第一篇：公房承租使用權(quán)是我國特有的公房租賃制度的產(chǎn)物(張東波)

公房承租使用權(quán)是我國特有的公房租賃制度的產(chǎn)物，近幾年來，國家住房政策發(fā)生了極大的變化，公有住房越來越多被售于承租人，特別是從１９９８年起，國家停止住房的實物分配，轉(zhuǎn)向貨幣工資分配，公有住房將逐步退出歷史舞臺。因此，在物權(quán)法起草過程中，眾多學者對公房承租用權(quán)——這一中國特色的產(chǎn)物，顯有涉獵，兩份《中國物權(quán)法專家建議稿》中均未涉及此問題，使得等待物權(quán)法出臺，以期此類糾紛的審判建議有法可依的法官們不得不根據(jù)各自的認識來審判案件。而事實上，在法院的房地產(chǎn)案件審判中，因公房使用權(quán)交易而產(chǎn)生的糾紛占相當高的比例，據(jù)筆者統(tǒng)計，約為城區(qū)基層法院受理房地產(chǎn)案件的五分之一。此類案政策性強，可供參考的法律法規(guī)幾乎沒有，已經(jīng)成為房地產(chǎn)審判的一個難點。下面，筆者擬就審判實踐中遇到的一些問題談談粗淺認識，以供參考。

一、關(guān)于公房使用權(quán)的性質(zhì)問題

所謂公房使用權(quán)，是指我國城鎮(zhèn)居民以名義上的租賃，實質(zhì)上的福利分配所取得的對“國家”所有的房屋租賃權(quán)。（１）包括產(chǎn)權(quán)屬于房產(chǎn)管理部門所有的直管公房和產(chǎn)權(quán)屬于單位所有的自管公房，這種單位福利分房制度是我國計劃經(jīng)濟體制下福利性住房分配的體現(xiàn)。公有房屋使用權(quán)的承租人，必須是企事業(yè)單位或者國家機關(guān)工作人員，其所分得的房屋面積大小與其工齡、職務級別、貢獻大小、家庭人口等諸多因素密切相關(guān)，由此建立起的職工與單位或者國家房產(chǎn)管理部門之間的房屋承租關(guān)系，住房所有權(quán)歸單位所有，職工低租金使用。這種公房使用權(quán)與現(xiàn)在我國正在實行的對社會最低收入家庭提供的廉租住房有著本質(zhì)的不同。因此，本文所說的公房使用權(quán)僅指國家或單位分配給職工的福利分配住房，不包括對社會最低收入家庭提供的廉租住房。

關(guān)于公房使用權(quán)的法律性質(zhì)，理論界分歧很大，其中比較有代表性的看法有：債權(quán)說、居住權(quán)說、自物權(quán)說和他物權(quán)說（用益物權(quán)說）

（一）債權(quán)說。債權(quán)說認為，國家作為公房的所有權(quán)人，授權(quán)有關(guān)的房產(chǎn)管理部門將公房出租給職工使用，并收取租金，在國家與職工之間形成一種租賃合同關(guān)系。從這個意義上將，公房使用權(quán)仍然為一種債權(quán)。

（二）居住權(quán)說。居住權(quán)，顧名思義，指居住權(quán)人對他人所有的住房以及其他附著物所享有的占有、使用乃至收益的權(quán)利。（２）法國、德國、瑞士、意大利、日本等國的民法典中現(xiàn)在是明確認可居住權(quán)的。我國公房使用權(quán)與大陸法中的居住權(quán)的法律特征十分相似，因此，應在物權(quán)法中將公房使用權(quán)作為用益物權(quán)中的居住權(quán)加以明確。

（三）自物權(quán)說。公房租賃是依據(jù)變相工資分配方式建立起來的“租賃”關(guān)系，不是真正合同法意義上的租賃關(guān)系，這種使用權(quán)具有所有權(quán)性質(zhì)，本質(zhì)是物權(quán)，即民事主體以自己勞動獲得的權(quán)利，象勞動報酬一樣，是比較充分的自物權(quán)。（３）

（四）用益物權(quán)說。用益物權(quán)說認為，公有房屋使用權(quán)由于具備使用權(quán)人對公有住房的實際控制權(quán)、支配權(quán)，所有人的權(quán)利被虛化、弱化；使用權(quán)沒有期限限制并可由遺屬繼續(xù)使用；所有權(quán)人行使所有權(quán)受到使用權(quán)人的限制以及公有房屋使用權(quán)凝結(jié)著職工的勞動價值四方面的原因，因此，公有房屋使用權(quán)基本符合用益物權(quán)的法律特征，但稱其為準用益物權(quán)更能概括公有房屋使用權(quán)的法律性質(zhì)。（４）與國有土地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)類似，屬用益物權(quán)。

筆者贊同第四種觀點，即應將公房使用權(quán)界定為用益物權(quán)。理由如下：

第一、公房使用權(quán)有別于合同法意義上的租賃權(quán)，已具備了物權(quán)的屬性。首先，能夠成為公房使用權(quán)的主體只能是城鎮(zhèn)居民中“全民所有制”機關(guān)、企事業(yè)等單位的勞動者，其他居民無法獲得這種使用權(quán)，而房屋租賃合同的主體則無此限；其次，能夠取得公房使用權(quán)的條件必須是為單位服務達到一定的期限，所分配住房的面積與勞動者工齡、職務級別、貢獻大小、家庭人口等諸多因素密切相關(guān)，從這個意義上講，公房使用權(quán)名為租賃，實質(zhì)具有實物工資的意義?？梢?，公房使用權(quán)與一般租賃合同承租使用權(quán)性質(zhì)相比，二者雖均稱為房屋承

租使用權(quán)，但其產(chǎn)生的原因不同，從而導致其性質(zhì)不同。公有住房使用權(quán)人在法律允許的范圍內(nèi)，對公有房屋享有的占有、使用、部分收益和有限處分的權(quán)利。這種權(quán)利是他人（包括產(chǎn)權(quán)單位）不能任意追奪的，已經(jīng)具有了一定物權(quán)的屬性。

第二、公房使用權(quán)比大陸法中的居住權(quán)的內(nèi)容更加寬泛，用益性更強。

居住權(quán)在大陸法系傳統(tǒng)民法上有其特定的含義，一般指“對他人的房屋以居住為目的而加以使用的權(quán)利”，是建立在私人所有權(quán)基礎(chǔ)上的為特定個人設定的一種用益權(quán)，且不得將使用的房屋出租、轉(zhuǎn)讓或進行其他處分，因此也不能把公房使用權(quán)同居住權(quán)相提并論。全國人大制定公布的《中國物權(quán)法草案征求意見稿》中也規(guī)定了居住權(quán)，這種居住權(quán)可以根據(jù)遺囑或者遺贈獲得，也可以按照合同約定取得。主要為生活中的弱者一方設立，具有扶助、贍養(yǎng)、關(guān)懷的性質(zhì)。比如，房屋的所有人可以通過遺囑的方式，使房屋由其子女繼承，但在遺囑中卻規(guī)定由其配偶或其他人享有居住權(quán)；家庭在分家析產(chǎn)時，可以把某項財產(chǎn)的所有權(quán)分配給某特定的人，但同時對需要房屋的人如保姆設定居住權(quán)；再如，男女雙方在離婚時，在離婚協(xié)議中規(guī)定，離婚后房屋所有權(quán)歸屬于男方，但女方應對其中一間房屋享有終身居住權(quán)?？梢姡渴褂脵?quán)比居住權(quán)的適用范圍更加廣泛，內(nèi)容也更如豐富。（５）

第三、由于公房產(chǎn)權(quán)人的存在，公房使用權(quán)從功能上看還不能成為自物權(quán)。如果將公房使用權(quán)作為自物權(quán)，將有一個回避不了的問題，即單位作為產(chǎn)權(quán)人的地位問題。那么，在一項房產(chǎn)上將出現(xiàn)兩個主體都享有所有權(quán)的共有法律關(guān)系。然而，從許多地方規(guī)章和政策對公有住房的規(guī)定來看，許多功能和屬性有別于共有權(quán)的法律特征和效果。首先，公房使用權(quán)人對房屋有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，而原產(chǎn)權(quán)單位并無共同占有、使用、收益和處分權(quán)。其次，在共有場合，共有物的處分須經(jīng)全體共有人同意，或至少應占份額一半以上的共有人的同意，否則，處分無效。而公房使用權(quán)在一定條件下可以直接進入市場交易。第三，在共有場合，各共有人原則上可隨時請求分割共有物的權(quán)利。但在公房使用權(quán)人與產(chǎn)權(quán)人之問的關(guān)系上，產(chǎn)權(quán)單位無請求分割之權(quán)。從這個意義上講，公房使用權(quán)還不是自物權(quán)，只有按照現(xiàn)行的有關(guān)“房改”政策，使用權(quán)人出資（包括用工齡等折算）購買房屋產(chǎn)權(quán)后，才能演變成為自物權(quán)。

第四、將公房使用權(quán)界定為用益物權(quán)，并通過法律或司法解釋加以明確，有利于保護權(quán)利主體的合法權(quán)益，為此類糾紛的解決提供依據(jù)。現(xiàn)階段公有房屋使用權(quán)人對公有住房實際上行使了一種永久的占有權(quán)、控制權(quán)，其交納的租金并非所有權(quán)經(jīng)濟效益的體現(xiàn)，不能與房屋租金和土地的絕對地租及級差地租相稱，公有房屋使用權(quán)已相對獨立于國家所有權(quán)，成為一種獨立的物權(quán)，但這種權(quán)利畢竟是建立在他人之物上的，以實現(xiàn)使用價值為目的，從這一點上看，公有房屋使用權(quán)更類似于用益物權(quán)中的用益權(quán)。“用益權(quán)即在保持物的本質(zhì)情況下對他人之物使用和收益的權(quán)利”，（６）作為用益權(quán)人，可以如同自己所有對標的物進行占有、使用、收益，在一定條件下，用益權(quán)人還可對標的物進行處分。我國現(xiàn)行法律以及以梁慧星為課題組負責人的《中國民法典草案建議稿》主要規(guī)定了以下幾種用益物權(quán)：基地使用權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）、鄰地使用權(quán)（地役權(quán)），典權(quán)等。之所以沒有將公房使用權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，筆者認為，公房使用權(quán)作為特定歷史條件下的產(chǎn)物，在不久的將來即將退出歷史的舞臺，如果對一項沒有生命力的權(quán)利進行規(guī)范，勢必要加大立法成本。另外，過去公有房屋使用權(quán)與用益權(quán)最根本的區(qū)別就在于收益，公有房屋使用權(quán)人不能通過出租、出售等方式進行收益?，F(xiàn)在，隨著公有住房改革的深入和二級房產(chǎn)交易市場的放開，公房使用權(quán)象農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)一樣已允許流通，其作為用益物權(quán)的主要法律障礙已經(jīng)消除。如果考慮到立法成本的問題，可以不把它作為一種獨立的物權(quán)在物權(quán)法中加以規(guī)定。但是，鑒于公房使用權(quán)糾紛在現(xiàn)階段還大量存在這一現(xiàn)狀，最高法院應通過司法解釋對其物權(quán)屬性加以明確。司法解釋創(chuàng)設物權(quán)已經(jīng)在《最高人民法院關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》中，關(guān)于被拆遷人優(yōu)先權(quán)問題上得以體現(xiàn)，并為學者認可，（７）這樣，也可以

使其名正言順地成為一種獨立的物權(quán)。

二、審判實踐中幾類公房使用權(quán)糾紛的處理

１、關(guān)于公房使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力問題

公房使用權(quán)能否進入市場流轉(zhuǎn)以及如何交易問題，是隨著城鎮(zhèn)住房改革不斷深化和展開產(chǎn)生的一個現(xiàn)實問題。《城市公有房屋管理規(guī)定》明確禁止自由轉(zhuǎn)租和買賣公房使用權(quán)，現(xiàn)在允許公有住房公開有償轉(zhuǎn)讓必然和該規(guī)定相沖突。因此，一種觀點認為，未經(jīng)產(chǎn)權(quán)人同意轉(zhuǎn)讓公房使用權(quán)的行為無效。筆者對此持反對意見。第一，按照筆者前面的觀點，公房使用權(quán)是一種他物權(quán)；屬用益物權(quán)、從其法律特征上看，是允許轉(zhuǎn)讓的。而且，轉(zhuǎn)讓的是房屋的使用權(quán)，并未對產(chǎn)權(quán)人的產(chǎn)權(quán)造成任何侵害；第二，按照合同法規(guī)定，當事人之間訂立的合同，只要不屬于《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定的法定無效情形，不違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定，就應為有效合同，受法律保護。最高人民法院關(guān)于屬于《中華人民共和國合同法》若干問題的解釋

（一）規(guī)定“合同法實施以后，人民法院確認合同無效；應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)，行政規(guī)章為依據(jù)。”建設部《城市公有房屋管理規(guī)定》顯然不屬于法院認定合同效力的依據(jù)；第三，從房地產(chǎn)市場的客觀情況來看，允許公房使用權(quán)自由交易已是一種發(fā)展趨勢。２００２年１２月１５日北京市國土資源和房屋管理局作出的《關(guān)于開展直管公房使用權(quán)交易試點工作的通知》已明確指出了公有住房使用權(quán)可以作為獨立財產(chǎn)進行轉(zhuǎn)讓，并要求“直管公房經(jīng)營管理單位應在規(guī)定的時限內(nèi)辦結(jié)各種手續(xù)，不得以任何理由予以拒絕”。１９９９年４月１９日沈陽市《關(guān)于進一步深化住房制度改革的通知》也指出：“允許公有住房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓?！笨梢姽凶》渴褂脵?quán)進入市場，并逐步被法律法規(guī)所認可，已是不爭的事實。因此，未經(jīng)產(chǎn)權(quán)人同意轉(zhuǎn)讓公房使用權(quán)的應屬有效合同，如果因產(chǎn)權(quán)人拒絕辦理更名過戶手續(xù)，應由出賣人承擔違約責任。

２、公房使用權(quán)能否繼承問題

對于這個問題，傳統(tǒng)的觀點認為，按照繼承法，遺產(chǎn)是公民死亡時遺留的個人合法財產(chǎn)，而公房并非死者個人財產(chǎn)，不屬于遺產(chǎn)，當然不發(fā)生繼承問題。筆者認為，公房使用權(quán)是可以繼承的。第一，遺產(chǎn)既包括公民死亡時遺留的個人合法財產(chǎn)，也包括財產(chǎn)權(quán)利?！袄?，公民生前享有的擔保物權(quán)如抵押權(quán)、質(zhì)押權(quán)、留置權(quán)，在公民死亡時可與其所擔保的債權(quán)一并作為遺產(chǎn)；公民享有的土地使用權(quán)，典權(quán)在權(quán)利存續(xù)期間，在土地使用權(quán)人、典權(quán)人死亡時。該土地使用權(quán)、典權(quán)屬于遺產(chǎn)范圍。”（８）可見，他物權(quán)，包括擔保物權(quán)和用益物權(quán)均可作為遺產(chǎn)，公房使用權(quán)作為一種典型的財產(chǎn)權(quán)利當然可以作為遺產(chǎn)；第二，前面筆者已經(jīng)闡述，公房使用權(quán)名為公房租賃，實質(zhì)具有實物工資的意義。如果這種權(quán)利不允許繼承，將侵犯繼承人的合法權(quán)利?！冻鞘泄蟹课莨芾硪?guī)定》第２８條規(guī)定：承租住宅用房的，承租人在租賃期限內(nèi)死亡，其共同居住兩年以上的家庭成員愿意繼續(xù)履行原契約的，可以辦理更名手續(xù)。從該條規(guī)定中也可以看出，公房使用權(quán)是可以繼承的。

在發(fā)生繼承爭議時可參照《最高法院關(guān)于適用中華人民共和國婚姻法若干問題的解釋》

（二）第二十條的規(guī)定精神處理。即：各繼承人就作為遺產(chǎn)的使用權(quán)房屋的價值及歸屬達成協(xié)議，按協(xié)議處理；無法達成協(xié)議的，人民法院可按以下情形分別處理：

（一）各方均主張作為承租代表人承租房屋的并且同意竟價取得的，應當準許；

（二）一方主張房屋使用權(quán)的，就價值不能達成一致的，可由評估機構(gòu)按市場價格對房屋使用權(quán)作出評估，取得房屋使用權(quán)的一方應按繼承份額給予另一方相應的補償；

（三）雙方均不主張房屋使用權(quán)的，根據(jù)當事人的申請拍賣房屋，就所得價款進行分割。

３、家庭成員間因公房使用權(quán)爭議的處理問題

家庭成員之間的房屋使用權(quán)糾紛，反映在實務中主要有兩種情況，一是家庭成員關(guān)系不睦，具名承租人要求其他家庭成員騰房而引起的糾紛；另一是房屋拆遷后因貨幣安置款分配

而產(chǎn)生的糾紛。

要解決這類問題，首先要解決在實踐中存在分歧的“關(guān)于使用權(quán)房屋的同住人口是否能夠構(gòu)成對房屋的共有問題”。對該問題有兩種觀點，一種觀點認為，同住人口不能當然地擁有共有權(quán)，而是要區(qū)分情況來加以確認。如在取得公房使用權(quán)時，除承租代表人外，已明確列入承租人，即使用權(quán)證上明確確認的同住人口的，方可構(gòu)成共有，否則不構(gòu)成共有。另一種觀點認為，共同居住超過二年的，可視為共有人，理由：根據(jù)《城市公有房屋管理規(guī)定》第二十八條規(guī)定：“承租住宅用房的承租人在租賃期限內(nèi)死亡，其共同居住兩年以上的家庭成員愿意繼續(xù)履行原契約的，可以辦理更各手續(xù)”。該規(guī)定從另一角度可推論出共同居住超過兩年的，可視為有居住權(quán)。對這個問題，筆者認為，應根據(jù)實際情況來確定爭議的公房使用權(quán)是否已經(jīng)演變?yōu)榱思彝ス灿胸敭a(chǎn)。共有的產(chǎn)生通常是基于當事人的意思表示和法律的直接規(guī)定，居住本身不會產(chǎn)生共有。因此，同住人口是否對共同居住的房屋具有共有權(quán)，要看該房屋是否已經(jīng)轉(zhuǎn)化為家庭共同財產(chǎn)或系共同投入所得。在取得公房使用權(quán)時，除承租代表人外，其他同住人口作為分房時確定面積等因素的一個重要條件的，或其他同住人口交納了增加面積款的，或所交舊房為其他同住人口的共有財產(chǎn)的，即使房屋使用權(quán)證上未明確記載該同住人口為共同承租人，也可構(gòu)成共有。否則，僅憑居住不能構(gòu)成對公有住房使用權(quán)的共有。

對于家庭成員關(guān)系不睦，具名承租人要求其他家庭成員騰房而引起的糾紛，根據(jù)以上分析，如果爭議的公房使用權(quán)中有其他家庭成員的財產(chǎn)份額，構(gòu)成共有，按照民法關(guān)于共有的原理，在共有物分割之前，共有人不能對共有物獨占，不能妨礙其他共有人行使權(quán)利。因此，具名承租人要求其他家庭成員騰房的，應駁回其訴訟請求；另外，大陸法很多國家法律均規(guī)定未成年子女對其父母的房屋享有居住權(quán)，父母要求未成年子女騰房的，也不能得到支持。對于房屋拆遷后因貨幣安置款分配而產(chǎn)生的糾紛，如果共同居住人已構(gòu)成對使用權(quán)的共有，則有權(quán)參與補償款的分配，如未構(gòu)成共有，根據(jù)沈陽現(xiàn)行房屋拆遷政策，補償費的多少與居住人口無關(guān)，只與原房屋面積有關(guān)，未構(gòu)成共有的同住人口，無權(quán)參與分配。承租代表人與構(gòu)成共有的共同居住人口，對補償費如何分劈問題，應根據(jù)公平原則，結(jié)合使用權(quán)房屋的來源情況，由法院酌情處理。

實踐中還有一種情況，公有住房動遷期間，原承租代表人死亡，與其共同居住的子女以其自己名義取得回遷房產(chǎn)權(quán)或貨幣安置款，而引起的繼承和析產(chǎn)問題。根據(jù)公房使用權(quán)的性質(zhì)，其他繼承人有權(quán)主張財產(chǎn)權(quán)利。在處理上，首先應確定與父母共同居住的子女是否擁有承租使用權(quán)，是否構(gòu)成對使用權(quán)的共有，如構(gòu)成共有則應先析產(chǎn)，將該子女應得的份額扣除后，其余財產(chǎn)按繼承處理。如果其中一個子女已經(jīng)取得了回遷房屋的產(chǎn)權(quán)，則不應再將該房屋作為“遺產(chǎn)”進行分割，而應在確定原使用權(quán)房屋的價值后，由其對其他繼承人給予補償。４、關(guān)于公有住房在房改過程中產(chǎn)生的權(quán)屬糾紛處理問題

１９９４年７月，國務院發(fā)出《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，提出深化城鎮(zhèn)住房制度改革，促進住房商品化和住房建設的發(fā)展的目標，明確了建立公積金制度、推進租金改革和出售公有住房等三方面住房制度改革的基本內(nèi)容。公有住房在房改過程中產(chǎn)生的權(quán)屬糾紛主要是指出售公有住房而產(chǎn)生的糾紛。大致有以下幾種情況：

（一）公有住房進行房改，原承租代表人與產(chǎn)權(quán)人簽定了出售公有住房協(xié)議并取得產(chǎn)權(quán)，或者原承租代表人死后，原房屋共同承租人中的一人與產(chǎn)權(quán)單位重新建立承租關(guān)系，并進行房改取得產(chǎn)權(quán)，其他共同承租人或原承租代表人的繼承人起訴要求確認房改協(xié)議無效的，法院不應作為民事案件受理。此類案件類似單位內(nèi)部分房糾紛，法院不能用公權(quán)干預產(chǎn)權(quán)人依法處分其民事權(quán)利，即不能判令產(chǎn)權(quán)單位與哪一個共同承租人建立租賃關(guān)系并將房屋產(chǎn)權(quán)出售給他。

（二）如果原告以原房屋為共有財產(chǎn)，起訴房改后新的產(chǎn)權(quán)人要求返還其應有份額，法院應作為民事案件受理。比照前面分割共有財產(chǎn)的做法，給原告相應補償

（三）如果房改后的產(chǎn)權(quán)人起訴原共同承租

人騰房，法院應該受理。共同承租人有使用權(quán)的，或?qū)幾h房屋有繼承權(quán)，一般不應改變爭議房屋的居住現(xiàn)狀，應告知雙方當事人可以請求對原承租使用權(quán)，按前述方法進行分割或繼承。在充分釋明和調(diào)解后，如原告堅持要求被告騰房，應駁回原告訴訟請求，根據(jù)“買賣不破租賃”的原則，被告基于共有享有的使用權(quán)不因房屋產(chǎn)權(quán)變化而喪失。

注釋：

（１）孫憲忠著《中國物權(quán)法總論》法律出版社２００３年版，第８６頁。（２）陳華彬著《淺析設立居住權(quán)》一文。

（３）孫憲忠著《中國物權(quán)法總論》法律出版社２００３年版，第８７頁。

（４）高富平、黃武雙著；《房地產(chǎn)法新論》，中國法制出版社２０００年版，第３７４－３７５頁。

（５）陳華彬著《淺析設立居住權(quán)》一文。

（６）米健譯：《民法大全·學說匯纂第七卷·用益權(quán)》法律出版社１９９９年版，第１頁。（７）最高人民法院民一庭著《最高人民法院關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋的理解和適用》人民法院出版社，第９２頁。

（８）郭明瑞著《民法》高等教育出版社２００３年版，第６１８頁。

（作者簡介：張東波，男，38歲，系沈陽市中級人民法院民二庭庭長）