第一篇：獨家｜新一輪農(nóng)信社改革15周年特稿(四)：省聯(lián)社改革——博弈中的待解難題

獨家｜新一輪農(nóng)信社改革15周年特稿

（四）：省聯(lián)社改革—

—博弈中的待解難題

編者按

15年前，國務院發(fā)布深化農(nóng)村信用社改革試點方案，新一輪農(nóng)信社改革，正式啟動；同年，《中華合作時報·農(nóng)村金融》周刊，順應改革大勢，正式創(chuàng)刊。15年來，我們滿懷激情，嘔心瀝血，以宣傳推動新一輪農(nóng)信社改革為己任，奔赴大江南北，深入廣袤鄉(xiāng)村，攜手奮戰(zhàn)在全國各地的廣大農(nóng)信人，風雨同舟，共創(chuàng)未來。今天，改革開放四十周年之際，迎著鄉(xiāng)村振興宏偉工程，農(nóng)村金融主力軍農(nóng)信社系統(tǒng)，肩負歷史重任，即將踏入改革發(fā)展新征程。站在新的歷史節(jié)點，《中華合作時報·農(nóng)村金融》周刊奉獻一組“新一輪農(nóng)信社改革15周年特稿”，以我們的觀察和思考繼往開來，并為新征程廣大農(nóng)信人，壯行。

今天刊出的，是第四篇《省聯(lián)社改革：博弈中的待解難題》。作者中華合作時報記者

劉小萃 另一只靴子，一直沒有掉下。

很少有一場改革，如此曠日持久、懸而不決；也很少有一場改革，如此牽動人心、難以抉擇。

農(nóng)村信用社省級聯(lián)社改革，當是其一。

自農(nóng)信社誕生以來，國家在不同時期圍繞農(nóng)村信用社的改革幾經(jīng)變遷、曲曲折折，但還沒有哪一次，像“省聯(lián)社改革”這樣，在各方高度認同其必要性和緊迫性的前提下，卻因各自所處位置不同、立場不同、角度不同，而難以達成共識，改革方案多次調(diào)整，歷經(jīng)十年研究、討論與推動，仍備受爭議，遲遲無法落地。

今年年初的兩個重要政策信號，讓“省聯(lián)社改革”似乎有了進一步取得實質(zhì)性推進的可能。

2018年2月4日，新華社發(fā)布《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，這是新世紀以來黨中央下發(fā)的指導“三農(nóng)”工作的第十五個一號文件。其中提到：推動農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革，保持農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定，完善村鎮(zhèn)銀行準入條件，地方法人金融機構要服務好鄉(xiāng)村振興。

一號文件發(fā)布的第二天，國務院新聞辦公室舉行關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略《意見》新聞發(fā)布會。會上，時任中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任韓俊在回答《中華合作時報》記者針對省聯(lián)社改革的提問時表示：“中國人民銀行在牽頭推進這方面的工作，有關改革方案在逐步完善?！辈娬{(diào)，“無論怎么改，一定要在總體上保證農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定?！?↑圖為2018年2月5日，國務院新聞辦公室舉行《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》新聞發(fā)布會。從2016年的“開展省聯(lián)社改革試點”，到2017年的“抓緊研究制定省聯(lián)社改革方案”，再到2018年的“推動農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革”，中央一號文件已連續(xù)三年聚焦省聯(lián)社改革。

這場曠日持久的“中國式改革”能否在2018年有明確的改革方案出臺，尚未可知。

艱難：一場爭論十年的“持久戰(zhàn)” ↑圖為2007年8月10日，隨著海南省農(nóng)村信用社聯(lián)合社揭牌儀式啟動，宣告全國各試點省份建立省級聯(lián)社任務全部完成。

省聯(lián)社是2003年開啟的農(nóng)信社新一輪改革的直接產(chǎn)物。在已經(jīng)過去的15年中，農(nóng)信社改革交出了一份不錯的成績單，全國農(nóng)信社系統(tǒng)呈現(xiàn)出前所未有的強勁發(fā)展態(tài)勢。與此同時，作為另一項特殊的改革成果，一個強大的省級聯(lián)社群體應運而生。

強勢、強大、強有力，這是省級聯(lián)社留給業(yè)界的印象。改革中功勞顯赫的省聯(lián)社，卻飽受爭議。爭議焦點之一就是“行政化色彩濃厚”。一方面是基層行社對某些缺失服務的強烈訴求，另一方面省聯(lián)社“管得太多”的聲音不絕于耳。其實，監(jiān)管層對于省聯(lián)社模式存在的弊端早有察覺。資料顯示，早在2007年夏天，就有專題組向監(jiān)管部門遞交了一份關于“加快農(nóng)村金融改革”的書面意見，提出了農(nóng)信社改革的“三重點”和省聯(lián)社改革的“五大模式”。

“三重點”分別是：管理體制、產(chǎn)權改革、法人治理； “五大模式”，即聯(lián)合銀行、金融服務公司、金融持股公司、統(tǒng)一法人和完善省聯(lián)社。很快，“五大模式”得到監(jiān)管層認可，成為官方說法。在之后很長一段時間內(nèi)，業(yè)內(nèi)都圍繞這五條路徑來探討省聯(lián)社的改革方向。

客觀地說，省聯(lián)社改革在初期取得了較好的成果。就在“五大模式”提出的第二年，2008年6月，重慶農(nóng)村商業(yè)銀行掛牌開業(yè)，率先探路“統(tǒng)一法人模式”；緊隨其后，2008年12月，寧夏黃河農(nóng)村商業(yè)銀行掛牌開業(yè)，大膽探路“金融控股公司模式”。

但在之后的6年中，從2009年到2014年，省聯(lián)社改革再無實質(zhì)性進展。雖然廣西、江西、海南等省份都曾結(jié)合本身情況提出過省聯(lián)社改革方案，但都沒有得到監(jiān)管層的認可。監(jiān)管層更傾向于“金融服務公司模式”，而大多省級聯(lián)社則希望組建“聯(lián)合銀行”。

2012年7月，中國銀監(jiān)會出臺了《關于規(guī)范農(nóng)村信用社?。ㄗ灾螀^(qū)）聯(lián)合社法人治理的指導意見》，時任銀監(jiān)會合作金融機構監(jiān)管部主任姜麗明也于同期發(fā)表了相關觀點的署名文章。自此，省聯(lián)社新一輪改革的帷幕被正式拉開。這一輪改革的焦點，集中在省級聯(lián)社如何實現(xiàn)“淡出行政管理職能，強化服務職能”以及健全法人治理結(jié)構上。

指導意見出臺，開篇便將省聯(lián)社職能圈定為“對社員行的服務、指導、協(xié)調(diào)和行業(yè)管理”。職能排列順序，已然明顯不同于2003年國務院“15號文”中所規(guī)定的“管理、指導、協(xié)調(diào)和服務”。

作為推動此番省級聯(lián)社“去行政化”改革的首顆棋子，銀監(jiān)會的選擇，是從改革省聯(lián)社駐地（市）的辦事處開始入手，將其改制為“區(qū)域稽核審計中心”。2011年底，甘肅省聯(lián)社先行先試，將其所屬的11家地市級辦事處和蘭州管理部一次性改制為6家“區(qū)域稽核審計中心”，成為全國省級聯(lián)社中第一個進行“去行政化”試點的省級聯(lián)社。緊隨其后，安徽、吉林、貴州、江西等省份的辦事處改制工作也相繼啟動。

直到2015年5月，隨著陜西秦農(nóng)農(nóng)商銀行的掛牌開業(yè)，“金融控股公司模式”又逐漸成為業(yè)界熱議的焦點。十年探路、十年爭論。

截至2015年底，農(nóng)村信用社超越了中國第一大行“工商銀行”，但對于這場牽動全國近百萬農(nóng)信員工心弦的重大改革，國家層面的頂層設計卻始終沒有定論，千呼萬喚中的《省聯(lián)社改革方案》也一直沒有出臺。膠著：

商業(yè)化與區(qū)域性的斡旋省聯(lián)社改革艱難推進，一方面緣于中國金融改革的大戰(zhàn)略（商業(yè)化、股份制、資本化）與區(qū)域內(nèi)“為農(nóng)服務、支農(nóng)支小”的歷史糾葛；另一方面，又與農(nóng)信社股份制改革相互牽制、相互推動。隨著農(nóng)信社股份制改革加速推進，懸而未決的省聯(lián)社改革變得越發(fā)緊迫。截至2016年底，江蘇、安徽、湖北、山東、江西等省份都已完成農(nóng)信社股份制改革，也就是說“農(nóng)村信用社”在這些省份已經(jīng)完全成為一段歷史，全部改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。如此一來，一個尖銳的問題不可回避，基層都已經(jīng)沒有農(nóng)信社了，“省級農(nóng)村信用社聯(lián)合社”聯(lián)合誰、管理誰，又服務于誰？

歷經(jīng)十年探索的省聯(lián)社改革在各種爭議中前行，充滿了中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的顯著特征：漸進性變遷和激進性變遷相互融合。

省聯(lián)社改革總體上是漸進式的，具有試錯性的“摸著石頭過河”的明顯特征，這種邊際化改革有效降低了改革的摩擦成本，減少了改革震蕩。但在每一項具體改革模式的推行和新制度安排的實施方面，又具有激進性特征。

比如，省聯(lián)社的成立，最早起始于2000年7月，國務院正式批準在江蘇省進行農(nóng)村信用社改革試點，江蘇省農(nóng)村信用社聯(lián)合社順利運行3年之后，全國各省（區(qū)）陸續(xù)成立省級聯(lián)社，到今天省聯(lián)社已經(jīng)走過18年的發(fā)展歷程，在循序漸進的發(fā)展過程之中，重慶、寧夏、河南、陜西四省在改革探路中又都表現(xiàn)出了極大的勇氣與魄力，以自身實際情況大膽探索可行路徑。

以河南為例，近期提出了組建河南農(nóng)商聯(lián)合銀行為目標的改革方案。

河南省農(nóng)村信用社聯(lián)合社將著手以改制組建市縣農(nóng)商銀行、推進省聯(lián)社機構及產(chǎn)權制度改革為重點，構建“小法人+大平臺+大服務”的整體框架，建成定位明確、產(chǎn)權清晰、治理完善、自主經(jīng)營、功能完整的河南農(nóng)商銀行體系。

在縣域農(nóng)商銀行組建工作方面，截至2017年末，河南省139家法人機構中，98家已完成改制，其余41家已達到組建標準，正在履行市場準入程序。

省轄市農(nóng)商銀行組建工作也穩(wěn)步推進，按照撤銷市農(nóng)信辦，將市農(nóng)信辦與城區(qū)農(nóng)信社整合組建省轄市農(nóng)商銀行的工作思路，積極推進城區(qū)農(nóng)信社整合工作。截至2017年末，河南省已有3家省轄市農(nóng)商銀行掛牌開業(yè)，2家農(nóng)商銀行獲準籌建，其余11個省轄市已達到農(nóng)商銀行組建標準，正在履行市場準入程序。

地市級農(nóng)商行作為“牽頭行”和“帶頭大哥”的角色，將協(xié)助省聯(lián)社對縣級農(nóng)商行履行管理、指導、協(xié)調(diào)、服務職能，保持縣級農(nóng)商行自主經(jīng)營，業(yè)務上實行市場化管理。地市級農(nóng)商行成立后，從加強干部隊伍建設、黨的組織建設、紀檢監(jiān)察業(yè)務管理等方面，狠抓黨的建設，進一步理順市級農(nóng)商行黨委和縣級農(nóng)商行黨委的關系。

作為這一改革思路的配套制度安排，計劃由省政府建立省級政府性基金，作為河南農(nóng)商聯(lián)合銀行股本金來源，且實施股權構成多元化，構建以資本為紐帶、以股權為聯(lián)結(jié)的新型治理關系。突破：“三位一體”的地方實驗中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的成功推行有賴于有效的財政分權體制，以及由此激發(fā)的地方政府創(chuàng)新精神。這一點在省聯(lián)社改革中也有著充分體現(xiàn)。

2017年2月3日，《陜西日報》刊發(fā)了題為《秦農(nóng)銀行全力打造陜西銀行控股集團》的專題報道，文章提出：秦農(nóng)農(nóng)商銀行作為陜西省農(nóng)信社的資源整合平臺，以資本為紐帶，按母子行制參股控股各縣級農(nóng)合機構，打造銀行控股集團，實現(xiàn)了對全省農(nóng)合機構的現(xiàn)代化改造，開創(chuàng)農(nóng)村金融改革的“秦農(nóng)模式”，其目標是以秦農(nóng)農(nóng)商銀行為核心，實現(xiàn)陜西省農(nóng)信社的集團化、現(xiàn)代化、品牌化發(fā)展。隨后，《金融時報》發(fā)表文章指出：“秦農(nóng)模式”是省聯(lián)社改革的一種重要探索與嘗試?！鼒D為2015年4月28日，秦農(nóng)銀行創(chuàng)立大會暨第一次股東大會在西安召開。在《陜西日報》刊發(fā)的題為《秦農(nóng)銀行全力打造陜西銀行控股集團》的專題報道中，開篇寫下了這樣一段話：

“總書記2015年2月在陜視察時，作出‘陜西正處在追趕超越階段’的重要論斷，為新常態(tài)下把陜西建設得更加美好提供了基本遵循，指明了前進方向。省委專門就進一步落實追趕超越要求下發(fā)了通知。省委書記婁勤儉批示：‘對秦農(nóng)銀行必須全力以赴支持，要以資本為紐帶整合，建立現(xiàn)代企業(yè)制度’‘全力打造成為具有較強核心競爭力和創(chuàng)新力的全國一流銀行’。秦農(nóng)銀行認真落實領導批示精神，按照省委、省政府關于深化農(nóng)村信用社改革的一系列指示要求，加快全省農(nóng)信社改革步伐，全力打造陜西銀行控股集團，為全省追趕超越提供強有力的金融支撐，增添新動能?！?/p>

記者注意到，《陜西省“十三五”金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出：“支持秦農(nóng)銀行通過控股、參股，按照母子銀行模式整合省內(nèi)外農(nóng)村金融資源，打造成為資本充足、治理完善、內(nèi)控嚴密、服務優(yōu)良、效益良好的跨區(qū)域、現(xiàn)代化商業(yè)銀行集團。”時任陜西省省長胡和平于2017年1月23日的陜西兩會上，提出“秦農(nóng)銀行全省域發(fā)展”。數(shù)據(jù)顯示，秦農(nóng)銀行注冊資本金為80億元，其中，陜西省政府出資29%，另一主要股東為陜西和諧投資股份有限公司。

根據(jù)初步規(guī)劃，“秦農(nóng)模式”是金控集團＋行業(yè)協(xié)會＋金融服務平臺“三位一體”的集成模式，是以資本為驅(qū)動，以跨地區(qū)協(xié)同為通路，以行政職能轉(zhuǎn)化服務職能為依托的綜合改革實驗。

“秦農(nóng)模式”的可復制性在業(yè)內(nèi)還有爭議，它是否會成為未來省聯(lián)社改革的重要路徑之一，目前還難有定論。未來：中央政府與地方政府的再平衡“治理好我們這樣的大國，要理順中央和地方職責關系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性?！边@是黨的十九屆三中全會作出的重要部署。新一輪農(nóng)信社改革取得成功的一個重要經(jīng)驗，就是將農(nóng)信社交給地方政府管理，變一個積極性為多個積極性。這一重要經(jīng)驗，在解決省聯(lián)社改革難題中應當延續(xù)。

《中華合作時報》首席研究員張永樂認為，農(nóng)信社系統(tǒng)的改革，實際上是中央政府與地方政府關系調(diào)整中的一步棋。過去幾十年，針對農(nóng)信社系統(tǒng)管理體制、機制問題，在中央政府主導下，通過反復收放、技術性補貼，逐步解決了一些問題，實現(xiàn)了與地方政府利益的某種平衡，但在解決問題的同時，不容否認，也衍生了一些新問題。

這些新問題，千絲萬縷，核心問題是省聯(lián)社如何改革。焦點是“一級法人”。黨是領導一切的。張永樂認為，隨著“黨管金融”成為共識，以及國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的成立，可以預見，新一輪省聯(lián)社改革，一方面，將充分體現(xiàn)黨和國家的意志，充分考慮基于金融安全的國家安全；

另一方面，也將更加審慎，吸取歷史經(jīng)驗教訓，在新的監(jiān)管體系和行政條塊中，更加“實事求是”“結(jié)合實際”。因此，新一輪省聯(lián)社改革，中央政府與地方政府有望實現(xiàn)一種互動式再平衡，而非僅僅依靠某一方面的決斷。

基于以上種種，他認為，2018年，針對省聯(lián)社改革，中央政府與地方政府有望通過雙方共同努力，遵從大局、適度變通、靈活試點，從而實現(xiàn)一種新的平衡：縣域“一級法人”地位，將在新的監(jiān)管體系之下，得到創(chuàng)新式加強。

記者注意到，監(jiān)管部門最近一次對“省聯(lián)社改革”做安排部署時重點強調(diào)，要結(jié)合各省實際，因地制宜、區(qū)別對待，抓緊有序推進省聯(lián)社改革。這一公開的表態(tài)，充分表明了監(jiān)管層對省聯(lián)社改革現(xiàn)實難題的深刻認識、對省聯(lián)社改革方案多樣性的極大包容。省聯(lián)社改革成功與否，最重要的判斷標準依舊看 是否有利于農(nóng)村信用社更好地服務“三農(nóng)”，是否有利于農(nóng)村信用社更好更快地發(fā)展，是否有利于農(nóng)村信用社防范系統(tǒng)性風險，是否有利于農(nóng)村信用社實現(xiàn)規(guī)范化管理。能夠最大限度地實現(xiàn)這些目標的模式就是好模式。

作者介紹劉小萃總是很困惑，一直在尋找。雖然走路慢，寫字還算快。自我感覺比較適合當記者。她的微信號：cuicuiliuxiaocui