第一篇：例行督察中突出對(duì)政府行為督察的必要性和途徑

例行督察中突出對(duì)政府行為督察的必要性和途徑(楊冬云)

發(fā)布時(shí)間：2011-01-07 來(lái)源： 【字體：

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《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)?2004?28號(hào)）明確規(guī)定，“保護(hù)和合理利用土地的責(zé)任在地方各級(jí)人民政府”。在我國(guó)當(dāng)前的行政管理體制下，地方政府對(duì)于土地管理發(fā)揮著主導(dǎo)作用。土地例行督察作為國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)核心業(yè)務(wù)，卻在體現(xiàn)對(duì)政府行為的督察上顯得不夠給力，未能清晰地界定和查實(shí)政府涉地違法行為，給一些人造成是在對(duì)地方國(guó)土資源管理部門(mén)進(jìn)行督察的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。筆者嘗試對(duì)這一問(wèn)題的危害及原因進(jìn)行分析，并就如何突出對(duì)政府行為的督察提幾點(diǎn)粗淺的看法，以作引玉之磚。

一、不能清晰界定和查實(shí)政府涉地違法違規(guī)行為的危害

（一）偏離了設(shè)立國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的初衷。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)?2006?50號(hào)）明確規(guī)定，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是對(duì)省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。因此，我們開(kāi)展土地例行督察，應(yīng)當(dāng)把督察地區(qū)人民政府作為主要督察對(duì)象，將政府的土地利用和管理行為作為主要督察內(nèi)容，將政府的涉地違法違規(guī)行為作為督察的重點(diǎn)。如果忽視了這一點(diǎn)，或者在這一點(diǎn)上做不到位，糾纏于國(guó)土資源管理部門(mén)工作不規(guī)范等細(xì)節(jié)問(wèn)題，就是沒(méi)能抓住重點(diǎn)，與國(guó)家設(shè)立國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的初衷也不符合。

（二）不能真正震懾土地違法違規(guī)行為。

土地例行督察是對(duì)督察地區(qū)一定時(shí)段內(nèi)土地利用和管理情況最全面、最細(xì)致的督察。由于投入的人員多、督察工作時(shí)間長(zhǎng)、審查細(xì)致，較之于審核督察、專項(xiàng)督察等其他督察形式，例行督察在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、定性問(wèn)題、收集證據(jù)等方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)。如果以這樣的投入、這樣的方式，都不能發(fā)現(xiàn)和查實(shí)地方政府的涉地違法違規(guī)行為，而僅停留在國(guó)土部門(mén)層面的話，則會(huì)大大影響督察的效果，不能真正對(duì)土地違法違規(guī)行為造成震懾。甚至還可能進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府的僥幸心理，效果適得其反。

（三）影響整改意見(jiàn)的落實(shí)。

例行督察的整改意見(jiàn)能否真正落到實(shí)處，關(guān)鍵在于地方政府。而地方政府是否真正重視整改意見(jiàn)，又取決于我們的督察是否觸到其痛處、抓住其要害。如果我們不能清晰地界定哪些涉地違法違規(guī)行為是由政府主導(dǎo)并掌握充分的證據(jù)，則不能引起其真正的重視，其整改可能是敷衍應(yīng)付，我們提出的督察意見(jiàn)難以落到實(shí)處，督察地區(qū)土地利用和管理的形勢(shì)也難以根本好轉(zhuǎn)。

（四）損害了國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的威信。

客觀地說(shuō)，地方政府和國(guó)土部門(mén)對(duì)例行督察是心懷畏懼的。如此多的人員，如此長(zhǎng)的時(shí)間，如此細(xì)致的工作，地方政府必然十分擔(dān)心自己的問(wèn)題被曝光，擔(dān)心自身被追究責(zé)任。倘若我們的督察不能深入觸及問(wèn)題核心，不能深入挖掘問(wèn)題背后的政府因素，不能充分掌握政府涉地違法的證據(jù)，而停留于對(duì)國(guó)土部門(mén)具體土地管理行為的督察，就顯得“雷聲大、雨點(diǎn)小”，沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的效果。地方政府也會(huì)對(duì)國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的工作水平、業(yè)務(wù)能力產(chǎn)生懷疑，損害了我們督察機(jī)構(gòu)的威信。

（五）給地方國(guó)土部門(mén)帶來(lái)不利影響。

地方國(guó)土部門(mén)在目前的管理體制下，受上級(jí)國(guó)土部門(mén)和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，工作壓力已然很大。如果我們不能對(duì)例行督察中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的責(zé)任邊界進(jìn)行清晰的界定，而將政府主導(dǎo)的涉地違法行為記在國(guó)土部門(mén)賬上，出現(xiàn)“政府領(lǐng)導(dǎo)指使，國(guó)土局長(zhǎng)背黑鍋”的情形，無(wú)疑更進(jìn)一步增加了國(guó)土部門(mén)的壓力和工作難度，導(dǎo)致地方國(guó)土部門(mén)對(duì)例行督察乃至國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)產(chǎn)生負(fù)面情緒。

二、不能清晰界定和查實(shí)政府涉地違法行為的原因分析

（一）指導(dǎo)思想不夠明確和堅(jiān)決，工作人員意識(shí)缺乏。

在之前的例行督察中，更多的關(guān)注了督察組織方式、督察內(nèi)容、工作進(jìn)度等，更側(cè)重于對(duì)問(wèn)題的準(zhǔn)確定性，而沒(méi)有深究問(wèn)題的真正責(zé)任主體，沒(méi)有特別明確地突出政府這個(gè)主要督察對(duì)象。具體審查人員也沒(méi)有樹(shù)立相應(yīng)的意識(shí)，在工作中缺乏對(duì)政府行為督察的敏感性，停留于對(duì)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、定性和舉證，沒(méi)有將問(wèn)題與政府行為進(jìn)行有效的關(guān)聯(lián)。

（二）對(duì)于哪些違法違規(guī)問(wèn)題屬政府主導(dǎo)尚不夠清晰。

由于目前我們尚未對(duì)哪些涉地違法違規(guī)問(wèn)題屬政府主導(dǎo)進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和劃分，在例行督察實(shí)際中，主要依靠工作人員自身的經(jīng)驗(yàn)和判斷。這就導(dǎo)致大家對(duì)哪些違法違規(guī)問(wèn)題是由政府主導(dǎo)不夠清晰，難以進(jìn)行區(qū)分并進(jìn)一步深入挖掘。

（三）目前例行督察的工作方式、工作內(nèi)容使然。

目前例行督察的開(kāi)展方式和工作內(nèi)容，是要覆蓋土地利用和管理的所有業(yè)務(wù)、所有環(huán)節(jié)。從人員分組到工作流程、表格填寫(xiě)，均是按照土地管理“批、供、用、補(bǔ)、查”等不同環(huán)節(jié)來(lái)進(jìn)行劃分。督察的重點(diǎn)也在于摸清情況、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、準(zhǔn)確定性。即使有這方面的意識(shí)，想要體現(xiàn)對(duì)政府行為的督察，但由于督察工作本身量大面廣，加上均勻用力，沒(méi)有集中力量，導(dǎo)致重點(diǎn)不夠突出。

（四）工作仍不夠深入，對(duì)造成違法違規(guī)問(wèn)題背后的真正原因挖掘不夠。

政府主導(dǎo)的土地違法行為本身具有較強(qiáng)的隱蔽性，需要深入細(xì)致的查找和艱苦的求證。由于時(shí)間緊、任務(wù)重等種種原因，例行督察期間對(duì)政府涉地違法違規(guī)行為雖然也有一定涉及，但未能做深入細(xì)致的挖掘，未能透過(guò)問(wèn)題的表象進(jìn)而掌握背后的真正原因。如，在有的例行督察中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)存在違規(guī)減免出讓金的行為。但是，究竟是什么原因減免出讓金？是國(guó)土部門(mén)還是政府在起主導(dǎo)作用，背后是否有利益關(guān)系？具體是誰(shuí)的授意，有沒(méi)有相關(guān)的證據(jù)？對(duì)這些更深層次、或許也更有價(jià)值的問(wèn)題，卻沒(méi)能進(jìn)一步地深挖。

三、例行督察中突出對(duì)政府行為督察的途徑

（一）在指導(dǎo)思想上加以明確，牢固樹(shù)立以政府為督察對(duì)象的觀念。

有什么樣的指導(dǎo)思想，就會(huì)有什么樣的工作成果。例行督察作為國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)目前最核心的業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)?2006?50號(hào)）規(guī)定的職責(zé)，明確、堅(jiān)定地樹(shù)立以政府為督察對(duì)象的指導(dǎo)思想，并在工作方式、工作內(nèi)容、成果形成、成果反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)體現(xiàn)這一指導(dǎo)思想。例行督察組的所有工作人員都要建立起督察政府的觀念，提高敏感性，在具體審查中特別注重發(fā)現(xiàn)政府主導(dǎo)的涉地違法違規(guī)行為，并要找準(zhǔn)、查實(shí)，進(jìn)行深入的挖掘。

（二）系統(tǒng)梳理政府主導(dǎo)的土地違法行為的范疇。

在例行督察開(kāi)展之前，就要對(duì)較易受政府主導(dǎo)的土地違法違規(guī)類型進(jìn)行系統(tǒng)梳理。從以往積累的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在違規(guī)批地、違規(guī)確定地價(jià)、非法低價(jià)出讓、違規(guī)減免出讓金、違規(guī)批準(zhǔn)土地登記、重點(diǎn)項(xiàng)目違法用地、違反土地調(diào)控政策等涉及地方重大利益的問(wèn)題上，往往有政府的影子閃現(xiàn)其中。

（三）對(duì)目前的工作方式、工作內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，更加側(cè)重對(duì)政府行為的督察。

要改變過(guò)去全線鋪開(kāi)、均勻用力的工作方式，對(duì)工作方式、工作內(nèi)容均進(jìn)行一定的調(diào)整，以更加突出督察重點(diǎn)。既要做到“全覆蓋”，對(duì)督察地區(qū)面上的情況有整體的把握，各類問(wèn)題有總量的概念，更要突出重點(diǎn)，深挖細(xì)扣政府涉地違法違規(guī)行為，扭住不放、一查到底。具體來(lái)說(shuō)，可以采用“二輪工作法”：首先組織力量對(duì)所有的檔案資料進(jìn)行一輪快速的審查，主要目的是掌握整體情況、填寫(xiě)例行督察各類表格、匯總各類數(shù)據(jù)，同時(shí)過(guò)濾出可能涉及政府違法的各種線索。第二輪審查則集中力量對(duì)過(guò)濾出的涉及政府的違法違規(guī)線索進(jìn)行深入細(xì)致的挖掘，掌握問(wèn)題背后的真正推手和主導(dǎo)力量，充分翔實(shí)地收集證據(jù)資料。

（四）刨根問(wèn)底、掌握證據(jù)，深入發(fā)掘土地違法違規(guī)行為背后的政府因素。

對(duì)督察中發(fā)現(xiàn)的各類土地違法違規(guī)行為，特別是屬于易受政府主導(dǎo)或干預(yù)范疇的違法違規(guī)，要刨根問(wèn)底，進(jìn)行深入的分析和挖掘。要透過(guò)問(wèn)題的表象，分析其中暗含的利益關(guān)系，找準(zhǔn)問(wèn)題背后的政府因素。要注意關(guān)鍵證據(jù)的收集，比如政府下發(fā)的文件、會(huì)議紀(jì)要，政府與企業(yè)簽訂的協(xié)議，政府領(lǐng)導(dǎo)的簽字，等等。

（五）在督察成果中要明確區(qū)分出政府責(zé)任導(dǎo)致的土地違法違規(guī)。

在例行督察成果中，要注意將政府責(zé)任、部門(mén)責(zé)任、用地單位責(zé)任、個(gè)人責(zé)任加以區(qū)分，并作不同的表述，“誰(shuí)的孩子誰(shuí)領(lǐng)走”。對(duì)于一些違法違規(guī)性質(zhì)嚴(yán)重、涉嫌犯罪的，要加強(qiáng)與紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察等部門(mén)的溝通和配合，研究和擴(kuò)展例行督察成果的應(yīng)用模式。清晰準(zhǔn)確的責(zé)任劃分，不僅體現(xiàn)出例行督察工作的細(xì)致、成果的精準(zhǔn)，更能對(duì)地方政府違法用地管地造成極大震懾，緩解地方國(guó)土部門(mén)的壓力，進(jìn)而有效促進(jìn)地方開(kāi)展整改，全面提升督察地區(qū)土地利用和管理工作水平。

（六）在例行督察整改驗(yàn)收階段要加強(qiáng)對(duì)地方政府涉地違法問(wèn)題整改情況的驗(yàn)收。

例行督察的整改意見(jiàn)能否真正落到實(shí)處、整改工作能否取得實(shí)效，關(guān)鍵在于地方政府。在例行督察整改驗(yàn)收時(shí)，要將督察意見(jiàn)書(shū)中提出的整改意見(jiàn)、特別是針對(duì)政府涉地違法行為的整改意見(jiàn)，逐條認(rèn)真進(jìn)行檢查驗(yàn)收。重點(diǎn)檢查整改措施是否落實(shí)，是否做到“既處理事又處理人”，對(duì)事對(duì)人的處理是否到位。(國(guó)家土地督察廣州局審核處 楊冬云)

第二篇：對(duì)土地例行督察的幾點(diǎn)思考

對(duì)土地例行督察的幾點(diǎn)思考(鐘耀斌）

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土地例行督察自2008年試點(diǎn)以來(lái)，已逐步打造成為國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的核心業(yè)務(wù)之一。三年來(lái)，廣州督察局不斷探索督察方式，完善工作程序，擴(kuò)大督察成果的應(yīng)用，例行督察的影響力和威懾力得到有效發(fā)揮。本人先后參加了我局對(duì)7個(gè)地區(qū)的例行督察，對(duì)如何進(jìn)一步做好例行督察工作，有幾點(diǎn)思考，供參考。

一、突出重點(diǎn)，實(shí)行差別化督察方式

（一）劃分不同區(qū)域。督察機(jī)構(gòu)人員少，督察區(qū)域大，例行督察要實(shí)現(xiàn)總督察辦要求的“督察區(qū)域五年實(shí)現(xiàn)全覆蓋、重點(diǎn)地區(qū)二年覆蓋一次”的目標(biāo)，工作任務(wù)重、壓力大。要突出重點(diǎn)，可以劃分成三個(gè)督察區(qū)域，即重點(diǎn)地區(qū)、一般地區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域和觀測(cè)點(diǎn)城市。重點(diǎn)地區(qū)是指不嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)、國(guó)家和部土地宏觀調(diào)控政策，土地市場(chǎng)秩序比較混亂等違法違規(guī)現(xiàn)象比較嚴(yán)重的地區(qū)；一般地區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域是指一個(gè)地區(qū)土地利用和管理部分領(lǐng)域或某個(gè)專題違法違規(guī)現(xiàn)象比較嚴(yán)重；觀測(cè)點(diǎn)城市是督察機(jī)構(gòu)確定的用于形勢(shì)監(jiān)測(cè)和分析，直接獲取數(shù)據(jù)情況的地區(qū)。

（二）實(shí)行不同督察手段。一是重點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)督察，督察內(nèi)容更加全面，涉及土地利用和管理各個(gè)環(huán)節(jié)；督察對(duì)象主要針對(duì)地方政府及相關(guān)部門(mén)；督察要更深入，不僅指出違法違規(guī)現(xiàn)象，還要深挖原因、責(zé)任單位及責(zé)任人。二是一般地區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵭胁顒e督察，可以適當(dāng)減少督察的內(nèi)容，重點(diǎn)對(duì)存在問(wèn)題的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域進(jìn)行督察，督察與調(diào)研相結(jié)合。三是觀測(cè)點(diǎn)城市主要采取調(diào)研為主，督察為鋪的方式，一般性問(wèn)題及時(shí)指出糾正。

二、精心準(zhǔn)備，實(shí)行組團(tuán)式督察形式

（一）前期準(zhǔn)備要充分。一是掌握被督察地區(qū)督察時(shí)段內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、土地利用和管理形勢(shì)、依法行政氛圍、地方政府依法管地和用地意識(shí)、信訪舉報(bào)和媒體有關(guān)披露等方面的情況。二是工作方案的制定針對(duì)性要強(qiáng)，凸顯地區(qū)實(shí)際和區(qū)域特點(diǎn)。三是開(kāi)展不同形式的工作研討會(huì)，明確工作目標(biāo)和工作重點(diǎn)，研究和商討督察方式方法，預(yù)測(cè)可能存在的問(wèn)題，提高現(xiàn)場(chǎng)督察的針對(duì)性。

（二）組團(tuán)式開(kāi)展督察。一是集中力量和時(shí)間。在一定的時(shí)間內(nèi)，舉全局之力開(kāi)展；二是實(shí)行任務(wù)包干制。一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)一個(gè)處室再適當(dāng)借用部分人員負(fù)責(zé)一個(gè)地區(qū)，任務(wù)和責(zé)任到領(lǐng)導(dǎo)、到處室；三是同步展開(kāi)。各個(gè)督察組同時(shí)啟動(dòng)不同地區(qū)的現(xiàn)場(chǎng)督察，形成相互競(jìng)爭(zhēng)的局面；四是交叉驗(yàn)證。初步督察報(bào)告實(shí)行交叉驗(yàn)證，相互討論研究，提高準(zhǔn)確性；五是交叉驗(yàn)收。整改驗(yàn)收實(shí)現(xiàn)交叉制度，嚴(yán)格整改驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，提高工作成效。

三、強(qiáng)化成果應(yīng)用，凸顯督察工作成效

（一）強(qiáng)化督察成果質(zhì)量和應(yīng)用。督察報(bào)告應(yīng)及時(shí)整理上報(bào)，經(jīng)驗(yàn)總結(jié)要有典型性，指出問(wèn)題要準(zhǔn)確，提出整改意見(jiàn)要嚴(yán)厲。督察成果除向總督察匯報(bào)外，還可以采取在督察區(qū)域內(nèi)通報(bào)、向省區(qū)市政府反饋、適時(shí)向外界公布等。時(shí)機(jī)成熟的情況下，可以探索建立移送制度，發(fā)現(xiàn)的典型或重大問(wèn)題，可以移送紀(jì)檢、監(jiān)察或司法部門(mén)處理，提高督察威懾力。

（二）強(qiáng)化督察整改。例行督察應(yīng)重點(diǎn)立足發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和督促問(wèn)題的整改。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，能反映督察機(jī)構(gòu)的工作水平和工作認(rèn)真程度；問(wèn)題的整改，能反映被督察地區(qū)對(duì)督察機(jī)構(gòu)的重視程度、對(duì)依法管地、用地的認(rèn)識(shí)程度。強(qiáng)化督察整改、促進(jìn)規(guī)范管理是督察機(jī)構(gòu)工作的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

（三）維護(hù)督察機(jī)構(gòu)形象。督察機(jī)構(gòu)是隨著國(guó)家實(shí)行“兩最嚴(yán)格”（最嚴(yán)格的土地管理制度、最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度）的土地管理制度應(yīng)運(yùn)而生的，體現(xiàn)的應(yīng)該是“嚴(yán)、明、勤、廉，為國(guó)督察”的宗旨和“敢于碰硬，不怕得罪人”的作風(fēng)，應(yīng)辦好“四份差”：一是對(duì)被督察地區(qū)負(fù)責(zé)。督察應(yīng)嚴(yán)格指出問(wèn)題，規(guī)范管理，防止問(wèn)題的再次發(fā)生，達(dá)到督察一處、教育一片、影響全區(qū)域的效果；二是對(duì)督察組負(fù)責(zé)。督察人員不辭辛苦、一絲不茍的工作，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)原汁原味地進(jìn)行通報(bào)；三是對(duì)總督察負(fù)責(zé)。派駐地方的督察局所有的工作都應(yīng)對(duì)總督察負(fù)責(zé)，應(yīng)不折不扣地落實(shí)總督察的指示和要求；四是對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)。督察機(jī)構(gòu)肩負(fù)著黨和國(guó)家、人民的重托，督察工作應(yīng)得到社會(huì)的認(rèn)可。（國(guó)家土地督察廣州局調(diào)研處 鐘耀斌）