優(yōu)秀村干部通過考試考評等一定程序，進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員序列；推行村干部聯(lián)績計酬結(jié)構(gòu)工資制度，村主干的工資納入縣鄉(xiāng)財政預(yù)算；逐步建立村級干部的養(yǎng)老保險制度。