第一篇：PPP項(xiàng)目資本金、明股實(shí)債和規(guī)范運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)

PPP項(xiàng)目資本金、明股實(shí)債和規(guī)

范運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)

近日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）（下文簡(jiǎn)稱23號(hào)文），對(duì)國有金融企業(yè)投融資行為進(jìn)一步規(guī)范，內(nèi)容包括資本金審查、還款能力評(píng)估、投資基金、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、政策性開發(fā)金融、合作方式、金融中介服務(wù)、PPP、融資擔(dān)保、出資管理、財(cái)務(wù)約束、產(chǎn)權(quán)管理、配合整改、績效評(píng)價(jià)，監(jiān)督檢查和其他共17條。

23號(hào)文主要是從國有金融企業(yè)的角度，系統(tǒng)梳理了過去一段時(shí)間內(nèi)地方債務(wù)監(jiān)管文件和金融監(jiān)管文件中針對(duì)金融企業(yè)和地方債務(wù)的條款，目的在于規(guī)范金融企業(yè)與地方政府和地方國企的投融資行為，出發(fā)點(diǎn)依然是防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其中，涉及PPP融資規(guī)范主要有以下三點(diǎn)要求。其一，關(guān)于PPP項(xiàng)目資本金來源問題；其二，禁止國有金融企業(yè)為“明股實(shí)債”等違規(guī)操作變相融資；其三，要求PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作。針對(duì)以上三點(diǎn)要求，本文將重點(diǎn)做出解讀。

一、23號(hào)文出臺(tái)背景分析

（一）國有銀行不良貸款率增長速度快

23號(hào)文件的主體對(duì)象為國有金融企業(yè)。一般來說，國有金融企業(yè)主要是指國家政策性銀行(含各級(jí)分支機(jī)構(gòu))，國有商業(yè)銀行(含各級(jí)分支機(jī)構(gòu)、所屬全資及控股公司)，國有全資及控股的保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)、證券業(yè)等非銀行金融機(jī)構(gòu)(含各級(jí)分支機(jī)構(gòu))等，例如：

表一

我們認(rèn)為將國有金融機(jī)構(gòu)作為23文重點(diǎn)要求對(duì)象主要有兩方面原因。首先從宏觀上看，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡和經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)對(duì)金融部門影響最大，因此形成的風(fēng)險(xiǎn)也最大。其次，地方政府債務(wù)資金的主要來源為銀行貸款。銀行貸款在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中的占比較高，然而，近些年由于個(gè)別地方政府違規(guī)舉債現(xiàn)狀嚴(yán)重，使得銀行的不良貸款率持續(xù)增加。根據(jù)Choice數(shù)據(jù)表明，國有銀行的不良貸款率2016年達(dá)到1.7，比2013年同比上升70%，國有金融機(jī)構(gòu)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻。不過，隨著2017年資管新規(guī)等嚴(yán)監(jiān)管措施的出臺(tái)，市場(chǎng)資金趨于緊張，銀行同業(yè)負(fù)債成本上升，銀行業(yè)通過加大杠桿運(yùn)作快速擴(kuò)張資產(chǎn)負(fù)債的趨勢(shì)有所放緩。隨著23號(hào)文件的出臺(tái)，有望進(jìn)一步控制銀行的信貸擴(kuò)張。

圖1

數(shù)據(jù)來源：Choice

（二）地方政府債務(wù)問題嚴(yán)重

地方政府債務(wù)的主要舉債主體為融資平臺(tái)公司（城投公司）、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和國有獨(dú)資或控股企業(yè)等。根據(jù)圖2和圖3顯示，2017年地方政府債務(wù)限額（對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理）相比2015年同比增長17.6%；2014年地方政府性債務(wù)余額（指政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)）相比2010年同比增長129%，政府財(cái)政所需承擔(dān)的償還債務(wù)的壓力巨大。2014年修訂的《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）實(shí)施以來，盡管地方各級(jí)政府在加快建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，取得了階段性成效，但有一些地方政府依然存在違法違規(guī)和變相舉債的問題，且舉債方式日益多樣化，風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。因此，有效控制地方融資平臺(tái)舉債規(guī)模，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，成為治理地方政府債務(wù)的關(guān)鍵。

圖2

圖3

數(shù)據(jù)來源：Wind

二、23號(hào)文對(duì)PPP項(xiàng)目融資的影響

PPP項(xiàng)目按融資性質(zhì)可大致劃分為股權(quán)融資和債權(quán)融資兩大形式。其中股權(quán)融資主要包括政府引導(dǎo)基金、社會(huì)化股權(quán)投資基金以及信托、資管、保險(xiǎn)股權(quán)計(jì)劃等；債權(quán)融資形式主要有發(fā)行債券、銀行貸款、信托貸款、保險(xiǎn)債權(quán)計(jì)劃等多種途徑。在實(shí)際PPP融資過程中，資本金融資問題、“明股實(shí)債”以及PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作一直是監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注的重點(diǎn)。

最新公布的23號(hào)文從資金供給方的角度重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了影響PPP融資的三個(gè)方面：

一是PPP項(xiàng)目資本金來源問題：要求國有金融企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目融資時(shí)，對(duì)于資本金的審查應(yīng)堅(jiān)持“穿透原則”，重點(diǎn)關(guān)注以債務(wù)性資金違規(guī)出資等問題，不得為地方政府違法違規(guī)或變相舉債提供支持；

二是若發(fā)現(xiàn)存在“名股實(shí)債”等違規(guī)操作的行為，國有金融機(jī)構(gòu)不得向其提供融資；

三是PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作問題：要求國有金融企業(yè)應(yīng)以PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件，對(duì)于未落實(shí)項(xiàng)目資本金來源、未按規(guī)定開展物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證的，物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等相關(guān)信息沒有充分披露的PPP項(xiàng)目，不得提供融資。

下面我們將逐一解讀23號(hào)文對(duì)PPP項(xiàng)目融資規(guī)定的各項(xiàng)要求及其影響。

（一）PPP項(xiàng)目資本金來源問題

1.何為資本金？

資本金制度，源于《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號(hào)），該通知中對(duì)項(xiàng)目資本金早已有定義：“投資項(xiàng)目資本金，是指在投資項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對(duì)投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回。”國務(wù)院于2004年、2009年、2015年三次調(diào)整資本金比例（目前國務(wù)院對(duì)資本金比例要求如表2），資本金比例的調(diào)低可在特定領(lǐng)域中釋放數(shù)千億級(jí)的投資規(guī)模，可見資本金制度是宏觀調(diào)控實(shí)體經(jīng)濟(jì)杠桿率的重要工具。PPP項(xiàng)目中，以城市和交通、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為主，此類項(xiàng)目要求資本金占總項(xiàng)目資金的20%。

表2

2.PPP中債務(wù)性資本金具體情況分析

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目中，由于存在資金規(guī)模龐大，動(dòng)輒上百億，以及項(xiàng)目周期長等問題，使得20%的項(xiàng)目資本金難以用投資方自有資金實(shí)現(xiàn)，因此在實(shí)踐操作中“用債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”的現(xiàn)象屢見不鮮。事實(shí)上，無論P(yáng)PP融資采用股權(quán)融資或是債權(quán)融資的方式，只要投資人通過其賬戶以注冊(cè)資本金名義向項(xiàng)目公司的注資都會(huì)被認(rèn)定為資本金投資。因而在實(shí)踐中，項(xiàng)目各主體單位通過大量輔助增信措施和多重資金賬戶劃轉(zhuǎn)等手段違規(guī)注資資本金，使得很難通過信息披露、會(huì)計(jì)、審計(jì)等方式識(shí)別哪些資金來自于自有資金，哪些是債務(wù)性資金。

對(duì)項(xiàng)目而言，債務(wù)性資金無論項(xiàng)目盈虧均應(yīng)償還本息，計(jì)入項(xiàng)目主體的債務(wù)。非債務(wù)性資金是權(quán)益性投資，根據(jù)項(xiàng)目盈虧情況獲得投資收益、承擔(dān)虧損風(fēng)險(xiǎn)，計(jì)入項(xiàng)目主體的所有權(quán)權(quán)益。凡是構(gòu)成項(xiàng)目本身負(fù)債的資金，都不符合國發(fā)〔1996〕35號(hào)文的規(guī)定。我們整理了目前PPP債務(wù)性資金的幾種操作方式：

第一種：以社會(huì)資本的債務(wù)性資金充當(dāng)資本金

國發(fā)〔1996〕35號(hào)文規(guī)定，社會(huì)資本方以貨幣方式認(rèn)繳的資本金，其資金來源有：國家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)及企業(yè)法人的所有者權(quán)益（包括資本金、資本公積、盈余公積和未分配利潤等）、企業(yè)折舊資金以及投資者按照國家規(guī)定從資金市場(chǎng)上籌措的資金。

下圖中，社會(huì)資本通過融資取得2.5億，并用于資本金出資。

圖4

資料來源：PPP產(chǎn)業(yè)大講堂

針對(duì)這種情況，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分兩類具體分析。如果社會(huì)資本從國有金融機(jī)構(gòu)債權(quán)融資介入資本金，例如從銀行貸款，根據(jù)23號(hào)文規(guī)定屬于違規(guī)操作行為應(yīng)當(dāng)禁止；但是，如若從其他途徑股權(quán)融資充當(dāng)資本金，例如利用私募基金等形式，目前監(jiān)管政策還沒有給出具體要求。根據(jù)國發(fā)〔1996〕35號(hào)文規(guī)定中提到“投資者按照國家規(guī)定從資金市場(chǎng)上籌措的資金”，本身就是資本金的來源之一。因此，社會(huì)資本方合法融資來的資金，以權(quán)益性投資方式投入項(xiàng)目，承擔(dān)項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)、獲取投資回報(bào)的，尚且可行。

第二種：以政府方的債務(wù)性資金充當(dāng)資本金

按照國發(fā)〔1996〕35號(hào)文規(guī)定，政府方可以用于項(xiàng)目資本金的資金來源包括：各級(jí)人民政府的財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、國家批準(zhǔn)的各種專項(xiàng)建設(shè)基金、“撥改貸”和經(jīng)營性基本建設(shè)基金回收的本息、土地批租收入、地方人民政府按國家有關(guān)規(guī)定收取的各種規(guī)費(fèi)及其它預(yù)算外資金。然而，當(dāng)前有個(gè)別地方政府用違規(guī)融資作為項(xiàng)目資本金，變相利用PPP項(xiàng)目違規(guī)舉債。

下圖中，政府資本通過金融機(jī)構(gòu)融資用于資本金出資，政府方股權(quán)出資的0.5億元實(shí)際是融資舉債獲得而來，而非政府自有資金：

圖5

資料來源：PPP產(chǎn)業(yè)大講堂

根據(jù)23號(hào)文規(guī)定，國有金融機(jī)構(gòu)不得為債務(wù)資金融資，意味著政府從銀行貸款以疊加杠桿介入資本金的方式已經(jīng)行不通了。

（二）國有金融機(jī)構(gòu)不得向“名股實(shí)債”等方式融資

在PPP項(xiàng)目中，“明股實(shí)債”主要表現(xiàn)為在與社會(huì)資本方簽訂股東協(xié)議或合資經(jīng)營協(xié)議時(shí)，由政府方或政府平臺(tái)公司承諾在項(xiàng)目合作期內(nèi)向社會(huì)資本方逐年支付固定費(fèi)用或按照固定價(jià)格回購社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司中的股權(quán)，以滿足社會(huì)資本方投資本金的收回和投資回報(bào)的實(shí)現(xiàn)，其本質(zhì)都屬于政府的變相債務(wù)融資行為，最終由財(cái)政兜底，從而造成政府的隱形債務(wù)。

在這里需要了解清楚地方政府、城投平臺(tái)和金融企業(yè)之間的現(xiàn)金流關(guān)系。如圖6所示，現(xiàn)金流的前半截是從地方政府到城投平臺(tái)，依據(jù)的是項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的合同約定，且對(duì)應(yīng)的財(cái)政資金支出應(yīng)該合法合規(guī)、不超出地方財(cái)力；現(xiàn)金流的后半截是從城投平臺(tái)到金融企業(yè)，這是項(xiàng)目融資之后的還本付息行為。合規(guī)的現(xiàn)金流動(dòng)應(yīng)該是財(cái)政資金先流向城投平臺(tái)（因?yàn)槌?/p>

擔(dān)了項(xiàng)目建設(shè)），然后再流向金融企業(yè)（城投平臺(tái)償還債務(wù)），這種操作不會(huì)造成地方政府違法違規(guī)融資。如果“地方政府及其部門以任何方式提供擔(dān)保、承諾回購?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規(guī)承擔(dān)償債責(zé)任”，根據(jù)23號(hào)文的規(guī)定是不允許的。

圖6

資料來源：共學(xué)ppp 此前，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）（下文簡(jiǎn)稱92號(hào)文）只是限制“不得使用債務(wù)資金充當(dāng)資本金”運(yùn)用，并未完全限制“明股實(shí)債”等行為；而23號(hào)文重點(diǎn)標(biāo)記國有金融企業(yè)不得向“明股實(shí)債”等方式融資，可看出監(jiān)管力度愈嚴(yán)愈細(xì)的趨勢(shì)。

（三）PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作問題

對(duì)于PPP項(xiàng)目融資，23號(hào)文要求，國有金融企業(yè)應(yīng)以PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件，對(duì)于未落實(shí)項(xiàng)目資本金來源、未按規(guī)定開展物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證的，物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等相關(guān)信息沒有充分披露的PPP項(xiàng)目，不得提供融資。

財(cái)政部本次從金融機(jī)構(gòu)的角度提出了規(guī)范要求，主要強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目融資的三個(gè)必要條件，其中關(guān)于資本金問題在上文已經(jīng)重點(diǎn)闡述過，這里就不再贅述，下面重點(diǎn)介紹其他兩個(gè)必要條件：

物有所值評(píng)價(jià)必須信息充分披露：這個(gè)要求主要是針對(duì)PPP項(xiàng)目的公益性和盈利性做出的評(píng)判。物有所值評(píng)價(jià)是一種評(píng)估是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)采購模式提供公共服務(wù)項(xiàng)目的方法，主要有定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)兩種方式。現(xiàn)階段，主要以定性評(píng)價(jià)為主。原則上，擬采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，至少在項(xiàng)目識(shí)別或項(xiàng)目準(zhǔn)備階段開展一次物有所值定性評(píng)價(jià)，鼓勵(lì)在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)開展物有所值定價(jià)評(píng)價(jià)；

財(cái)政承受能力論證必須信息充分披露：實(shí)際上這也是對(duì)政府債務(wù)的控制，傳統(tǒng)政府采購容易隱藏真實(shí)成本，PPP項(xiàng)目采購也會(huì)采用負(fù)債資金而隱藏真實(shí)成本，從而導(dǎo)致項(xiàng)目選擇偏差。開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。

圖7

具體環(huán)節(jié)如圖7所示，物有所值評(píng)價(jià)是評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否應(yīng)該采用PPP模式，而財(cái)政承受能力論證是評(píng)價(jià)財(cái)政上有沒有能力采用PPP模式，這些要求本質(zhì)上都屬于對(duì)項(xiàng)目規(guī)范操作的正常要求。財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，前述規(guī)定重點(diǎn)規(guī)范了國有金融企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的經(jīng)營行

為，要求國有金融企業(yè)以PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件，避免PPP項(xiàng)目異化為新的融資平臺(tái)。

三、小結(jié)

隨著92號(hào)文和23號(hào)文的出臺(tái)，PPP融資渠道在不斷縮減，針對(duì)政府、社會(huì)各方資本金的約束條件也越來越嚴(yán)苛。首先，PPP項(xiàng)目資本金可能面臨大量資金缺口，政府方在項(xiàng)目公司中出資不得超過50%，大量PPP項(xiàng)目資本金不到位將導(dǎo)致無法開工，目前已采購?fù)戤?、處于?zhí)行階段的“爛尾項(xiàng)目”、“半拉子工程”將可能會(huì)大面積、普遍性出現(xiàn)，項(xiàng)目前期投入損失巨大；其次，為保證地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資適量增長，PPP受阻必將導(dǎo)致其他政策性資金（如專項(xiàng)建設(shè)基金）或“地下”創(chuàng)新融資模式出現(xiàn)，帶來新的、更加不可控的地方財(cái)政隱形負(fù)債。最后，根據(jù)最新規(guī)定，國有金融機(jī)構(gòu)除了自己投資作為股東的方式外，無論給哪一方資本金融資都屬于債務(wù)性資金，都將不被允許，這意味著國有銀行、券商、保險(xiǎn)、信托等金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的供血將會(huì)減弱。

【版權(quán)說明】

文章來源：元立方金服，專注于PPP模式政府市政建設(shè)投資的互聯(lián)網(wǎng)金融理財(cái)平臺(tái)

作者：查瑞祺

第二篇：新形勢(shì)下如何規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作

新形勢(shì)下如何規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目

新出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）（簡(jiǎn)稱“92號(hào)文”）是繼財(cái)政部規(guī)范地方政府舉債融資行為，規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展的又一重磅文件，文件出臺(tái)的意義在于進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目運(yùn)作，及時(shí)糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展，著力推動(dòng)PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源。這個(gè)文件也是對(duì)今年以來財(cái)政部官員多次公開場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)PPP運(yùn)行要規(guī)范與創(chuàng)新并舉，抓規(guī)范、嚴(yán)監(jiān)管、控風(fēng)險(xiǎn)、堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的具體落實(shí)。

圍繞文件要求，結(jié)合PPP政策文件學(xué)習(xí)和實(shí)務(wù)操作經(jīng)驗(yàn)，本文從實(shí)操視角，根據(jù) “92號(hào)文”文件相關(guān)要求，談?wù)勅绾巫龊肞PP項(xiàng)目規(guī)范、整改運(yùn)作，僅供大家一起交流。

一嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)

各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)認(rèn)真落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對(duì)新申請(qǐng)納入項(xiàng)目管理庫的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，確保入庫項(xiàng)目質(zhì)量。存在下列情形之一的項(xiàng)目，不得入庫：

（一）不適宜采用PPP模式實(shí)施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。

1、不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等。

整改情形：審核項(xiàng)目主體部分是否為純商業(yè)屬性；項(xiàng)目是否將房地產(chǎn)、招商引資等內(nèi)容作為PPP項(xiàng)目的主體部分；項(xiàng)目是否將酒店、公寓、廠房等商業(yè)內(nèi)容大張旗鼓地納入PPP項(xiàng)目實(shí)施以平衡財(cái)務(wù)和現(xiàn)金流。

整改措施：根據(jù)發(fā)改投資[2014]2724號(hào)、2015年6月六部委聯(lián)合頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等文件精神，將PPP項(xiàng)目周邊的土地、商業(yè)等開發(fā)收益權(quán)作為PPP項(xiàng)目附屬部分，成為項(xiàng)目補(bǔ)充性收益是合規(guī)的。因此政府部門在進(jìn)行規(guī)范時(shí)不能將但凡涉及商業(yè)地產(chǎn)、房地產(chǎn)的項(xiàng)目全部認(rèn)為需整改，而應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況來定性。

而對(duì)于存在以上整改情形的項(xiàng)目，由于政府不負(fù)有提供義務(wù)，因此項(xiàng)目本身不適宜通過PPP模式來操作，而應(yīng)該通過市場(chǎng)化方式來推進(jìn)，應(yīng)立即停止入庫計(jì)劃。

2、僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容。整改情形：審核政府付費(fèi)類項(xiàng)目的實(shí)施方案和PPP合同中是否有明確的運(yùn)營內(nèi)容；項(xiàng)目產(chǎn)出說明中運(yùn)營期產(chǎn)出物是否清晰提出或缺失；項(xiàng)目運(yùn)營期績效考核標(biāo)準(zhǔn)和付費(fèi)掛鉤辦法是否缺失或無可操作性；項(xiàng)目是否采用傳統(tǒng)的BT方式操作。

整改措施：對(duì)于存在以上情況的純工程建設(shè)無運(yùn)營內(nèi)容類項(xiàng)目，建議對(duì)項(xiàng)目合作范圍進(jìn)行修改，變更項(xiàng)目運(yùn)作模式，可在原項(xiàng)目范圍基礎(chǔ)之上，根據(jù)實(shí)際情況配比一定的運(yùn)營服務(wù)或使用者付費(fèi)內(nèi)容，轉(zhuǎn)化為“可用性付費(fèi)+運(yùn)維績效服務(wù)”類或“可行性缺口補(bǔ)助類”的PPP項(xiàng)目。并提請(qǐng)財(cái)政部門及行業(yè)主管部門對(duì)新方案進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。

（二）前期準(zhǔn)備工作不到位。包括新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的；涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的；未通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。

1、新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)。

整改情形：通常情況下，為保證項(xiàng)目方案具有可操作性，新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目方案審批前需具備的文件應(yīng)包括必備文件和補(bǔ)充材料（如有）：項(xiàng)目建議書及批復(fù)文件、可行性研究報(bào)告（含規(guī)劃許可證、選址意見書、土地預(yù)審意見、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告等全套支撐性文件）及批復(fù)文件、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、初步實(shí)施方案，也可根據(jù)項(xiàng)目具體情況，補(bǔ)充關(guān)于立項(xiàng)有關(guān)的會(huì)議記錄或領(lǐng)導(dǎo)講話、專家建議文件、調(diào)查資料及項(xiàng)目評(píng)估研究資料等進(jìn)行說明。如缺少以上必備文件或補(bǔ)充材料仍無法有效證明必備文件缺失的原因，需進(jìn)行整改。

整改措施：根據(jù)缺失的文件，補(bǔ)充履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)，保證項(xiàng)目順利入庫。

2、涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)。

整改情形：根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目應(yīng)履行國有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)：原有存量項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)構(gòu)提交相關(guān)申報(bào)文件；原單位資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)開展清產(chǎn)核資，根據(jù)清產(chǎn)核資結(jié)果編制資產(chǎn)負(fù)債表和資產(chǎn)移交清冊(cè)；由原單位委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的的股權(quán)進(jìn)行審計(jì)，并委托評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格以經(jīng)核準(zhǔn)或備案的評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)確定。在信息披露后，原單位即可與社會(huì)資本方簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議。PPP項(xiàng)目的存量轉(zhuǎn)讓執(zhí)行也應(yīng)與以上規(guī)定條款相一致，針對(duì)未履行或缺少相關(guān)審批、評(píng)估手續(xù)，需進(jìn)行整改。

整改措施：根據(jù)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序圖（如下），按規(guī)定補(bǔ)充履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)，保存能證明履行手續(xù)的相關(guān)文件。

3、未通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。

整改情形：未通過物有所值評(píng)價(jià)，即定性評(píng)價(jià)的評(píng)分結(jié)果低于60分，定量評(píng)價(jià)（可選擇）的PPP值大于PSC值?！拔赐ㄟ^”財(cái)政承受能力論證，即政府支出責(zé)任占一般預(yù)算支出的比例超過10%紅線，或存在項(xiàng)目所在地行業(yè)和領(lǐng)域PPP過于集中。整改措施：首先，物有所值評(píng)價(jià)應(yīng)在項(xiàng)目識(shí)別或準(zhǔn)備階段開展。其次，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)），對(duì)“未通過”物評(píng)的項(xiàng)目，應(yīng)調(diào)整實(shí)施方案后重新評(píng)價(jià)，仍未通過則不宜采用PPP模式。最后，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金[2016]92號(hào)），對(duì)“通過”物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目開展財(cái)政承受能力論證，“未通過論證”的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。

“前期工作不到位”屬于程序性審查范圍，一旦發(fā)現(xiàn)違反情況，前兩種情形屬于無法審核通過入庫。后一種情形屬于永久性不能通過審核入庫。

（三）未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

1、未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制。

整改情形：對(duì)于政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，審核項(xiàng)目初步實(shí)施方案中有關(guān)項(xiàng)目運(yùn)營期的產(chǎn)出是否描述清晰；項(xiàng)目是否設(shè)置了行之有效的績效考核指標(biāo)，且績效考核指標(biāo)與項(xiàng)目實(shí)際產(chǎn)出進(jìn)行了有效掛鉤；項(xiàng)目績效考核指標(biāo)與政府支出責(zé)任之間的關(guān)系能否進(jìn)行合理的量化。

整改措施：對(duì)于存在以上情況的項(xiàng)目，應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的整改，在項(xiàng)目具備明確的項(xiàng)目產(chǎn)出及合理的績效考核體系后再申報(bào)入庫。

2、政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增。

整改情形：審核項(xiàng)目是否約定了在運(yùn)營初期由政府回購社會(huì)資本股權(quán)，或是建設(shè)期結(jié)束后對(duì)建設(shè)費(fèi)用一次性結(jié)算支付；地方政府是否將財(cái)政支出責(zé)任過度后移，加劇以后財(cái)政支出壓力；地方政府是否將財(cái)政支出責(zé)任集中前移，使社會(huì)資本快速回收大部分投資從而可以實(shí)現(xiàn)早期退出。

整改措施：對(duì)于存在以上情況之一的項(xiàng)目，應(yīng)該對(duì)政府的具體支付形式重新計(jì)算，使PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目采取年金公式、財(cái)金[2015]21號(hào)付費(fèi)公式或它們的變形公式，在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的平滑付費(fèi)。

3、項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

整改情形：審核政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制設(shè)置，是否人為地將項(xiàng)目割裂為建設(shè)工程和運(yùn)營維護(hù)兩部分，通過所謂的“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營績效付費(fèi)”方式，僅將少部分（低于30%）的工程可用性付費(fèi)與運(yùn)營績效掛鉤，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。整改措施：對(duì)于存在此類情況的政府付費(fèi)型項(xiàng)目，在準(zhǔn)備申報(bào)入庫的時(shí)候，應(yīng)該對(duì)政府付費(fèi)形式進(jìn)行修改，將政府對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)工程部分支出金額的至少30%部分也一同納入到運(yùn)營期的績效考核中。二集中清理已入庫項(xiàng)目

各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)組織開展項(xiàng)目管理庫入庫項(xiàng)目集中清理工作，全面核實(shí)項(xiàng)目信息及實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、采購文件、PPP項(xiàng)目合同等重要文件資料。屬于上述第（一）、（二）項(xiàng)不得入庫情形或存在下列情形之一的項(xiàng)目，應(yīng)予以清退：

（一）未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”。包括已進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證的（2015年4月7日前進(jìn)入采購階段但未開展財(cái)政承受能力論證以及2015年12月18日前進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目除外）；雖已開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但評(píng)價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的。整改情形：

1、審核物有所值評(píng)價(jià)方法和程序是否按《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金[2015]167號(hào)）文執(zhí)行，如定性指標(biāo)是否由六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)（權(quán)重為80%）和若干補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)（權(quán)重為20%）構(gòu)成、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置是否與項(xiàng)目相符、是否組織召開專家評(píng)審會(huì)、專家類型是否全面、評(píng)審流程是否合規(guī)、以及定量評(píng)價(jià)的PSC值、PPP值的測(cè)算依據(jù)、測(cè)算過程和結(jié)果等是否合理正確、信息披露是否充分。

2、審核財(cái)政承受能力論證評(píng)價(jià)方法和程序是否按《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》》（財(cái)金[2015]21號(hào)）文執(zhí)行、是否采用定量和定性分析方法、全生命周期財(cái)政支出責(zé)任識(shí)別是否充分、全生命周期財(cái)政支出測(cè)算是否正確（如運(yùn)營補(bǔ)貼支出計(jì)算公式使用是否正確、折現(xiàn)率和合理利潤率的選取、風(fēng)險(xiǎn)支出的計(jì)算是否恰當(dāng)）、進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估是否匯總?cè)恳褜?shí)施和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目、是否有進(jìn)行行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估、PPP項(xiàng)目財(cái)政支出占一般公共預(yù)算支出比例是否不超過10%。

整改措施：在遵循“法不溯及既往”原則下，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》》（財(cái)金[2015]21號(hào)）、《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金〔2015〕167號(hào)）規(guī)定，對(duì)已進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證的，補(bǔ)充開展“兩個(gè)論證”；已開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的，將評(píng)價(jià)方法和程序整改至合規(guī)。規(guī)定期限內(nèi)整改仍不合規(guī)，項(xiàng)目需清退出庫。

（二）不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。包括入庫之日起一年內(nèi)無任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的；尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后財(cái)政承受能力已超過10%上限的；項(xiàng)目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式實(shí)施的。整改措施：出現(xiàn)上述情形，項(xiàng)目應(yīng)停止采用PPP模式，并在雙方再談判的基礎(chǔ)上，根據(jù)項(xiàng)目特征選擇適當(dāng)?shù)暮献髂Ｊ健?/p>

（三）不符合規(guī)范運(yùn)作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的。

1、未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的。

整改情形：審核社會(huì)資本方為融資平臺(tái)公司的PPP項(xiàng)目，核查中標(biāo)融資平臺(tái)公司是否符合國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文中對(duì)融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的資格要求，即融資平臺(tái)公司是否已經(jīng)建立了現(xiàn)代企業(yè)制度并實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營，承擔(dān)的地方政府債務(wù)是否已納入政府財(cái)政預(yù)算并得到妥善處置，且明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。

整改措施：對(duì)于不符合此規(guī)定的中標(biāo)方融資平臺(tái)公司，若其條件成熟，則要求其發(fā)布不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的公告，從而以合規(guī)社會(huì)資本方繼續(xù)履行PPP項(xiàng)目；若平臺(tái)公司因自身原因無法退出政府融資平臺(tái)，則地方政府可視情況與其解約，并對(duì)項(xiàng)目社會(huì)資本進(jìn)行重新招標(biāo)。

2、采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的。

整改情形：審核地方政府與社會(huì)資本簽訂的《項(xiàng)目合同》中是否約定工程建成經(jīng)竣工驗(yàn)收合格后即交付于政府，此后政府按比例分期向投資方支付合同的約定總價(jià)；投資方是否對(duì)項(xiàng)目后期的運(yùn)營負(fù)責(zé)；政府的支出責(zé)任是否與項(xiàng)目后期運(yùn)營產(chǎn)出績效掛鉤；項(xiàng)目合作年限是否低于10年。

整改措施：對(duì)于存在以BT方式實(shí)施的項(xiàng)目，或與投資方解約并直接退庫，或嘗試將此BT項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為PPP模式繼續(xù)操作，例如可將非經(jīng)營性項(xiàng)目與其他經(jīng)營性項(xiàng)目或非經(jīng)營性項(xiàng)目的相關(guān)資源開發(fā)權(quán)加以捆綁，通過引入社會(huì)投資人來轉(zhuǎn)變項(xiàng)目操作模式，使得項(xiàng)目投資模式由BT模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲腜PP模式。模式轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)依法辦理相應(yīng)審批手續(xù)，同時(shí)應(yīng)根據(jù)財(cái)政部113號(hào)規(guī)定進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證及驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的實(shí)施方案才能以PPP模式實(shí)施。

3、采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的。

整改情形：結(jié)合《國家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2017〕2059號(hào))，審核采購文件中是否存在妨礙民營企業(yè)平等參與PPP項(xiàng)目的條款。

嚴(yán)格按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，審核項(xiàng)目招標(biāo)公告中是否選擇通過公開招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方；招標(biāo)公告中是否設(shè)置了超過項(xiàng)目實(shí)際需要的注冊(cè)資本金、資產(chǎn)規(guī)模、銀行存款證明或融資意向函等條件；是否設(shè)置了與項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營無關(guān)的準(zhǔn)入條件；除合法合規(guī)的投標(biāo)保證金外，是否存在任何其他名義設(shè)置投標(biāo)擔(dān)保要求；是否推行以銀行保函方式繳納保證金；是否科學(xué)設(shè)置了評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮了投標(biāo)人的工程技術(shù)、運(yùn)營水平、投融資能力、投標(biāo)報(bào)價(jià)等因素。

整改措施：對(duì)于存在以上情況之一的項(xiàng)目，若項(xiàng)目正處于采購階段，則應(yīng)先暫停招標(biāo)工作，及時(shí)修改招標(biāo)文件，待文件完全符合要求后再開展招標(biāo)；若項(xiàng)目處于執(zhí)行階段，則地方政府可與中標(biāo)社會(huì)資本協(xié)商轉(zhuǎn)變合作方式或進(jìn)行解約再重新招標(biāo)，政府可能需要承擔(dān)一定的違約責(zé)任。

4、未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的。

整改情形：對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目《PPP合同》核查融資交割情況，審核社會(huì)資本同金融機(jī)構(gòu)是否已經(jīng)簽訂了《項(xiàng)目融資協(xié)議》；根據(jù)最新外部環(huán)境看銀行能否按約定進(jìn)度足額提供貸款；向貸款行征詢是否存在項(xiàng)目債權(quán)融資滯后的情況；是否存在項(xiàng)目債權(quán)融資不到位的情形。

整改措施：對(duì)于無法按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債券融資的項(xiàng)目，應(yīng)首先督促社會(huì)資本方盡可能落實(shí)融資責(zé)任。對(duì)于融資完全無法落實(shí)的情況下，則構(gòu)成社會(huì)資本方違約事實(shí)，項(xiàng)目應(yīng)該先退庫，然后重新發(fā)起或者更換操作模式。

5、未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金。

整改情形：審核項(xiàng)目是否按照國家規(guī)定的最低資本金比例要求，按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金；向項(xiàng)目資金托管銀行征詢項(xiàng)目公司是否將資本金按時(shí)足額存入?？顚?；由于項(xiàng)目資本金的最低比例要求是銀行放貸的必要條件之一，因此也可通過向項(xiàng)目貸款行征詢放款情況來印證項(xiàng)目資本金的繳納情況。

整改措施：對(duì)于未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金的項(xiàng)目，應(yīng)首先督促社會(huì)資本方盡快落實(shí)資本金到位責(zé)任。若社會(huì)資本方已無能力落實(shí)項(xiàng)目資本金，則項(xiàng)目應(yīng)直接退庫，另行重新發(fā)起。

6、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金。

整改情形：“項(xiàng)目資本金非債務(wù)性資金”是針對(duì)項(xiàng)目公司本身而言，而不是針對(duì)社會(huì)資本方資金來源而言的，主要審核項(xiàng)目資本金是否存在基金名股實(shí)債和股東借款這兩種情況。

資本金具體核查方面，應(yīng)首先檢查項(xiàng)目資本金=項(xiàng)目注冊(cè)資本？

（1）若項(xiàng)目資本金=項(xiàng)目注冊(cè)資本，則審核項(xiàng)目基本金是否存在基金名股實(shí)債的情況。審核技術(shù)路線——首先查看項(xiàng)目資本金資金來源有無基金？若有基金，則進(jìn)一步查詢基金與項(xiàng)目公司是否簽訂了相關(guān)《補(bǔ)充協(xié)議》。（i）若簽訂了《補(bǔ)充協(xié)議》，則查看相關(guān)協(xié)議中是否存在項(xiàng)目公司對(duì)基金的保底承諾；是否存在項(xiàng)目公司大股東及其關(guān)聯(lián)方的股權(quán)回購安排；基金收益是否與項(xiàng)目經(jīng)營相關(guān)；基金是否參與項(xiàng)目經(jīng)營管理。存在以上情況之一，則證明此基金為名股實(shí)債型，相應(yīng)部分的項(xiàng)目資本金為債務(wù)性資金，不合規(guī)。（ii）若沒有簽訂相關(guān)《補(bǔ)充協(xié)議》，則通過查看基金與項(xiàng)目公司所簽訂《股東協(xié)議》、《基金合伙協(xié)議》、《募集說明書》、《基金章程》、《投資協(xié)議》等文件，看是否存在與（i）類似的情況發(fā)生。若存在，則此基金同上為名股實(shí)債型，不合規(guī)。

（2）若項(xiàng)目資本金≠項(xiàng)目注冊(cè)資本，則審核項(xiàng)目基本金是否存在股東借款的情況。審核技術(shù)路線——首先查看項(xiàng)目是否存在資本金缺口？（i）若項(xiàng)目資本金=項(xiàng)目注冊(cè)資本金+資本公積，則項(xiàng)目資本金合規(guī)；（ii）若項(xiàng)目資本金≠項(xiàng)目注冊(cè)資本金+資本公積，則需要項(xiàng)目方針對(duì)此資本金缺口部分提供合理說明，主要核查雙方是否簽訂了《股東借款協(xié)議》，這可通過查詢《股東合同》、公司章程、《PPP項(xiàng)目合同》、外部融資協(xié)議、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料進(jìn)行佐證。若存在以上情況之一，則證明此資本金缺口部分為股東借款，相應(yīng)部分的項(xiàng)目資本金為債務(wù)性資金，不合規(guī)。

整改措施：對(duì)于項(xiàng)目資本金存在名股實(shí)債型基金的項(xiàng)目，應(yīng)首先整改基金的資金結(jié)構(gòu)，保證基金對(duì)于項(xiàng)目公司而言全部為股權(quán)類資金，不存在債權(quán)類資金。若以上整改較難操作，則建議社會(huì)資本方另尋自有資金來代替此基金的出資份額。而對(duì)于項(xiàng)目資本金存在股東借款的項(xiàng)目，則社會(huì)資本方應(yīng)利用自有資金來代替此股東借款的資金缺口。

7、由第三方代持社會(huì)資本方股份的。

整改情形：通過項(xiàng)目《股東協(xié)議》、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料，審核中標(biāo)社會(huì)資本是否按照協(xié)議要求足額履行出資義務(wù)；社會(huì)資本中選后是否自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)；中標(biāo)社會(huì)資本是否與其余外部第三方簽訂了代替出資或者代持股份的相關(guān)協(xié)議；聯(lián)合體參與方是否存在只承攬項(xiàng)目施工或設(shè)計(jì)任務(wù)、不實(shí)際出資入股現(xiàn)象。

整改措施：對(duì)于存在以上情況之一的項(xiàng)目，中標(biāo)社會(huì)資本應(yīng)及時(shí)將第三方代持的股份進(jìn)行回購，并按規(guī)定足額按期履行自己的出資義務(wù)。

（四）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的；政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。

1、由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的。整改情形：實(shí)操中通常表現(xiàn)為“帶回購條款的股權(quán)性融資”，即社會(huì)資本方在將資金以股權(quán)投資方式進(jìn)行投資之前，與政府或其指定機(jī)構(gòu)簽署股東協(xié)議或合資經(jīng)營協(xié)議，由政府或其指定機(jī)構(gòu)承諾在項(xiàng)目合作期內(nèi)，全額將權(quán)益投資者持有的股權(quán)全部回購的結(jié)構(gòu)性股權(quán)融資安排。這種名為股權(quán)投入、實(shí)為債權(quán)融資，最終仍由財(cái)政兜底風(fēng)險(xiǎn)，如以信托、基金為主，由于這類資金期限通常為5年，與PPP項(xiàng)目周期10-30年期限不匹配，難以做到長期股權(quán)投資以及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，“明股實(shí)債”項(xiàng)目比較多。整改措施：按照《公司法》等法律以及PPP項(xiàng)目合同規(guī)范運(yùn)作，刪除股東協(xié)議、合資經(jīng)營協(xié)議或其他抽屜協(xié)議中存在回購資本金或政府兜底本金損失的條款，PPP合作雙方也可再談判并重新簽署協(xié)議。

2、政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的。

整改情形：固定收益回報(bào)承諾是指政府明確約定一個(gè)最低的或固定的回報(bào)率，即非績效考核方式滿足社會(huì)資本固定回報(bào)的要求，在政府與社會(huì)資本PPP項(xiàng)目合同可能出現(xiàn)固定回報(bào)條款。

整改措施：依據(jù)現(xiàn)行PPP法規(guī)政策，在刪除固定收益回報(bào)條款的基礎(chǔ)上，完善項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，在實(shí)施方案和PPP合同里明確績效考核指標(biāo)體系（包括指標(biāo)名稱、指標(biāo)說明、考核標(biāo)準(zhǔn)和付費(fèi)辦法等），實(shí)行績效考核下的政府付費(fèi)，避免出現(xiàn)固定收益、保底承諾等政策文件禁止事項(xiàng)。

3、政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的。整改情形：

（1）承諾函、擔(dān)保函等。即政府部門向銀行等金融機(jī)構(gòu)出具對(duì)項(xiàng)目公司債務(wù)承擔(dān)保證責(zé)任的性質(zhì)文件，承諾或擔(dān)?！氨鞠⑦€款安排”，不符合2014年修訂的《預(yù)算法》“禁止地方政府為債務(wù)提供擔(dān)?！币?guī)定。

（2）照付不議合同。對(duì)于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，政府部門通常會(huì)作為項(xiàng)目公司所生產(chǎn)的公共產(chǎn)品的采購方，在不問事實(shí)上是否收到合同項(xiàng)下的產(chǎn)品的前提下，承諾定期按照最低采購金額支付價(jià)款，且價(jià)款能夠覆蓋一定時(shí)期內(nèi)項(xiàng)目公司的日常經(jīng)營及債務(wù)融資本息。項(xiàng)目公司可以將照付不議合同債權(quán)作為質(zhì)押品向商業(yè)銀行取得貸款，或?qū)⒃摵贤瑐鶛?quán)轉(zhuǎn)讓給金融機(jī)構(gòu)以獲得資金。

（3）差額補(bǔ)償承諾。政府及其部門向項(xiàng)目公司承諾，當(dāng)項(xiàng)目存續(xù)期內(nèi)運(yùn)行所產(chǎn)生的收益不足約定的最低收入水平或者不足以償付特定債務(wù)融資本息的情況下，由政府方另行支付以達(dá)到約定最低收入水平的增信方式。整改措施：及時(shí)撤回為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的文件。

4、存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。

整改情形：包括財(cái)政部門還款承諾函等增信措施，央企為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保等情況。

整改措施：（1）撤銷財(cái)政部門增信擔(dān)保、還款承諾函等文件。（2）撤回央企為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保等文件。

“違法違規(guī)舉債擔(dān)保”，屬于合規(guī)性審查，一旦發(fā)現(xiàn)上述違規(guī)情況且未及時(shí)整改或整改不到位，應(yīng)清理出庫。

（五）未按規(guī)定進(jìn)行信息公開。包括違反國家有關(guān)法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準(zhǔn)確完整填寫項(xiàng)目信息，入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。

整改措施：根據(jù)財(cái)政部制定的《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》（財(cái)金[2017]1號(hào)）關(guān)于PPP信息公開的要求，對(duì)項(xiàng)目所處不同階段進(jìn)行信息公開。三建 議

（一）及時(shí)制定清庫工作方案。建議各級(jí)財(cái)政部門針對(duì)92號(hào)文的具體要求，結(jié)合本文的細(xì)則解釋，針對(duì)本地區(qū)PPP項(xiàng)目管理要求及時(shí)制定項(xiàng)目庫清理工作方案，指導(dǎo)具體工作。各有關(guān)市縣財(cái)政部門要制定有針對(duì)性的工作方案，落實(shí)專人負(fù)責(zé)，做出詳細(xì)時(shí)間安排，必要時(shí)可聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)或?qū)＜覅f(xié)助相關(guān)工作。

（二）以融資和績效為重點(diǎn)，社會(huì)資本方強(qiáng)化自查。在“優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目”的原則下，對(duì)已入庫項(xiàng)目建議社會(huì)資本方依次從識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段進(jìn)行自查，重點(diǎn)自查并整改項(xiàng)目資本金、按效付費(fèi)的合規(guī)性問題。

（三）多部門綜合施策，協(xié)同推進(jìn)PPP整改。例如，針對(duì)地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，僅靠財(cái)政部門推進(jìn)整改存在一定難度。因此，需要在政府統(tǒng)一部署安排下，由財(cái)政牽頭，發(fā)改、國土、住建、交通、水務(wù)、審計(jì)、銀監(jiān)、人民銀行、政府金融辦等相關(guān)部門共同參與，對(duì)所有涉及政府舉債擔(dān)保進(jìn)行清理，對(duì)違法違規(guī)行為全面整改。

（四）觸犯文件條款及時(shí)啟動(dòng)再談判程序。92號(hào)文對(duì)PPP項(xiàng)目明確提出一系列最新要求，并提出“停止”“清退”“整改”的責(zé)任后果，構(gòu)成外部環(huán)境重大變化中的法律變更，觸發(fā)眾多PPP需要再談判商議細(xì)則。建議相關(guān)項(xiàng)目主體亟需根據(jù)該文件盡快糾正PPP項(xiàng)目中的各項(xiàng)違法、違規(guī)操作，其中大量整改、糾正也需要通過再談判完成。因此，對(duì)于已經(jīng)簽訂PPP合同的項(xiàng)目，各方需要仔細(xì)對(duì)照92號(hào)文的要求，對(duì)項(xiàng)目中觸犯了文件條款的部分開啟再談判程序。

（五）多措并舉，切實(shí)保障新入庫項(xiàng)目合法合規(guī)。對(duì)準(zhǔn)備采用PPP的項(xiàng)目，建議地方政府根據(jù)92號(hào)文件的要求，從源頭開始對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化，做好項(xiàng)目前期的識(shí)別、篩選工作；根據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和地方財(cái)力狀況，做好項(xiàng)目排序和項(xiàng)目庫管理工作；根據(jù)規(guī)范推進(jìn)、公開透明原則，做好PPP項(xiàng)目實(shí)施流程監(jiān)管和信息發(fā)布監(jiān)管等工作。這樣，在對(duì)已經(jīng)入庫項(xiàng)目進(jìn)行清理的同時(shí)，避免新申報(bào)入庫項(xiàng)目再出現(xiàn)合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起PPP工作主導(dǎo)責(zé)任。

第三篇：【獨(dú)家】新形勢(shì)下政府PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作之我見

【獨(dú)家】新形勢(shì)下政府PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作之我見

PPP知乎，您的PPP大百科！我們建立了完整的PPP知識(shí)索引體系，回復(fù)索引號(hào)【010】，可查看更多PPP專家觀點(diǎn)集萃相關(guān)文章。PPP項(xiàng)目如何“走進(jìn)新時(shí)代”—— 新形勢(shì)下政府PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作之我見作者簡(jiǎn)介：朱靜 江蘇義行律師事務(wù)所 PPP作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，自從2014年中央大力推廣PPP模式后，PPP項(xiàng)目數(shù)量快速增長，財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月底，全國入庫PPP項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到14220個(gè)，計(jì)劃投資額高達(dá)17.8萬億元。已進(jìn)入開發(fā)階段的項(xiàng)目達(dá)6,778個(gè)，總投資約10.1萬億元，其中已落地項(xiàng)目2,388個(gè)，投資額約4.1萬億元。我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場(chǎng)，毫無疑問，PPP改革成果初現(xiàn)，PPP項(xiàng)目的落地提高了公共服務(wù)水平和效率，也促進(jìn)了行政體制、財(cái)政體制和投融資體制的改革。但是，我們應(yīng)當(dāng)清醒地看到，在PPP發(fā)展的進(jìn)程中中，一些地方對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)和精神貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡(jiǎn)單化作為政府的一種投融資手段，依然存在明股實(shí)債、政府變相兜底，無績效考核、重建設(shè)輕運(yùn)營等泛化異化問題，為政府埋下了隱性債務(wù)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)。這些現(xiàn)象和問題也引起了從中央到地方各級(jí)財(cái)政部門的重視，近幾個(gè)月以來，繼財(cái)政部史耀斌部長、王毅司長、江蘇省財(cái)政廳宋義武廳長關(guān)于規(guī)范PPP發(fā)展的講話精神之后，貴州省財(cái)政廳、江蘇省財(cái)政廳剛剛又發(fā)布了與之緊密相關(guān)的文件規(guī)定，要求進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展。有的地區(qū)已經(jīng)組織開展了對(duì)已實(shí)施PPP項(xiàng)目事后監(jiān)督檢查，對(duì)未按規(guī)定程序操作、違反PPP項(xiàng)目管理相關(guān)規(guī)定等行為，責(zé)令實(shí)施機(jī)構(gòu)限期整改，這使得PPP監(jiān)管力度明顯加強(qiáng)。同時(shí)，為防止“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的情況，財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目庫采取了“能進(jìn)能出”的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，不合規(guī)項(xiàng)目將被剔除。今年以來PPP項(xiàng)目退庫數(shù)量大增。根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至今年9月底，全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫退庫項(xiàng)目總計(jì)973個(gè)，其中僅第三季度退庫項(xiàng)目就達(dá)到635個(gè)。所有這些信息都釋放出一個(gè)重要信號(hào)，中國PPP走進(jìn)了規(guī)范和嚴(yán)管的“新時(shí)代”。作為PPP最重要參與者的政府，如何在新的“嚴(yán)管”時(shí)代，規(guī)范運(yùn)作好PPP項(xiàng)目，是當(dāng)前及最近一個(gè)時(shí)期應(yīng)認(rèn)真考慮和對(duì)待的主要問題。下面筆者就結(jié)合自己近期參與的多起PPP項(xiàng)目專業(yè)咨詢服務(wù)及專家論證的大量實(shí)踐，談?wù)勗谛碌臅r(shí)代新的形勢(shì)下政府PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)務(wù)中應(yīng)注意的問題。筆者認(rèn)為，要想真正規(guī)范運(yùn)作好PPP項(xiàng)目，應(yīng)主要從項(xiàng)目選擇、方案設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)控制、合同編制等幾個(gè)方面入手。

一、謹(jǐn)慎選擇入庫項(xiàng)目隨著PPP規(guī)范嚴(yán)管時(shí)代的到來，各級(jí)財(cái)政部門對(duì)PPP項(xiàng)目入庫要越來越嚴(yán)，以江蘇省為例：2017年第二批入庫項(xiàng)目申報(bào)數(shù)量為231個(gè)，準(zhǔn)予入庫的僅為71個(gè)，安置房、道路交通、園林綠化、管廊等政府付費(fèi)項(xiàng)目已經(jīng)基本是“一律”不準(zhǔn)入庫，大量的地方城市基礎(chǔ)設(shè)施因受到較大影響。為此，筆者建議，為保證項(xiàng)目入庫成功，在選擇項(xiàng)目時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)方面：

1、關(guān)于項(xiàng)目選擇：避免純政府付費(fèi)的項(xiàng)目如：道路、管廊、安置房、園林綠化等；提倡幾種項(xiàng)目：農(nóng)業(yè)、文化旅游、科技、養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等。

2、關(guān)于建設(shè)內(nèi)容：避免幾種：房地產(chǎn)、標(biāo)準(zhǔn)廠房、物流中心等商業(yè)化運(yùn)作的項(xiàng)目；提倡幾種：科技館場(chǎng)、文體中心、科技創(chuàng)業(yè)園（大學(xué)生）、養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施等屬于政府投資建設(shè)且有運(yùn)營，有一定使用者付費(fèi)的項(xiàng)目。

3、關(guān)于投資規(guī)模：建議總投資控制在10億左右，對(duì)一些城鎮(zhèn)化建設(shè)的PPP項(xiàng)目如總投資較大，建議在初步實(shí)施方案設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)考慮：整體規(guī)劃立項(xiàng)，分別設(shè)計(jì)核算，分期實(shí)施進(jìn)行。

二、充分考慮減輕財(cái)政支付壓力在PPP的“規(guī)范嚴(yán)管”時(shí)代，純政府付費(fèi)的項(xiàng)目基本被禁止準(zhǔn)入，有少量使用者付費(fèi)的項(xiàng)目也受到從嚴(yán)控制。為此，要實(shí)施PPP項(xiàng)目，最重要的是要充分考慮如何輕財(cái)政支付壓力。筆者結(jié)合自己參與PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，建議可以從以下幾路徑考慮：

1、深挖項(xiàng)目自身可能有的使用者付費(fèi)項(xiàng)目；

2、選擇運(yùn)作方式的綜合利用，有運(yùn)營存量資產(chǎn)的，可選擇TOT BOT等模式化解政府存量債務(wù)；

3、用好配套資源補(bǔ)償；

4、將土地使用權(quán)作價(jià)入股項(xiàng)目公司。以上幾個(gè)路徑均有著財(cái)政部國家發(fā)改委等部門規(guī)范性文件的規(guī)定，具體主要有：國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)：“要完善投資回報(bào)機(jī)制，依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件。如在道路附近、地鐵站中涉及的廣告資源”。財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》財(cái)金[2014]76號(hào)“各級(jí)財(cái)政部門重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，同時(shí)優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。此類項(xiàng)目具有較強(qiáng)的公益性，大多屬于非經(jīng)營性項(xiàng)目或者準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，無法僅靠項(xiàng)目本身，包括項(xiàng)目內(nèi)的存量項(xiàng)目達(dá)到收支平衡。所以，政府方將需要通過配套資源補(bǔ)償?shù)姆绞絹碓鰪?qiáng)項(xiàng)目的吸引力，同時(shí)通過此資源補(bǔ)償方式減少政府付費(fèi)的壓力”。財(cái)政部《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營管理的通知》（財(cái)綜[2015]15號(hào)）“在新建公共租賃住房政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中，可以規(guī)劃建設(shè)一定比例建筑面積的配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施用于出租和經(jīng)營，以實(shí)現(xiàn)資金平衡并有合理盈利，但不得用于銷售和轉(zhuǎn)讓”。國土資源部《關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)[2016]20號(hào)）“對(duì)可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等項(xiàng)目，除可按劃撥方式供應(yīng)土地外，鼓勵(lì)以出讓、租賃方式供應(yīng)土地，支持市、縣政府以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股的方式提供土地，與社會(huì)資本共同投資建設(shè)。以上規(guī)范性文件都給與了PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)作時(shí)考慮如何減輕政府財(cái)政壓力的政策依據(jù)和實(shí)施的空間，但要應(yīng)用合法合規(guī)和得當(dāng)，就要依靠專業(yè)咨詢?nèi)藛T的精心設(shè)計(jì)和測(cè)算。

三、嚴(yán)格控制控實(shí)施方案的“隱性”風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施方案是PPP項(xiàng)目實(shí)施的頂層設(shè)計(jì)和綱領(lǐng)性文件，是政府決策的依據(jù)，更是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的基礎(chǔ)和保障，其重要性毋容置疑。在設(shè)計(jì)實(shí)施方案時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮：如何選擇合理的運(yùn)作模式，如何設(shè)計(jì)科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分配框架，如何建立合理的績效考核體系，如何準(zhǔn)確確定項(xiàng)目邊界條件，如何實(shí)現(xiàn)全生命周期的物有所值等多方面。但筆者在參與的多起實(shí)施方案評(píng)審和審核時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)編制的實(shí)施方案普遍存在問題較多較大，條理不清，內(nèi)容缺項(xiàng)，邊界條件不清，風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)，績效考核空泛，財(cái)務(wù)測(cè)算錯(cuò)誤等問題大量存在，為PPP項(xiàng)目留下了很多的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。財(cái)政部（2016）92號(hào)文、發(fā)改委（2015）2724號(hào)文對(duì)“兩評(píng)一案”的專家論證和評(píng)審都有著明確要求，但很多地方財(cái)政部門都是流于一種形式上的把關(guān)，沒有起到真正的“把關(guān)”和風(fēng)險(xiǎn)控制作用。為此筆者建議，應(yīng)積極發(fā)揮財(cái)務(wù)、法律、工程、行業(yè)包括投融資等方面專業(yè)的積極作用，嚴(yán)把實(shí)施方案的評(píng)審和論證關(guān)，將政府的風(fēng)險(xiǎn)和成本都降到最低，真正實(shí)現(xiàn)PPP模式運(yùn)用的“風(fēng)險(xiǎn)最小 成本最低，效益最優(yōu)”的目標(biāo)。

四、高度重視PPP合同的重要性PPP項(xiàng)目合同是明確雙方權(quán)利義務(wù)和責(zé)任的依據(jù)，是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的核心，更是PPP項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)能順利實(shí)施的基礎(chǔ)和保障，PPP項(xiàng)目合同的重要性堪稱“極端”。同時(shí)，較之一般的合同，PPP項(xiàng)目合同還有較明顯的特殊性，主要表現(xiàn)在：要求編制內(nèi)容規(guī)范，應(yīng)按照財(cái)政部財(cái)金（2015）156號(hào)文的要求編制；要求相關(guān)職能部門的規(guī)范審核（財(cái)政、法制、行業(yè)主管）；要求審批生效（政府的最終批準(zhǔn)時(shí)PPP合同的效力保證）等幾方面。對(duì)于PPP合同的關(guān)鍵點(diǎn)，財(cái)政部財(cái)金（2106）92號(hào)文也有明確要求：一是合同應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)施方案中的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，在政府與社會(huì)資本雙方之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，并確保應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了有效轉(zhuǎn)移；二是合同應(yīng)當(dāng)約定項(xiàng)目具體產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績效考核指標(biāo)，明確項(xiàng)目付費(fèi)與績效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤；三是合同應(yīng)當(dāng)綜合考慮項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的成本核算范圍和成本變動(dòng)因素，設(shè)定項(xiàng)目基準(zhǔn)成本；四是、合同應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目基準(zhǔn)成本和項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，參照工程竣工決算合理測(cè)算確定項(xiàng)目的補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)基準(zhǔn)。項(xiàng)目收入基準(zhǔn)以外的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)；五是合同應(yīng)當(dāng)合理約定項(xiàng)目補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)的調(diào)整周期、條件和程序，作為項(xiàng)目合作期限內(nèi)行業(yè)主管部門和財(cái)政部門執(zhí)行補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)調(diào)整的依據(jù)。但實(shí)踐中，許多的PPP合同仍然存在固定回報(bào)、明股實(shí)債、到期回購等違規(guī)條款；仍沒有將政府付費(fèi)績效考核掛鉤；邊界條件不清晰，風(fēng)險(xiǎn)分配不全面、合同主體責(zé)任混亂等問題大量存在。筆者建議，PPP合同作為一種明確政府與社會(huì)資本雙方權(quán)利義務(wù)的“契約性”文件，應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)有PPP實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)同時(shí)又懂“合同語言”“合同邏輯”“合同精髓”的專業(yè)律所編制或?qū)徍税殃P(guān)，真正做到“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。同時(shí)建議各級(jí)財(cái)政部門都應(yīng)建立“PPP合同專家評(píng)審”制度，對(duì)準(zhǔn)備在招標(biāo)公告前發(fā)出的PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目公司的章程協(xié)議進(jìn)行“招標(biāo)前的審核”，力爭(zhēng)將合同的風(fēng)險(xiǎn)和隱患降至最低。筆者也認(rèn)為，如果將有著“極端重要性”的PPP項(xiàng)目合同委托給一個(gè)任何沒有法律理論及實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的咨詢機(jī)構(gòu)去編制，以上所說的問題可能都會(huì)產(chǎn)生，更會(huì)為未來項(xiàng)目公司建設(shè)或運(yùn)營埋下了很多的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，最終導(dǎo)致政府和社會(huì)資本的合作失敗，現(xiàn)實(shí)中不乏這類糾紛和案例的存在，希望能引起高度重視。

五、有效防范PPP項(xiàng)目招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn) PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)是整個(gè)PPP實(shí)施流程中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，同時(shí)，在項(xiàng)目的投標(biāo)、開標(biāo)及評(píng)標(biāo)階段都存在著大量的的法律風(fēng)險(xiǎn)，如：圍標(biāo)串標(biāo)的行政或刑事法律風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)導(dǎo)致的評(píng)標(biāo)無效或承擔(dān)行政責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)等，都會(huì)嚴(yán)重影響整個(gè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。因此規(guī)范PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)，有效防范整個(gè)招投標(biāo)過程中的風(fēng)險(xiǎn)，是能夠順利實(shí)施PPP項(xiàng)目的又一重要基礎(chǔ)。2017年10月1日起實(shí)施的財(cái)政部87號(hào)令《政府采購貨物和服務(wù) 招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》對(duì)如何規(guī)范PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)都做出了明確具體的規(guī)定，如：設(shè)置投標(biāo)條件和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)緊緊圍繞項(xiàng)目需求而不能脫離項(xiàng)目實(shí)際等等，相信只要嚴(yán)格按照87號(hào)令的規(guī)定和要求進(jìn)行規(guī)范的招投標(biāo)活動(dòng)，就一定能順利招到那個(gè)最適合項(xiàng)目運(yùn)作條件和要求，同時(shí)政府也非常滿意的社會(huì)資本。以上就是筆者在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的幾點(diǎn)主要心得體會(huì)，當(dāng)然，規(guī)范運(yùn)作好PPP項(xiàng)目，需要考慮的問題還有很多，比如：如何強(qiáng)化財(cái)政承受能力的論證，完善物有所值評(píng)價(jià)，加強(qiáng)項(xiàng)目融資監(jiān)管，深化績效付費(fèi)機(jī)制等等，也是對(duì)PPP項(xiàng)目有著重要影響的問題，也需要在實(shí)踐中重點(diǎn)關(guān)注。筆者相信，隨著“嚴(yán)管時(shí)代”的到來，PPP模式進(jìn)入“穩(wěn)健發(fā)展期”，規(guī)范有序運(yùn)作才是實(shí)施PPP模式的“初心”所在，才是項(xiàng)目有可能真正落地的根本，才能真正實(shí)現(xiàn)運(yùn)用PPP模式“成本最低 效益最優(yōu)”的目標(biāo)和方向。（本文由黃小元為您編輯整理）今日觀點(diǎn)存量資產(chǎn)PPP五大攔路虎： 一是存量資產(chǎn)的定價(jià)問題；二是存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序問題；三是存量資產(chǎn)附屬從業(yè)人員問題；四是存量資產(chǎn)PPP意愿問題；五是沒有收費(fèi)機(jī)制存量資產(chǎn)PPP問題?！~繼濤更多數(shù)據(jù)信息及行業(yè)熱點(diǎn)進(jìn)入明樹數(shù)據(jù)官網(wǎng)查看

第四篇：【實(shí)操學(xué)習(xí)】PPP項(xiàng)目案例運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及啟示

【實(shí)操學(xué)習(xí)】PPP項(xiàng)目案例運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及啟示

本文基于三類項(xiàng)目(準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目、經(jīng)營性項(xiàng)目及公益性項(xiàng)目)案例分析，從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)PPP項(xiàng)目運(yùn)作中可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和存在不足，旨在對(duì)未來的項(xiàng)目實(shí)踐具有一定指導(dǎo)意義。

第一，在項(xiàng)目選擇上，政府方不宜過度推廣PPP模式，在篩選和發(fā)起項(xiàng)目時(shí)應(yīng)綜合評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力等因素，確保PPP項(xiàng)目“物有所值”。其中，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目雙方應(yīng)側(cè)重對(duì)項(xiàng)目盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識(shí);經(jīng)營性項(xiàng)目應(yīng)具有明確的收費(fèi)機(jī)制以確保合理的投資回報(bào)率;公益性項(xiàng)目要準(zhǔn)確評(píng)估當(dāng)期和預(yù)測(cè)未來政府的財(cái)政實(shí)力，確保政府購買能力。

第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解PPP模式“強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制、促進(jìn)資源優(yōu)化配置”的內(nèi)涵。政府方應(yīng)公平擇優(yōu)選擇具有較強(qiáng)專業(yè)能力和融資實(shí)力的社會(huì)資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務(wù)壓力，提高項(xiàng)目運(yùn)營效率。社會(huì)資本方應(yīng)選擇履約意愿和履約能力較強(qiáng)的政府方進(jìn)行合作。

第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。合同內(nèi)容要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，同時(shí)要預(yù)留調(diào)整和變更空間。其中，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目合同的訂立要充分詳盡市場(chǎng)因素變化所導(dǎo)致的社會(huì)資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會(huì)資本能夠取得合理的回報(bào)率;經(jīng)營性項(xiàng)目的合同應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等方面違約的補(bǔ)償機(jī)制;公益性項(xiàng)目的合同訂立中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府購買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制。

第四，在合同履行方面，政府方和社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神。值得關(guān)注的是，政府方往往占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位，其尤其應(yīng)注重轉(zhuǎn)變觀念，避免單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風(fēng)險(xiǎn)。【

一、研究背景】

2014年是中國全面深化經(jīng)濟(jì)改革的破題之年。一方面，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，未來“三駕馬車”將更均衡的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。短期內(nèi)，“穩(wěn)增長”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)政策，投資需求仍對(duì)經(jīng)濟(jì)增長起“托底”作用，而在目前制造業(yè)化解產(chǎn)能過剩和房地產(chǎn)業(yè)去庫存過程中，基礎(chǔ)設(shè)施投資仍將是現(xiàn)階段穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的重要抓手。另一方面，2009年以來，在擴(kuò)張性經(jīng)濟(jì)政策主導(dǎo)下，伴隨投資快速增長，政府性債務(wù)規(guī)模急劇增長。為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2014年中央全面啟動(dòng)深化財(cái)稅體制改革，地方政府自發(fā)自還債券試行、《預(yù)算法修正案》通過、國發(fā)[2014]43號(hào)文、45號(hào)文和財(cái)預(yù)[2014]351號(hào)文等政策文件相繼發(fā)布。根據(jù)相關(guān)文件要求，未來將剝離地方政府融資平臺(tái)政府融資職能，建立以地方政府債券為主的地方政府舉債模式，大力推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式。盡管短期內(nèi)PPP模式的實(shí)施和推廣仍處于觀望期，大規(guī)模推廣尚需培育，預(yù)計(jì)2015年通過PPP模式解決地方政府基建融資規(guī)模有限(2015年預(yù)計(jì)在1.8萬億至2.1萬億之間)，但長期來看，PPP模式有利于緩解財(cái)政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時(shí)有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。在未來地方政府發(fā)債規(guī)模設(shè)限，逐步剝離融資平臺(tái)政府融資職能的過程中，隨著PPP配套法規(guī)和政策逐步完善和實(shí)施，PPP模式將成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式的主要組成部分。

目前，為配合中央“大力推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式”的政策要求，2014年12月4日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金[2014]113號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《操作指南》);國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)。《操作指南》和《指導(dǎo)意見》明確了PPP模式的適用范圍和相關(guān)參與方的職責(zé)分工、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益分配和保障等內(nèi)容，為PPP項(xiàng)目的實(shí)施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實(shí)踐中仍將面臨諸多問題。

本篇研究報(bào)告為中債資信《PPP系列研究》的第二期。本文基于案例分析，從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)三類項(xiàng)目(準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目、經(jīng)營性項(xiàng)目及公益性項(xiàng)目)PPP運(yùn)作中可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和存在不足，旨在對(duì)未來的項(xiàng)目實(shí)踐具有一定指導(dǎo)意義?！?/p>

二、案例選取及分析】(一)準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目

1、案例選取

依據(jù)《指導(dǎo)意見》，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目是指“經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目”，“可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)等模式推進(jìn)”。具體而言，其具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，與公益性項(xiàng)目相比，其具有比較明確的受益對(duì)象，具備收費(fèi)條件，因而具有一定經(jīng)濟(jì)效益;其二，與經(jīng)營性項(xiàng)目相比，由于項(xiàng)目具有較強(qiáng)的社會(huì)效應(yīng)(正外部性)，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營直接關(guān)系公眾的切身利益，因此收費(fèi)機(jī)制往往由政府制定，項(xiàng)目自身收益不太好，項(xiàng)目自身運(yùn)營效益不足以完全覆蓋投資成本，需要政府適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)貼。依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文選取北京地鐵4號(hào)線和中國國家體育場(chǎng)作為準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目案例進(jìn)行分析，具體項(xiàng)目情況參見下表。其中，北京地鐵4號(hào)線是國內(nèi)軌道交通領(lǐng)域首個(gè)PPP項(xiàng)目，運(yùn)營較為成功，其運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)已廣泛推廣;國家體育場(chǎng)項(xiàng)目是國內(nèi)體育場(chǎng)館領(lǐng)域首個(gè)PPP項(xiàng)目，在引入PPP模式進(jìn)行投融資并完成項(xiàng)目建設(shè)后，在賽后運(yùn)營階段出現(xiàn)系列問題，最后通過重新簽署協(xié)議，政府方接手項(xiàng)目運(yùn)營。

2、案例分析

通過上述兩個(gè)樣本案例的對(duì)比分析，本文擬從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立、合同履行四方面，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并汲取教訓(xùn)。(1)項(xiàng)目選擇：基于充分調(diào)研，能夠?qū)?zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目的盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識(shí)項(xiàng)目選擇是政府和社會(huì)資本合作的起點(diǎn)，而項(xiàng)目是否具有PPP模式適用性等對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作成敗意義重大。PPP模式適用性主要體現(xiàn)在“明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格確定及調(diào)價(jià)方式、財(cái)政補(bǔ)貼及財(cái)政承諾等核心事項(xiàng)”。

對(duì)于國家體育館項(xiàng)目，一方面，由于其建設(shè)技術(shù)難度大、設(shè)計(jì)方案不夠及時(shí)詳盡等，投資測(cè)算準(zhǔn)確度較差;另一方面，由于其公益性較強(qiáng)，收費(fèi)機(jī)制及補(bǔ)貼方式均不明確，導(dǎo)致投資回報(bào)測(cè)算難度亦較大。在收費(fèi)機(jī)制不明確的情況下，社會(huì)資本方希望通過商業(yè)化運(yùn)營，以實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)為目標(biāo);而國家體育館項(xiàng)目一定程度上代表國家形象，且具有較強(qiáng)的公益性，運(yùn)營階段若采取商業(yè)運(yùn)作及定價(jià)模式(包括參觀門票、座位冠名權(quán)等)，則會(huì)與公眾利益產(chǎn)生沖突。由此，盡管該項(xiàng)目通過PPP模式解決了建設(shè)中的資金、效率問題，卻未能對(duì)賽后運(yùn)營做出合理規(guī)劃、以及就盈利預(yù)測(cè)及補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識(shí)，最終導(dǎo)致該項(xiàng)目的PPP運(yùn)作模式以失敗告終。

整體看，對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目而言，PPP模式適用性主要體現(xiàn)能夠?qū)?xiàng)目的盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識(shí)，并通過合同條款予以明確，尤其需注重通過前期調(diào)研及方案設(shè)計(jì)，明確收費(fèi)機(jī)制及補(bǔ)償方案，保障社會(huì)資本的盈利模式。(2)伙伴選擇：政府方需公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)專業(yè)能力和融資實(shí)力等的社會(huì)資本方作為合作伙伴

伙伴選擇是指在政府方基于PPP項(xiàng)目的合作需要，對(duì)社會(huì)資本方從投融資、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營、維護(hù)等方面進(jìn)行全面、系統(tǒng)、客觀的綜合評(píng)價(jià)，以選擇最合適的合作者參與PPP項(xiàng)目。

地鐵4號(hào)線項(xiàng)目中，北京市政府引入的社會(huì)資本方為香港鐵路(香港聯(lián)交所上市公司)，其成立于1975年，核心業(yè)務(wù)是以香港地區(qū)為主的公共交通運(yùn)輸服務(wù)，市場(chǎng)占有率超過45%，建設(shè)及運(yùn)營方面的專業(yè)能力突出、經(jīng)驗(yàn)豐富;同時(shí)，其財(cái)務(wù)實(shí)力雄厚，2013年實(shí)現(xiàn)收入387.07億港元、利潤132.08億港元，具有很強(qiáng)的融資能力。香港鐵路的引入為該項(xiàng)目成功運(yùn)營奠定了良好基礎(chǔ)。國家體育館項(xiàng)目中，北京市政府引入的社會(huì)資本方為聯(lián)合體，資金雄厚，融資實(shí)力較強(qiáng)。但其主要股東均從未運(yùn)營過體育場(chǎng)，運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)匱乏。盡管和法國一家知名公司簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，以尋求高效運(yùn)營國家體育場(chǎng)的咨詢建議，但具體協(xié)議可能會(huì)因高額的咨詢費(fèi)而終止。

整體而言，在選擇社會(huì)資本方作為合作伙伴時(shí)，政府方首先要堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，通過公開、公平、公正的方式招標(biāo)，確保程序規(guī)范;其次，要通過明確合作伙伴的基本條件，保證合作對(duì)象的專業(yè)水平和融資實(shí)力，此外還要考察其信用水平等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)降低財(cái)政投入、提高項(xiàng)目運(yùn)營效益的目的。(3)合同訂立：合同內(nèi)容對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配需兼顧公平與效率，同時(shí)要預(yù)留調(diào)整和變更空間

PPP項(xiàng)目合同是政府方和社會(huì)資本方明確合作方式的法律性文件，是保障項(xiàng)目成功運(yùn)營的核心要件。雙方均需重視通過合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。在此過程中，尤其要注意以下幾點(diǎn)：其一，合同訂立要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率。對(duì)于地鐵4號(hào)線項(xiàng)目，首先，政府投資和社會(huì)投資比例分配體現(xiàn)了合作模式的公平性。項(xiàng)目前期，政府方通過對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營成本、客流預(yù)測(cè)和票價(jià)定價(jià)等方面的實(shí)證研究，建立了城市軌道交通的項(xiàng)目壽命期現(xiàn)金流壽命模型，并以經(jīng)營期30年、回報(bào)率10%為假設(shè)條件，測(cè)算得出項(xiàng)目30年的財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值的總額約占項(xiàng)目總投資的30%。由此，4號(hào)線公益性部分和贏利性部分的比例被確定為7：3。一方面，該比例劃分在確保地鐵項(xiàng)目作為公共產(chǎn)品的公益性的同時(shí)，吸引了社會(huì)資本，擴(kuò)大了資金來源;另一方面，降低了投資風(fēng)險(xiǎn)，使得社會(huì)資本有利可圖，進(jìn)而達(dá)到雙贏的目的。

其次，票價(jià)機(jī)制體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則。北京市政府在引入香港地鐵時(shí)對(duì)票價(jià)做了規(guī)定，票價(jià)定價(jià)為3元起步，但受奧運(yùn)會(huì)影響，出臺(tái)了低票價(jià)政策(2元/人次)，按照出行最短路徑對(duì)票價(jià)進(jìn)行拆分后的票價(jià)僅為1元/次，導(dǎo)致票款收入無法彌補(bǔ)運(yùn)行成本，無法達(dá)到預(yù)期的投資回報(bào)，按照北京市政府與香港地鐵簽訂的票價(jià)合同，在低票制情況下，北京市政府補(bǔ)助2.44元/人次，在票價(jià)提高后取消對(duì)票價(jià)補(bǔ)貼，地鐵4號(hào)線的票制體現(xiàn)了香港地鐵與北京市政府風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，保證了社會(huì)資本的投資回報(bào)率。

最后，資產(chǎn)租賃模式保證了項(xiàng)目運(yùn)營管理效率，而租金調(diào)整機(jī)制體現(xiàn)利益共享原則。由于項(xiàng)目區(qū)分為公益性和盈利性兩部分，并由兩個(gè)業(yè)主進(jìn)行投資建設(shè)，為保證項(xiàng)目運(yùn)營管理更有效率，雙方約定由特許經(jīng)營公司通過租賃政府方資產(chǎn)的形式，獲得整體線路運(yùn)營管理的權(quán)利。此外，合同還設(shè)置了租金調(diào)整機(jī)制，即在項(xiàng)目初期，政府只向特許經(jīng)營公司免收或者收取少量象征意義的租金，促進(jìn)項(xiàng)目盡快成熟;而在項(xiàng)目成熟期，當(dāng)實(shí)際客流超出預(yù)測(cè)客流一定比例，政府投資方將適當(dāng)?shù)奶岣咦饨?，避免特許經(jīng)營公司利用公共財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生超額利潤;反之，若客流低于預(yù)測(cè)客流一定比例或者政府定價(jià)低于測(cè)算的平均人次票價(jià)，政府投資方會(huì)適當(dāng)?shù)臏p免租金，增強(qiáng)項(xiàng)目抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

其二，合同訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間。目前，我國PPP尚處于探索階段，法律制度體系尚未完善，公用事業(yè)、交通設(shè)施等的定價(jià)機(jī)制均處于動(dòng)態(tài)調(diào)整中，此外還存在其他不可預(yù)期的動(dòng)態(tài)變化。由此，雙方在合同訂立時(shí)既要充分考慮項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的實(shí)際需求，保證合同內(nèi)容的完整性和相對(duì)穩(wěn)定性，也要合理設(shè)置關(guān)于合同條款變更(諸如期限變更、內(nèi)容變更、主體變更等)的靈活調(diào)整機(jī)制、重新談判觸發(fā)機(jī)制及爭(zhēng)端解決機(jī)制，為未來合同執(zhí)行預(yù)留調(diào)整及變更空間。(4)合同履行：政府方與社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神

在合同履行過程中，政府方和社會(huì)資本方均需遵循契約精神。政府方方面，基于具有監(jiān)管方和合作方的雙重身份，其在合作中往往占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位，政府方較社會(huì)資本而言更容易出現(xiàn)信用問題。其拒絕履行合同、單方面變更合同條款等行為，可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的優(yōu)惠政策、補(bǔ)償機(jī)制等發(fā)生變化，進(jìn)而使項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營發(fā)生困境。如在鳥巢案例中，合作中多環(huán)節(jié)均出現(xiàn)政府變更合同條款的狀況，包括重大建筑設(shè)計(jì)變更、商業(yè)配套大幅減少等，大幅增加成本的同時(shí)加大投資回報(bào)的不確定性。此外，在運(yùn)營階段，由于對(duì)公益性和免費(fèi)的呼聲漸高，地方政府面臨的輿論壓力較大，社會(huì)資本按原計(jì)劃經(jīng)營很難持續(xù)下去，最后，地方政府不得不收回經(jīng)營權(quán)，PPP模式以失敗告終。此外，我國PPP項(xiàng)目運(yùn)作中還面臨政府更迭引致的政府履諾風(fēng)險(xiǎn)。如南方某工業(yè)園區(qū)采用PPP模式建設(shè)污水處理長項(xiàng)目，合同約定園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費(fèi)用，但由于園區(qū)管委會(huì)主任更迭，結(jié)算周期改為半年，由此對(duì)項(xiàng)目公司資金鏈造成較大壓力。我國要實(shí)現(xiàn)從“大政府，小市場(chǎng)”到“小政府，大市場(chǎng)”的轉(zhuǎn)變?nèi)杂新L路，而PPP模式則從根本上就要求政府改變自身定位，由公共產(chǎn)品的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的合作者和監(jiān)督者，并嚴(yán)格遵守契約精神。社會(huì)資本方方面，其亦應(yīng)合理合法地利用既定合同框架下的優(yōu)惠政策，積極履行項(xiàng)目出資、項(xiàng)目運(yùn)營管理等方面的承諾，促進(jìn)項(xiàng)目順利推進(jìn)。(二)經(jīng)營性項(xiàng)目

1、案例選取

根據(jù)《指導(dǎo)意見》定義，城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營性項(xiàng)目是指“有明確收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠夠完全覆蓋投資的成本的項(xiàng)目”，政府可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)的方式，采取“建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)”和“建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交(BOOT)”等模式推進(jìn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營性項(xiàng)目具有一定的公益性、競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性等特點(diǎn)，表明在資產(chǎn)使用過程中具有一定正外部效應(yīng)，資產(chǎn)具有一定的收費(fèi)基礎(chǔ)，收費(fèi)機(jī)制決定在資產(chǎn)的使用過程存在競(jìng)爭(zhēng)性，但資產(chǎn)的使用具有非排他性，由于項(xiàng)目具有一定的公益性，因此價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制市場(chǎng)化程度較低，政府根據(jù)成本-收益的關(guān)系對(duì)價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)。經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目的區(qū)分并不是絕對(duì)和一成不變的，而是可以隨著具體環(huán)境條件的變化而變化，政府根據(jù)需要，通過制定特定政策提高產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格等可以提升經(jīng)營性項(xiàng)目的經(jīng)營系數(shù)，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目可變成經(jīng)營性項(xiàng)目。依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文選取杭州灣大橋和廣州西朗污水處理廠PPP項(xiàng)目，具體情況參加下表。

2、案例分析基于上述案例，經(jīng)營性項(xiàng)目引入PPP模式需要注意以下幾點(diǎn)：(1)項(xiàng)目選擇：經(jīng)營性項(xiàng)目應(yīng)具有明確的收費(fèi)機(jī)制，長期看可形成穩(wěn)定的投資回報(bào)

在選擇經(jīng)營性項(xiàng)目開展PPP的過程中，確保社會(huì)資本回報(bào)率對(duì)于PPP的開展起著十分關(guān)鍵的作用。

對(duì)于西朗污水項(xiàng)目，項(xiàng)目資產(chǎn)是污水處理資產(chǎn)，資產(chǎn)運(yùn)營具有收費(fèi)機(jī)制，資產(chǎn)運(yùn)營規(guī)避了純市場(chǎng)項(xiàng)目高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的特點(diǎn)，收費(fèi)機(jī)制具有長期穩(wěn)定性，長期來看，西朗污水項(xiàng)目的運(yùn)營不僅可以覆蓋投資運(yùn)營成本而且會(huì)帶來穩(wěn)定的投資回報(bào)率，西朗污水項(xiàng)目是經(jīng)營性PPP項(xiàng)目的成功典范。

整體來看，對(duì)于經(jīng)營性項(xiàng)目，項(xiàng)目自身的運(yùn)營收入是社會(huì)資本投資回報(bào)的主要途徑，基于風(fēng)險(xiǎn)與收益的對(duì)等關(guān)系，在經(jīng)營性項(xiàng)目的選擇中，與資本市場(chǎng)和市場(chǎng)化程度較高的實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域(如房地產(chǎn)市場(chǎng))相比，項(xiàng)目選擇中應(yīng)規(guī)避“高風(fēng)險(xiǎn)和高收益”的純市場(chǎng)投資特點(diǎn)，項(xiàng)目投資回報(bào)應(yīng)具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，長期來看會(huì)形成較高的穩(wěn)定投資回報(bào)率。(2)合同訂立：社會(huì)資本方應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注特許經(jīng)營期限、收費(fèi)機(jī)制變更的補(bǔ)償機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等條款以保障項(xiàng)目收益;政府方則需重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制對(duì)于經(jīng)營性項(xiàng)目，合同訂立是保證政府方和社會(huì)資本方開展PPP項(xiàng)目成功與否的法律保障。

對(duì)社會(huì)資本方而言，盡管經(jīng)營性PPP項(xiàng)目具有較強(qiáng)的市場(chǎng)化運(yùn)作特征，但其依賴市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的前提往往是政府政策支持，包括特許經(jīng)營期限、收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等，社會(huì)資本方需在合同訂立中做出約定，并就違約補(bǔ)償與政府方達(dá)成共識(shí)，以保障項(xiàng)目盈利。杭州灣大橋項(xiàng)目中，項(xiàng)目運(yùn)營初期，投資回報(bào)率較高(2009年?duì)I業(yè)毛利率為63.93%)。但運(yùn)營5年后，杭甬客運(yùn)專線和杭州灣第二通道(嘉紹跨江大橋，相隔僅50公里左右)分別于2013年7月1日和2013年7月19日建成通車，對(duì)杭州灣大橋形成較強(qiáng)分流，致使通行費(fèi)收入下降，投資回報(bào)率下降(2013年?duì)I業(yè)毛利率降為50.44%)，并最終引致部分社會(huì)資本退出，并由政府方授權(quán)機(jī)構(gòu)寧波交投回購其股權(quán)。在該案例中，項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)為項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，即政府或其他投資人新建或改建其他類似項(xiàng)目，導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。由于在合同訂立環(huán)節(jié)，社會(huì)資本方未就項(xiàng)目唯一性及違約補(bǔ)償與政府方達(dá)成一致，最終導(dǎo)致PPP模式難以為繼。

對(duì)政府方而言，合同訂立過程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注對(duì)資產(chǎn)使用及維護(hù)的監(jiān)督條款，保證在特許經(jīng)營期期滿后轉(zhuǎn)交的資產(chǎn)可以繼續(xù)使用。廣州西朗污水項(xiàng)目中，依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，西朗污水從建設(shè)到運(yùn)營的合作期為23年，其中運(yùn)營期為17年，合作期結(jié)束后將全部資產(chǎn)無償轉(zhuǎn)讓給政府方所有。為維護(hù)資產(chǎn)使用的可持續(xù)性，在合同中約定由政府授權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)污水資產(chǎn)的使用進(jìn)行監(jiān)督，明確了資產(chǎn)更新條款(西朗污水需要在17年內(nèi)將主要設(shè)備更新一遍)，并在特許經(jīng)營期全面進(jìn)行監(jiān)督。上述監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立有效保障的項(xiàng)目資產(chǎn)使用的可持續(xù)性，值得借鑒。(三)公益性項(xiàng)目

1、案例選取

根據(jù)《指導(dǎo)意見》定義，公益性項(xiàng)目是指“缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)、主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本的項(xiàng)目”，“可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)、委托運(yùn)營等市場(chǎng)化模式推進(jìn)”。公益性項(xiàng)目具有公益性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，其特點(diǎn)表明公益性項(xiàng)目的正外部性較強(qiáng)，資產(chǎn)在使用過程中無收費(fèi)基礎(chǔ)，由此，此類項(xiàng)目若采用PPP方式，對(duì)政府財(cái)政資金依賴很高，“政府購買服務(wù)”方式比較合適。

在我國現(xiàn)階段操作實(shí)踐中，公益性項(xiàng)目(包括非營利性公園、市政道路、橋梁、防洪工程等)多由地方政府發(fā)起，地方政府投融資平臺(tái)承擔(dān)投融資及建設(shè);或地方政府投融資平臺(tái)發(fā)起，其他社會(huì)法人以BT形式參與建設(shè)，后期均由政府相關(guān)部門維護(hù)。地方投融資平臺(tái)多為本級(jí)政府所屬企業(yè)，依據(jù)目前財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目的界定，其不屬于PPP社會(huì)資本方的范疇，故本文選擇以社會(huì)資本(主要為非本級(jí)政府的大型國有其企業(yè))為投融資建設(shè)方的BT項(xiàng)目作為樣本案例。

2、案例分析

基于上述案例，公益性項(xiàng)目引入PPP模式尤其要關(guān)注以下問題：(1)項(xiàng)目選擇：公益性項(xiàng)目并不是所有項(xiàng)目都適合PPP，由于其公益性很強(qiáng)，理論上大部分項(xiàng)目應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)投融資，如果政府當(dāng)期資金不夠，可以通過發(fā)行債券或PPP模式解決。

PPP項(xiàng)目儲(chǔ)備、篩選、發(fā)起工作均由政府方承擔(dān)。公益性項(xiàng)目的建設(shè)不僅有利于提高當(dāng)期人的社會(huì)福利，而且其資產(chǎn)的長期使用性也將提高未來人的社會(huì)福利，采用PPP模式解決了政府當(dāng)期一次性投資過大的問題，采用分期付款的“政府購買服務(wù)方式”，利用代際分配原則拉長了財(cái)政收支期限，可降低當(dāng)期財(cái)政負(fù)擔(dān)。如在上述兩個(gè)案例中，政府方均約定自項(xiàng)目建成后逐年回購，緩解了集中支付的壓力。但值得注意的是，公益性項(xiàng)目并不是所有項(xiàng)目都適合PPP，由于其公益性很強(qiáng)，理論上大部分項(xiàng)目應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)投融資，如果政府當(dāng)期資金不夠，可以通過發(fā)行債券或PPP模式解決。此外在目前逐步剝離融資平臺(tái)政府融資職能的過程中，地方政府推廣PPP項(xiàng)目過程中需要考慮財(cái)政承擔(dān)能力(如階段性項(xiàng)目回購資金壓力等)。(2)合同訂立：雙方應(yīng)明確約定政府購買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制，保障政府方履約

對(duì)于公益性項(xiàng)目，政府付費(fèi)是社會(huì)資本方取得投資回報(bào)的唯一途徑。在合同訂立中，雙方應(yīng)明確約定政府購買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制，以保證社會(huì)資本方實(shí)現(xiàn)合理投資回報(bào)。

對(duì)于蘇州市南環(huán)快速路西延線BT項(xiàng)目，合同中明確約定了“項(xiàng)目回購款納入?yún)^(qū)人大財(cái)政預(yù)算”，有效保障了政府回購資金來源。對(duì)于江蘇浦口新城核心區(qū)綜合管廊工程BT建設(shè)項(xiàng)目，合同中明確約定回購期限、回購金額和土地?fù)?dān)保等事項(xiàng)，項(xiàng)目回購款基本落實(shí)到位。反觀一些類似項(xiàng)目，由于社會(huì)資本方在與政府的談判中處于弱勢(shì)地位，回購合同不盡完善，后期項(xiàng)目方遭遇市場(chǎng)因素導(dǎo)致的政府方回購意愿及能力下降，回購款落實(shí)大幅低于預(yù)期。

整體看，在合同訂立環(huán)節(jié)，確保政府信用尤其要注重以下幾方面：第一，社會(huì)資本方應(yīng)明確項(xiàng)目付費(fèi)來源，將回購款項(xiàng)盡可能依據(jù)現(xiàn)行制度納入公共預(yù)算，在沒有納入預(yù)算的情況下，需要具有資產(chǎn)抵質(zhì)押兜底條款;第二，雙方應(yīng)就付費(fèi)機(jī)制，包括付費(fèi)依據(jù)、進(jìn)度等規(guī)則做出詳盡約定，并制定違約觸發(fā)及補(bǔ)償機(jī)制，保障政府方履約。(3)合同履行：政府方需構(gòu)建多重監(jiān)管體系，確保社會(huì)資本方履行義務(wù)，保證項(xiàng)目進(jìn)度及質(zhì)量在公益性項(xiàng)目中，社會(huì)資本方參與項(xiàng)目的根本目的在于獲取投資收益，而在質(zhì)量、工期、成本控制、后期運(yùn)營等方面仍需依靠強(qiáng)有力的政府監(jiān)管。上述的兩個(gè)BT項(xiàng)目案例中，政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督方，在建設(shè)過程中對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度、工程質(zhì)量、投資成本等方面的監(jiān)管較為完善，但實(shí)踐中不乏一些BT項(xiàng)目可能會(huì)出現(xiàn)因監(jiān)管不到位而引致的建設(shè)成本超支、工程進(jìn)度放緩、工程劣質(zhì)等的情況。因此，在合同履行過程中，政府方應(yīng)注重對(duì)工程項(xiàng)目的監(jiān)督。就具體監(jiān)管模式而言，可采用三級(jí)監(jiān)管模式。第一級(jí)監(jiān)管由政府指定或設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以法律和合作協(xié)議為基礎(chǔ)，對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量、工期、成本等進(jìn)行監(jiān)督;第二級(jí)監(jiān)督可委托監(jiān)理方進(jìn)行第三方監(jiān)管，監(jiān)理方作為獨(dú)立第三方，與項(xiàng)目沒有直接利益關(guān)系，可作為政府監(jiān)管的良好補(bǔ)充;第三級(jí)監(jiān)管，在一些特定項(xiàng)目中，可設(shè)置民監(jiān)委員會(huì)，對(duì)委員會(huì)對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、成本、安全等進(jìn)行監(jiān)管，并向相對(duì)部門反映?！?/p>

三、總結(jié)】

本文通過對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性和公益性PPP項(xiàng)目的案例分析，總結(jié)和歸納了不同類型PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，盡管不同類型PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)不盡相同，但仍存在一致之處，本文從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面歸納和總結(jié)了PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中相同和類似的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并針對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性和公益性PPP案例的特殊經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行和歸納和總結(jié)。

第一，在項(xiàng)目選擇上，從政府方角度來看，在目前逐步剝離融資平臺(tái)政府融資職能的過程中，政府不宜過度依賴PPP模式，政府在篩選和發(fā)起項(xiàng)目時(shí)應(yīng)綜合評(píng)估PPP項(xiàng)目的適用性、合規(guī)性、市場(chǎng)收益、政府自身財(cái)政的承受力、來選擇開展PPP項(xiàng)目;從社會(huì)資本角度來看，PPP項(xiàng)目的選擇應(yīng)具有長期穩(wěn)定的投資回報(bào)率。從不同類型項(xiàng)目選擇的特殊性來看，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目PPP模式選擇的項(xiàng)目要能夠體現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成的共識(shí);經(jīng)營性項(xiàng)目PPP模式選擇的項(xiàng)目的基礎(chǔ)資產(chǎn)應(yīng)具有較強(qiáng)的收費(fèi)機(jī)制，與資本市場(chǎng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資市場(chǎng)相比，可形成長期穩(wěn)定的投資回報(bào);公益性項(xiàng)目PPP模式選擇的項(xiàng)目要準(zhǔn)確評(píng)估當(dāng)期和預(yù)測(cè)未來政府的財(cái)政實(shí)力，避免因財(cái)政實(shí)力較弱所引起的拖欠款問題。

第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解PPP模式內(nèi)涵，即強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用，又要強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本各盡所能，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，從地方政府角度來看，需公平擇優(yōu)選擇具有較強(qiáng)專業(yè)能力和融資實(shí)力的社會(huì)資本作為合作伙伴，降低地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，解決地方政府專業(yè)能力差的缺點(diǎn)。從社會(huì)資本角度來看，需要選擇契約履約意愿(具有較強(qiáng)的契約精神)和能力較強(qiáng)(財(cái)政實(shí)力較強(qiáng))的地方政府合作。

第三，在合同訂立方面，PPP合同是保障項(xiàng)目成功運(yùn)營的核心要件，從地方政府角度來看，訂立的合同要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，要詳盡責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?、?xiàng)目監(jiān)督等多方面的內(nèi)容;從社會(huì)資本角度來看，合同訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間，根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境和項(xiàng)目的變更設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，保證社會(huì)資本的收益率。從不同類型項(xiàng)目合同訂立的特殊性來看，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目合同的訂立要充分詳盡市場(chǎng)因素變化所導(dǎo)致的社會(huì)資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會(huì)資本的回報(bào)率;經(jīng)營性項(xiàng)目的合同訂立要避免政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)導(dǎo)致投資回報(bào)率的下降，政府應(yīng)彌補(bǔ)對(duì)政府干預(yù)過程中所導(dǎo)致的正常收益的損失。公益性項(xiàng)目的合同訂立中雙方應(yīng)明確落實(shí)付費(fèi)來源，對(duì)政府購買機(jī)制做出詳盡約定，并制定違約處罰機(jī)制，保障政府方履約。

第四，在合同履行方面，政府方和社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神，從地方政府角度來看，地方政府要充分履行項(xiàng)目監(jiān)督職能，確保社會(huì)資本履行合同條款，遵循契約精神，保證社會(huì)資本在履行項(xiàng)目出資、建設(shè)、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度和運(yùn)營管理等方面的承諾，同時(shí)在項(xiàng)目運(yùn)行過程中要避免因缺乏監(jiān)督導(dǎo)致的資產(chǎn)過度使用，致使在特許經(jīng)營期期滿后轉(zhuǎn)交的資產(chǎn)無法繼續(xù)進(jìn)行使用;從社會(huì)資本角度來看，政府方應(yīng)充分遵循契約精神，確保社會(huì)資本按時(shí)獲得足額補(bǔ)貼和收入

第五篇：私募基金如何應(yīng)對(duì)新華信托“明股實(shí)債”判例

私募基金如何應(yīng)對(duì)新華信托“明股實(shí)債”判例

新華信托股份有限公司（下稱“新華信托”）與湖州港城置業(yè)有限公司（下稱“港城置業(yè)”）破產(chǎn)債權(quán)確認(rèn)糾紛案（下稱“本案”）的判決引起了業(yè)界強(qiáng)烈反響。究其原因，本案判決改變了以往判例中對(duì)“名股實(shí)債”交易性質(zhì)的認(rèn)定，打破了行業(yè)例行已久的“潛規(guī)則”，令信托公司、私募基金等機(jī)構(gòu)誠惶誠恐，不得不重新審視其交易架構(gòu)。那么，對(duì)于私募基金行業(yè)而言，應(yīng)該如何看待并對(duì)應(yīng)對(duì)本案引發(fā)的印象呢？就此，我們組織了在私募基金行業(yè)有豐富經(jīng)驗(yàn)的律師對(duì)本案討論、分析并總結(jié)如下：1.案件背景：1.1.2011年6月21日，新華信托與港城置業(yè)及其兩位股東簽訂了《湖州凱旋國際社區(qū)股權(quán)投資集合資金信托計(jì)劃合作協(xié)議》（下稱“《合作協(xié)議》”）。《合作協(xié)議》約定，（1）新華信托以“股權(quán)投資”的形式向港城置業(yè)提供不超過2.5億元信托資金，部分用于受讓港城置業(yè)股東紀(jì)阿生、丁德林的股份，其余部分增入港城置業(yè)的資本公積金，股份轉(zhuǎn)讓后，新華信托持有港城置業(yè)80%的股份。（2）港城置業(yè)應(yīng)當(dāng)向新華信托償還信托資金，并支付信托收益、信托報(bào)酬、保管費(fèi)用、包干費(fèi)用等。（3）增信措施包括港城置業(yè)的土地抵押擔(dān)保，紀(jì)阿生、丁德林的股權(quán)質(zhì)押擔(dān)保以及紀(jì)阿生的連帶責(zé)任擔(dān)保。新華信托履約后，港城置業(yè)進(jìn)行了相應(yīng)的工商信息變更。1.2.2015年8月4日，湖州市中級(jí)人民法院裁定受理港城置業(yè)破產(chǎn)清算糾紛一案，后指定湖州市吳興區(qū)人民法院（下稱“法院”）審理本案。1.3.本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于新華信托在港城置業(yè)中究竟享有股權(quán)還是債權(quán)。法院最終認(rèn)定，不予采信新華信托“名股實(shí)債”的主張，認(rèn)定新華信托作為港城置業(yè)的股東不享有破產(chǎn)債權(quán)。2.法院判決的邏輯如下：2.1.雖然新華信托與港城置業(yè)簽訂《抵押協(xié)議》并據(jù)此享有“湖州市西南分區(qū)18-C地塊”的國有土地使用權(quán)，但是《合作協(xié)議》的內(nèi)容并非是借貸合同，而為股權(quán)轉(zhuǎn)讓事宜。物保的設(shè)定并不代表其所擔(dān)保的主債權(quán)就存在，更不能代表主債權(quán)必定是借款，該推定有悖主、從合同的法律規(guī)定，更與事實(shí)不符。事實(shí)上，法院在此闡釋了主從合同的邏輯順序，先有主合同再有從合同，而不能以擔(dān)保合同反推借款合同的存在。在仍以新華信托為一方當(dāng)事人的另一案件中（新華信托股份有限公司與寧波市強(qiáng)人置業(yè)發(fā)展有限公司、葉罕嗣等金融借款合同糾紛 [2014]渝高法民初字第00045號(hào)），重慶高院的推理邏輯是，“《抵押合同》、《股權(quán)質(zhì)押合同》等均為《信托融資合同》的從合同，《股權(quán)收益權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》、《資金管理合作協(xié)議》是《信托融資合同》的附件，因此，《信托融資合同》是本案所涉法律關(guān)系的主合同?！倍鴧桥d區(qū)法院正是推翻了該反推邏輯，《合作協(xié)議》并非借貸合同，主合同不存在，從合同就無從談起，因此對(duì)借款不予認(rèn)定。2.2.在名義和實(shí)際股東的問題上要區(qū)分內(nèi)部關(guān)系和外部關(guān)系，對(duì)內(nèi)部關(guān)系產(chǎn)生的股權(quán)權(quán)益爭(zhēng)議糾紛，可以當(dāng)事人之間的約定為依據(jù)，或是隱名股東，或是名股實(shí)債；而對(duì)外部關(guān)系上，第三人不受當(dāng)事人間的內(nèi)部約定約束，而應(yīng)以對(duì)外的公示為信賴依據(jù)。2.3.本案不是一般的借款合同糾紛或股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛，而是港城置業(yè)破產(chǎn)清算案中衍生的訴訟，本案處理結(jié)果涉及港城置業(yè)破產(chǎn)清算案中的所有債權(quán)人的利益，應(yīng)適用公司的外觀主義原則，即港城置業(yè)所有債權(quán)人實(shí)際（相對(duì)于本案雙方當(dāng)事人而言）均系第三人，對(duì)港城置業(yè)的股東名冊(cè)記載、管理登記機(jī)關(guān)登記所公示的內(nèi)容，即新華信托為持有港城置業(yè)80%股份的股東身份，港城置業(yè)之外的第三人有合理信賴的理由。3.本案的評(píng)述3.1.根據(jù)《公司法》第一百八十六條，公司財(cái)產(chǎn)在分別支付清算費(fèi)用、職工的工資、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和法定補(bǔ)償金，繳納所欠稅款，清償公司債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，有限責(zé)任公司按照股東的出資比例分配，股份有限公司按照股東持有的股份比例分配。因此，在公司破產(chǎn)清算的時(shí)候，投資究竟被認(rèn)定為股權(quán)還是債權(quán)將直接決定投資人在分配中的順序，也將極大的影響其受償金額。3.2.對(duì)于公司股東身份的確定，我國《公司法》沒有明確規(guī)定，但根據(jù)《公司法》第32條第3款，公司應(yīng)當(dāng)將股東的姓名或者名稱向公司登記機(jī)關(guān)登記；登記事項(xiàng)發(fā)生變更的，應(yīng)當(dāng)辦理變更登記。未經(jīng)登記或者變更登記的，不得對(duì)抗第三人。該款規(guī)定了股東身份認(rèn)定的登記對(duì)抗主義，從交易安全及節(jié)約交易成本角度，股東身份以工商登記為準(zhǔn)，第三人信賴工商登記而進(jìn)行的交易應(yīng)受到信賴保護(hù)。3.3.“名股實(shí)債”問題的本質(zhì)是以“名”為準(zhǔn)還是以“實(shí)”為據(jù)？對(duì)此，目前相關(guān)判例結(jié)論不同。除上述本案采“外觀主義”外，重慶高院審理的新華信托與強(qiáng)人置業(yè)等金融借款合同糾紛一案則從實(shí)質(zhì)認(rèn)定，雙方所涉法律關(guān)系為金融借款合同關(guān)系，而非股權(quán)收益權(quán)轉(zhuǎn)讓合同關(guān)系。最高院再審的廣西嘉美房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與楊偉鵬商品房買賣合同糾紛一案，此案雖不涉及股權(quán)問題，但也可從側(cè)面反映法院的“實(shí)質(zhì)主義”傾向。最高院從雙方真實(shí)目的出發(fā)，在雙方存在《商品房買賣合同》而缺乏《借款合同》的情況下，仍認(rèn)定雙方之間成立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，而《商品房買賣合同》簽訂的目的則是為了擔(dān)保債務(wù)的履行，并將此種擔(dān)保認(rèn)定為非典型擔(dān)保方式。3.4.本案判決的邏輯是從保護(hù)第三人信賴?yán)娴慕嵌瘸霭l(fā)，以“外觀”或“公示”為標(biāo)準(zhǔn)。本案有其特殊性與極端性，因融資公司走到了破產(chǎn)階段，涉及眾多第三方債權(quán)人的破產(chǎn)債權(quán)申報(bào)，影響的利益方眾多，產(chǎn)生的社會(huì)影響較大，這也可能是本案法院改變以往各地法院判例對(duì)“名股實(shí)債”性質(zhì)認(rèn)定的一大原因。3.5.關(guān)于股東身份的認(rèn)定，華南貿(mào)仲在其審理的一“名股實(shí)債”案件中作出了如下論述：“入股與退出均屬商業(yè)范疇，法律僅對(duì)商業(yè)活動(dòng)的合法性予以評(píng)判，而對(duì)入股與退出的商業(yè)目的在所不問。在不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，入股與退出的安排、增資款與退出金額（回購款）的確定由當(dāng)事人自由約定。增資款與回購款金額的約定與認(rèn)定股東身份無關(guān)，回購款與增資款在金額上相等并不能證明股東沒有承擔(dān)股東風(fēng)險(xiǎn)?！蔽覀兝斫猓m然雙方存在股權(quán)轉(zhuǎn)讓與回購的內(nèi)部安排，但在股權(quán)按約回購之前，投資人仍享有公司法和公司章程下規(guī)定的股東權(quán)利，承擔(dān)股東義務(wù)。4.私募基金如何應(yīng)對(duì)本案的影響從本案判決可以看出，對(duì)于“名股實(shí)債”的性質(zhì)，形式與實(shí)質(zhì)的選擇，不同利益方的保護(hù)偏好等，都將影響著最終的裁判結(jié)果。私募基金等不具備放貸資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，似乎更需借用“明股實(shí)債”以股權(quán)投資加回購方式完成債權(quán)投資行為，以規(guī)避相關(guān)金融資質(zhì)許可要求。因此，我們從本案及相關(guān)案例出發(fā)，總結(jié)出目前可能的一些應(yīng)對(duì)之策，以供私募基金管理人參考。4.1.將投資款明確區(qū)分為股東出資和股東貸款。如果在投資方案以及交易文件中明確將投資款區(qū)分為股東出資和股東貸款，那么將在很大程度上避免本案判決的重演。新華信托的一個(gè)問題就是在本案中的投資款沒有明確區(qū)分，而在一審中被認(rèn)定為是股東出資，從而在破產(chǎn)清算中喪失了作為債權(quán)人的權(quán)利。4.2.明確約定回購條款。在交易文件中明確約定回購條款，約定投資人在一定條件下有權(quán)要求大股東回購其股權(quán)，避免走到破產(chǎn)清算的地步。4.3.約定清算優(yōu)先權(quán)。根據(jù)我們的經(jīng)驗(yàn)，為保護(hù)投資人的權(quán)利，一般可以做出如下的約定：公司清算時(shí)，清算組應(yīng)至少包括一名投資方委派的人員。任何股東以無形資產(chǎn)出資形成的股權(quán)不得參與清算資產(chǎn)的分配。清算資產(chǎn)在向股東進(jìn)行分配時(shí)，投資方應(yīng)優(yōu)先獲得(1)投資本金加上按每年【】%（按照復(fù)利計(jì)算）計(jì)算所得的數(shù)額；及(2)應(yīng)向投資方分配但未支付的股利和分紅。此后，包括投資方在內(nèi)的所有股東按其持股比例進(jìn)行剩余清算資產(chǎn)的分配（若有）。此外，該權(quán)利行使應(yīng)當(dāng)是首先按照公司法進(jìn)行分配，然后進(jìn)行股東之間的二次分配。4.4.募集中的風(fēng)險(xiǎn)提示義務(wù)。根據(jù)2016年7月15日實(shí)施的《私募投資基金募集行為管理辦法》第二十六條，在投資者簽署基金合同之前，募集機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向投資者說明有關(guān)法律法規(guī)，說明投資冷靜期、回訪確認(rèn)等程序性安排以及投資者的相關(guān)權(quán)利，重點(diǎn)揭示私募基金風(fēng)險(xiǎn)，并與投資者簽署風(fēng)險(xiǎn)揭示書。風(fēng)險(xiǎn)揭示書的內(nèi)容包括但不限于：

（二）私募基金的一般風(fēng)險(xiǎn)，包括資金損失風(fēng)險(xiǎn)、基金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、募集失敗風(fēng)險(xiǎn)、投資標(biāo)的的風(fēng)險(xiǎn)、稅收風(fēng)險(xiǎn)等。我們理解，如果該基金的投資中有“明股實(shí)債”的安排，則管理人必須將本案引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)向投資人披露，并且在投資方案和交易文件中作出風(fēng)險(xiǎn)防范的安排。雖然本案僅是個(gè)例且本案法院僅是區(qū)級(jí)法院，但是本案依然向我們提示了投資中條款約定不明而導(dǎo)致的審判實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)。我們建議基金管理人重新審視自己的投資方案以及募集文件，避免未來遭受類似的風(fēng)險(xiǎn)。