第一篇：馬洪興不服南通市公安局出入境管理行政處理決定案

「案情」

原告：馬洪興，男，1948年11月5日生，漢族，江蘇省南通市人，住上海市南陽路183號2號樓2101室。

被告：江蘇省南通市公安局。

法定代表人：劉長城，局長。

馬洪興于1991年12月申請去香港探親，經(jīng)批準于1992年3月21日領取了《中華人民共和國往來港澳通行證》。在香港探親期間，馬洪興通過其姐在多米尼加駐香港總領事館購買了多米尼加護照，并持該護照多次出入境。南通市公安局于1994年12月26日對馬洪興持有的多米尼加護照扣留審查，并在其所持多米尼加護照我國有關部門原簽證頁上做不承認標記，于1997年6月16日退還馬洪興。1997年7月馬洪興訴至南通市人民法院，要求判令撤銷南通市公安局扣押護照及在護照上打叉注銷的行為。1997年9月9日在馬洪興同意變更被告為南通市公安局后，本案移送至崇川區(qū)人民法院審理。

原告訴稱：其去香港時戶口已被注銷，原戶籍地通州市公安局興仁派出所于1997年4月10日出具了他于1992年3月24日去香港戶口已被注銷的證明，其已喪失中國國籍。南通市公安局于1994年12月扣留護照，于1997年6月才予以退還，扣留審查護照未出具法律手續(xù)，且審查時間長，南通市公安局在程序上違法。

被告辯稱：我局依照《中華人民共和國國籍法》及公安部、外交部《關于中國公民非法持用外國護照有關問題的通知》之規(guī)定，確認馬洪興為中華人民共和國公民，不承認其多米尼加國籍，在其所持有多米尼加護照的原簽證頁上做不承認標記后退還馬洪興的具體行政行為正確、合法，請求法院作出維持判決。

「審判」

南通市崇川區(qū)人民法院經(jīng)審理認為：馬洪興在香港探親期間購買外國護照，沒有向我國內(nèi)公安機關或國外的中國外交代表機關、領事機關申請辦理退出中華人民共和國國籍手續(xù)，亦未前往多米尼加共和國定居，南通市公安局依照《中華人民共和國國籍法》第三條、第九條、第十條和第十一條的規(guī)定，確認馬洪興為中華人民共和國公民，不承認其多米尼加國籍，對于馬洪興所持多米尼加護照，南通市公安局根據(jù)公安部、外交部《關于中國公民非法持用外國護照有關問題的通知》決定不予承認，在其所持多米尼加護照我國有關部門原簽證頁上做不承認標記后退還馬洪興本人，合法有據(jù)；興仁派出所民警違規(guī)作出的“戶口注銷證明”與事實不符，不具有法律效力，馬洪興認為其喪失中國國籍的理由，不能成立；關于馬洪興代理人認為扣留審查護照未出具法律手續(xù)且審查時間長，南通市公安局在程序上違法的代理意見，經(jīng)查，我國國籍管理方面的法律規(guī)范，沒有這方面的法律規(guī)定，南通市公安局根據(jù)實際工作需要作出處理，并不影響在實體上依照法律、部門規(guī)章行使職權，故本院不予支持。綜上所述，南通市公安局對馬洪興所作出入境管理處理，所依據(jù)的事實清楚，適用法律正確，程序合法，本院應予支持。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規(guī)定，判決如下：

維持南通市公安局對馬洪興所持多米尼加護照扣押審查和南通市公安局在馬洪興所持多米尼加護照我國有關部門原簽證頁上做不承認標記后退還馬洪興的具體行政行為。

一審判決后，馬洪興不服，向南通市中級人民法院提起上訴。

馬洪興上訴稱：上訴人在香港探親期間系合法取得多米尼加投資移民護照，并持該護照至新加坡、日本、及在國內(nèi)多次獲簽證后出入境，上訴人多次以多米尼加國公民身份在法院訴訟，故上訴人已自動喪失了中國國籍，被上訴人南通市公安局在上訴人所持多米尼加護照上作不承認標記無事實及法律上的依據(jù)，侵犯上訴人的合法權益，請求二審法院依法判決。

被上訴人南通市公安局辯稱：一審判決認定事實清楚，適用法律正確，請求二審法院維持原判。

南通市中級人民法院審理后認為，我國國籍法規(guī)定，中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍。該法還規(guī)定定居外國的中國公民志愿加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍。上訴人馬洪興雖持有多米尼加國護照，但從未在該國定居，同時馬洪興也提供不出申請退出中國國籍獲得批準的事實。因此，馬洪興仍是中國公民。馬洪興所持多米尼加國護照是通過其在香港的親屬代為購買的，購買護照的目的，不是為了前往護照國定居，而是以外國人身份出入國境，并在境內(nèi)從事商務活動，對這種護照，我國一律不予承認。公安部、外交部規(guī)定對持有非法護照并沒有違法活動的，可將其護照作上不承認標記后退還本人，使用該護照在國內(nèi)進行其他犯罪活動的，查處的同時沒收護照。公安機關經(jīng)過認真慎密的調查未發(fā)現(xiàn)馬洪興在國內(nèi)進行其他犯罪活動，遂在其所持護照上作不承認標記后予以退還。公安機關實施這一出入境管理行為程序合法，工作細致，處置恰當，符合國籍法和其他關于護照管理的要求。原判認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。上訴人的上訴理由不能成立，不予采納。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規(guī)定，該院于1999年4月2日作出判決：

駁回上訴，維持原判判決。

「評析」

本案是一起公安機關在公民出入境管理中，涉及公民國籍問題的行政案件。該案主要爭議焦點有三：

1.在多米尼加國護照上做不承認標記是不是國家行為？

就本案而言，被訴行為顯然不屬國家行為。

從主體上看，被告是以自己的名義而非國家的名義行使法定職權。由于國家是一個抽象的主體，因而國家行為總是由某個國家機關以國家的名義作出，這里當然不排除某些行政機關也可以國家的名義實施國家行為，但是在行政機關的序列當中，有資格代表整體意義的國家的行政機關是極為有限的，且均為中央行政機關，地方行政機關原則上不具備國家行為的主體資格。本案被告為市級公安機關，法律、法規(guī)和有關國家機關均沒有授權其實施國家行為，其所實施的行為只是表明自己這一特定部門對職權范圍內(nèi)的特定對象進行行政管理。

從被訴行為的內(nèi)容看，公安機關實施的行為并不涉及國際關系中的權利和義務，而是行使法定的護照管理職能。護照是一個主權國家發(fā)給本國公民出入境和在外國居留、旅行時使用的合法身份證明和國籍證明。公安機關扣押護照并在護照上做不承認標記，屬于行使行政管理職能的行為，是不承認護照持有人具有護照發(fā)放國公民的合法身份，并非不承認護照發(fā)放國不具有國際法上的主體地位。

從被訴行為的對象看，公安機關所實施的行為是針對護照持有人馬洪興作出的，其產(chǎn)生的是護照行政管理法律關系。我們不能因為馬洪興持有外國護照，就想當然地認為扣押護照并做不承認標記針對的對象是護照發(fā)放國，就產(chǎn)生了國與國之間的國際法上的權利義務關系，否則，行使護照管理職權的各級公安機關都具備了國家行為的主體資格。

從被訴行為的法律依據(jù)看，公安機關行為的依據(jù)是《中華人民共和國國籍法》及公安部、外交部制定的《關于中國公民非法持用外國護照有關問題的通知》的規(guī)定，確認馬洪興為中國公民，不承認其多米尼加國籍，符合具體行政行為針對特定公民、法人或者其他組織并處理具體事項的法律特征，是以國內(nèi)法中的行政法律及行政規(guī)章作為直接依據(jù)的。

2.在多米尼加國護照上做不承認標記是不是可訴的具體行政行為？

衡量一個行政行為是否可訴，必須看它是否符合具體行政行為可訴性的法律要件。可訴性具體行政行為的法律要件包括兩個方面。首先，必須是行政訴訟法意義上的具體行政行為，這是實體要件。具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規(guī)授權的組織、行政機關委托的組織和個人在行政管理活動中，行使行政管理職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出有關該公民、法人或其他組織權利義務的單方面行為。本案中，公安機關扣押馬洪興護照并做不承認標記，是公安機關在出入境管理活動中，根據(jù)法律的規(guī)定，針對馬洪興所持護照是否有效這一特定的具體事項所作出的單方面行為。其次，可訴性具體行政行為是程序法律規(guī)范明確規(guī)定，可以進入行政訴訟程序的具體行政行為，這是程序要件。本案被告所作出的行為不屬國家行為，現(xiàn)行法律也沒有規(guī)定這一行為是公安機關最終裁判的具體行政行為。因此，被訴行為屬于行政訴訟法規(guī)定的受案范圍之列。

3.馬洪興是否取得了多米尼加國國籍？

《中華人民共和國國籍法》規(guī)定，中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍。該法同時還規(guī)定，定居外國的中國公民，志愿加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍；中國公民具有是外國人的近親屬、定居在外國或有其它正當理由三種情形之一的，可以經(jīng)申請批準退出中國國籍。加入、退出或恢復中國國籍的申請由中華人民共和國公安部審批，經(jīng)批準的，由公安部發(fā)給證書。這就說明，具有中國國籍的公民喪失中國國籍只有兩種情形：一是自動喪失，條件是定居外國，志愿加入或取得外國國籍；二是批準喪失，條件是具備上述三種情形之一。就本案而言，馬洪興是居住在大陸的中國公民，公安部門根據(jù)其申請批準其赴香港探親，因而馬洪興不具備定居外國的事實，自然也就不符合自動喪失中國國籍的條件。馬洪興在香港探親期間，通過私自購買護照的方式在形式上取得了多米尼加國國籍，然而由于其不具備上述三種情形，更重要的是未履行審批手續(xù)，根據(jù)中國不承認雙重國籍的法律原則，馬洪興仍然是具有中國國籍的公民。

第二篇：平山縣勞動就業(yè)管理局不服稅務行政處理決定案

原告：河北省平山縣勞動就業(yè)管理局。

法定代表人：王學亮，局長。

委托代理人：趙五慶，平山縣勞動就業(yè)管理局副局長。

委托代理人：張利勇，平山縣英匯律師事務所律師。

被告：河北省平山縣地方稅務局。

法定代表人：康景忠，局長。

委托代理人：張英城，平山縣地方稅務局副局長。

委托代理人：冀永遠，平山縣晨陽律師事務所律師。

原告河北省平山縣勞動就業(yè)管理局（原平山縣勞動服務公司，下稱就業(yè)局）不服河北省平山縣地方稅務局（下稱地稅局）的稅務處理決定，向河北省平山縣人民法院提起行政訴訟。

原告訴稱：本局是承擔政府行政職能的就業(yè)管理機構，收費屬于行政經(jīng)費預算外的資金，因此本局不是納稅義務人。被告令本局納稅，在遭到拒絕后又以行政處理決定對本局罰款。該處理決定適用法律錯誤，程序違法，請求人民法院予以撤銷。

被告辯稱：原告雖然是承擔著部分政府行政職能的就業(yè)管理機構，但是屬于自收自支的事業(yè)單位，應當依法納稅。原告未及時納稅，應當受到處罰。人民法院應當維持本局的行政處理決定。平山縣人民法院經(jīng)審理查明：原告就業(yè)局是承擔著部分政府行政職能的就業(yè)管理機構。從１９９４年１月至１９９６年１０月，該局收取勞務管理費、勞務服務費、縣內(nèi)臨時工管理服務費、臨時工培訓費和勞務市場收入等共計５７８６９８．４０元。１９９６年１１月２９日，被告地稅局向就業(yè)局發(fā)出限期申報納稅通知書，１２月２日和７日又兩次發(fā)出限期交納稅款３１３９４．７１元的通知，就業(yè)局均未按期履行。１２月１３日，地稅局依據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》第四十六條關于“從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務人在規(guī)定期限內(nèi)不繳或者少繳應納或者應解繳的稅款，經(jīng)稅務機關責令限期繳納，逾期仍未繳納的，稅務機關除依照本法第二十七條的規(guī)定采取強制措施追繳其不繳或者少繳的稅款外，可以處以不繳或者少繳的稅款五倍以下的罰款”的規(guī)定，以平地稅字第１號稅務處理決定，對就業(yè)局作出處以應繳未繳的營業(yè)稅、城建稅、教育費附加３１３９４．７１元的３倍罰款計９４１８４．１３元，限于１２月１８日前入庫。就業(yè)局不服，提起行政訴訟。

平山縣人民法院認為，第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》已于１９９６年１０月１日起施行。被告地稅局作為縣級以上人民政府的稅務行政管理機關，有權對自己在管轄范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)的稅務違法行為進行處罰，但是這種處罰必須依照行政處罰法的規(guī)定進行。行政機關在作出行政處罰決定前，應當依照行政處罰法第三十一條規(guī)定，將作出行政處罰決定的事實、理由及法律依據(jù)告知當事人，并告知當事人依法享有陳述和申辯、申請行政復議和提起行政訴訟的權利；依照行政處罰法第三十六條的規(guī)定，收集有關證據(jù)，依照第三十七條的規(guī)定，制作調查筆錄。這些工作，地稅局都沒有做。行政處罰法第四十二條規(guī)定，作出數(shù)額較大的罰款處罰決定之前，應當告知當事人有要求聽證的權利。關于多少為數(shù)額較大，國家稅務總局在《稅務行政處罰聽證程序實施辦法（試行）》中作出對法人或者組織罰款１萬元以上為數(shù)額較大的界定。這個實施辦法已經(jīng)于１９９６年１０月１日起施行，地稅局在對就業(yè)局作出處理決定３０日以后才收到文件。在該辦法下達前，法律雖然沒有明確數(shù)額較大的界限，但是也沒有明確９萬余元的罰款不屬于數(shù)額較大，地稅局認為實施辦法下達得晚，該處理決定不適用行政處罰法第四十二條有關聽證程序規(guī)定的辯解，不予支持。依照行政處罰法第四十一條的規(guī)定，地稅局違背該法規(guī)定的程序作出的行政處罰，不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第二項的規(guī)定，該決定應予撤銷。就業(yè)局訴稱自己不是納稅義務人，向其征稅是錯誤的；地稅局辯稱原告就是屬于納稅義務人，應當依法納稅，是行政執(zhí)法實體方面的爭議。已經(jīng)查明，該行政處理決定從程序上違法，依法應予撤銷，法院無需再就行政執(zhí)法實體方面的爭議繼續(xù)時行審理。據(jù)此，平山縣人民法院于１９９７年３月１２日判決：

撤銷河北省平山縣地方稅和局１９９６年１２月１３日所作的平地稅罰字第１號稅務處理決定。

本案訴訟費６４２１元，由被告河北省平山縣地方稅務局負擔。

第一審宣判后，雙方當事人均未上訴，判決發(fā)生法律效力。

第三篇：王德才不服芒種橋鄉(xiāng)人民政府土地權屬爭議行政處理決定案

王德才不服芒種橋鄉(xiāng)人民政府土地權屬爭議行政處理決定

案

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（2009）虞行初字第14號

行政判決書

原告王德才，男。

委托代理人萬繼先，河南華豫律師事務所律師。其代理權限為特別授權。被告虞城縣芒種橋鄉(xiāng)人民政府。

法定代表人任圣義，鄉(xiāng)長。

委托代理人黨齊錄，芒種橋鄉(xiāng)土管所所長。

委托代理人劉文卿，芒種橋鄉(xiāng)法律工作者。

以上代理人的代理權限均為特別授權。

第三人張啟云，男，55歲，漢族，農(nóng)民。

委托代理人李素玲，女，57歲，小學文化，農(nóng)民，系張啟云之妻。其代理權限為特別授權。

原告王德才不服被告芒種橋鄉(xiāng)人民政府作出的芒政行決字（2008）1號土地權屬爭議行政處理決定，于2009年4月24日向本院提起行政訴訟。本院于同日受理后，向被告送達了應訴通知書、起訴狀副本及舉證通知書，并依法征求了第三人張啟云是否參加訴訟的意見，向其送達了相關法律文書。本院依法組成合議庭，于2009年6月10日公開開庭審理了本案。原告王德才的委托代理人萬繼先，被告的委托代理人黨齊錄、劉文卿，第三人張啟云及委托代理人李素玲到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結。

被告芒種橋鄉(xiāng)人民政府，根據(jù)第三人張啟云的申請，于2008年10月31日作出了芒

政行決字（2008）1號土地權屬爭議行政處理決定。原告王德才不服該決定，向虞城縣人民政府申請復議。虞城縣人民政府維持了該處理決定。原告王德才仍不服，向虞城縣人民法院提起行政訴訟，要求撤銷該處理決定。

被告芒種橋鄉(xiāng)人民政府在法定的舉證期限內(nèi)，向本院提交了作出該處理決定證據(jù)、依據(jù)：

一、程序證據(jù)，1、確權申請書。

2、受理決定書。

3、權力告知書。

4、國土資源所調查調解及處理意見書。

5、處理決定書及送達回證。以此來證明，被告作出處理決定的程序合法。

二、事實證據(jù)，1、張啟云通知1份，證明第三人張啟云一直使用該土地，并向鄉(xiāng)政府交納超面積土地罰款。

2、蔡道口村委會證明共四份，證明該地塊一直由第三人張啟云使用。

3、派出所對王一×、王二×詢問筆錄，證明張啟云一直在此地塊居住，及王德才將張啟云屋茬扒掉。

4、王德才詢問筆錄，證明張啟云的屋茬是他找人扒掉的。

5、趙××的詢問筆錄，證明是王德才找他把張啟云的屋茬扒掉的。

6、張一×的詢問筆錄2份，證明從他記事時起該地塊一直有張啟云使用，且王德才有三處宅基。

7、王二×和王一×在國土所出具的證言，證明內(nèi)容和在派出所所作證言證明內(nèi)容一致。

8、村委會意見書，證明爭議宅基地使用權應歸張啟云使用。

9、國土資源所的調查報告和意見書及對雙方當事人的調解筆錄，以此來證明國土所的意見和對雙方當事人的調解情況。

10、勘驗筆錄，證明對爭議宅基的勘驗情況。

11、原告王德才的戶籍證明，證明王德才戶口不在本村，沒有權力申請宅基。

三、職權依據(jù)，《中華人民共和國土地管理法》第十六條，以此來證明芒種橋鄉(xiāng)人民政府具有作出處理決定的職權依據(jù)。

四、適用法律、法規(guī)及規(guī)范性文件，國土資源部《土地權屬爭議調查處理辦法》第三條，以此來證明被告的處理決定適用法律、法規(guī)正確。

原告王德才訴稱，爭議的宅基地是原告家的老宅基地，是經(jīng)原告的爺爺借給第三人家使用的，第三人的父親去世后，第三人家就不在此地居住，第三人的房屋也已倒塌多年，只剩下屋茬。被告不顧事實，未經(jīng)仔細調查走訪，僅憑幾份證言及村委會的證明，就將爭議土

地確權給第三人使用，屬認定事實錯誤，證據(jù)不足，該處理決定中認定的面積不符實，沒有明確的四鄰，且超越申請人申請請求，并錯列爭議的當事人，因此，請求人民法院依法撤銷被告作出的芒政行決字（2008）1號土地權屬爭議行政處理決定。

原告向本院提供的證據(jù)有：第一組，原告王家的分家協(xié)議，證明將爭議地分給了原告家。第二組，村主任王二×，村支書王三×，村會計張一×調查筆錄，證明爭議的宅基地在第三人父親去世后，第三人一直沒在該宅基地居住，并且和被告調查筆錄中第三人只有一處宅基地相矛盾。第三組，出庭證人張二×證言，證明他當干部時沒有將該宅基分給第三人使用。該宅基地在第三人父親去世后一直閑置達20年。出庭證人艾××證言，證明1947年張啟云的父親家在南面??被告芒種橋鄉(xiāng)人民政府辯稱，被告所作的處理決定，認定事實清楚，證據(jù)充分，程序合法，適用法律、法規(guī)正確，請求法院依法駁回原告的訴訟請求。

第三人張啟云述稱，這塊宅基地是我祖父、父親遺留下來的，我一直使用到現(xiàn)在，原告一直沒有提出任何異議，請求法院依法駁回原告的訴訟請求。

第三人未向法庭提交書面證據(jù)材料。

經(jīng)當庭舉證、質證、辯論、認證，本院確認以下案件事實：該爭議宅基地解放前是原告王家的老宅基，解放后第三人的祖父張三×（小名）找到原告王德才的父親王四×，在爭議的宅基地上蓋了兩間土房，張啟云從部隊轉業(yè)回來后又扒掉兩間土房蓋了三間土墻大瓦房，張啟云的父親張四×去世后，張啟云的弟弟在此居住很短時間就外出，下落不明。由于房屋年久失修，該房屋房頂?shù)顾?，只剩下屋茬?008年原告王德才找人將該屋茬推掉，雙方發(fā)生糾紛。第三人申請芒種橋鄉(xiāng)人民政府予以處理。芒種橋鄉(xiāng)人民政府于2008年10月31日作出芒政行決字（2008）1號土地權屬爭議行政處理決定。原告不服該決定向虞城縣人民政府申請復議，虞城縣人民政府維持了該決定。原告仍不服，于2009年4月24日向虞城縣人民法院提起行政訴訟，要求撤銷該處理決定。

本院認為，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十六條：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的由人民政府處理。個人之間的爭議由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。”的規(guī)定，被告芒種橋鄉(xiāng)人民政府具有處理原告王德才與第三人張啟云宅基地使用權爭議的法定職權。本案爭議的土地解放前雖系王家的老宅基地，但從解放后該爭議地一直由第三人家使用，在第三人的父親去世后，由于該地上的房屋年久失修，房屋上蓋倒塌，但屋茬還在，直到2008年原告王德才找人將第三人張啟云的屋茬推掉。這期間歷經(jīng)多次土地調整，原告王德才一家一直未主張過該爭議地塊的使用權，庭審中原告也從未向法庭提交其向第三人提出過爭議該地使用權的任何證據(jù)材料。被告芒種橋鄉(xiāng)人民政府依據(jù)《土地權屬爭議調查處理辦法》第三條：“調查處理土地權屬爭議，應當以法律、法規(guī)和土地管理規(guī)定為依據(jù)。從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實?！钡脑瓌t性規(guī)定，將爭議地確權給第三人使用，符合土地管理的有關法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的精神。被告的處理決定并沒有侵害原告的合法權益。原告要求撤銷該處理決定，沒有任何事實證據(jù)和法律依據(jù)，本院不予支持。被告和第三人要求駁回原告訴訟請求的理由充分，本院應予支持。依照《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第四項、根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十六條第一、二款、參照國土資源部《土地權屬爭議調查處理辦法》第三條的規(guī)定，判決如下：

駁回原告王德才要求撤銷芒政行決字（2008）1號土地權屬爭議行政處理決定的訴訟請求。

案件受理費50元由原告王德才負擔。

如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內(nèi)向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數(shù)提出副本，上訴于河南省商丘市中級人民法院。

審判長賀家仕

審判員李勇 審判員蔡明云 二○○九年七月十三日

書記員陳翠玲

第四篇：陽縣石橋鎮(zhèn)宏道村三組村民小組不服襄陽縣人民政府土地所有權行政處理決定案

【案情】

原告：襄陽縣石橋鎮(zhèn)宏道村第三村民小組（以下簡稱宏道村三組）。

法定代表人：李貴強，組長。

被告：湖北省襄陽縣人民政府（以下簡稱縣政府）

法定代理人：吳永明，縣長。

第三人：襄陽縣西排子河水庫管理處（以下簡稱西排子河水庫）。

法定代表人：李萬野，西排子河水庫管理處主任。

第三人：襄陽縣石橋鎮(zhèn)宏道村村民委員會（以下簡稱宏道村村民委員會）。

法定代表人：李付坤，主任。

西排子河水庫原屬襄陽縣石橋人民公社集體所有。該水庫始建于１９５９年１１月，當時水庫規(guī)模較小。１９６０年擴建成中型水庫，擴建后石橋人民公社設立了水庫管理處。１９６３年，縣政府根據(jù)湖北省委批轉的湖北省水利廳黨組“關于水利管理會議的報告”即鄂發(fā)（６３）１１３號文件精神，決定將西排子河水庫及其所屬財產(chǎn)全部移交襄陽縣人民政府水利局管理，水庫的性質由集體所有變更為全民所有。１９６５年１１月，湖北省水利廳批準下達了再次擴建西排子河水庫的計劃，并由襄陽縣人民政府具體負責組織實施，次年二月竣工，水庫擴建后為大

（二）型。為水庫管理、生產(chǎn)、生活、辦公等需要，水庫擴建竣工后水庫管理處請示縣長韓文孝，要求增加用地。經(jīng)韓指定，水庫管理處在大壩禁腳地外至“防洪路”以北占用農(nóng)民集體所有的土地（即本案爭議之土地）２１０．２６畝至今。西排子河水庫一直沒有辦理國家建設征用土地的有關手續(xù)。

原告宏道村三組對第三人西排子河水庫占用的２１０．２６畝土地多年來一直主張其集體所有權利，多次與水庫管理處發(fā)生糾紛，并曾就此上訪中央、省、地（市）、縣人民政府及有關部門。被告縣政府曾多次派員調查并主持有宏道村村民委員會和西排子河水庫雙方參加的會議，進行調解，并于１９９３年３月２０日達成書面協(xié)議，協(xié)議規(guī)定：

一、維護現(xiàn)有各自的土地使用現(xiàn)狀，以土地６至１０號拐點為爭議地段；

二、維護雙方正常的生產(chǎn)、生活秩序，都不能以任何借口侵犯他人利益；

三、任何一方若有不服，依上級人民政府裁決為準?！半S后，原告宏道村三組認為，西排子河水庫占用之爭議土地屬該村民小組所有，而不屬村民委員會所有，因而不履行協(xié)議，并多次向有關部門申訴。被告縣政府遂于１９９３年４月１０日作出”關于水利局西排子河水庫國有土地確權定界的裁決書“，該裁決書認定：”鑒于１９８８年土地資源調查時，西排子河水庫與宏道村土地權屬界線單方有爭議。經(jīng)調查，縣水利局西排子河水庫始建于１９５９年，１９６５年進行擴建。之后，經(jīng)當時縣政府縣長韓文孝指定，將'防洪路'以北到壩腳的土地歸西排子河水庫管理使用，延續(xù)至今。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、國家土地管理局《關于確定土地權屬問題的若干意見》（以下簡稱《意見》）、《湖北省處理土地權屬爭議暫行辦法》）以下簡稱《辦法》）等規(guī)定，裁決按土地資源調查６至１０號拐點為界以北土地所有權屬國有，土地使用權屬于西排子河水庫?！? 原告宏道村三組對被告縣政府的裁決不服，向湖北省襄樊市中級人民法院提起行政訴訟。原告訴稱：”１９５９年新建西排子河水庫，占用了原告的大片土地，１９６５年又進行擴建，再次占用了原告的大片耕地。水庫建成后，劃定了安全保護區(qū)，在保護區(qū)外東西兩段間有一塊原屬原告所有的土地，約３００畝，被西排子河水庫占用，建水庫辦公樓、養(yǎng)魚池。原告對這塊耕地的權屬曾多次申請被告依法確認，被告一直不予理會，不得已，原告不斷上訪中央、省、市三級政府，請求解決，直到１９９３年４月，被告才作出沒有法律依據(jù)的裁決。“"請求撤銷被告的行政裁決書，判令被告對原告與西排子河水庫爭執(zhí)的土地權屬重新作出裁決。”被告縣政府答辯稱“本府裁決書所作出的關于水利局西排子河水庫國有土地確權定界的裁決，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，并符合法定程序，請求依法判決維持，駁回原告的無理訴訟請求，保障國家法律的正確實施，維護本府依法行使行政職權。”第三人西排子河水庫答辯同意被告的意見。第三人石橋鎮(zhèn)宏道村村民委員會未予答辯。

【審判】

訴訟中，被告襄陽縣政府就原告的訴訟主體資格問題向法庭提出異議，被告襄陽縣政府認為，裁決并沒有直接指向宏道村三組，即原告，且村民小組不享有對集體所有的土地的所有權，本案的原告應是宏道村村民委員會，宏道村三組不具有行政訴訟原告的主體資格。法庭審查認為，根據(jù)我國《土地管理法》第八條第二款的規(guī)定：“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有?！眹彝恋毓芾砭謱υ摋l款的明確解釋為：“根據(jù)上述規(guī)定，在生產(chǎn)隊解體為村民小組后，原生產(chǎn)隊所有的土地，可以屬于該村民小組相應的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有……?！边@就是說，我國目前集體所有的土地的組織形式有兩種，既可以是村民委員會集體所有，也可以是村民小組集體所有。再從本案被告裁決的法律后果看，直接影響到原告的權利義務，也就是裁決之爭議的土地，原告認為應屬原告所有。根據(jù)行政訴訟法第二條的規(guī)定，該村民小組認為被告的裁決侵犯其合法權益，有權向人民法院提起行政訴訟。

襄樊市中級人民法院審理認為，原告宏道村三組同第三人西排子河水庫爭議之土地原屬集體所有，且屬村民小組（或生產(chǎn)小隊）所有。１９６５年水庫擴建后，雖經(jīng)當時的縣長口頭批準第三人西排子河水庫使用，但至今沒有辦理有關征用土地的手續(xù)。被告所作的土地權屬裁決，事實不清，主要證據(jù)不足，且適用法律、法規(guī)錯誤，原告的訴訟請求應予支持，被告應參照國家土地管理局《意見》第八條第三款的規(guī)定即：“由縣級以上地方人民政府根據(jù)具體情況，或按當時規(guī)定補辦征地手續(xù)，或退還農(nóng)民集體。”故此，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項１、２目之規(guī)定，判決撤銷被告襄陽縣人民政府１９９３年４月１０日作出的《關于水利局西排子河水庫國有土地確權定界的裁決書》，并判決被告在接到本判決書生效后３０日內(nèi)重新作出處理。宣判后，被告襄陽縣人民政府沒有提出上訴。

【評析】

本案中，第三人西排子河水庫１９６６年占用原告宏道村第三村民小組集體所有的土地，一直未辦理國家建設征用土地的有關手續(xù)，事實是清楚的。處理好本案的關鍵在于正確適用有關確定土地權屬問題的法律、法規(guī)。國家土地管理局的《意見》和湖北省人民政府發(fā)布的《暫行辦法》，是貫徹土地管理法、解決土地權屬問題的規(guī)章，應予參照。其中《意見》第八條對處理本案有直接的指導作用，該條第一款明確規(guī)定：“凡１９６２年９月《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（以下稱《六十條》）公布以前，全民所有制單位、城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農(nóng)場使用的原農(nóng)民集體所有的土地（含合作化之前的個人土地），１９６２年９月《六十條》公布后迄今沒有退給農(nóng)民的，屬于國家所有。”第二款規(guī)定：“凡１９６２年９月《六十條》公布時起至１９８２年５月《國家建設征用土地條例》公布時止，全民所有制單位，城市集體所有制單位使用的原農(nóng)民集體所有的土地，有下列情形之一的，屬于國家所有：１、簽訂過土地轉讓等有關協(xié)議的；２、經(jīng)縣級以上人民政府批準使用的；３、進行過一定補償或安置勞動力的；４、接受農(nóng)民集體饋贈的；５、由農(nóng)民集體所有制企事業(yè)單位轉為全民所有制的?！钡谌钜?guī)定：“凡屬上述情況以外使用的農(nóng)民集體土地，由縣級以上地方人民政府根據(jù)具體情況，或按當時規(guī)定補辦征地手續(xù)，或退還農(nóng)民集體?！备鶕?jù)該規(guī)定，結合本案的實際，進一步說明以下幾點：

１．《意見》第八條第一款的規(guī)定可否適用于本案。該款的規(guī)定是，凡１９６２年９月《六十條》公布以前，全民所有制單位，使用的原農(nóng)民集體所有的土地，１９６２年９月《六十條》公布后迄今沒有退給農(nóng)民的，屬于國家所有。而本案爭訴之土地，是在１９６５年占用的，此前屬集體所有，顯然不屬于上述規(guī)定的情況，因而不能適用該規(guī)定將爭議土地確認為國有。

２．《意見》第八條第二款第５目的規(guī)定可否適用于本案。該目規(guī)定，凡在１９６２年９月《六十條》公布時起至１９８２年５月《國家建設征用土地條例》公布時止，全民所有制單位使用的農(nóng)民集體所有的土地，由農(nóng)民集體所有制企事業(yè)單位轉為全民所有制的，屬于國家所有。而本案中的西排子河水庫由集體轉為全民在１９６３年，雖在上述規(guī)定的期間內(nèi)轉變的，但本案爭議之土地被西排子河水庫占用是在轉為全民之后的１９６５年，因而，也不能適用本規(guī)定將爭議之土地確認為國有。

３．《意見》第八條第二款第１目和《辦法》第四條第（三）項之規(guī)定，可否適用于本案。兩者規(guī)定的基本精神是，當事人之間簽定的土地轉讓協(xié)議書可作為確定土地權屬的依據(jù)。本案的被告曾召集第三人宏道村村民委員會和西排子河水庫雙方簽訂過一份協(xié)議書，但沒有把原告宏道村三組作為一方當事人，又沒有真正就爭議之土地的權屬問題達成協(xié)議（如前所述協(xié)議內(nèi)容），只是強調要維持現(xiàn)狀。協(xié)議對本案的原告沒有效力。

４．《意見》第八條第二款第２目規(guī)定，凡１９６２年９月《六十條》公布時起至１９８２年５月《國家建設征用土地條例》公布時止，全民所有制單位使用的農(nóng)民集體所有的土地，經(jīng)縣級以上人民政府批準使用的，屬于國家所有。本案被告認定西排子河水庫占用的土地是經(jīng)過當時的縣長批準的，但既無縣政府的批文，又無征用該土地的會議紀要，被告只是以事后取得的證人證言來證明是縣長指定的。法庭認為不能作為認定本案事實的證據(jù)。即使縣長指定確實存在，法庭認為，縣長的行為是不完整的政府行為，雖然縣長可以代表政府作出決定，但必須具備實質要件和程序要件，否則就不具備法律效力。

此外，本案爭議土地也不存在《意見》第八條第二款第３目、第４目規(guī)定的情況。

根據(jù)上述分析認定，襄樊市中級人民法院認為對本案的第三人西排子河水庫所占用的原告的２１０．２６畝土地，應依據(jù)《意見》第八條第三款的規(guī)定，由縣級以上地方人民政府根據(jù)具體情況，或按當時的規(guī)定補辦征用手續(xù)，或退還給農(nóng)民集體。故判決撤銷襄陽縣政府的行政裁決書，由被告重新作出處理。