第一篇：獨(dú)家｜新一輪農(nóng)信社改革15周年特稿(四)：省聯(lián)社改革——博弈中的待解難題

獨(dú)家｜新一輪農(nóng)信社改革15周年特稿

（四）：省聯(lián)社改革—

—博弈中的待解難題

編者按

15年前，國(guó)務(wù)院發(fā)布深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案，新一輪農(nóng)信社改革，正式啟動(dòng)；同年，《中華合作時(shí)報(bào)·農(nóng)村金融》周刊，順應(yīng)改革大勢(shì)，正式創(chuàng)刊。15年來，我們滿懷激情，嘔心瀝血，以宣傳推動(dòng)新一輪農(nóng)信社改革為己任，奔赴大江南北，深入廣袤鄉(xiāng)村，攜手奮戰(zhàn)在全國(guó)各地的廣大農(nóng)信人，風(fēng)雨同舟，共創(chuàng)未來。今天，改革開放四十周年之際，迎著鄉(xiāng)村振興宏偉工程，農(nóng)村金融主力軍農(nóng)信社系統(tǒng)，肩負(fù)歷史重任，即將踏入改革發(fā)展新征程。站在新的歷史節(jié)點(diǎn)，《中華合作時(shí)報(bào)·農(nóng)村金融》周刊奉獻(xiàn)一組“新一輪農(nóng)信社改革15周年特稿”，以我們的觀察和思考繼往開來，并為新征程廣大農(nóng)信人，壯行。

今天刊出的，是第四篇《省聯(lián)社改革：博弈中的待解難題》。作者中華合作時(shí)報(bào)記者

劉小萃 另一只靴子，一直沒有掉下。

很少有一場(chǎng)改革，如此曠日持久、懸而不決；也很少有一場(chǎng)改革，如此牽動(dòng)人心、難以抉擇。

農(nóng)村信用社省級(jí)聯(lián)社改革，當(dāng)是其一。

自農(nóng)信社誕生以來，國(guó)家在不同時(shí)期圍繞農(nóng)村信用社的改革幾經(jīng)變遷、曲曲折折，但還沒有哪一次，像“省聯(lián)社改革”這樣，在各方高度認(rèn)同其必要性和緊迫性的前提下，卻因各自所處位置不同、立場(chǎng)不同、角度不同，而難以達(dá)成共識(shí)，改革方案多次調(diào)整，歷經(jīng)十年研究、討論與推動(dòng)，仍備受爭(zhēng)議，遲遲無法落地。

今年年初的兩個(gè)重要政策信號(hào)，讓“省聯(lián)社改革”似乎有了進(jìn)一步取得實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的可能。

2018年2月4日，新華社發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，這是新世紀(jì)以來黨中央下發(fā)的指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的第十五個(gè)一號(hào)文件。其中提到：推動(dòng)農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革，保持農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定，完善村鎮(zhèn)銀行準(zhǔn)入條件，地方法人金融機(jī)構(gòu)要服務(wù)好鄉(xiāng)村振興。

一號(hào)文件發(fā)布的第二天，國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略《意見》新聞發(fā)布會(huì)。會(huì)上，時(shí)任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任韓俊在回答《中華合作時(shí)報(bào)》記者針對(duì)省聯(lián)社改革的提問時(shí)表示：“中國(guó)人民銀行在牽頭推進(jìn)這方面的工作，有關(guān)改革方案在逐步完善。”并強(qiáng)調(diào)，“無論怎么改，一定要在總體上保證農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定。” ↑圖為2018年2月5日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》新聞發(fā)布會(huì)。從2016年的“開展省聯(lián)社改革試點(diǎn)”，到2017年的“抓緊研究制定省聯(lián)社改革方案”，再到2018年的“推動(dòng)農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革”，中央一號(hào)文件已連續(xù)三年聚焦省聯(lián)社改革。

這場(chǎng)曠日持久的“中國(guó)式改革”能否在2018年有明確的改革方案出臺(tái)，尚未可知。

艱難：一場(chǎng)爭(zhēng)論十年的“持久戰(zhàn)” ↑圖為2007年8月10日，隨著海南省農(nóng)村信用社聯(lián)合社揭牌儀式啟動(dòng)，宣告全國(guó)各試點(diǎn)省份建立省級(jí)聯(lián)社任務(wù)全部完成。

省聯(lián)社是2003年開啟的農(nóng)信社新一輪改革的直接產(chǎn)物。在已經(jīng)過去的15年中，農(nóng)信社改革交出了一份不錯(cuò)的成績(jī)單，全國(guó)農(nóng)信社系統(tǒng)呈現(xiàn)出前所未有的強(qiáng)勁發(fā)展態(tài)勢(shì)。與此同時(shí)，作為另一項(xiàng)特殊的改革成果，一個(gè)強(qiáng)大的省級(jí)聯(lián)社群體應(yīng)運(yùn)而生。

強(qiáng)勢(shì)、強(qiáng)大、強(qiáng)有力，這是省級(jí)聯(lián)社留給業(yè)界的印象。改革中功勞顯赫的省聯(lián)社，卻飽受爭(zhēng)議。爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一就是“行政化色彩濃厚”。一方面是基層行社對(duì)某些缺失服務(wù)的強(qiáng)烈訴求，另一方面省聯(lián)社“管得太多”的聲音不絕于耳。其實(shí)，監(jiān)管層對(duì)于省聯(lián)社模式存在的弊端早有察覺。資料顯示，早在2007年夏天，就有專題組向監(jiān)管部門遞交了一份關(guān)于“加快農(nóng)村金融改革”的書面意見，提出了農(nóng)信社改革的“三重點(diǎn)”和省聯(lián)社改革的“五大模式”。

“三重點(diǎn)”分別是：管理體制、產(chǎn)權(quán)改革、法人治理； “五大模式”，即聯(lián)合銀行、金融服務(wù)公司、金融持股公司、統(tǒng)一法人和完善省聯(lián)社。很快，“五大模式”得到監(jiān)管層認(rèn)可，成為官方說法。在之后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，業(yè)內(nèi)都圍繞這五條路徑來探討省聯(lián)社的改革方向。

客觀地說，省聯(lián)社改革在初期取得了較好的成果。就在“五大模式”提出的第二年，2008年6月，重慶農(nóng)村商業(yè)銀行掛牌開業(yè)，率先探路“統(tǒng)一法人模式”；緊隨其后，2008年12月，寧夏黃河農(nóng)村商業(yè)銀行掛牌開業(yè)，大膽探路“金融控股公司模式”。

但在之后的6年中，從2009年到2014年，省聯(lián)社改革再無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。雖然廣西、江西、海南等省份都曾結(jié)合本身情況提出過省聯(lián)社改革方案，但都沒有得到監(jiān)管層的認(rèn)可。監(jiān)管層更傾向于“金融服務(wù)公司模式”，而大多省級(jí)聯(lián)社則希望組建“聯(lián)合銀行”。

2012年7月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村信用社省（自治區(qū)）聯(lián)合社法人治理的指導(dǎo)意見》，時(shí)任銀監(jiān)會(huì)合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部主任姜麗明也于同期發(fā)表了相關(guān)觀點(diǎn)的署名文章。自此，省聯(lián)社新一輪改革的帷幕被正式拉開。這一輪改革的焦點(diǎn)，集中在省級(jí)聯(lián)社如何實(shí)現(xiàn)“淡出行政管理職能，強(qiáng)化服務(wù)職能”以及健全法人治理結(jié)構(gòu)上。

指導(dǎo)意見出臺(tái)，開篇便將省聯(lián)社職能圈定為“對(duì)社員行的服務(wù)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和行業(yè)管理”。職能排列順序，已然明顯不同于2003年國(guó)務(wù)院“15號(hào)文”中所規(guī)定的“管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)”。

作為推動(dòng)此番省級(jí)聯(lián)社“去行政化”改革的首顆棋子，銀監(jiān)會(huì)的選擇，是從改革省聯(lián)社駐地（市）的辦事處開始入手，將其改制為“區(qū)域稽核審計(jì)中心”。2011年底，甘肅省聯(lián)社先行先試，將其所屬的11家地市級(jí)辦事處和蘭州管理部一次性改制為6家“區(qū)域稽核審計(jì)中心”，成為全國(guó)省級(jí)聯(lián)社中第一個(gè)進(jìn)行“去行政化”試點(diǎn)的省級(jí)聯(lián)社。緊隨其后，安徽、吉林、貴州、江西等省份的辦事處改制工作也相繼啟動(dòng)。

直到2015年5月，隨著陜西秦農(nóng)農(nóng)商銀行的掛牌開業(yè)，“金融控股公司模式”又逐漸成為業(yè)界熱議的焦點(diǎn)。十年探路、十年?duì)幷摗?/p>

截至2015年底，農(nóng)村信用社超越了中國(guó)第一大行“工商銀行”，但對(duì)于這場(chǎng)牽動(dòng)全國(guó)近百萬農(nóng)信員工心弦的重大改革，國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)卻始終沒有定論，千呼萬喚中的《省聯(lián)社改革方案》也一直沒有出臺(tái)。膠著：

商業(yè)化與區(qū)域性的斡旋省聯(lián)社改革艱難推進(jìn)，一方面緣于中國(guó)金融改革的大戰(zhàn)略（商業(yè)化、股份制、資本化）與區(qū)域內(nèi)“為農(nóng)服務(wù)、支農(nóng)支小”的歷史糾葛；另一方面，又與農(nóng)信社股份制改革相互牽制、相互推動(dòng)。隨著農(nóng)信社股份制改革加速推進(jìn)，懸而未決的省聯(lián)社改革變得越發(fā)緊迫。截至2016年底，江蘇、安徽、湖北、山東、江西等省份都已完成農(nóng)信社股份制改革，也就是說“農(nóng)村信用社”在這些省份已經(jīng)完全成為一段歷史，全部改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。如此一來，一個(gè)尖銳的問題不可回避，基層都已經(jīng)沒有農(nóng)信社了，“省級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)合社”聯(lián)合誰、管理誰，又服務(wù)于誰？

歷經(jīng)十年探索的省聯(lián)社改革在各種爭(zhēng)議中前行，充滿了中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的顯著特征：漸進(jìn)性變遷和激進(jìn)性變遷相互融合。

省聯(lián)社改革總體上是漸進(jìn)式的，具有試錯(cuò)性的“摸著石頭過河”的明顯特征，這種邊際化改革有效降低了改革的摩擦成本，減少了改革震蕩。但在每一項(xiàng)具體改革模式的推行和新制度安排的實(shí)施方面，又具有激進(jìn)性特征。

比如，省聯(lián)社的成立，最早起始于2000年7月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)在江蘇省進(jìn)行農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)，江蘇省農(nóng)村信用社聯(lián)合社順利運(yùn)行3年之后，全國(guó)各省（區(qū)）陸續(xù)成立省級(jí)聯(lián)社，到今天省聯(lián)社已經(jīng)走過18年的發(fā)展歷程，在循序漸進(jìn)的發(fā)展過程之中，重慶、寧夏、河南、陜西四省在改革探路中又都表現(xiàn)出了極大的勇氣與魄力，以自身實(shí)際情況大膽探索可行路徑。

以河南為例，近期提出了組建河南農(nóng)商聯(lián)合銀行為目標(biāo)的改革方案。

河南省農(nóng)村信用社聯(lián)合社將著手以改制組建市縣農(nóng)商銀行、推進(jìn)省聯(lián)社機(jī)構(gòu)及產(chǎn)權(quán)制度改革為重點(diǎn)，構(gòu)建“小法人+大平臺(tái)+大服務(wù)”的整體框架，建成定位明確、產(chǎn)權(quán)清晰、治理完善、自主經(jīng)營(yíng)、功能完整的河南農(nóng)商銀行體系。

在縣域農(nóng)商銀行組建工作方面，截至2017年末，河南省139家法人機(jī)構(gòu)中，98家已完成改制，其余41家已達(dá)到組建標(biāo)準(zhǔn)，正在履行市場(chǎng)準(zhǔn)入程序。

省轄市農(nóng)商銀行組建工作也穩(wěn)步推進(jìn)，按照撤銷市農(nóng)信辦，將市農(nóng)信辦與城區(qū)農(nóng)信社整合組建省轄市農(nóng)商銀行的工作思路，積極推進(jìn)城區(qū)農(nóng)信社整合工作。截至2017年末，河南省已有3家省轄市農(nóng)商銀行掛牌開業(yè)，2家農(nóng)商銀行獲準(zhǔn)籌建，其余11個(gè)省轄市已達(dá)到農(nóng)商銀行組建標(biāo)準(zhǔn)，正在履行市場(chǎng)準(zhǔn)入程序。

地市級(jí)農(nóng)商行作為“牽頭行”和“帶頭大哥”的角色，將協(xié)助省聯(lián)社對(duì)縣級(jí)農(nóng)商行履行管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)職能，保持縣級(jí)農(nóng)商行自主經(jīng)營(yíng)，業(yè)務(wù)上實(shí)行市場(chǎng)化管理。地市級(jí)農(nóng)商行成立后，從加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)、黨的組織建設(shè)、紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)管理等方面，狠抓黨的建設(shè)，進(jìn)一步理順市級(jí)農(nóng)商行黨委和縣級(jí)農(nóng)商行黨委的關(guān)系。

作為這一改革思路的配套制度安排，計(jì)劃由省政府建立省級(jí)政府性基金，作為河南農(nóng)商聯(lián)合銀行股本金來源，且實(shí)施股權(quán)構(gòu)成多元化，構(gòu)建以資本為紐帶、以股權(quán)為聯(lián)結(jié)的新型治理關(guān)系。突破：“三位一體”的地方實(shí)驗(yàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成功推行有賴于有效的財(cái)政分權(quán)體制，以及由此激發(fā)的地方政府創(chuàng)新精神。這一點(diǎn)在省聯(lián)社改革中也有著充分體現(xiàn)。

2017年2月3日，《陜西日?qǐng)?bào)》刊發(fā)了題為《秦農(nóng)銀行全力打造陜西銀行控股集團(tuán)》的專題報(bào)道，文章提出：秦農(nóng)農(nóng)商銀行作為陜西省農(nóng)信社的資源整合平臺(tái)，以資本為紐帶，按母子行制參股控股各縣級(jí)農(nóng)合機(jī)構(gòu)，打造銀行控股集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全省農(nóng)合機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代化改造，開創(chuàng)農(nóng)村金融改革的“秦農(nóng)模式”，其目標(biāo)是以秦農(nóng)農(nóng)商銀行為核心，實(shí)現(xiàn)陜西省農(nóng)信社的集團(tuán)化、現(xiàn)代化、品牌化發(fā)展。隨后，《金融時(shí)報(bào)》發(fā)表文章指出：“秦農(nóng)模式”是省聯(lián)社改革的一種重要探索與嘗試。↑圖為2015年4月28日，秦農(nóng)銀行創(chuàng)立大會(huì)暨第一次股東大會(huì)在西安召開。在《陜西日?qǐng)?bào)》刊發(fā)的題為《秦農(nóng)銀行全力打造陜西銀行控股集團(tuán)》的專題報(bào)道中，開篇寫下了這樣一段話：

“總書記2015年2月在陜視察時(shí)，作出‘陜西正處在追趕超越階段’的重要論斷，為新常態(tài)下把陜西建設(shè)得更加美好提供了基本遵循，指明了前進(jìn)方向。省委專門就進(jìn)一步落實(shí)追趕超越要求下發(fā)了通知。省委書記婁勤儉批示：‘對(duì)秦農(nóng)銀行必須全力以赴支持，要以資本為紐帶整合，建立現(xiàn)代企業(yè)制度’‘全力打造成為具有較強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新力的全國(guó)一流銀行’。秦農(nóng)銀行認(rèn)真落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)批示精神，按照省委、省政府關(guān)于深化農(nóng)村信用社改革的一系列指示要求，加快全省農(nóng)信社改革步伐，全力打造陜西銀行控股集團(tuán)，為全省追趕超越提供強(qiáng)有力的金融支撐，增添新動(dòng)能?！?/p>

記者注意到，《陜西省“十三五”金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出：“支持秦農(nóng)銀行通過控股、參股，按照母子銀行模式整合省內(nèi)外農(nóng)村金融資源，打造成為資本充足、治理完善、內(nèi)控嚴(yán)密、服務(wù)優(yōu)良、效益良好的跨區(qū)域、現(xiàn)代化商業(yè)銀行集團(tuán)。”時(shí)任陜西省省長(zhǎng)胡和平于2017年1月23日的陜西兩會(huì)上，提出“秦農(nóng)銀行全省域發(fā)展”。數(shù)據(jù)顯示，秦農(nóng)銀行注冊(cè)資本金為80億元，其中，陜西省政府出資29%，另一主要股東為陜西和諧投資股份有限公司。

根據(jù)初步規(guī)劃，“秦農(nóng)模式”是金控集團(tuán)＋行業(yè)協(xié)會(huì)＋金融服務(wù)平臺(tái)“三位一體”的集成模式，是以資本為驅(qū)動(dòng)，以跨地區(qū)協(xié)同為通路，以行政職能轉(zhuǎn)化服務(wù)職能為依托的綜合改革實(shí)驗(yàn)。

“秦農(nóng)模式”的可復(fù)制性在業(yè)內(nèi)還有爭(zhēng)議，它是否會(huì)成為未來省聯(lián)社改革的重要路徑之一，目前還難有定論。未來：中央政府與地方政府的再平衡“治理好我們這樣的大國(guó)，要理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性?！边@是黨的十九屆三中全會(huì)作出的重要部署。新一輪農(nóng)信社改革取得成功的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)，就是將農(nóng)信社交給地方政府管理，變一個(gè)積極性為多個(gè)積極性。這一重要經(jīng)驗(yàn)，在解決省聯(lián)社改革難題中應(yīng)當(dāng)延續(xù)。

《中華合作時(shí)報(bào)》首席研究員張永樂認(rèn)為，農(nóng)信社系統(tǒng)的改革，實(shí)際上是中央政府與地方政府關(guān)系調(diào)整中的一步棋。過去幾十年，針對(duì)農(nóng)信社系統(tǒng)管理體制、機(jī)制問題，在中央政府主導(dǎo)下，通過反復(fù)收放、技術(shù)性補(bǔ)貼，逐步解決了一些問題，實(shí)現(xiàn)了與地方政府利益的某種平衡，但在解決問題的同時(shí)，不容否認(rèn)，也衍生了一些新問題。

這些新問題，千絲萬縷，核心問題是省聯(lián)社如何改革。焦點(diǎn)是“一級(jí)法人”。黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。張永樂認(rèn)為，隨著“黨管金融”成為共識(shí)，以及國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的成立，可以預(yù)見，新一輪省聯(lián)社改革，一方面，將充分體現(xiàn)黨和國(guó)家的意志，充分考慮基于金融安全的國(guó)家安全；

另一方面，也將更加審慎，吸取歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在新的監(jiān)管體系和行政條塊中，更加“實(shí)事求是”“結(jié)合實(shí)際”。因此，新一輪省聯(lián)社改革，中央政府與地方政府有望實(shí)現(xiàn)一種互動(dòng)式再平衡，而非僅僅依靠某一方面的決斷。

基于以上種種，他認(rèn)為，2018年，針對(duì)省聯(lián)社改革，中央政府與地方政府有望通過雙方共同努力，遵從大局、適度變通、靈活試點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)一種新的平衡：縣域“一級(jí)法人”地位，將在新的監(jiān)管體系之下，得到創(chuàng)新式加強(qiáng)。

記者注意到，監(jiān)管部門最近一次對(duì)“省聯(lián)社改革”做安排部署時(shí)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，要結(jié)合各省實(shí)際，因地制宜、區(qū)別對(duì)待，抓緊有序推進(jìn)省聯(lián)社改革。這一公開的表態(tài)，充分表明了監(jiān)管層對(duì)省聯(lián)社改革現(xiàn)實(shí)難題的深刻認(rèn)識(shí)、對(duì)省聯(lián)社改革方案多樣性的極大包容。省聯(lián)社改革成功與否，最重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)依舊看 是否有利于農(nóng)村信用社更好地服務(wù)“三農(nóng)”，是否有利于農(nóng)村信用社更好更快地發(fā)展，是否有利于農(nóng)村信用社防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，是否有利于農(nóng)村信用社實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的模式就是好模式。

作者介紹劉小萃總是很困惑，一直在尋找。雖然走路慢，寫字還算快。自我感覺比較適合當(dāng)記者。她的微信號(hào)：cuicuiliuxiaocui