第一篇：世界銀行專家談地方政府債務(wù)管理理論及國際經(jīng)驗(yàn)

世界銀行專家談地方政府債務(wù)管理理論及國際經(jīng)驗(yàn)

第一部分 中低收入國家的地方政府債務(wù)監(jiān)管框架 受全球性金融危機(jī)影響，越來越多發(fā)展中國家的地方政府財(cái)政和債務(wù)可持續(xù)性開始面臨威脅。宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性要求地方政府舉債必須采取審慎的態(tài)度，高度重視建立地方政府債務(wù)的監(jiān)管框架。

一、中低收入國家建立地方政府債務(wù)監(jiān)管框架的必要性

（一）外因：宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。

2000—2008年，隨著金融環(huán)境的穩(wěn)定和宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中低收入國家的債務(wù)狀況得到明顯改善，公共負(fù)債顯著減少，外匯儲備逐漸增加，國際收支基本平衡。多數(shù)低收入國家的政府債務(wù)規(guī)模呈明顯下降趨勢，一些低收入國家開始有資格進(jìn)入國際資本市場融資，并接受穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾等市場化信用評級。但2008年底以來，受全球性金融危機(jī)影響，外國投資者從中低收入國家大舉撤資，很多國家開始陷入金融環(huán)境迅速惡化、財(cái)政收入捉襟見肘的窘?jīng)r，地方政府舉債沖動(dòng)強(qiáng)烈并趨于失控。

（二）內(nèi)因：分權(quán)化改革的趨勢。

2000年以來，低收入國家經(jīng)歷了財(cái)政分權(quán)改革，地方財(cái)政支出占國家財(cái)政支出的比重不斷上升。如尼日利亞的地方政府預(yù)算支出占國家預(yù)算支出的比例，1999年為23％，2005年為46％；越南這一比例1992年為24％，2002年為48％。分權(quán)化改革客觀上推動(dòng)了地方政府舉債。由于地方政府承擔(dān)越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施投資責(zé)任，為彌補(bǔ)建設(shè)資金不足，很多中低收入國家的地方政府開始進(jìn)入資本市場融資。如埃塞俄比亞、尼日利亞等國家地方政府通過發(fā)行債券和預(yù)算外債務(wù)融資，玻利維亞、越南等國家地方政府則直接向銀行貸款。

（三）歷史的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

實(shí)踐表明，地方政府合理舉債能夠加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧。允許地方政府借款的最大好處是擴(kuò)大地方政府財(cái)源，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。同時(shí)，地方舉債搞建設(shè)往往更具效率，也更加平等。債務(wù)的期限與資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)年限相匹配，既符合由不同時(shí)期受益者共同承擔(dān)成本的代際公平原則，也便于當(dāng)代納稅人接受。

但是，在缺乏有效監(jiān)管的情況下，地方借款蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。一是軟預(yù)算約束將給地方政府借債帶來巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)，并最終轉(zhuǎn)嫁中央政府。如20世紀(jì)的阿根廷、巴西、墨西哥等國家經(jīng)歷的債務(wù)危機(jī)大都源于這一因素。二是持續(xù)的赤字性融資將導(dǎo)致債務(wù)不可持續(xù)。匈牙利、印度和俄羅斯等國家出現(xiàn)地方債務(wù)危機(jī)的主要原因就是通過借款來為經(jīng)常性赤字融資。三是地方政府的債務(wù)組合可能會面臨展期風(fēng)險(xiǎn)。如20世紀(jì)90年代墨西哥和俄羅斯經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前，兩國地方政府都擁有風(fēng)險(xiǎn)性的債務(wù)組合，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊暴露了這些債務(wù)組合抗風(fēng)險(xiǎn)能力的脆弱性，觸發(fā)了大規(guī)模的地方債務(wù)危機(jī)。四是隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)巨大。中低收入國家的地方政府經(jīng)常會通過各種渠道規(guī)避中央政府的限制，如設(shè)立投融資公司、提供變相擔(dān)保、安排公私合營、從養(yǎng)老金借款，以及拖欠工資、養(yǎng)老金和供應(yīng)商欠款等。由于這些地方準(zhǔn)財(cái)政實(shí)體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最終由政府兜底，國際上主要的評級機(jī)構(gòu)都將其納入到地方政府債務(wù)評估范疇。

基于以上考慮，越來越多中低收入國家開始將地方政府債務(wù)管理上升為國家戰(zhàn)略層面的政策議題。經(jīng)驗(yàn)表明，宏觀經(jīng)濟(jì)不確定時(shí)期，如對地方政府不加約束任其過度舉債，產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)通常數(shù)倍于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定時(shí)期同等債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對中低收入國家而言，當(dāng)前形勢下為地方政府借款建立良好的監(jiān)管框架尤為必要。需要強(qiáng)調(diào)的是，建立監(jiān)管框架的目的不是限制或禁止地方政府進(jìn)入資本市場融資，而是要加強(qiáng)對地方政府的財(cái)政約束，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低借款成本，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施融資的持續(xù)發(fā)展。

二、中低收入國家地方政府債務(wù)監(jiān)督框架

20世紀(jì)90年代后期以來，中等收入國家通過制定地方借款監(jiān)督框架來應(yīng)對地方政府財(cái)政困境和債務(wù)危機(jī)。地方借款的監(jiān)管框架包含兩部分：首先是事前控制，即控制借款，并對地方財(cái)政狀況進(jìn)行監(jiān)督；其次是事后的債務(wù)重組，以防止地方政府無力償還。同時(shí)，必須建立對地方政府舉債進(jìn)行正向激勵(lì)的政府間財(cái)政關(guān)系和金融環(huán)境。

（一）事前監(jiān)管。

事前監(jiān)管包括對舉債的事前控制和對地方政府財(cái)政狀況的監(jiān)督。20世紀(jì)90年代，巴西和墨西哥等國家的地方債務(wù)危機(jī)、哥倫比亞和印度等國家的地方政府財(cái)政困境，促使這些國家建立或強(qiáng)化了事前監(jiān)管，以防止未來系統(tǒng)性的壓力和危機(jī)?？山梃b的經(jīng)驗(yàn)有：一是遵守“黃金規(guī)則”，明確借款只能用于長期公共資本投資，如巴西、哥倫比亞、印度、秘魯、俄羅斯和南非等；二是設(shè)定舉債的限制指標(biāo)，包括財(cái)政赤字率、償債率、提供擔(dān)保的上限等，如哥倫比亞建立了監(jiān)管地方借款的“紅綠燈”模式，債務(wù)利息支出占經(jīng)常性盈余的比率大于40％以及債務(wù)余額占經(jīng)常收入比率高于80％的“紅燈區(qū)”地方政府禁止舉債，巴西聯(lián)邦政府設(shè)臵了州政府債務(wù)重組的具體財(cái)政指標(biāo)，包括債務(wù)收入比、基本財(cái)政收支、人員支出占總支出的比重、自有收入增長率和投資上限等；三是建立中期財(cái)政規(guī)劃，如巴西、哥倫比亞和秘魯?shù)葒业姆梢?guī)定，地方政府應(yīng)提供詳細(xì)的與中央政府預(yù)算框架一致的多年預(yù)算框架；四是預(yù)算透明度要求，不少國家要求對地方財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)、定期公開披露重要財(cái)政數(shù)據(jù)、揭示隱性負(fù)債、把預(yù)算外負(fù)債納入預(yù)算等，墨西哥引入了一套地方政府信用評級體系，要求通過地方信用的市場定價(jià)倒逼地方政府遵守財(cái)政紀(jì)律。

（二）事后監(jiān)管。

事后監(jiān)管即地方破產(chǎn)機(jī)制，用于處臵喪失償債能力的地方政府。可能導(dǎo)致地方政府破產(chǎn)的因素主要有：地方政府財(cái)政管理不當(dāng)，如嚴(yán)重超財(cái)力舉債；宏觀經(jīng)濟(jì)或外部因素的沖擊；債務(wù)構(gòu)成的要素風(fēng)險(xiǎn)，如債務(wù)期限短、匯率和利率風(fēng)險(xiǎn)等。破產(chǎn)機(jī)制的核心問題是解決債權(quán)人和破產(chǎn)地方政府之間的利益沖突，關(guān)鍵是處理好政府破產(chǎn)和企業(yè)破產(chǎn)的區(qū)別、司法手段與行政手段的選擇、破產(chǎn)程序自身的運(yùn)作等問題。由于政府服務(wù)具有公共性，地方政府破產(chǎn)如果簡單參照企業(yè)破產(chǎn)，就會產(chǎn)生保護(hù)債權(quán)人權(quán)益與維持必要公共服務(wù)之間的矛盾，因此，地方政府破產(chǎn)機(jī)制只能是重新組織而非清盤全部資產(chǎn)。選擇司法手段還是行政手段，通常取決于法律體系的成熟程度。

三、中低收入國家地方政府債務(wù)管理框架

除建立地方政府債務(wù)監(jiān)督框架外，還必須實(shí)施有效的地方政府債務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)違約率的最小化。地方債務(wù)管理包括戰(zhàn)略設(shè)定和執(zhí)行的過程，目的是在滿足地方政府融資需求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)債務(wù)余額、舉借新債與成本、風(fēng)險(xiǎn)相一致。良好的債務(wù)管理框架應(yīng)包含以下四個(gè)方面：

1.設(shè)計(jì)制度框架。建立用于指導(dǎo)政府債務(wù)管理操作的法律和制度框架，目的是明確建立債務(wù)管理目標(biāo)。通常包括以下幾個(gè)方面：良好的治理框架、審慎的成本風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略、高效的組織結(jié)構(gòu)、適當(dāng)?shù)墓芾硇畔⑾到y(tǒng)、強(qiáng)烈的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理文化等。

2.保證財(cái)政可持續(xù)。政府融資必須符合財(cái)政和債務(wù)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。衡量財(cái)政是否可持續(xù)，既要看政府當(dāng)期是否有能力貫徹執(zhí)行中央的財(cái)政與貨幣政策，還要保持政府的代際預(yù)算約束穩(wěn)健，沒有明顯的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。政府舉債與財(cái)政可持續(xù)相協(xié)調(diào)，有助于割斷高增長和高通脹之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)高增長低通脹。

3.完善資本市場。資本市場對于地方政府獲取資金來源具有十分重要的意義，良好的資本市場能夠提高金融中介的效率和穩(wěn)定性，提供更多的資產(chǎn)組合，有利于加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。地方政府在舉借債務(wù)時(shí)應(yīng)盡可能利用市場機(jī)制，包括競爭性拍賣、向機(jī)構(gòu)或個(gè)人發(fā)行債券等。規(guī)范的資本市場將為政府提供一個(gè)低成本和低風(fēng)險(xiǎn)的融資機(jī)制。

4.建立匯報(bào)程序。不同國家地方政府債務(wù)管理的自主程度不一，有些國家中央政府監(jiān)管較嚴(yán)，如巴西、哥倫比亞等，有些國家則更強(qiáng)調(diào)地方自治，如美國、加拿大等。地方政府債務(wù)管理的自主程度將影響其監(jiān)管和執(zhí)行預(yù)算規(guī)則的方式，也決定了其債務(wù)的監(jiān)管框架。建立規(guī)范的匯報(bào)程序，有利于確保政府債務(wù)管理者盡職盡責(zé)地執(zhí)行債務(wù)管理職能。

四、地方債務(wù)管理與國債管理的差異

盡管地方債務(wù)管理與國債管理的機(jī)制比較相似，但兩者存在關(guān)鍵的差異，建立地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制必須考慮到這些差異。

1.地方政府無權(quán)發(fā)行自己的貨幣，也不能制定貨幣政策。這意味著要實(shí)現(xiàn)債務(wù)的可持續(xù)性，地方政府就不能自己印鈔票來還債；地方政府不能規(guī)定自行借款利率，只能憑借自身的信用度由市場決定借款成本。

2.地方政府融資不會受到外匯風(fēng)險(xiǎn)的直接影響。在中國、哈薩克斯坦、秘魯、越南等國家，地方政府不允許直接從國外借款，所有的國外借款都需要中央政府的審批和擔(dān)保。但匯率風(fēng)險(xiǎn)仍可能通過對實(shí)際利率的沖擊，間接影響地方政府債務(wù)的可持續(xù)性。

3.地方政府難以根據(jù)償債目標(biāo)來組織自身收入。地方政府的自有收入是決定其償債能力的關(guān)鍵因素，其籌資能力通常受到憲法和其他相關(guān)立法的約束。如越南沒有地方稅收，中央政府控制稅基和稅率，由稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收所有的非貿(mào)易稅收；正在進(jìn)行財(cái)政分權(quán)的國家，地方政府籌集自有收入的能力也隨之變化。

4.地方政府債務(wù)管理政策受中央政府政策影響較大。盡管各國地方政府對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴程度顯著不同，來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付仍是地方政府收入的重要來源。中央政府還可通過其他途徑影響地方財(cái)政平衡和經(jīng)濟(jì)增長前景。如哥倫比亞、巴西、印度、泰國和越南等國家薪酬和養(yǎng)老金的政策、哥倫比亞、印度尼西亞、墨西哥、秘魯、俄羅斯和泰國等國家設(shè)定地方政府債務(wù)余額上限的政策、尼日利亞、烏干達(dá)和越南等國家設(shè)定地方政府債務(wù)償還上限的政策等，都對這些國家地方政府制定債務(wù)管理政策影響較大。

5.地方政府債務(wù)管理更需要防范道德風(fēng)險(xiǎn)。對中央政府救助的預(yù)期會對地方政府舉債和償債行為產(chǎn)生重大影響。市場透明度的欠缺、市場治理的疲弱、市場參與者間競爭框架的扭曲以及地方財(cái)務(wù)管理能力的不足通常會放大道德風(fēng)險(xiǎn)。

6.地方債務(wù)管理比國債管理更易受到流動(dòng)性低和發(fā)行規(guī)模小、次數(shù)多的影響。在相對不發(fā)達(dá)的債券市場上，地方政府債券發(fā)行的多層次性不利于建立全國統(tǒng)一的債券基準(zhǔn)。

第二部分 約束地方的財(cái)政責(zé)任法綜述

一、財(cái)政責(zé)任法實(shí)施的目的

財(cái)政責(zé)任法是一種通過事前預(yù)防和事后采取見效更快的額外懲罰措施來控制地方政府財(cái)政赤字的制度，也是防止出現(xiàn)財(cái)政不謹(jǐn)慎行為的必然結(jié)果。作為一種約束政府的制度，財(cái)政責(zé)任法的主要目的是為了通過建立法律約束，規(guī)范地方政府財(cái)政行為，限制政府出現(xiàn)不可持續(xù)的財(cái)政赤字，引導(dǎo)地方政府對自己造成的財(cái)政混亂局面負(fù)責(zé)，避免出現(xiàn)超額赤字和財(cái)政危機(jī)。

（一）促進(jìn)財(cái)政穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

政府的主觀意向總是希望能避免發(fā)生財(cái)政危機(jī)。但是，基于追求政績等原因，地方政府可能會有意無意地忽略財(cái)政可持續(xù)原則，從而導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)的發(fā)生。這就需要通過建立和實(shí)施各種制度來約束政府自身的行為，包括制定平衡預(yù)算規(guī)則、建立自主的中央銀行和議會監(jiān)管委員會等，以促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。因此，從20世紀(jì)90年代晚期開始，財(cái)政責(zé)任法作為一些國家約束政府自身財(cái)政行為的一種工具，被逐漸建立和運(yùn)用。

（二）減少“搭便車現(xiàn)象”。

為維持物價(jià)穩(wěn)定、金融系統(tǒng)健康運(yùn)行和良好的國際信譽(yù)，地方政府通常在國家整體的財(cái)政可持續(xù)性方面存在共同利益。但是，單個(gè)地方政府的利益仍然可能與中央政府或其他地方政府的共同利益不盡一致。為追求局部利益，個(gè)別地方政府可能產(chǎn)生不可持續(xù)性的財(cái)政行為。由于單個(gè)政府只承擔(dān)這些行為的部分損失，卻可以得到中央政府和其他地方政府遵守規(guī)則所帶來的所有好處，就產(chǎn)生了財(cái)政政策的“搭便車現(xiàn)象”。為消除這種搭便車現(xiàn)象，需要有一套保護(hù)政府共同利益的協(xié)約，約束中央政府和所有地方政府的財(cái)政行為，保障所有政府都能平等受益。

二、財(cái)政責(zé)任法的主要內(nèi)容

大部分國家財(cái)政責(zé)任法的主要內(nèi)容是通過對舉債方式和債務(wù)主體的約束來控制赤字規(guī)模和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。盡管條款內(nèi)容因國而異，但總體說來，各國財(cái)政責(zé)任法通常從兩個(gè)角度作出約束：一是從時(shí)間看，要同時(shí)規(guī)范事前控制和事后處臵；二是從主體看，即同時(shí)約束借款人和貸款人。

1.加強(qiáng)對借款人的事先控制。對中央政府和地方政府都要明確規(guī)定舉借債務(wù)的上限、赤字目標(biāo)、從外國借款的限制等；對地方政府，除上述限制外，還必須在充分評估舉債能力的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照中央政府、中央銀行或其他機(jī)構(gòu)規(guī)定的條件舉債。

2.加強(qiáng)對貸款人的事先控制。明確不得直接由中央銀行融資，對外國借款人的資格作出限制，中央銀行或其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)監(jiān)管等；貸款人對地方政府的貸款額度不能超過省政府的定額，貸款人有責(zé)任對有風(fēng)險(xiǎn)的地方政府提高資本要求等。

3.規(guī)范對借款人的事后處臵。凡是出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的政府，必須對其再融資作出限制，規(guī)定其必須提出合理的債務(wù)解決方案，公開詳細(xì)財(cái)政狀況；中央政府不得隨意承認(rèn)地方政府債務(wù)并提供緊急救助，阻止地方政府償債責(zé)任向中央政府轉(zhuǎn)移。

4.規(guī)范對貸款人的事后處臵。加強(qiáng)對銀行的監(jiān)管力度，制定對地方政府債務(wù)損失資本沖銷的規(guī)定等。任何一筆貸款都應(yīng)具備以上約束條件，若只依靠事前控制，沒有事后處臵，將導(dǎo)致借款人不負(fù)責(zé)任，使貸款人繞過最初的障礙追求得到中央政府緊急救助；如果只依靠事后處臵，就會使不顧后果的借款人債臺高筑，導(dǎo)致沒人愿意處理后果。在銀行和金融機(jī)構(gòu)為政府所有，以及金融市場不完全開放的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，事前控制至關(guān)重要。三、一些國家的制度和經(jīng)驗(yàn)

近年來，許多國家都已經(jīng)實(shí)施了財(cái)政責(zé)任法，取得了一些成效。不同國家的法律制度對借款人的約束各不相同，有些財(cái)政責(zé)任法適用于各級政府，或至少適用于中央級和省級政府，如巴西、哥倫比亞和秘魯。有些國家中央政府通過的財(cái)政責(zé)任法只適用于自身，并希望能夠?yàn)榈胤秸栽割C布約束地方的財(cái)政責(zé)任法起到示范和帶動(dòng)作用，如印度和阿根廷。

各國財(cái)政責(zé)任法具體實(shí)施情況也不相同。巴西各級政府實(shí)施同一部財(cái)政責(zé)任法，它既制定了事前規(guī)則也采取了事后法律懲罰措施，以鞏固執(zhí)政者在財(cái)政謹(jǐn)慎性方面達(dá)成的廣泛共識。哥倫比亞是一個(gè)各地方政府享有自治權(quán)的統(tǒng)一國家，已經(jīng)頒布了多部法律約束地方政府借款，并頒布了明確的財(cái)政責(zé)任法，從制度上保證實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政平衡的政策目標(biāo)。該國的財(cái)政責(zé)任法增加了對地方政府的事前控制，還建立了財(cái)政透明度要求和問責(zé)制以加強(qiáng)財(cái)政謹(jǐn)慎行為。墨西哥是一個(gè)尚未考慮頒布財(cái)政責(zé)任法而維持財(cái)政謹(jǐn)慎的案例，由于各州在憲法上太過獨(dú)立，聯(lián)邦政府無法實(shí)行自上而下的財(cái)政責(zé)任法，而只能通過金融部門的新融資框架條例來激勵(lì)州政府實(shí)行財(cái)政謹(jǐn)慎。阿根廷國家法律對年度赤字、經(jīng)常性支出和全部公共債務(wù)都有明確限制，并要求實(shí)行中期預(yù)算，建立穩(wěn)定基金。

第三部分 美國地方政府債務(wù)危機(jī)處理

美國州及州以下地方政府歷史上曾爆發(fā)過幾次較大的債務(wù)危機(jī)?？v觀美國歷史，當(dāng)?shù)胤秸媾R財(cái)政危機(jī)時(shí)，除1997年的華盛頓危機(jī)外，聯(lián)邦政府一直堅(jiān)持拒絕援助的立場。通過對這些債務(wù)危機(jī)的處理，美國成功建立了以硬預(yù)算約束為核心的財(cái)政紀(jì)律。其經(jīng)驗(yàn)主要有：

（一）執(zhí)政黨強(qiáng)有力的執(zhí)行能力是硬預(yù)算約束的保障。

地方政府往往期望通過中央政府加大轉(zhuǎn)移支付、提高地方稅收水平來增強(qiáng)還債能力：地方公共部門需求的增長、有組織的政府游說團(tuán)的興起和美國國會政策決定的分散化，可能導(dǎo)致聯(lián)邦向地方轉(zhuǎn)移支付的不合理增長，包括對地方政府債務(wù)危機(jī)的不合理援助；分權(quán)的財(cái)政體制使地方政府有可能大幅提高地方稅收來轉(zhuǎn)嫁償債壓力。強(qiáng)有力的執(zhí)政黨能夠有效遏制這兩種情形的出現(xiàn)。

（二）憲法可對地方行為制定清晰的指導(dǎo)綱領(lǐng)。

規(guī)范中央政府轉(zhuǎn)移支付和地方政府征稅行為，不僅需要執(zhí)政黨的自我約束，更重要的要有高層次的法律約束。由于美國憲法并沒有對此提供明確的指導(dǎo)方針，地方政府就存在利用政府間補(bǔ)貼和非居民稅收等方式轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任的法律空間，美國最高法院也因此難以判斷聯(lián)邦和地方政府政策的合理性。實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)溢出和居民稅收的有效定義可由法院或政治獨(dú)立的法律監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確。歐盟最新的補(bǔ)貼規(guī)范得以順利實(shí)施就是成功佐例。

（三）成熟的銀行體系、統(tǒng)一的資本市場和監(jiān)管良好的財(cái)政體系有利于抑制緊急援助。

美國州及州以下地方政府的經(jīng)驗(yàn)表明：如果能建立良好的市場和財(cái)政體制，上級政府就能有效抵制政治因素對緊急援助決策的壓力。必要的體制包括成熟的國家銀行體系、分散化的地方政府債權(quán)人結(jié)構(gòu)、完善的國家資本市場、中央稅收體系、有效的轉(zhuǎn)移支付體系等。

（四）地方債務(wù)清償?shù)姆善飘a(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。

法律明確地方政府的破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，并通過獨(dú)立法庭或監(jiān)管機(jī)構(gòu)來實(shí)施，是確保債務(wù)清償和遏制地方債務(wù)拖欠的關(guān)鍵。1937年，為應(yīng)對大蕭條期間大規(guī)模的市政府債務(wù)拖欠，美國國會通過了債務(wù)償還標(biāo)準(zhǔn)和市政府破產(chǎn)程序，并由聯(lián)邦法院明確破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定州及州以下地方政府可以動(dòng)用其全部稅基來保證債務(wù)的償還。

（五）競爭性的地方政府債券市場有利于約束地方政府的債務(wù)拖欠或戰(zhàn)略性借款。

競爭性的地方政府債券市場，應(yīng)包括信息完全的購買者和多層次的銷售者，同時(shí)借款的地方政府違約風(fēng)險(xiǎn)可以用價(jià)格衡量。美國地方政府債券市場主要利用地方政府融資和赤字的具體情況來制定地方債券的利率。債券利率水平通常能反映債務(wù)違約無法獲得全額援助的風(fēng)險(xiǎn)、未來無法預(yù)期的利率風(fēng)險(xiǎn)這兩種風(fēng)險(xiǎn)。在此機(jī)制下，披露信息良好的政府的平均借貸成本要更低，曾經(jīng)拖欠債務(wù)的地方政府必須承擔(dān)比通常利率高至少2倍的利率。如凡是被穆迪和S&P評定為更具風(fēng)險(xiǎn)的州及州以下地方政府，其借貸成本都很高，且僅限于發(fā)行特定稅收或者特定使用費(fèi)的收入債券、長期債券以及規(guī)定中有允許發(fā)行者在利率下降時(shí)償還債務(wù)條例的債券。

（六）上級政府明確的不援助立場有利于防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

經(jīng)驗(yàn)表明，上級政府明確的不援助立場、法律要求地方納稅人償還所有地方政府債務(wù)、債券市場懲罰無擔(dān)保的地方債務(wù)等嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)，有利于遏制州和州以下地方政府放棄依賴上級政府買單的幻想。尤其是上級政府堅(jiān)持對下級政府的不援助立場，有利于防范道德風(fēng)險(xiǎn)，減少上下級政府間不必要的博弈行為。

（七）預(yù)算收支必須平衡的法律規(guī)定有利于控制地方借款。

作為抵御地方債務(wù)拖欠的最后一道防線，中央政府可以通過收支平衡的規(guī)定來監(jiān)管地方政府經(jīng)常賬戶的過度借款。為達(dá)到監(jiān)管目的，這些規(guī)則必須上升到法律層面，年終由在政治上獨(dú)立的法院或監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核。目前，除佛蒙特州外的所有州都有關(guān)于預(yù)算平衡的規(guī)定，以約束州和地方的赤字行為。預(yù)算平衡的規(guī)定通常包括五個(gè)方面：一是每個(gè)財(cái)年的期初和期末都要保持預(yù)算平衡，為此，預(yù)算程序必須是透明的，而且預(yù)算會計(jì)必須符合經(jīng)常支出和資本支出的通用規(guī)定；二是預(yù)算平衡的法律層次要上升到憲法層面，如要打赤字必須由立法機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)（如2／3）表決通過；三是要有政治上獨(dú)立的法院或監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督政府執(zhí)行預(yù)算平衡規(guī)定；四是監(jiān)管的法院或監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須能對債務(wù)違約的所有潛在利益受損者開放；五是法院或監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須能確實(shí)采取措施糾正違反預(yù)算平衡規(guī)定的行為。

第四部分 地方政府預(yù)算約束的硬化近年來，隨著民主政治的發(fā)展，加之中央政府無力為地方提供所有公共產(chǎn)品和服務(wù)，發(fā)展中國家開始模仿發(fā)達(dá)國家，將權(quán)力下放到地方，實(shí)行地方分權(quán)制度。分權(quán)制度對地方來說有利有弊。一方面，地方分權(quán)制度使決策更能反映地方需要，從而提高效率；另一方面，實(shí)行地方分權(quán)的國家財(cái)政秩序也面臨挑戰(zhàn)。硬化預(yù)算約束成為保證財(cái)政紀(jì)律、提高經(jīng)濟(jì)效率的有效方式?，F(xiàn)將有關(guān)情況介紹如下：

一、預(yù)算約束性質(zhì)與國家財(cái)政

（一）軟預(yù)算約束與硬預(yù)算約束。

“軟預(yù)算約束”是指當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織遇到財(cái)務(wù)困境時(shí)，借助外部組織的救助得以繼續(xù)生存的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。軟預(yù)算約束的形成至少有兩個(gè)主體，即預(yù)算約束體和支持體。預(yù)算約束體是指在自有資源有限的前提下，當(dāng)收不抵支，出現(xiàn)赤字，如果沒有外部救助就不能繼續(xù)存在的組織。支持體是可以直接轉(zhuǎn)移資源來救助陷入困境的預(yù)算約束體的組織。

地方財(cái)政的軟預(yù)算約束表示一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體（例如一個(gè)省），能夠通過獲得限額外的資金補(bǔ)貼以維持運(yùn)作。當(dāng)預(yù)算約束是軟性的時(shí)候，一個(gè)實(shí)體在增加支出之后不需承擔(dān)全部成本，便會有超支的傾向。與軟預(yù)算約束對應(yīng)的是硬預(yù)算約束。地方政府的硬預(yù)算約束是指財(cái)務(wù)收支計(jì)劃對政府行為和行動(dòng)自由的約束是硬的，即對地方政府的稅收收入、支出決策、轉(zhuǎn)移支付以及地方政府的債務(wù)融資等都作出嚴(yán)格限制，是一種優(yōu)勝劣汰的市場機(jī)制。硬預(yù)算約束使得地方政府無法通過推遲支出或積累或有隱性債務(wù)等方式將債務(wù)向上級政府轉(zhuǎn)移。在硬預(yù)算約束下，地方政府將承擔(dān)其財(cái)政決策的成本。

（二）預(yù)算約束對國家財(cái)政的影響。

當(dāng)?shù)胤筋A(yù)算約束是軟性時(shí)，中央政府最終會為地方政府提供超出預(yù)期的資金，而這種成本分擔(dān)會導(dǎo)致政府稅收課征低效率。在軟預(yù)算約束下，分權(quán)的國家極易超支：如果軟預(yù)算約束存在，并且地方政府能夠通過政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、國有企業(yè)以及銀行等渠道請求中央政府給予追加資金，那么地方政府就可能存在超支、征收不足或超額貸款等現(xiàn)象。這種行為以地方利益而非整個(gè)國家利益為目的，會使國家財(cái)政支出無效率，從整體上損壞經(jīng)濟(jì)效率。

軟預(yù)算約束下，地方政府增加支出后不需承擔(dān)全部成本，從而有超支傾向；而硬預(yù)算約束下，若地方政府支出增加至超過可承受限額，必須自擔(dān)后果。因此，硬預(yù)算約束可以激勵(lì)地方政府謹(jǐn)慎配臵所擁有的資源，有利于提高效率。

二、政府救濟(jì)與軟預(yù)算約束

（一）政府救濟(jì)產(chǎn)生的原因。

政府救濟(jì)是政府提供的一種特殊資金，只有當(dāng)一個(gè)實(shí)體如果得不到救濟(jì)就不能繼續(xù)履行其義務(wù)時(shí)，才會提供政府救濟(jì)。政府救濟(jì)的一個(gè)重要原因是外部性。中央政府通常會在以下情況下提供救濟(jì)：首先，如果中央不救濟(jì)，財(cái)政困難的實(shí)體就會對其他區(qū)域造成負(fù)的外部效應(yīng)，那么中央可能會審時(shí)度勢，救濟(jì)這個(gè)實(shí)體。其次，當(dāng)大型金融機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)或可能引發(fā)金融危機(jī)時(shí)，中央政府也可能對其救助。再次，當(dāng)中央政府為實(shí)體債務(wù)提供擔(dān)保，如果實(shí)體無法償還債務(wù)，為避免聲望受損，中央政府會兌現(xiàn)擔(dān)保承諾，對其救濟(jì)。另外，在地方政府借款時(shí)，如果中央政府的相關(guān)制度不足以防止地方政府違約，那么，當(dāng)債權(quán)人要求執(zhí)行財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，中央政府可能會通過救濟(jì)幫助地方政府。只有地方政府成為獨(dú)立的、權(quán)利與義務(wù)相匹配的個(gè)體時(shí)，才可能真正承擔(dān)自身行為所導(dǎo)致的后果，否則，中央政府必須代為承擔(dān)。

（二）政府救濟(jì)對預(yù)算約束的影響。

政府救濟(jì)并不一定代表軟預(yù)算約束，但是對救濟(jì)的預(yù)期常常代表軟預(yù)算約束。當(dāng)?shù)胤秸A(yù)期中央政府最終會提供救濟(jì)，那么它在制定財(cái)政政策時(shí)就會根據(jù)包括救濟(jì)在內(nèi)的收入的多少來決定支出的限度。

1.政府救濟(jì)成為中央和地方政府之間的博弈。救濟(jì)預(yù)期問題可以視為中央和地方政府之間的一個(gè)簡單連續(xù)博弈。該博弈最重要的前提是地方政府沒有關(guān)于中央政府支出的完全信息。為了硬化地方政府預(yù)算約束，中央政府一般都會事先承諾不提供政府救濟(jì)，即不為地方政府的超額支出買單。當(dāng)?shù)胤矫媾R財(cái)政困難時(shí)，中央政府可以選擇兌現(xiàn)（即不救助）或不兌現(xiàn)承諾（救助）。而地方政府則會對中央政府兌現(xiàn)承諾的可能性作出估計(jì)。

在博弈的第一階段，中央政府會宣告它絕不救濟(jì)肆意揮霍的地方政府。然后，地方政府將研究中央的制度、政策和聲明來估計(jì)這個(gè)承諾的可信度，并以此進(jìn)行博弈下一階段的決策。在第二階段，地方政府既可以在合理的限額內(nèi)消費(fèi)和借貸，也可以通過超額借貸將成本轉(zhuǎn)嫁他人，即實(shí)施負(fù)債經(jīng)營，但可以獲得利益的政策。如果地方政府選擇前者，博弈結(jié)束。如果地方政府選擇后者，它將陷入財(cái)政困境并請求中央政府接管其債務(wù)，博弈進(jìn)入下一階段。在第三階段，中央政府必須在提供或拒絕救濟(jì)之間作出選擇。如果中央政府不提供救濟(jì)的成本超過了提供救濟(jì)的成本，那么中央政府將違背承諾，對地方政府實(shí)施救濟(jì)；反之，中央政府則會信守承諾不提供救濟(jì)。

如果地方政府在博弈的第一階段堅(jiān)信中央政府不會遵守承諾，那么它就有超支的傾向。如果地方政府在博弈的第一階段相信中央政府會遵守不救濟(jì)的承諾，那么它會控制支出，執(zhí)行量入為出的財(cái)政政策。

2.連續(xù)博弈的結(jié)果往往導(dǎo)致軟預(yù)算約束。連續(xù)博弈的結(jié)果取決于中央政府的選擇，即它是否會信守承諾不對地方政府實(shí)施救濟(jì)。在博弈中，中央政府常常陷入兩難境地。例如，某地方政府超支，將資金用于某奢侈項(xiàng)目而無法支付教師工資，致使學(xué)生無法繼續(xù)接受教育。在這種情況下，如果中央政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付來保證學(xué)生繼續(xù)學(xué)業(yè)，即違背承諾提供救濟(jì)，地方政府提前作此預(yù)期就會擴(kuò)大無效率支出進(jìn)而將成本轉(zhuǎn)嫁給中央，于是就產(chǎn)生了軟預(yù)算約束；如果中央政府信守承諾不提供救濟(jì)，當(dāng)?shù)卣慕逃龣C(jī)制就會受到破壞，進(jìn)而會對其他區(qū)域產(chǎn)生負(fù)的外部效應(yīng)，給中央政府帶來更大的成本。所以，中央政府經(jīng)過權(quán)衡后往往會選擇放棄承諾實(shí)施救濟(jì)。連續(xù)博弈的結(jié)果往往使地方政府受益，產(chǎn)生地方政府軟預(yù)算約束，從而破壞經(jīng)濟(jì)效率。

三、硬化預(yù)算約束的途徑

在地方分權(quán)制度下，中央政府容易受到地方政府財(cái)政危機(jī)的影響，導(dǎo)致地方政府軟預(yù)算約束。為抑制地方政府過度支出，保證經(jīng)濟(jì)效率，中央政府可以通過以下機(jī)制硬化預(yù)算約束：

（一）改善政府間財(cái)政關(guān)系。

政府間財(cái)政關(guān)系的幾個(gè)方面在硬化預(yù)算約束方面發(fā)揮著關(guān)鍵的作用：一是政府間轉(zhuǎn)移支付的透明性及可預(yù)測性；二是通過增加地方稅收，而不是高度依賴中央轉(zhuǎn)移支付來滿足地方需求的能力，三是合理安排政府支出以及保持地方支出決策的高度靈活性。

1.提高政府間轉(zhuǎn)移支付的透明度及可測性。中央政府轉(zhuǎn)移支付的目的是實(shí)現(xiàn)資源的有效再分配。提高政府間轉(zhuǎn)移支付的透明性及可預(yù)測性可以減少地方政府對額外轉(zhuǎn)移支付的預(yù)期，從而在可利用資金范圍內(nèi)發(fā)揮其職能，盡量使資金運(yùn)用效率最大化。然而，在實(shí)際中，中央政府容易受到政治經(jīng)濟(jì)趨勢和尋租現(xiàn)象的影響，轉(zhuǎn)移支付制度和稅收分配可能導(dǎo)致無效率。為避免中央政府和地方政府之間的道德風(fēng)險(xiǎn)，政府間轉(zhuǎn)移支付必須完全獨(dú)立于接受轉(zhuǎn)移支付地區(qū)的自行選擇。

此外，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該用于支持具有正外部性的項(xiàng)目。比如，貧困地區(qū)接受教育方面轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，應(yīng)當(dāng)取決于該地區(qū)適齡兒童的數(shù)量或者受教育需求，而不僅僅取決于該地區(qū)的實(shí)際教育支出。

2.增加地方稅收，代替依賴轉(zhuǎn)移支付。對中央政府轉(zhuǎn)移支付的依賴程度越高，地方政府建立硬預(yù)算約束難度越大。如果征稅權(quán)力受到限制，地方政府只能依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付和貸款。當(dāng)不利的經(jīng)濟(jì)沖擊導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)發(fā)生時(shí)，地方政府可能因?yàn)槿狈υ龆惖撵`活性，而無法支付工人工資，甚至有可能拖欠債務(wù)。在依賴轉(zhuǎn)移支付的情況下，地方政府可以依靠中央政府化解危機(jī)，因此依賴于轉(zhuǎn)移支付的政府往往缺乏責(zé)任激勵(lì)。

中央政府必須制定嚴(yán)格的轉(zhuǎn)移支付資金分配和稅收分享規(guī)則來硬化預(yù)算約束，否則，中央靈活的轉(zhuǎn)移支付將使得拒絕進(jìn)行緊急援助的可信度大大降低。只有政府間轉(zhuǎn)移支付不易受到人為規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)約束，地方政府官員才不會預(yù)期可輕易獲得中央緊急援助。

3.地方支出的合理分配。中央政府對于地方政府支出職責(zé)的分配和管理也至關(guān)重要。為了硬化地方政府預(yù)算約束，中央應(yīng)該給予地方充分的自治權(quán)。如果中央規(guī)定了地方政府必須提供的最低公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，而地方政府無法提供相應(yīng)公共服務(wù)時(shí)，中央政府可能不得不對其提供救濟(jì)。中央政府對地方財(cái)政事務(wù)的管制可能對地方政府官員、選民以及債權(quán)人發(fā)出強(qiáng)有力的信號，表明中央政府將對地方財(cái)政的后果承擔(dān)最終責(zé)任，而這將不利于地方政府預(yù)算約束的硬化。

此外，應(yīng)提高支出分配和征稅權(quán)力的透明度。根據(jù)輔助性原則，權(quán)力應(yīng)當(dāng)下放至最低級政府，這樣，規(guī)模經(jīng)濟(jì)得以實(shí)現(xiàn)，并且外部性能夠內(nèi)部化。同時(shí)要明確劃分中央政府和地方政府的支出職責(zé)。如果提供某種公共物品的職責(zé)屬于中央還是地方存在爭議，地方政府對其沒有明確的責(zé)任感，可能產(chǎn)生軟預(yù)算約束。

（三）其他硬化預(yù)算約束的機(jī)制。

與地方財(cái)政政策有利害關(guān)系的角色也同樣能夠影響政府財(cái)政行為，包括債權(quán)人、選民以及要素所有者。在這種情況下，這些利益相關(guān)方可能對政府施加壓力，使得他們的行為具有財(cái)政謹(jǐn)慎性，以此創(chuàng)造類似市場的硬預(yù)算約束機(jī)制。

首先，地方政府可能受信貸市場約束；其次，土地市場以及擁有流動(dòng)性要素的投資者也會對政府預(yù)算約束產(chǎn)生一定影響。每個(gè)機(jī)制最佳效用的發(fā)揮取決于政治體系和財(cái)政體系的特征，取決于他們彼此間的依賴程度。

1.資本市場。當(dāng)且僅當(dāng)資本所有者和機(jī)構(gòu)可以選擇優(yōu)良信貸對象時(shí)，資本市場才能發(fā)揮配臵功能。如果資本市場機(jī)制有效，地方財(cái)政決策將受到貸款競爭的約束，地方財(cái)政的不佳表現(xiàn)也可能導(dǎo)致借款成本高和借款渠道受限。

資本市場要發(fā)揮約束或引導(dǎo)地方財(cái)政行為的功能，還需要具備一系列前提條件。首先是比較成熟的資本市場及發(fā)展良好的機(jī)構(gòu)。在資本市場欠發(fā)達(dá)的國家，中央政府控制著借款渠道，例如發(fā)展銀行、住房銀行和轉(zhuǎn)貸機(jī)制。貸款的借出和償還具有明顯的政治色彩，這就導(dǎo)致了軟預(yù)算約束。阿根廷、巴西、印度和烏克蘭都存在這一問題。在中國，地方政府可通過其國有企業(yè)以優(yōu)惠條件獲得貸款。即使地方政府在競爭性市場借款，資本市場機(jī)制也有可能失效。如果債權(quán)人預(yù)期地方政府可以獲得緊急援助，那么財(cái)政和經(jīng)濟(jì)狀況不佳的地方政府也可能獲得貸款。信貸評級和貸款價(jià)格能夠反映中央政府或整個(gè)公共部門的信譽(yù)，卻無法提供任何關(guān)于獨(dú)立地方政府的有效信息。

在地方政府債務(wù)關(guān)系中，債權(quán)人權(quán)益的保護(hù)在一定程度上取決于能夠保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行合約的政府。這表現(xiàn)在當(dāng)貸款人無法收回款項(xiàng)時(shí)，政府可以仲裁和執(zhí)行債務(wù)分擔(dān)，于是政府機(jī)構(gòu)代表貸款人行使權(quán)益。

3.土地市場和要素流動(dòng)性。土地價(jià)值和對土地的需求是地方收入的一個(gè)直接來源，這也在很大程度上激勵(lì)了地方官員。如果地方政府收入很大部分來自土地價(jià)值和土地稅收（直接或間接性的），也會激勵(lì)地方官員實(shí)行最大化土地價(jià)值的政策，包括各種財(cái)政政策。

假定土地價(jià)格中包含對公共服務(wù)凈值和稅收支付（包括償債）的預(yù)期，而居民是可交易土地的所有者，那么地方政府有動(dòng)力做好地方公共事務(wù)。因?yàn)樵诿裰髡沃?，所有?quán)使人們在社區(qū)擁有長期權(quán)利，所以投票者就是土地所有者。但是潛在問題是，未開發(fā)的土地經(jīng)常由極少數(shù)人占有（即不由普通居民所有），這樣土地價(jià)格就會受到影響。此外，如果許多居民只是房屋租賃者而非所有者，他們在社區(qū)的未來發(fā)展中擁有的財(cái)政權(quán)利不充分，就可能對傾向貸款消費(fèi)的政治存有偏見，進(jìn)而反對投資。

流動(dòng)資本（人力、資本、企業(yè)家）通過流動(dòng)性對地方官員直接施壓，從而在固定資產(chǎn)的定價(jià)上發(fā)揮一定作用。因此，工人和居民不僅通過發(fā)表意見直接對政府施壓，也會采用退出威脅手段間接對政府施壓。如果退出威脅可信，地方官員會滿足工人和居民要求，以防止這部分稅基流失。

這一機(jī)制的一個(gè)重要假定是居民和企業(yè)具有高度流動(dòng)性，但是現(xiàn)實(shí)中這一假定常不成立。第一，在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家往往不存在這一情況，特別是對于那些具有較大管轄區(qū)、以農(nóng)業(yè)為主、有大型國企的國家，以及管轄區(qū)之間存在較大種族和語言差異的國家。第二，當(dāng)競爭不夠充分時(shí)這一情況往往不成立。競爭必須是真正的競爭，這就要求管轄區(qū)有適度的規(guī)模和相應(yīng)的權(quán)力（不被中央政府過度監(jiān)管），并且不存在太多的合謀行為。第三，政府間轉(zhuǎn)移支付或利益共享機(jī)制的存在也會限制流動(dòng)性作用的發(fā)揮。

4.分層機(jī)制。綜上所述，可以建立一種制度，在該制度下，債權(quán)人、房屋所有者以及當(dāng)?shù)剡x民能夠?yàn)榈胤截?cái)政決策提供良好的激勵(lì)機(jī)制。那么不救援政策的可信度將大大提高，并且地方官員也將缺乏動(dòng)力去實(shí)行緊急救援行動(dòng)。最重要的是，地方政府的財(cái)政支出與借貸決策所帶來的成本與收益都由當(dāng)?shù)爻袚?dān)。在這種制度下，沒有必要對地方政府財(cái)政支出與借貸進(jìn)行分層監(jiān)管。

（1）層層監(jiān)管。實(shí)際上，中央政府不會堅(jiān)定地貫徹不救助政策，地方官員、當(dāng)?shù)剡x民、債權(quán)人、資產(chǎn)持有者也有理由實(shí)行成本轉(zhuǎn)移和赤字轉(zhuǎn)移策略。因此，在這種情況下，中央政府有必要實(shí)施層層監(jiān)管。最直接的實(shí)施硬約束的方法就是禁止地方政府借貸，由中央政府分配所有貸款規(guī)模。但由于政治化或其他原因，中央政府分配貸款規(guī)模常常沒有效率，這進(jìn)一步阻礙了中央政府尋求非政治化、非救助政策的努力。有的中央政府實(shí)施相對靈活的監(jiān)管，比如借貸限制僅適用于向國外借款或者由地方政府自行決策，再由中央政府代理機(jī)關(guān)最后審核。

（2）借款限制。除了中央政府的直接監(jiān)管，各種基于規(guī)則的機(jī)制也在世界范圍內(nèi)運(yùn)行。常見的一種策略是對地方政府債務(wù)進(jìn)行限制，包括限制資金用途，如將長期借款限于資本項(xiàng)目建設(shè)使用；以及限制債務(wù)量，如將長期債務(wù)余額限定為地方稅收基數(shù)的固定份額。另一種策略是制定各種收支平衡的預(yù)算規(guī)則。例如，有的規(guī)則要求上交一個(gè)收支平衡的預(yù)算方案，有的限制實(shí)際支出并禁止將財(cái)政赤字轉(zhuǎn)嫁以后年份。但是，每種機(jī)制均有一定程度的缺陷，比如一些擁有銀行的地方政府從銀行借款，或通過公營企業(yè)借款獲取資金，這使得分層監(jiān)管機(jī)制更加難以實(shí)施。

（3）債務(wù)減免。在某些情況下，緊急救助難以避免，這也為中央政府提供了加強(qiáng)分層監(jiān)管的機(jī)會。造成財(cái)政危機(jī)的首要原因是激勵(lì)問題，債務(wù)減免可以從一定程度上減少或消除這一問題。在這種方式下，一次進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革和新型監(jiān)管的合理建構(gòu)的救助行動(dòng)并不意味著中央政府的可信度被削弱，而是意味著中央政府未來的運(yùn)作模式有所不同。因此，救助行動(dòng)不一定是政策失誤，它也許預(yù)示著走向硬預(yù)算約束的另一途徑。

（4）法律規(guī)范。此外，通常情況下法律和其他機(jī)制可以為解決地方財(cái)政危機(jī)提供法律依據(jù)。因此清晰完善的公共破產(chǎn)法十分重要。如果債權(quán)人阻礙政治干預(yù)與救助行動(dòng)，公共破產(chǎn)法會對他們的權(quán)力進(jìn)行限制。

這些分層監(jiān)管機(jī)制，包括借貸限制、破產(chǎn)法和有條件的緊急救助，只有當(dāng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的能力與可信度都很好時(shí)才會有效運(yùn)作，并且中央政府很可能通過干預(yù)來改變或規(guī)避分層監(jiān)管機(jī)制。因此，評估分層機(jī)制有效性的一個(gè)重要方面是考查國家政治體制中的激勵(lì)問題。