第一篇：選擇性懲處與法紀(jì)軟約束現(xiàn)象的根源、危害及改進(jìn)建議

選擇性懲處與法紀(jì)軟約束現(xiàn)象的根源、危害

及改進(jìn)建議

固城鄉(xiāng)紀(jì)委

作為處于雙重轉(zhuǎn)型之中的國家，當(dāng)前中國腐敗的機(jī)會和漏洞很多，正處于腐敗高發(fā)多發(fā)期。在腐敗機(jī)會空前增多的條件下，中國的腐敗程度能夠有所改善，反映了中國黨和政府堅(jiān)定不移地反腐敗在一定程度上遏制了腐敗發(fā)展蔓延的勢頭。由于利益分配格局仍處于調(diào)整過程之中，由于改革仍然在路上，體制機(jī)制性缺陷較多，腐敗現(xiàn)象依然易發(fā)多發(fā)，反腐敗形勢嚴(yán)峻，任重道遠(yuǎn)。

一、選擇性懲處與法紀(jì)軟約束現(xiàn)象的產(chǎn)生根源 當(dāng)前，“領(lǐng)導(dǎo)讓查誰就查誰，領(lǐng)導(dǎo)讓辦到什么程度就辦到什么程度”的現(xiàn)象十分突出，“網(wǎng)絡(luò)（以及微博）曝光誰就查處誰”的現(xiàn)象十分突出。反腐敗機(jī)構(gòu)在懲治腐敗方面處于一種相對消極被動的地位。由此導(dǎo)致“選擇性懲處”和“法紀(jì)軟約束”的現(xiàn)象。

首先，在反腐敗的案件查處和專項(xiàng)治理中，各級黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人掌握著啟動權(quán)和剎車權(quán)，反腐敗機(jī)構(gòu)處于聽命行事的被動執(zhí)行地位。這是一種“人治化”的反腐敗運(yùn)行機(jī)制。案件查處的力度和專項(xiàng)治理的力度，取決于各級領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志，由此形成“選擇性懲治”和“法紀(jì)軟約束”，懲治的效果大打折扣。

其次，由于缺乏橫向的分權(quán)制衡機(jī)制，現(xiàn)行的權(quán)力制約和監(jiān)督體制無法解決“一把手失監(jiān)”問題。在現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制中，由于黨委書記多兼任人大主任，政府負(fù)責(zé)執(zhí)行黨委決策，人大和政協(xié)既無法監(jiān)督黨委又無法對政府進(jìn)行問責(zé)，司法權(quán)受制于行政權(quán)而無法發(fā)揮應(yīng)有的司法監(jiān)督作用，紀(jì)檢機(jī)關(guān)受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察和審計(jì)機(jī)關(guān)屬于政府序列受行政首長領(lǐng)導(dǎo)，黨政一把手在體制內(nèi)處于不受同級和下級監(jiān)督和制約的地位。“一把手失監(jiān)”導(dǎo)致“一把手腐敗”愈演愈烈。

二、選擇性懲處與法紀(jì)軟約束現(xiàn)象的危害

首先，腐敗從初起之時(shí)發(fā)展到猖獗蔓延出現(xiàn)大面積腐敗之時(shí)，依法懲治就會面臨“法不責(zé)眾”的困境。如果注重查處大案要案，就可能出現(xiàn)“抓大放小”的效應(yīng)，大案要案的標(biāo)準(zhǔn)會不斷提高，法律的底線不斷后退，中小腐敗就會日益猖獗，法律的權(quán)威將會受人質(zhì)疑。如果大案小案齊抓，就會產(chǎn)生官場大地震，政治上不可行。

第二，不合理的制度導(dǎo)致的某些類型腐敗行為的“歷史共業(yè)”難題需要破解。公賄、尋租行為、假發(fā)票套現(xiàn)、小金庫、預(yù)算外資金、超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待等類型的腐敗行為或準(zhǔn)腐敗行為是資源分配權(quán)向上集中、審批權(quán)過多過濫、僵硬的財(cái)務(wù)報(bào)銷制度、地方和單位財(cái)政管理不規(guī)范等眾多不合理的制度的產(chǎn)物，處于這些制度下的人們?yōu)榱嗽诟偁幹胁槐惶蕴黄绕毡閺氖绿囟愋偷母瘮?，已?jīng)形成一種歷史共業(yè)。這 就需要有制度變革和官方說法為歷史共業(yè)來解套。

第三，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔從政到底靠自律自覺還是靠法紀(jì)和制度約束來實(shí)現(xiàn)？如果靠廉潔自律，法律和紀(jì)律以及制度設(shè)計(jì)就會建立在人性善的基礎(chǔ)上而充滿彈性，個(gè)人修養(yǎng)、作風(fēng)和自省就會受到空前重視，對領(lǐng)導(dǎo)干部的外部監(jiān)督和約束就不會受到重視。

三、治理“選擇性懲處”和“法紀(jì)軟約束”的現(xiàn)象的必要性

首先，中國已經(jīng)出現(xiàn)了一個(gè)新富階層，其中既包括工商企業(yè)家群體，也包括一部分掌握實(shí)權(quán)的官員及其親屬。他們的致富經(jīng)歷在一定意義上都背負(fù)著腐敗的“原罪”。反腐敗的成本增大了，風(fēng)險(xiǎn)也加大了。不反腐敗，則難以平息百姓的仇富和仇官心態(tài)。第二，信息時(shí)代和開放社會的反腐敗使得國內(nèi)外公眾真正有機(jī)會“圍觀”和參與反腐敗。這種參與不僅包括公開爆料和深度挖掘，還包括對案件處理進(jìn)展和結(jié)果的集體性“圍觀”所構(gòu)成的巨大的社會輿論壓力，以及對特定政策和制度的反思和倡導(dǎo)所形成的政策和制度變革的社會壓力。黨和政府的反腐敗正在被推著往前走?！斑x擇性查辦”和敷衍應(yīng)付越來越難以逃過公眾的法眼。這種形勢是以前所沒有的。第三，國際交往和國際比較進(jìn)一步增加了反腐敗和建設(shè)廉潔政治的壓力。隨著國際交往的日益增多，人們在比較中對各國清廉程度的了解日益增多。中國強(qiáng)調(diào)社 會主義制度的優(yōu)越性和共產(chǎn)黨人的先進(jìn)性和純潔性，現(xiàn)實(shí)中腐敗的猖獗與意識形態(tài)之間發(fā)生了尖銳的矛盾，腐敗削弱著黨和政府執(zhí)政的合法性。腐敗的猖獗還影響著國內(nèi)外的投資者和工商企業(yè)家投資和經(jīng)商辦企業(yè)的意愿，資本的外流直接影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。能否實(shí)現(xiàn)廉潔政治關(guān)系到執(zhí)政黨的生死存亡。

習(xí)近平同志在黨的第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議上強(qiáng)調(diào)，反腐倡廉必須常抓不懈，經(jīng)常抓、長期抓。中央反腐的決心和行動引來百姓一片叫好聲。腐敗問題是個(gè)世界性難題，具體難在哪里，各國有各國的癥結(jié)。只有找到癥結(jié)，對癥下藥，才能治根不反復(fù)。那么，當(dāng)前我國反腐如何對癥下藥呢？

一要堅(jiān)決把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子里。當(dāng)前，我國反腐的最大難題在于制度執(zhí)行不力，在于有效制度供給不足。不合理的制度安排導(dǎo)致某些類型的腐敗行為高發(fā)。比如資源項(xiàng)目的分配權(quán)、審批權(quán)掌握在部委手中，導(dǎo)致權(quán)力尋租，“跑部錢進(jìn)”。不少地方認(rèn)為不跑不送，就拿不到資源項(xiàng)目。在地方上同樣，不少企業(yè)認(rèn)為，要生存發(fā)展，就得給掌握資本分配權(quán)、項(xiàng)目審批權(quán)的官員好處。與此同時(shí)，我國的監(jiān)督制約機(jī)制還不健全，對關(guān)鍵權(quán)力監(jiān)督不到位。只有把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制，反腐才能取得真正的、長遠(yuǎn)的實(shí)效。但 目前，對關(guān)鍵權(quán)力的監(jiān)督制約仍存在缺位，許多地方的黨政“一把手”，在反腐敗中既是發(fā)動機(jī)也是剎車皮，導(dǎo)致出現(xiàn)了選擇性懲處和法律制度的軟約束。因此，若想把反腐進(jìn)行到底，必須進(jìn)一步強(qiáng)化制度的約束權(quán)、紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)，要通過制度建設(shè)，斬?cái)嗌煜颉盎\子”的貪欲之手。

二要堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打。百姓有戲言，反腐反腐，越反越腐。改革開放以來，我國腐敗的程度經(jīng)歷了從低到高再到有所降低的過程，目前仍處于腐敗高發(fā)多發(fā)期，而且，涉案的錢財(cái)數(shù)額越來越大。如果只重視查處大案要案，容易變成“抓大放小”。其實(shí)，無論是奢侈浪費(fèi)、形式主義、官僚主義，還是各種以權(quán)謀私，雖屬小腐敗，但因與老百姓日常生活息息相關(guān)，蔓延起來影響惡劣，都需引起重視。所以，總書記說，必須反對特權(quán)思想、特權(quán)現(xiàn)象，必須全黨動手，“老虎”“蒼蠅”一起打。

三要發(fā)揮好媒體的監(jiān)督作用。反腐敗中的弱項(xiàng)是自我監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。對于干部的監(jiān)督評議，是在上級、平級或下級干部中進(jìn)行，大家在互相評議過程中，容易形成一個(gè)利益關(guān)聯(lián)體。要跳出這個(gè)怪圈，就得引入外部監(jiān)督，輿論監(jiān)督是個(gè)重要方面。目前，在發(fā)揮主流媒體輿論監(jiān)督作用方面還不夠充分。有人說，當(dāng)前反腐，微博等新媒體沖在了前頭。但新媒體反腐是一把“雙刃劍”，一方面它幫助反腐敗機(jī)關(guān)揪出了一批腐敗分子，同時(shí)也容易產(chǎn)生情緒化傾向，一不小心，也有可能演變成群體參與打倒一些人的運(yùn)動。所以，在未來的反腐中，要充分發(fā)揮好媒體尤其是主流媒體的作用。

四要人人參與，共同改造社會潛規(guī)則。官本位意識、“一人得道，雞犬升天”的特權(quán)思想、官貴民賤的封建觀念，加上拜金主義、享樂主義、極端個(gè)人主義、唯利是圖，成為腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的思想文化根源。當(dāng)前，社會潛規(guī)則大行其道，人情關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)。一部分人口頭對腐敗不滿，但是當(dāng)個(gè)人和親友遇到利益需求時(shí)，也會不自覺地加入到錢權(quán)交易的行列中。所以，反腐還必須從改造社會潛規(guī)則等消極文化入手。這其實(shí)是人人有責(zé)的事情?，F(xiàn)在從入幼兒園起，家長就開始給老師送禮，這樣的行為文化怎能培養(yǎng)出后代崇廉尚德的文化觀念？關(guān)注行為文化，這是一個(gè)更深層的文化改造和廉政文化建設(shè)問題。

四、改進(jìn)建議

第一，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范公開其家庭財(cái)產(chǎn)狀況，同時(shí)采取新人新辦法責(zé)成新提拔使用的領(lǐng)導(dǎo)干部公開其家庭財(cái)產(chǎn)，以回應(yīng)百姓在反腐敗方面的最大關(guān)切并展現(xiàn)堅(jiān)強(qiáng)的政治決心和政治意志，同時(shí)通過增量改革減少反腐敗的政治阻力。

第二，明確建立公職人員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開法律制度的時(shí)間表和路線圖。公職人員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度是防范公職人員腐敗的一項(xiàng)處于上游的基礎(chǔ)性工程。為了避免出 現(xiàn)縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)制度流于形式的弊端，需要制定相關(guān)法律，明確公職人員家庭財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)的受理與核查機(jī)構(gòu)、接受公眾查閱申請的程序和時(shí)限等，成龍配套地建設(shè)相關(guān)制度，確保收到實(shí)效。公職人員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開法律制度的建立需要有一個(gè)過程，但重要的是要讓群眾知道相關(guān)的立法規(guī)劃的時(shí)間表，并及時(shí)通報(bào)相關(guān)進(jìn)展。惟有如此，才能贏得人民的理解和信任。

第三，抓緊建立《預(yù)防和處理公職人員利益沖突的道德法典》并明確受理機(jī)構(gòu)。預(yù)防和處理公職人員利益沖突，是反腐敗的一項(xiàng)防微杜漸的基礎(chǔ)性工程。改革開放后，我國在這方面的有關(guān)規(guī)定散布于眾多的黨紀(jì)政紀(jì)法規(guī)中，法律層級不高、權(quán)威性不夠，有些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，有必要及時(shí)加以清理。建議抓緊時(shí)間制定《預(yù)防和處理公職人員利益沖突的道德法典》，對可能導(dǎo)致利益沖突的宴請、禮品、決策回避、任職回避、離任后的再就業(yè)和游說行為等相關(guān)情形明確加以規(guī)定。同時(shí)授權(quán)黨的機(jī)關(guān)中的紀(jì)檢機(jī)關(guān)、政權(quán)機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位中派駐的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)為預(yù)防和處理利益沖突的咨詢機(jī)構(gòu)和受理機(jī)構(gòu)，讓他們在預(yù)防和處理各單位內(nèi)部公職人員利益沖突方面依法履行道德管理的職能。

第四，積極推廣“開放式?jīng)Q策”的做法，增加各級黨委政府決策過程的透明度和參與度，條件成熟時(shí)制定“重大工 程項(xiàng)目和重大事項(xiàng)決策程序法”。杭州市政府在全國率先在市政府討論民生問題的常務(wù)會議方面實(shí)行“開放式?jīng)Q策”，提前兩周公布討論的議題，允許市民代表列席會議，會議過程全程視頻直播，在此基礎(chǔ)上市政府做出民生決策。這種透明和參與的開放決策體制值得加以鼓勵(lì)和推廣。將決策科學(xué)化、民主化的要求上升為必經(jīng)的法定決策程序，是減少部門利益法制化、防止拍腦袋決策、減少決策風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。我國可在條件成熟時(shí)制定“重大工程項(xiàng)目和重大事項(xiàng)決策程序法”，就黨政機(jī)關(guān)決策的公開咨詢和征求意見、可行性論證、決策風(fēng)險(xiǎn)評估、政策執(zhí)行效果第三方評估等保證決策科學(xué)化、民主化的好的做法上升為法定的決策程序，提高決策質(zhì)量，減少決策風(fēng)險(xiǎn)、失誤和腐敗。

第五，積極推廣參與式預(yù)算和人大在線預(yù)算監(jiān)督等預(yù)算民主實(shí)踐，繼續(xù)推進(jìn)“三公”經(jīng)費(fèi)公開走向深入，條件成熟時(shí)修訂“預(yù)算法”，提高預(yù)算制定過程中公眾參與的程度和民主監(jiān)督的水平，提高預(yù)算的剛性約束效力。

第六，走法治化反腐之路，提高發(fā)現(xiàn)和查處腐敗的概率，在反腐敗方面做到法律面前人人平等。解決這個(gè)問題的根本出路在于，反腐敗要走法治化之路。法治化反腐敗的內(nèi)容很多，當(dāng)前主要有這么幾項(xiàng)重點(diǎn)工作：一是從數(shù)額犯逐步走向行為犯的腐敗懲治新理念，進(jìn)一步提高發(fā)現(xiàn)和查處腐敗案件的比率，避免出現(xiàn)因“選擇性懲辦”而產(chǎn)生的僥幸心理；二 是為反腐敗機(jī)構(gòu)和人員履行職權(quán)查處腐敗案件提供充分的法律授權(quán)和必要的職業(yè)安全法律保障；三是立法保護(hù)舉報(bào)人和證人，鼓勵(lì)和保護(hù)實(shí)名舉報(bào)，做到投訴有結(jié)果、舉報(bào)有反饋，調(diào)動公眾參與反腐敗斗爭的積極性；四是對于導(dǎo)致系統(tǒng)性、大規(guī)模造假和腐敗的不合理的法規(guī)制度進(jìn)行清理和廢止，避免由不合理的制度規(guī)定而產(chǎn)生腐敗行為，如財(cái)務(wù)報(bào)銷規(guī)定不合理導(dǎo)致假發(fā)票產(chǎn)業(yè)盛行等。

第七，深化體制改革和制度創(chuàng)新，進(jìn)一步從源頭上預(yù)防和懲治腐敗。有四個(gè)方面的體制改革和制度創(chuàng)新對于消除腐敗的制度根源特別重要。一是強(qiáng)化以能力和業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的公務(wù)員管理制度，將內(nèi)部競爭上崗擴(kuò)大為外部競爭和公平競爭，同時(shí)明確服務(wù)績效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)并與公務(wù)員的業(yè)績表現(xiàn)和獎懲任免掛起鉤來，使有能力的人和貢獻(xiàn)突出的人得到重用。二是對關(guān)鍵崗位、重點(diǎn)部位人員實(shí)行輪崗、交流、解決其職級待遇以及實(shí)行廉潔測試，降低其腐敗風(fēng)險(xiǎn)。三是促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源配置的均衡化，引入內(nèi)外部競爭，進(jìn)一步提高公共資源交易的市場化程度并依法規(guī)范交易行為，建立公共服務(wù)質(zhì)量的公開承諾和外部評價(jià)制度，減少公共資源配置和公共服務(wù)提供過程中腐敗的機(jī)會。四是進(jìn)一步大幅度減少行政審批事項(xiàng)，簡化行政程序，提高辦事效率，減少企業(yè)和居民為加快辦事速度而行賄的必要性。

第八，從黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的高度切實(shí)解決一把手權(quán)力 過分集中缺乏監(jiān)督制約的問題。一把手負(fù)總責(zé)的無限責(zé)任的體制迫使他們集中起無限的權(quán)力，自上而下部署工作“抓一把手，一把手抓”的運(yùn)行機(jī)制導(dǎo)致一把手“一把抓”的權(quán)力格局。應(yīng)當(dāng)確立職責(zé)法定、責(zé)任法定、各司其職、各負(fù)其責(zé)的問責(zé)體制和工作機(jī)制。同時(shí)避免地方黨委書記高配和兼任人大主任導(dǎo)致決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)都集中到書記手中和同級無法監(jiān)督的問題，使之享受不受監(jiān)督和制約的無限權(quán)力而走向腐敗。

第九，強(qiáng)化人大的行政監(jiān)察和經(jīng)濟(jì)審計(jì)功能，發(fā)揮社會監(jiān)督和社會審計(jì)的作用，更加重視分權(quán)制衡和權(quán)力制約而非不斷加強(qiáng)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)能，以克服同體監(jiān)督的天然不足并取信于民。

第十，重視對中國企業(yè)海外行賄行為的查處，同時(shí)將我國企業(yè)海外行賄與國際通行的必要公關(guān)行為嚴(yán)格區(qū)別開來，改善中國企業(yè)的海外形象，提高中國企業(yè)的國際競爭力。

腐敗的表現(xiàn)形式五花八門,腐敗的原因不盡相同,但歸根結(jié)底是掌握和行使公權(quán)力的各類主體的腐敗,所以法治國家不僅要依法治權(quán),而且要依法治官、從嚴(yán)治吏。在我國,依法治權(quán)、依法治官是推進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政和依法行政的必然要求,也是法治思維下反腐治權(quán)的必然要求。反腐必須治權(quán),治權(quán)必靠法治。

2013年10月