第一篇：公共資源交易領(lǐng)域出現(xiàn)違規(guī)出借掛靠資質(zhì)、圍標串標等違法違紀行為的原因分析及對策建議專題

公共資源交易領(lǐng)域出現(xiàn)違規(guī)出借掛靠資質(zhì)、圍標串標等違法違紀行為的原因分析及對策建議

近年來，盡管各有關(guān)部門高度重視招投標工作，采取一系列措施推進公共資源交易工作健康有序運行，但隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公共資源交易領(lǐng)域還是出現(xiàn)了一些新情況、新問題。諸如出借掛靠資質(zhì)、圍標串標等現(xiàn)象時有發(fā)生，不僅嚴重損害了國家和社會公共利益，擾亂了建筑市場秩序，影響了工程質(zhì)量和投資效益，而且極易導致商業(yè)賄賂，助長腐敗現(xiàn)象的蔓延，引發(fā)經(jīng)濟犯罪，危害性很大。為維護招投標當事人的合法權(quán)益，促進廉政建設(shè)，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合招投標過程實際，就公共資源交易領(lǐng)域出借掛靠資質(zhì)、圍標串標的問題的形成原因和如何治理做淺顯的探討。

一、公共資源交易領(lǐng)域違規(guī)出借掛靠資質(zhì)、圍標串標等違法行為的表現(xiàn)形式

(一)出借掛靠資質(zhì)行為的表現(xiàn)形式

出借掛靠資質(zhì)是指一些低資質(zhì)、無資質(zhì)的單位、甚至個人通過借用、掛靠高資質(zhì)的單位獲取投標資質(zhì)參與投標。其主要表現(xiàn)形式有：一個投標人掛靠、租借多個企業(yè)資質(zhì)集中參加一個標段的投標；有的投標人將通過資格預(yù)審的所有潛在投標人的投標權(quán)買斷后獲取中標；有的投標人租借多個企業(yè)資質(zhì)集中參加一個標段的資格預(yù)審，通過資格預(yù)審后將投標權(quán)利賣出；一些高資質(zhì)的單位因標段太小，本身無興趣參與投標，而將資質(zhì)借與他人投標，從中收取管理費用。

(二)圍標、串標行為的表現(xiàn)形式

圍標、串標是指招標人與投標人之間或投標人相互之間采用不正當手段，對招投標事項進行串通，以排擠競爭對手或損害招標人利益，從中謀取中標的行為。

圍標、串標的表現(xiàn)形式多種多樣，比較典型的有以下幾種形式：

一類是投標人與招標人串通。如一些招標人設(shè)法將公開招標變?yōu)檠堈袠?，由?nèi)定的中標人，找?guī)准彝稑巳恕芭銟恕保瓿烧袠顺绦蛞蕴兹≈袠?；又如一些招標人在公開招標情況下，為使某一特定投標人中標，在資格預(yù)審文件、招標文件、評標辦法中設(shè)臵有利于內(nèi)定中標人的資格條件，限制排斥其他投標人；再如一些招標人向投標人泄露標底或共同商定標底，唆使投標人約定壓低投標報價，中標后，在項目實施過程中利用設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證再給投標人額外補償，為低價中標、高價結(jié)算留有空間。

二類是投標人相互串通。部分投標單位形成聯(lián)盟，采取輪流坐莊、多家陪標的方式串通投標；有的結(jié)成利益共同體，達成利益分配協(xié)議，約定由中標人給付陪標人一定比例的報酬；有的低價中標后，故意放棄，然后和遞補的第二名分享標價差；有的采取法人代表未簽字，或投標文件份數(shù)不符，或報價漏項、重復(fù)計價等辦法，故意制造無效投標；部分投標單位在投標報價中采取約定集中抬高或者壓低投標報價，以控制評標均價，獲取高分。

三類是投標人與招標代理機構(gòu)串通。有的招標代理機構(gòu)受招標人的授意，在招標人與投標人之間，協(xié)助招標人串通投標人投標；一些不法招標代理機構(gòu)為了非法經(jīng)濟利益，與投標人勾結(jié)，相互串通，出賣業(yè)主利益，從中謀取中標。

二、出借掛靠資質(zhì)、圍標串標等行為存在的原因分析 盡管出借掛靠資質(zhì)、圍標串標等行為的表現(xiàn)形式多種多樣，但具體分析其存在的原因，不外乎有如下幾個方面：

（一）法律法規(guī)及相關(guān)配套制度不夠完善

從現(xiàn)行有關(guān)招投標的法律法規(guī)來看，存在“三多三少”問題。即：原則規(guī)定多、具體細則少；禁止規(guī)定多、配套罰則少；部門規(guī)定多、適用規(guī)范少。特別是隨著近年來公共資源交易事業(yè)的蓬勃發(fā)展和新情況的不斷涌現(xiàn)，相關(guān)法律法規(guī)的滯后性問題更加突出。此外，企業(yè)資質(zhì)管理、企業(yè)信用管理、承包合同管理、標后監(jiān)督管理、工程擔保制度等一系列管理制度還不健全，導致各方主體在參與招投標活動的行為極不規(guī)范。如限定投標家數(shù)，使不法行為有機可乘。有的行業(yè)、地區(qū)以減少評標工作量為由，規(guī)定在資格預(yù)審合格的投標申請人過多時，招標人可以從中只選擇7家或9家、11家資格預(yù)審合格的投標申請人參加投標，甚至可以直接推薦投標人參加投標，這種規(guī)定給招標人和投標人創(chuàng)造了圍標、串標的便利條件。又如資格預(yù)審的標準或條件不統(tǒng)一。招標人在編制資格預(yù)審的標準時，根據(jù)自己的需要來設(shè)定，想要哪一家企業(yè)入圍，就按照這家企業(yè)的標準量身定做，設(shè)定排它性條件，最后通過資格預(yù)審的單位多數(shù)已被某一投標人所控制。再如評標辦法的制定不合理。目前通行的評標辦法是綜合評標法，設(shè)臵商務(wù)、報價、技術(shù)三部分分值，商務(wù)、技術(shù)由評委打分，報價按投標人報價平均價或平均價上下一定比例為最優(yōu)報價。投標人為了中標，一要控制最優(yōu)報價，二要收買評委。這是導致圍標、串標產(chǎn)生的直接誘因。

(二)管理體制和市場監(jiān)管機制不健全

目前招投標行業(yè)的管理體制和監(jiān)督機制還不健全，明顯存在缺陷。一是多頭監(jiān)督，主次不分。近幾年，各級紀檢、監(jiān)察、財政、審計部門和檢察機關(guān)積極介入公共資源交易的監(jiān)督。這些措施，對維護招投標的嚴肅性、查處違法違紀行為起到了一定作用。但在實踐中，參與監(jiān)督的各部門角度各不相同，沒有明確分工，造成職責不明，主次不清，容易使監(jiān)督流于形式。二是政出多門，監(jiān)管合力尚未真正形成。對于公共資源交易市場的行政監(jiān)督，許多職能部門都負有相關(guān)職責。但對于各部門在具體行政監(jiān)督工作中碰到的問題，尤其是涉及本部門監(jiān)管職能邊緣的一些突出問題，相關(guān)部門之間的長效溝通、協(xié)調(diào)機制還沒有建立形成，信息閉塞、各自為政，無法共同應(yīng)對、及時解決面臨的許多新情況、新問題，造成監(jiān)管工作存在盲區(qū)、死角。個別建筑企業(yè)甚至出現(xiàn)在甲部門亮紅燈、在乙部門開綠燈情況，一些違規(guī)違法行為得以長期規(guī)避監(jiān)督。三是對合同實施的監(jiān)督還亟待加強。投標人之所以敢進行圍標、串標，其中一個重要原因就是中標后，招標人、監(jiān)理單位和主管部門對現(xiàn)場的管理力度不夠，對中標人投標時的承諾和合同約定缺乏跟蹤監(jiān)督，對中標后擅自更換項目部主要人員、轉(zhuǎn)包和違法分包等行為查處不力。四是對招標人在合同實施過程中，以各種理由隨意調(diào)整合同價款的行為還沒有有效的約束機制和手段。

(三)市場競爭機制失靈和誠信體系缺失

目前招投標行業(yè)優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制還沒有真正形成，供大于求的市場環(huán)境形成了買方市場，使得招標人在招投標過程中擁有絕對的支配權(quán)，而投標人面對激烈的市場競爭，千方百計采用各種手段甚至違規(guī)行為牟取中標權(quán)，致使出借掛靠資質(zhì)、圍標串標行為屢禁不止，愈演愈烈。與此同時，目前，全國性的招投標信用體系尚未建立，無法及時查閱某一投標人的信用情況。這就造成了一個投標人由于圍標、串標行為被某行業(yè)部門、某地區(qū)處罰后，在另外一個行業(yè)或另外一個地區(qū)照樣可以參加投標。在當前社會誠信缺失的市場環(huán)境下，部分企業(yè)片面注重短期行為而非看重長期效益，忽視誠信建設(shè)，加之對失信現(xiàn)象目前沒有建立起有效的預(yù)防和懲戒體系，個別企業(yè)屢屢“闖紅燈”也就不足為怪了。

（四）執(zhí)法不嚴、懲處不力現(xiàn)象的助漲

由于出借掛靠資質(zhì)、圍標串標等行為存在隱蔽性，給執(zhí)法監(jiān)督帶來一定難度；加之相關(guān)法規(guī)對這些違規(guī)行為的認定標準和處罰辦法規(guī)定過粗，缺乏可操作性，即使查實了有關(guān)違法違規(guī)行為，一些主管部門在處罰時，因考慮到企業(yè)的生存和發(fā)展，特別是涉及地方大型國有企業(yè)時，往往以廢標、批評方式進行處理，無震懾作用。因此，在目前有關(guān)部門對招投標市場違規(guī)違法行為執(zhí)法不嚴、懲處不力的環(huán)境下，一些市場主體受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，考慮到違規(guī)違法行為所付出的成本遠遠小于所獲得的收益，就以中標為目的不擇手段地進行圍標、串標等行為。根據(jù)《招標投標法》第53條規(guī)定，投標人相互串通投標或者與招標人串通投標的，處中標項目金額5‰-10‰的罰款；對單位直接負責的主管人員以及其他直接責任人員處單位罰款數(shù)額5%-10%的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，取消其1年至2年內(nèi)參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理機關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照。由此可見，只要情節(jié)不是特別嚴重，圍標、串標行為即使被認定，一般情況下對于投標單位和直接責任人的處罰力度并不大，警示教育作用并不明顯。

三、對策建議

目前，在公共資源交易活動中的出借掛靠資質(zhì)、圍標串標情況屢禁不止，已對招投標制度和市場帶來了嚴重的危害，若不采取措施及時根治，必將嚴重擾亂正常的市場秩序，破壞公開、公平、公正的市場準則，造成大量的人力、物力、財力的浪費。

盡管在目前短時間內(nèi)，徹底根治這些違法行為難度很大。但是我們可以遏制和打擊這些行為，凈化市場，保護合法企業(yè)的正當權(quán)益。招標過程中，出現(xiàn)圍標串標等行為的根源在于企業(yè)或個人排斥公平公開的競爭關(guān)系。對此，一定要堅持公開、公正和公平的原則，打破地區(qū)限制和行業(yè)壟斷，降低企業(yè)參加招標投標工作的準入門檻，保證全國各地的企業(yè)參與招投標競爭，增加圍標串標的難度和成本，從而逐步從根本上杜絕圍標串標行為。

(一)健全相關(guān)法律法規(guī)

在貫徹落實國家已經(jīng)出臺的有關(guān)法律法規(guī)的同時，地方應(yīng)加快地方性法規(guī)的立法步伐，并制定相應(yīng)的實施辦法和有關(guān)配套政策，以明確公共資源交易活動的有關(guān)制度和程序，規(guī)范各方活動參與人的行為。尤其要研究制定出借掛靠資質(zhì)、圍標串標等行為的具體認定標準，并將其列入招標文件廢標條款中。

（二）改革創(chuàng)新交易體制

一是推行“一委一辦一中心”的公共資源交易管理體制，整合政府行政資源，將公共資源交易中的“決策”、“執(zhí)行”，“監(jiān)管”三權(quán)分設(shè)，打破行政部門在公共資源交易過程中集“運動員”和“裁判員”于一身的格局。二是建立公共資源交易活動統(tǒng)一平臺，為公共資源交易活動提供場所、信息和咨詢服務(wù)的非營利性單位，并接受行政主管部門的監(jiān)督和指導。凡需進行招投標的項目，都應(yīng)進入平臺進行招標投標活動統(tǒng)一規(guī)范運作。

（三）建立電子交易平臺

建設(shè)公共資源交易電子招標平臺有利于構(gòu)建統(tǒng)一的招標投標市場體系，增強招標管理工作的透明性和公開性；大大降低招投標成本，有效減輕招投標各方的費用負擔，增加經(jīng)濟效益和社會效益；同時能有效地防止招標投標過程中的暗箱操作，有效減少圍標、串標行為的發(fā)生。通過統(tǒng)一的電子招標平臺，招投標項目從發(fā)售招標文件、投標答疑、踏勘現(xiàn)場直至開標前，潛在投標人的名單始終處于完全保密狀態(tài)。潛在投標人如有疑問，一律無記名通過電子郵件在網(wǎng)上提出，招標人在網(wǎng)上公布答疑文件，由潛在投標人從網(wǎng)上獲?。煌晟频馁|(zhì)疑與投訴處理流程，企業(yè)對招投標工作進行有效監(jiān)管、及時處理招投標活動中存在的問題，提供重要的處理通道；電子招標平臺還可通過企業(yè)各級監(jiān)管部門數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，有效解決各部門評標專家信息不能共享的難題。

（四）加大行業(yè)監(jiān)管力度

一是理順招投標監(jiān)督管理體系。把分散于各政府部門的招標管理職能進行整合，集中統(tǒng)一負責綜合管理和監(jiān)督招投標工作。二是切實加強招投標活動的過程監(jiān)管。進一步完善招投標信息公開制度，必須將招投標全過程信息公開，接受社會監(jiān)督。加強工程項目中標后監(jiān)管。對中標項目施工現(xiàn)場應(yīng)實行動態(tài)跟蹤檢（抽）查，主要檢查工程承包合同執(zhí)行情況，中標單位現(xiàn)場到位人員與投標承諾的人員是否一致，檢查工程款的支付和流向。尤其是對中標價明顯偏低的項目要進行重點跟蹤監(jiān)督，嚴格控制設(shè)計變更，防止惡意低價競標、標后高價結(jié)算。對發(fā)現(xiàn)存在掛靠及圍標、串標行為的，應(yīng)及時依法處理，并予以公開曝光，以儆效尤。

（五）加快誠信體系建設(shè)

加強誠信體系建設(shè)，是提高投標人誠信度和中標人履約情況的有效手段。建立招投標從業(yè)單位信用數(shù)據(jù)庫，主要包括信用信息征集、信用管理評價、信用信息數(shù)據(jù)庫支撐、信用信息查詢，有關(guān)行政監(jiān)督部門應(yīng)及時將投標人的失信行為收集、統(tǒng)計，充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用。凡是有商業(yè)賄賂行為和因串通投標、串通圍標被有關(guān)部門查處，或中標后不按合同履約的單位或個人均記入信用檔案，作為資格審查、評標階段對投標人進行信用評價的重要依據(jù)和對投標人是否符合市場準入的評判依據(jù)之一。同時，構(gòu)建信用獎懲機制，優(yōu)化信用環(huán)境。制定信用獎懲標準，構(gòu)建失信懲戒機制，對有失信行為的投標企業(yè)、評標專家及相關(guān)責任人依法給予行政處罰、經(jīng)濟制裁，提高其失信成本，使失信者得不償失；對守信用的企業(yè)和個人可在招標投標、企業(yè)評先、資質(zhì)晉升等方面予以優(yōu)先、便利或一定形式的嘉獎，讓守信者受益，使信用環(huán)境不斷得到優(yōu)化。

第二篇：招投標活動中圍標、串標、掛靠、轉(zhuǎn)包行為的調(diào)查分析及對策建議

招投標活動中圍標、串標、掛靠、轉(zhuǎn)包行為 的調(diào)查分析及對策建議

一、招投標活動中圍標、串標、掛靠、轉(zhuǎn)包行為的表現(xiàn)形式(一)圍標、串標行為的表現(xiàn)形式

圍標、串標是指招標人與投標人之間或投標人相互之間采用不正當手段，對招投標事項進行串通，以排擠競爭對手或損害招標人利益，從中謀取中標的行為。

圍標、串標的表現(xiàn)形式多種多樣，比較典型的有以下幾種形式：

一類是投標人與招標人串通。如一些招標人設(shè)法將公開招標變?yōu)檠堈袠耍蓛?nèi)定的中標人，找?guī)准彝稑巳恕芭銟恕?，完成招標程序以套取中標；又如一些招標人在公開招標情況下，為使某一特定投標人中標，在資格預(yù)審文件、招標文件、評標辦法中設(shè)臵有利于內(nèi)定中標人的資格條件，限制排斥其他投標人；再如一些招標人向投標人泄露標底或共同商定標底，唆使投標人約定壓低投標報價，中標后，在項目實施過程中利用設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證再給投標人額外補償，為低價中標、高價結(jié)算留有空間。

二類是投標人相互串通。部分投標單位形成聯(lián)盟，采取輪流坐莊、多家陪標的方式串通投標；有的結(jié)成利益共同體，達成利益分配協(xié)議，約定由中標人給付陪標人一定比例的報酬；有的低價中標后，故意放棄，然后和遞補的第二名分享標價差；有的采取法人代表未簽字，或投標文件份數(shù)不符，或報價漏項、重復(fù)計價等辦法，故意制造無效投標；部分投標單位在投標報價中采取約定集中抬高或者壓低投標報價，以控制評標均價，獲取高分。

三類是投標人與招標代理機構(gòu)串通。有的招標代理機構(gòu)受招標人的授意，在招標人與投標人之間，協(xié)助招標人串通投標人投標；一些不法招標代理機構(gòu)為了非法經(jīng)濟利益，與投標人勾結(jié)，相互串通，出賣業(yè)主利益，從中謀取中標。

(二)掛靠、轉(zhuǎn)包行為的表現(xiàn)形式

掛靠是指一些低資質(zhì)、無資質(zhì)的單位、甚至個人通過借用、掛靠高資質(zhì)的單位獲取投標資質(zhì)參與投標。其主要表現(xiàn)形式有：一個投標人掛靠、租借多個企業(yè)資質(zhì)集中參加一個標段的投標；有的投標人將通過資格預(yù)審的所有潛在投標人的投標權(quán)買斷后獲取中標；有的投標人租借多個企業(yè)資質(zhì)集中參加一個標段的資格預(yù)審，通過資格預(yù)審后將投標權(quán)利賣出；一些高資質(zhì)的單位因標段太小，本身無興趣參與投標，而將資質(zhì)借與他人投標，從中收取管理費用。

非法轉(zhuǎn)包是指建筑商（總包人或承包人）違反法律、法規(guī)規(guī)定，將其承包的全部工程轉(zhuǎn)包給他人施工或分包后未在施工現(xiàn)場設(shè)立項目管理機構(gòu)和派駐相應(yīng)人員，并未對該工程的施工活動進行組織管理的行為。其主要表現(xiàn)有：一是承包單位中標后，不派出項目管理班子或雖派出項目管理班子，但不符合投標文件的承諾；二是承包單位只收取管理費用，對工程質(zhì)量、安全、進度、成本核算等不進行管理的；三是承包單位將承接的業(yè)務(wù)全部轉(zhuǎn)給他人，或未按規(guī)定經(jīng)建設(shè)單位同意，將承接的業(yè)務(wù)部分轉(zhuǎn)給他人。

二、圍標、串標、掛靠、轉(zhuǎn)包行為存在的原因分析 當前，在招投標活動中圍標、串標、掛靠、轉(zhuǎn)包等現(xiàn)象比較突出，不僅造成國家建設(shè)資金的大量流失，擾亂招投標市場秩序，影響公開、公平、公正的市場環(huán)境，而且往往涉及商業(yè)賄賂，助長腐敗現(xiàn)象的蔓延，危害性很大。盡管圍標、串標、掛靠、轉(zhuǎn)包行為的表現(xiàn)形式多種多樣，但具體分析其存在的原因，不外乎有如下幾個方面：

（一）法律法規(guī)及相關(guān)配套制度不夠完善

從現(xiàn)行有關(guān)招投標的法律法規(guī)來看，存在“三多三少”問題。即：原則規(guī)定多、具體細則少；禁止規(guī)定多、配套罰則少；部門規(guī)定多、適用規(guī)范少。特別是隨著近年來招投標業(yè)的蓬勃發(fā)展和新情況的不斷涌現(xiàn)，相關(guān)法律法規(guī)的滯后性問題更加突出。之外，企業(yè)資質(zhì)管理、企業(yè)信用管理、承包合同管理、標后監(jiān)督管理、工程擔保制度等一系列管理制度還不健全，導致各方主體在參與招投標活動的行為極不規(guī)范。如限定投標家數(shù)，使不法行為有機可乘。有的行業(yè)、地區(qū)以減少評標工作量為由，規(guī)定在資格預(yù)審合格的投標申請人過多時，招標人可以從中只選擇7家或9家、11家資格預(yù)審合格的投標申請人參加投標，甚至可以直接推薦投標人參加投標，這種規(guī)定給招標人和投標人創(chuàng)造了圍標、串標的便利條件。又如資格預(yù)審的標準或條件不統(tǒng)一。招標人在編制資格預(yù)審的標準時，根據(jù)自己的需要來設(shè)定，想要哪一家企業(yè)入圍，就按照這家企業(yè)的標準量身定做，設(shè)定排它性條件，最后通過資格預(yù)審的單位多數(shù)已被某一投標人所控制。再如評標辦法的制定不合理。目前通行的評標辦法是綜合評標法，設(shè)臵商務(wù)、經(jīng)濟報價、技術(shù)三部分分值，商務(wù)、技術(shù)由評委打分，報價按投標人報價平均價或平均價上下一定比例為最優(yōu)報價。投標人為了中標，一要控制最優(yōu)報價，二要收買評委。這是導致圍標、串標產(chǎn)生的直接誘因。

(二)管理體制和市場監(jiān)管機制不健全

目前招投標行業(yè)的管理體制和監(jiān)督機制還不健全，明顯存在缺陷。一是多頭監(jiān)督，主次不分。近幾年，各級紀檢、監(jiān)察、財政、審計部門和檢察機關(guān)積極介入工程招投標的監(jiān)督。這些措施，對維護招投標的嚴肅性、查處違法違紀行為起到了一定作用。但在實踐中，參與監(jiān)督的各部門角度各不相同，沒有明確分工，造成職責不明，主次不清，容易使監(jiān)督流于形式。二是政出多門，監(jiān)管合力尚未真正形成。對于工程建設(shè)招投標市場的行政監(jiān)督，許多職能部門都負有相關(guān)職責。但對于各部門在具體招投標行政監(jiān)督工作中碰到的問題，尤其是涉及本部門監(jiān)管職能邊緣的一些突出問題，相關(guān)部門之間的長效溝通、協(xié)調(diào)機制還沒有建立形成，信息閉塞、各自為政，無法共同應(yīng)對、及時解決面臨的許多新情況、新問題，造成監(jiān)管工作存在盲區(qū)、死角。個別建筑企業(yè)甚至出現(xiàn)在甲部門亮紅燈、在乙部門開綠燈情況，一些違規(guī)違法行為得以長期規(guī)避監(jiān)督。三是對合同實施的監(jiān)督還亟待加強。投標人之所以敢進行圍標、串標，其中一個重要原因就是中標后，招標人、監(jiān)理單位和主管部門對現(xiàn)場的管理力度不夠，對中標人投標時的承諾和合同約定缺乏跟蹤監(jiān)督，對中標后擅自更換項目部主要人員、轉(zhuǎn)包和違法分包的行為查處不力。四是對招標人在合同實施過程中，以各種理由隨意調(diào)整合同價款的行為還沒有有效的約束機制和手段。

(三)市場競爭機制失靈和誠信體系缺失

目前招投標行業(yè)優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制還沒有真正形成，供大于求的市場環(huán)境形成了買方市場，使得招標人在招投標過程中擁有絕對的支配權(quán)，而投標人面對激烈的市場競爭，千方百計采用各種手段甚至違規(guī)行為牟取中標權(quán)，致使圍標、串標、掛靠、轉(zhuǎn)包行為屢禁不止，愈演愈烈。加之，招標代理市場也沒有形成公平競爭的市場環(huán)境，招標人在選擇代理機構(gòu)時不注重比服務(wù)、比質(zhì)量、比信譽，競爭代理收費不按照國家有關(guān)規(guī)定收取，出現(xiàn)亂殺價、甚至零代理等擾亂市場價格行為，從而造成個別代理機構(gòu)因代理費用過低被動與招標人、投標人相互串通，甚至扮演圍標、串標的紐帶和策劃者，謀取中標，以獲取投標人經(jīng)濟補償非法利益的違法現(xiàn)象。與此同時，目前，全國性的招投標信用體系尚未建立，無法及時查閱某一投標人的信用情況。這就造成了一個投標人由于圍標、串標行為被某行業(yè)部門、某地區(qū)處罰后，在另外一個行業(yè)或另外一個地區(qū)照樣可以參加投標。在當前社會誠信缺失的市場環(huán)境下，部分企業(yè)片面注重短期行為而看重長期效益，忽視誠信建設(shè)，加之對失信現(xiàn)象目前沒有建立起有效的預(yù)防和懲戒體系，個別企業(yè)屢屢“闖紅燈”也就不足為怪了。

（四）執(zhí)法不嚴、懲處不力現(xiàn)象的助漲

由于圍標、串標、掛靠、轉(zhuǎn)包等行為存在隱蔽性，給執(zhí)法監(jiān)督帶來一定難度；加之相關(guān)法規(guī)對這些違規(guī)行為的認定標準和處罰辦法規(guī)定過粗，缺乏可操作性，即使查實了有關(guān)違法違規(guī)行為，一些主管部門在處罰時，因考慮到企業(yè)的生存和發(fā)展，特別是涉及地方大型國有企業(yè)時，往往以廢標、批評方式進行處理，無震懾作用。因此，在目前有關(guān)部門對招投標市場違規(guī)違法行為執(zhí)法不嚴、懲處不力的環(huán)境下，一些市場主體受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，考慮到違規(guī)違法行為所付出的成本遠遠小于所獲得的收益，就以中標為目的不擇手段地進行圍標、串標等行為。根據(jù)《招標投標法》第53條規(guī)定，投標人相互串通投標或者與招標人串通投標的，處中標項目金額5‰-10‰的罰款；對單位直接負責的主管人員以及其他直接責任人員處單位罰款數(shù)額5%-10%的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，取消其1年至2年內(nèi)參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理機關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照。由此可見，只要情節(jié)不是特別嚴重，圍標、串標行為即使被認定，一般情況下對于投標單位和直接責任人的處罰力度并不大，警示教育作用并不明顯。

三、對策建議

目前，在工程建設(shè)項目招投標活動中的圍標、串標、掛靠、轉(zhuǎn)包情況比較嚴重，已對招投標制度和市場帶來了嚴重的危害，若不采取措施及時根治，必將嚴重擾亂正常的招投標市場秩序，影響工程質(zhì)量和投資控制，破壞公開、公平、公正的市場準則，造成大量的人力、物力、財力的浪費。主要對策建議如下：

(一)健全招投標法律法規(guī)

在貫徹落實國家已經(jīng)出臺的有關(guān)招標投標法律法規(guī)的同時，市里應(yīng)加快地方性法規(guī)的立法步伐，盡早出臺《重慶市招標投標條例》，并制定相應(yīng)的實施辦法和有關(guān)配套政策，以明確招投標活動的有關(guān)制度和程序，規(guī)范各方活動參與人的行為，特別是約束招標人在自由選擇招標代理公司的權(quán)力，削弱或減少招標人在編制資格預(yù)審和招標文件、評標、定標過程中的自由裁量空間。尤其要研究制定圍標、串標、掛靠、轉(zhuǎn)包行為的具體認定標準，并將其列入招標文件廢標條款中。比如不同投標人的投標文件中列出的人工費、材料費、機械使用費、管理費及利潤的價格構(gòu)成部分或全部雷同的；又如不同投標人的施工組織設(shè)計方案基本雷同的；再如開標前已有反映，開標后發(fā)現(xiàn)各投標人的報價等與反映情況吻合的；再如不同投標人的投標文件出現(xiàn)評標委員會認為不應(yīng)雷同的（文字編排、文字內(nèi)容、文字及數(shù)字錯誤等）。這些情形的都可按廢標處理。

（二）改革創(chuàng)新招投標制度

目前，招投標制度在實施過程中暴露一些缺陷和問題，市里需要加大改革創(chuàng)新力度，進一步完善相關(guān)制度，為此建議：一是推行預(yù)選承包商制度。在限制工程甲方針對具體工程項目的資格預(yù)審的前提下，成立由市政府常務(wù)副市長或分管領(lǐng)導擔任主任的預(yù)選承包商資格審查委員會，委員會每年一次定期審查承包商的資質(zhì)、財務(wù)狀況、質(zhì)量保證體系、年產(chǎn)值、年納稅金額、信用記錄等方面的內(nèi)容。符合條件的承包商均應(yīng)納入預(yù)選承包商名錄，并在重慶市人民政府指定媒體和網(wǎng)站上發(fā)布。建設(shè)工程的施工單位從預(yù)選承包商名錄中產(chǎn)生。這項制度借鑒了香港經(jīng)驗，國內(nèi)目前除深圳特區(qū)外其它地方還沒有實行。二是建立全市統(tǒng)一平臺上的工程建設(shè)交易服務(wù)中心，交易中心由市政府批準設(shè)立，為工程發(fā)包與承包活動提供交易場所、信息和咨詢服務(wù)的非營利性單位，并接受行政主管部門的監(jiān)督和指導。凡需進行施工招標的工程，都應(yīng)進入交易中心進行招標投標活動。三是加快建設(shè)電子招標平臺。建設(shè)電子招標平臺有利于構(gòu)建統(tǒng)一的招標投標市場體系，增強招標管理工作的透明性和公開性；大大降低招投標成本，有效減輕招投標各方的費用負擔，增加經(jīng)濟效益和社會效益；同時能有效地防止招標投標過程中的暗箱操作，有效減少圍標、串標行為的發(fā)生。比如在交易中心通過統(tǒng)一的電子招標平臺，招投標項目從發(fā)售招標文件、投標答疑、踏勘現(xiàn)場直至開標前，潛在投標人的名單始終處于完全保密狀態(tài)。潛在投標人如有疑問，一律無記名通過電子郵件在網(wǎng)上提出，招標人在網(wǎng)上公布答疑文件，由潛在投標人從網(wǎng)上獲??；完善的質(zhì)疑與投訴處理流程，可為政府部門對招投標工作進行有效監(jiān)管、及時處理招投標活動中存在的問題，提供重要的處理通道；電子招標平臺還可通過地方分級專家?guī)斓慕ㄔO(shè)，有效解決各部門評標專家信息不能共享的難題。

（三）完善招標評標管理辦法

參照國際通用的《菲迪克條款》實行的招投標辦法，在全部使用國有資金或者國有資金投資占控股或主導地位的施工招標項目中，全面推行最低價中標辦法。對簡易工程項目，不再進行評審，一律實行最低價中標；對非簡易工程，采取從最低價開始評審的方法；對于技術(shù)復(fù)雜、施工難度大的工程，可以采用投標人報價的平均價下浮3%—8%的方法評標，具體下浮比例由招標人在招標文件中給予明確，技術(shù)標僅評審是否合格；對于個別技術(shù)特別復(fù)雜、施工有特殊技術(shù)要求的工程，由主管部門組織專家論證，提出意見報市政府辦公會議批準后，可以采用綜合評估法,但商務(wù)標計分權(quán)重不得少于總分的50%。同時，采取如下措施，確保最低價中標辦法的全面推行。一是實行招標工程預(yù)算控制價。將編制單位編制的工程預(yù)算價適當調(diào)整，作為投標最高限價予以公布。二是實行工程量清單招標。招標人依據(jù)招標文件、設(shè)計圖紙、現(xiàn)場條件和統(tǒng)一工程量計算規(guī)則、項目劃分等，科學地編制工程量清單，并禁止有暫定材料品牌、暫定價格或留有其他報價缺口的條款。通過明細化，以清單方式進行招標，實現(xiàn)真實、公開、透明。中標后如確需變更設(shè)計的，由建設(shè)、監(jiān)理、施工和設(shè)計單位四家共同確認簽章，將工程量增減和預(yù)算報價提交工程造價站審核后方可實施；三是評標委員會評審咨詢。每次隨機抽取數(shù)名專家，組成評標委員會，根據(jù)招標文件的規(guī)定，對滿足招標文件實質(zhì)性要求、投標報價最低的前三名投標人的投標文件進行評審、咨詢、論證。特別是對于明顯低于工程預(yù)算控制價的投標報價進行認真審核，對不可靠的低價措施予以詢問、糾正；四是實行項目投入承諾制。中標后要求法定代表人親自簽訂施工合同和承諾書，確保人員、設(shè)備到位，確保價低質(zhì)高；五是完善風險保險機制。實行投標承包風險包干制度、低價風險保證擔保制度、推行合同管理和工程質(zhì)量保險、工程合同履約保函和工程款支付保函等制度。比如預(yù)算造價1000萬元的工程，700萬元中標，就要把300萬元打入銀行作擔保，如果誰采取低價中標，自己不做而是轉(zhuǎn)包給另一方，或是出現(xiàn)變更設(shè)計增加投資、現(xiàn)場簽證隨意擴大工程量的問題，就扣擔保金。六是嚴格投標人資格審查。評標時嚴格核對投標人營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書、安全生產(chǎn)許可證、投標保證金出票單位、投標文件印章以及項目經(jīng)理證書、項目經(jīng)理安全證書的單位名稱都必須完全一致。對投標人授權(quán)代表及項目組成員身份核查，重點核查其一年期以上的勞動和社會養(yǎng)老保險證明，如勞動合同聘用單位或養(yǎng)老保險的繳費單位與投標單位名稱不一致，則審查不予通過，同時建議在項目開標是要求擬任項目經(jīng)理必須與項目投標授權(quán)代表人到開標現(xiàn)場，在對擬中標單位發(fā)中標通知書之前必須通知擬任項目經(jīng)理參加招標人的答辯。七是規(guī)范投標保證金結(jié)轉(zhuǎn)和工程款撥付方式，明確投標保證金必須通過投標單位銀行賬戶結(jié)轉(zhuǎn)，禁止現(xiàn)金交付，并禁止直接向個人撥付工程款，項目業(yè)主的建設(shè)資金只能撥付給中標人基本賬戶或中標人在項目實施地銀行開設(shè)且留有投標文件承諾的項目經(jīng)理印鑒的企業(yè)法人賬戶。

（四）加大行業(yè)監(jiān)督管理的力度

一是理順招投標監(jiān)督管理體系。建議市成立招投標綜合監(jiān)督管理部門，把分散于其他政府部門的招標管理職能進行整合，集中統(tǒng)一負責綜合管理和監(jiān)督招投標工作，重點是國有投資項目尤其是政府性投資項目。二是切實加強招投標活動的過程監(jiān)管。進一步完善招投標信息公開制度，尤其是政府投資項目和重點工程建設(shè)項目，必須將招投標全過程信息公開，接受社會監(jiān)督。重點審查招標公告、招標文件的合法性、公平性、公正性，監(jiān)督開標、評標、定標過程是否違法、違規(guī)操作；對于業(yè)主和代理機構(gòu)串通編制不合法、不公平、不公正招標公告、招標文件，設(shè)臵投標“陷阱”或搞“對號入座”的，要依法嚴肅處理。加強工程項目中標后監(jiān)管。對中標項目施工現(xiàn)場應(yīng)實行動態(tài)跟蹤檢（抽）查，主要檢查工程承包合同執(zhí)行情況，中標單位現(xiàn)場到位人員與投標承諾的人員是否一致，檢查工程款的支付和流向。尤其是對中標價明顯偏低的項目要進行重點跟蹤監(jiān)督，嚴格控制設(shè)計變更，防止惡意低價競標、標后高價結(jié)算；對發(fā)現(xiàn)存在掛靠及圍標、串標行為的，應(yīng)及時依法處理，并予以公開曝光，以儆效尤。三是加強對招標代理機構(gòu)的管理。禁止任何形式的掛靠、出借、借用資質(zhì)的行為，對代理機構(gòu)違反資質(zhì)管理規(guī)定的行為，一經(jīng)查實從嚴處理。對招標代理機構(gòu)實行從業(yè)人員注冊登記備案制度，保持穩(wěn)定的從業(yè)人員隊伍。定期開展從業(yè)人員業(yè)務(wù)知識培訓和職業(yè)道德教育，不斷提高業(yè)務(wù)技能和職業(yè)道德。四是健全招投標投訴舉報制度，將監(jiān)督管理部門的受理電話、傳真和通訊地址向社會公布。對招投標利益關(guān)系人的投訴事項，要認真調(diào)查核實，對有違法行為的當事人要嚴肅處理，并將處理結(jié)果向社會公布。

（五）加快行業(yè)信用體系建設(shè)步伐

加強信用體系建設(shè)，是提高投標人誠信度和中標人履約情況的有效手段。建議由市發(fā)展改革委牽頭會同市級有關(guān)部委，建立全市性的招投標從業(yè)單位信用數(shù)據(jù)庫，主要包括信用信息征集、信用管理評價、信用信息數(shù)據(jù)庫支撐、信用信息查詢，有關(guān)行政監(jiān)督部門應(yīng)及時將投標人的失信行為收集、統(tǒng)計，這項工作可充分發(fā)揮行業(yè)組織行業(yè)自律的作用，撥付專項資金，委托重慶招標投標協(xié)會建設(shè)，以實現(xiàn)全市企業(yè)和評標專家信用信息的查詢、交流及共享，并逐步實現(xiàn)區(qū)域乃至全國聯(lián)網(wǎng)。凡是有商業(yè)賄賂行為和因串通投標、串通圍標被有關(guān)部門查處，或中標后不按合同履約的單位或個人均記入信用檔案，作為資格審查、評標階段對投標人進行信用評價的重要依據(jù)和對投標人是否符合市場準入的評判依據(jù)之一。同時，構(gòu)建信用獎懲機制，優(yōu)化信用環(huán)境。制定信用獎懲標準，構(gòu)建失信懲戒機制，對有失信行為的投標企業(yè)、評標專家及相關(guān)責任人依法給予行政處罰、經(jīng)濟制裁，提高其失信成本，使失信者得不償失；對守信用的企業(yè)和個人可在招標投標、企業(yè)評先、資質(zhì)晉升等方面予以優(yōu)先、便利或一定形式的嘉獎，讓守信者受益，使信用環(huán)境不斷得到優(yōu)化。