第一篇：從行政公文處理法規(guī)的調(diào)整完善看我國文書工作的發(fā)展趨勢和方向

從行政公文處理法規(guī)的調(diào)整完善看我國文書工作的發(fā)展趨勢和方向

作者/史思頓

一、公文處理法規(guī)完善調(diào)整的目的和意義

為統(tǒng)一和規(guī)范全國的行政公文工作，我國政府自新中國成立至今先后發(fā)布了五個有關(guān)行政公文的法規(guī)性文件，這五次行政公文法規(guī)的重大調(diào)整和完善，對研究我國行政公文發(fā)展史具有重大意義。

1．五次公文處理辦法的調(diào)整，充分體現(xiàn)了國家對公文處理工作的高度重視。2000年國務(wù)院頒布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》與1993年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》相比較，在總則、公文種類、公文格式、行文規(guī)則、公文辦理、公文管理等方面作了重大調(diào)整?？梢哉f，這是公文處理科學(xué)化道路上的一個新的里程碑。它由過去的國務(wù)院辦公廳發(fā)布改為國務(wù)院發(fā)布，上升到了政府法規(guī)層次，各級國家機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格執(zhí)行。這不僅維護(hù)了行政公文的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也為公文處理工作的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化提供了依據(jù)。

2．公文處理法規(guī)的調(diào)整和完善，為依法行政和加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)提供了保證。國家行政機(jī)關(guān)是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，依法行政是貫徹依法治國方略的基本要求。行政公文是行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中形成的具有法定效力和規(guī)范體式的文書，是依法行政和進(jìn)行公務(wù)活動的重要工具。做好國家行政機(jī)關(guān)公文處理工作，不僅對行政關(guān)系人十分重要，也是公文處理機(jī)關(guān)依法行政的具體體現(xiàn)。機(jī)關(guān)效能建設(shè)對于降低行政成本、提高辦事效率有著重要意義。提高機(jī)關(guān)工作的效率和水平，最重要的一個環(huán)節(jié)就是要加強(qiáng)公文處理工作。公文處理辦法的調(diào)整和完善，不僅為公文處理工作的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化提供了依據(jù)，也為依法行政和加強(qiáng)機(jī)關(guān)建設(shè)提供了重要制度保證。

二、我國公文處理法規(guī)調(diào)整原因分析

客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、科技水平的變化，引起政府職能的變化、秘書機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化，從而使人們對公文處理規(guī)范有了新的需求。

1．文種的增減，以政治體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要為前提。以“指令”為例，從1981年《辦法》對“指令”的使用范圍的界定可以看出，它不僅帶有“指示+規(guī)定”的強(qiáng)制性，而且僅用在經(jīng)濟(jì)、科研等方面，發(fā)文權(quán)限窄，使用頻率低，(xiexiebang.com　004km.cn)是出于當(dāng)時的政治需要專門設(shè)立的文種。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，1987年的《辦法》刪去了“指令”中對經(jīng)濟(jì)科研等方面的限定。隨著改革開放進(jìn)一步深入，有計劃的商品經(jīng)濟(jì)被市場經(jīng)濟(jì)取代，1993年修訂的《辦法》則直接刪去了“指令”這一文種。

2．科技信息的快速發(fā)展，對公文處理提出了新要求。隨著科技的發(fā)展，信息時代對公文處理提出了更高的要求。從公文格式來看，以往公文制發(fā)大都采用16開紙。為協(xié)調(diào)社會管理工作，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展管理必須與國際接軌。新《辦法》對公文用紙作出統(tǒng)一規(guī)定：“公文用紙一般采用國際A4型（210mm×297mm）。”這是適應(yīng)國際環(huán)境的變化和實際工作的需要而作出的選擇。這說明，時代不同，實踐需求不同，與之相適應(yīng)的公文處理辦法也應(yīng)有所不同。公文處理辦法隨著時代變遷和實踐需求的改變而作相應(yīng)調(diào)整。

三、我國公文處理法規(guī)變化的趨勢和發(fā)展方向

1．公文處理的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化和公文發(fā)展的全球化、一體化是我國未來公文變化發(fā)展的總趨勢。我國公文處理走向規(guī)范化、制度化，經(jīng)歷了一個較長的過程。雖然2000年8月國務(wù)院發(fā)布了新的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》，但這只是一個起點(diǎn)而非終點(diǎn)。“從國內(nèi)看，‘兩岸三地’和平統(tǒng)一是歷史的必然選擇，中國大陸管理‘兩岸三地’的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的工具——公文，必然要與香港、澳門、臺灣地區(qū)的實際相銜接和統(tǒng)一。”同時，香港、澳門、臺灣地區(qū)的公務(wù)活動必須尊重大陸的意志，體現(xiàn)大陸的主體地位和領(lǐng)導(dǎo)作用，遵循新《辦法》中公文處理的目標(biāo)、原則和基本要求，從而更好地發(fā)揮公文在處理政務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的作用。從國際上看，一方面，隨著我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革步伐的加快，必將推動經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，運(yùn)用公文處理國際社會事務(wù)已不再局限于國內(nèi)；另一方面，隨著全球經(jīng)濟(jì)、政治、文化一體化的交流需求，按照“國際化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”，通過電子公文處理國際社會事務(wù)將成為發(fā)展趨勢。特別是各國際經(jīng)濟(jì)組織之間的貿(mào)易協(xié)定及解決國際組織爭端之類的諒解備忘錄等文書，必將得到各國的認(rèn)同和廣泛使用，從而使公文處理由規(guī)范化、制度化、科學(xué)化向國際化、一體化邁進(jìn)。

2．公文處理的自動化、信息化是我國公文處理的發(fā)展方向。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和信息技術(shù)的進(jìn)步，不僅為公文處理信息化提供了可能，也為辦公自動化提供了新的手段。從1999年國家實施“政府上網(wǎng)工程”以來，以工作流和知識管理為核心的辦公自動化系統(tǒng)已逐步代替了過去的紙質(zhì)公文管理系統(tǒng)。電子公文在政府OA系統(tǒng)中的地位日益突出。電子公文作為紙質(zhì)公文的替代品，已是不爭的事實：電子公文是信息時代的產(chǎn)物，是信息技術(shù)發(fā)展的必然結(jié)果。隨著電子政務(wù)的發(fā)展，現(xiàn)代辦公手段的計算機(jī)化和網(wǎng)絡(luò)化，電子公文在某些環(huán)節(jié)和某些應(yīng)用領(lǐng)域具備了比紙質(zhì)公文更高的效率和更低的成本。電子公文作為人類信息交流的載體，會對人類社會生產(chǎn)和生活產(chǎn)生重要影響：國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)管理中，以標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)格的電子公文將信息發(fā)送到每一個公民手中，公民通過手機(jī)或互聯(lián)網(wǎng)等直接獲得信息服務(wù)。這樣，涉及“民生工程”中應(yīng)該讓老百姓知曉的政策，如養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、救濟(jì)、優(yōu)撫、家電下鄉(xiāng)、糧食直補(bǔ)等一系列政策就可以讓老百姓在第一時間知曉。隨著信息技術(shù)的進(jìn)步，電子公文走向民眾手中這一天終會成為現(xiàn)實。

（作者單位：河南大學(xué)）

第二篇：關(guān)于進(jìn)一步完善我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

關(guān)于進(jìn)一步完善我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)問題的幾點(diǎn)思考

公文是公務(wù)機(jī)構(gòu)依法履行職能的一種重要工具，公文處理本身就是一種有特定法律后果的法律行為。為此，以公文處理活動為對象，充分建立和實施相關(guān)的法律規(guī)范、制度規(guī)范就成為一種客觀的必需。新中國建立以來，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對公文處理法規(guī)建設(shè)給予了必要的重視，并作出了不懈的努力。早在建國之初的1951年9月，中央人民政府政務(wù)院就頒布了新中國第一個公文處理方面的行政法規(guī)《公文處理暫行辦法》，1955年和1956年中共中央先后制定了黨內(nèi)規(guī)章《中國共產(chǎn)黨中央和?。ㄊ校┘墮C(jī)關(guān)文書處理工作和檔案工作暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨縣級機(jī)關(guān)文書處理工作和檔案工作暫行辦法》。其后，經(jīng)過多次反復(fù)的修訂或全面更新，黨政兩大系統(tǒng)分別頒行了各自的公文處理法規(guī)[1]：《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理條例》（經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，中共中央辦公廳1996年5月發(fā)布）；《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（國務(wù)院辦公廳1987年2月發(fā)布，1993年11月修訂）。

幾十年來，我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)工作，無論對維護(hù)公文的法定效力功用，還是在更高層面上對規(guī)范和改善管理、保障國家和公民權(quán)益、提高工作質(zhì)量和工作效能，都發(fā)揮了非常有益、有效的作用。但同時，我們也不能不認(rèn)識到，與其他領(lǐng)域相比，與時代的需要和要求相比，公文處理法規(guī)建設(shè)也還存在一些不足，存在一些不夠完善之處。我們有必要充分認(rèn)識、努力彌補(bǔ)這些不足，使公文處理法規(guī)不斷趨于完善。本文作者不揣冒昧，僅就《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理條例》《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》兩個法規(guī)中所反映的情況，大膽就進(jìn)一步完善我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)的若干問題提出一些不夠成熟的意見，歡迎批評指正。

（一）應(yīng)進(jìn)一步充分體現(xiàn)與“立法”宗旨相一致的“立法”精神。

在《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理條例》和《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中都有對自身“立法”宗旨的明確表述，盡管具體文字有所不同，但實質(zhì)內(nèi)容是一致的，都可以概括為：規(guī)范管理（規(guī)范化）、改善管理（科學(xué)化）、提高工作效能、確保公文質(zhì)量。對屬于機(jī)關(guān)內(nèi)部程序性規(guī)范的公文處理法規(guī)而言，以此為“立法”宗旨，無疑是正確的，而且它們也在具體規(guī)范中得到了較好的體現(xiàn)。但如果用更高的要求來衡量，筆者認(rèn)為，在法規(guī)中還應(yīng)當(dāng)更充分地體現(xiàn)和貫穿與這一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“權(quán)利與義務(wù)、利益與責(zé)任對等并完整”精神；“服務(wù)基層”精神；“簡化便利”精神等。

公文處理所以要以統(tǒng)一法規(guī)制度的形式實現(xiàn)規(guī)范化，在一定意義上，就是要利用“法規(guī)制度面前人人平等，人人正當(dāng)權(quán)益被維護(hù)，人人受相關(guān)規(guī)范約束”的特點(diǎn)，為上上下下各個部門、各級各類工作人員共同參與、分散進(jìn)行的公文處理活動定規(guī)矩，以建立秩序，確保質(zhì)量和效能。但在目前的法規(guī)中，多數(shù)具體規(guī)范是針對“下級機(jī)關(guān)”“下級工作人員”的，而且主要是規(guī)定他們的責(zé)任和義務(wù)的：“上報的公文，必須……”“下級機(jī)關(guān)要……。相對的，對“領(lǐng)導(dǎo)者”，對“上級機(jī)關(guān)”的規(guī)范中責(zé)任義務(wù)方面的規(guī)定不多，而多數(shù)是“上級機(jī)關(guān)有權(quán)……”。我們姑且不從法理精神上去談問題，就從實施效果方面看，這種對上約束少、責(zé)任少而權(quán)利多，對下約束多、責(zé)任重而權(quán)利少的不對稱現(xiàn)象，對保證公文處理效能和質(zhì)量都是不利的。因為對公文處理過程來說，其中對公文產(chǎn)生效力影響最大的是作為機(jī)關(guān)和部門法定代表的各級領(lǐng)導(dǎo)者和他們的活動；效力最大、強(qiáng)制力最強(qiáng)，一旦出錯，負(fù)面影響最大的也是上級機(jī)關(guān)制發(fā)和處理的文件，如果領(lǐng)導(dǎo)者、上級機(jī)關(guān)不能平等地受到規(guī)范的約束，全面提高工作效能和質(zhì)量當(dāng)然就難成現(xiàn)實。

同任何一種管理工具一樣，簡化、便利的公文及其處理活動才是最有效的，最有質(zhì)量保證的?！昂唵尉褪强煽俊薄氨憷猩Α币呀?jīng)被越來越多的管理者所認(rèn)同。在公文處理過程中，超過實際需要的多樣性從來都是公文質(zhì)量與公文處理效能的大敵，我們有極大的必要以科學(xué)的簡化手段進(jìn)行斗爭。實踐告訴我們，在公文處理這樣一個在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部幾乎人人參與的工作活動中，不能期望所有的參加者都能成為公文處理的專家，因此，有關(guān)的制度、方法、程序應(yīng)盡可能在功能不變的前提下化繁為簡。因為只有簡單方便，才易于被人們有效掌握，才便于推行，才可以對所有的人嚴(yán)格要求；也只有簡單方便，才可以降低操作難度，減少中間轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，使公文處理過程少出現(xiàn)差錯，進(jìn)而提高公文的質(zhì)量。這種簡化便利的精神在現(xiàn)有的公文處理法規(guī)中已經(jīng)得到一定程度的體現(xiàn)，如在最近幾次修訂過程中就都對公文文種進(jìn)行了簡化。但筆者認(rèn)為，這種簡化的范圍和力度還都有進(jìn)一步擴(kuò)大和增強(qiáng)的必要和可能條件。

就以公文文種為例，現(xiàn)有黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)規(guī)定的文種都有十幾種之多。我們知道，一般情況下，對事物種類劃分得越細(xì)，事物之間的區(qū)別就越微小，也就越不易于界定事物。有一點(diǎn)實踐經(jīng)驗的人都清楚，當(dāng)一個并非公文專家的機(jī)關(guān)工作人員要動筆寫一份公文，而他所面臨選擇的公文文種有十幾種時，要精確把握文種間精細(xì)的差別，完全正確地選好文種決非易事。這可能正是現(xiàn)實工作中文種用錯的公文滿天飛的原因之一。公文處理管理部門對文種不正確的公文當(dāng)然想管，無奈不能準(zhǔn)確選擇文種的人太多了，“法不責(zé)眾”（這樣做當(dāng)然不對，但控制能力畢竟有限，違者太眾，責(zé)不勝責(zé)）只好聽之任之，或者糾一下大錯，放一批小錯。這樣的結(jié)果是非常有害的，規(guī)范使用文種的目的（使人們只看文種這一兩個字，就能清楚對方與自己是什么關(guān)系，文件內(nèi)容對自己的行為有什么影響）達(dá)不到不說，還會使法規(guī)的嚴(yán)肅性遭到破壞，使法規(guī)的效力大打折扣。所以，與其如此，還不如對文種作進(jìn)一步的簡化，種類再少一些，相互間的界限更清楚一些，多數(shù)人經(jīng)過簡單培訓(xùn)就能正確掌握。在這樣的基礎(chǔ)上，對少數(shù)人的錯誤就可以堅決糾正，只要有錯，大錯小錯都不放過。

(二)應(yīng)增強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)中規(guī)范內(nèi)容統(tǒng)一一致的程度。

公文處理規(guī)范的一個重要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)規(guī)范內(nèi)容的統(tǒng)一一致，這其中的道理非常簡單。公文處理是一種信息溝通活動，而一切有效信息溝通的前提條件都是要保持“符號體系”的統(tǒng)一一致性，“符號體系”的統(tǒng)一程度越高，信息的溝通過程就越短捷，轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)就越少，出現(xiàn)錯誤的幾率也就越低。這當(dāng)然就意味著信息溝通有了更好的效能和質(zhì)量保證。但目前在我國黨政兩大系統(tǒng)適用的公文處理法規(guī)中，還存在一些本應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一一致，也可以統(tǒng)一一致，但實際上卻作了各不相同，甚至完全相反的規(guī)定的情況。這種人為造成的多樣性，已經(jīng)給黨政機(jī)關(guān)的公文處理工作帶來了一些本不該有的困難和損失。

我們必須承認(rèn)，黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)地位不同、職能不同，具體活動方式也有所區(qū)別，而且這些不同和區(qū)別，必然給服務(wù)于機(jī)關(guān)職能的公文處理活動帶來一些各具特點(diǎn)的影響。但是，在我國，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，以及黨組織與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系模式，決定了黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在公文處理方面的客觀共同點(diǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它們之間的差別。它們之間的公文往來最密切，幾乎沒有一個黨的機(jī)關(guān)不處理來自行政機(jī)關(guān)的公文，也沒有一個行政機(jī)關(guān)不同黨的機(jī)關(guān)公文打交道，而且現(xiàn)行的管理體制還需要同級黨政機(jī)關(guān)經(jīng)常性地聯(lián)合制發(fā)同一公文。在這種情況下，黨政機(jī)關(guān)在公文處理規(guī)范方面的不一致，特別是在“接口”方面的差異，就不可避免地成為妨礙有效溝

第三篇：從兼顧效率與公平看我國稅收制度的完善1

從兼顧效率與公平看增值稅與個人所得稅的完善

稅收由來已久，稅制更是隨著朝代的更迭以及社會的進(jìn)步而改變以適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。從斯密的稅收原則理論，最先以理論的形式提出了平等原則這個概念，由于被所處的時代所局限，斯密并未能夠提出稅收與國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，到了19世紀(jì)，以瓦格納為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，提出了國民經(jīng)濟(jì)原則，這要求政府征稅要有利于國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，避免危及稅源。20世紀(jì)，馬斯格雷夫完善了斯密與瓦格納的稅收原則理論，提出了效率與公平這兩個概念。至此，在經(jīng)過了兩百年的探索以后，終于比較系統(tǒng)地提出了一項稅收原則。馬斯格雷夫的稅收原則自然而然地成為了現(xiàn)代的稅收原則，并且后來的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究者被不斷地完善與補(bǔ)充。

稅收原則受客觀經(jīng)濟(jì)條件的制約，常言道，巧婦難為無米之炊；稅收原則同樣也受到經(jīng)濟(jì)政策的制約?；谶@兩個原因，本文對于1984年的稅制改革以前就不做贅述了。

1994年的分稅制改革無疑是中國稅收史上的一個里程碑，它的意圖很明顯，就是全面改革工商稅收制度，以適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。其指導(dǎo)思想是：“統(tǒng)一稅法，公平稅負(fù)，簡化稅制，合理分權(quán)，理順分配關(guān)系，保障財政收入，建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的稅制體系?！敝链耍覈亩愂罩贫冉K于都體現(xiàn)了效率與公平二字。稅制的重大改革主要是，在不增加企業(yè)和個人總體稅負(fù)的前提下，實施了以增值稅為核心的流轉(zhuǎn)稅制，統(tǒng)一了內(nèi)外資所得稅，改革了個人所得稅。

增值稅是以商品生產(chǎn)流通各環(huán)節(jié)或提供勞務(wù)的增值額為計稅依據(jù)而征收的一個稅種。增值額是指納稅人在生產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)稅品或提供勞務(wù)過程中新創(chuàng)造的價值。之所以推行增值稅，是因為其在各個銷售環(huán)節(jié)都要納稅，按產(chǎn)品或行業(yè)實行比例稅率。其稅率表示的是整體稅負(fù)而不是環(huán)節(jié)稅負(fù)，能夠保證納稅人不論出于哪一個流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，也不論其流轉(zhuǎn)額多大，都需要納稅，體現(xiàn)了稅收的效率性原則。并且，增值稅僅就其增加的價值納稅，避免了重復(fù)征稅，有利于生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化，同時也有利于生產(chǎn)要素的合理配置和效率的提高。

1994年我國實行的仍然是生產(chǎn)型增值稅，生產(chǎn)型增值稅在計算時不允許扣除外購固定資產(chǎn)價款。實行生產(chǎn)型的增值稅有著一定的歷史淵源，由于當(dāng)時中央財政處于比較緊張的地

位，為了保證財政的收入，一則需要通過加大稅基也是情理之來增加稅收收入，二則由當(dāng)時我國正處于投資和消費(fèi)雙膨脹這樣一種經(jīng)濟(jì)背景所決定。消費(fèi)型的增值稅有利于國家實行緊縮型的財政政策，也就有利于資源的有利配置，不會引起效率的損失。但是隨著經(jīng)濟(jì)逐步地恢復(fù)到正常發(fā)展的軌道上，生產(chǎn)型增值稅的弊端開始初露端倪，其違背了效率原則，因為它將影響投資者的決策。2001年我國加入世貿(mào)組織后，增值稅的改革與完善更是迫在眉睫。2004年7月1日起，開始實行消費(fèi)型增值稅試點(diǎn)，在2009年1月1日起施行，在全國范圍內(nèi)實行消費(fèi)型增值稅。至此，增值稅的改革取得了長足的進(jìn)步，體現(xiàn)了效率與公平原則。

增值稅雖然是在一定程度上體現(xiàn)了兼顧效率與公平，但是這僅僅是從企業(yè)的角度來看。從消費(fèi)者的角度看，其結(jié)果卻大相徑庭，由于增值稅的轉(zhuǎn)嫁性，生產(chǎn)者很容易就把增值稅轉(zhuǎn)移到購買者身上，最后轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。這在一定程度上，違背了稅收的公平性原則。特別是生活必需品缺乏彈性，生產(chǎn)者輕而易舉就可以把稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到最終消費(fèi)者身上，而窮人對于必需品的消費(fèi)高于富人，富人可以很輕易就轉(zhuǎn)到替代的東西，最后整個增值稅的稅負(fù)就會壓在低收入人群中。所以增值稅在一定的意義上來說是具有一定的累退性。

解決低收入群體的稅負(fù)問題可以將視角放在個人所得稅的改革上。1994年的個人所得稅改革是一個亮點(diǎn)，其采用的分類所得稅制，將所得稅按來源劃分為若干類別，諸如工資薪金、營業(yè)利潤所得、股息所得等等，對于各種不同來源的所得，分別適用不同的稅率來計征所得稅。分類所得稅主要是針對不同性質(zhì)的所得需要付出的勞動和辛苦程度不同采取不同的稅負(fù)，這在一定程度上體現(xiàn)了公平原則。譬如對于工資薪金就采取的是超額累進(jìn)的稅率，可以調(diào)節(jié)收入的二次分配，并且對于工資薪金有一定的免征額，這主要是考慮到勞動所得，另外由于我國采取的是人頭稅，對于家庭的一些需要供養(yǎng)的人掌握不足，只能在免征額上為納稅人提供一定的必要的生活費(fèi)用的減免，以此來減輕稅負(fù)。縱觀1994年到2012這十幾年當(dāng)中，所得稅進(jìn)行了多次改革，然而改革的重點(diǎn)主要是放在了工資薪金的免征額上，在一定程度上體現(xiàn)了公平。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的收入來源越來越多樣化，采取分類稅所得把收入分割開了，不便于累進(jìn)，所以分類稅制難以有效地制定累進(jìn)稅率以充分發(fā)揮所得稅調(diào)節(jié)收入分配的作用。個稅的改革著眼點(diǎn)不能一直停留免征額上，應(yīng)該另辟蹊徑，尋找一個新的突破點(diǎn)，并且可以切切實實地從減輕低收入人群的稅收負(fù)擔(dān)。其中的一個視角是推行分類綜合所得稅模式，這樣可以更有效地體現(xiàn)公平，當(dāng)然在一定程度上會有損效率，一方面是對于高薪收入者來說，可能會損害其積極性，另一方面是對于稅收征管部門的壓力，征收和管理會有

相當(dāng)大的難度，成本也會增高，這將會在一定程度上影響稅收征管效率。當(dāng)然目前就我國貧富差距過大，并且大有愈演愈烈之勢，窮人與富人的矛盾日益尖銳，采取分類綜合稅制可以有效調(diào)節(jié)收入分配，使得貧窮的人進(jìn)一步達(dá)到中產(chǎn)階級水平，使得當(dāng)前的局勢得到緩沖。

我國稅制改革發(fā)展到今日，已經(jīng)日趨完善與成熟。當(dāng)然一個國家的稅收制度處于重要的戰(zhàn)略地位，而且稅收是為人民與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)不斷地修正與改革，才能夠適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。然則朝令夕改是不可取的，這不僅有損效率，也影響政府的公信力與威嚴(yán)。所以在對稅制的調(diào)研以及模型的建立當(dāng)中，一定要等到充分成熟時再推出來并且要注意在施行環(huán)節(jié)中的問題，才能不斷完善我國的稅收制度。

第四篇：關(guān)于進(jìn)一步完善我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)問題的幾點(diǎn)思考

關(guān)于進(jìn)一步完善我國黨政機(jī)關(guān) 公文處理法規(guī)建設(shè)問題的幾點(diǎn)思考

公文是公務(wù)機(jī)構(gòu)依法履行職能的一種重要工具，公文處理本身就是一種有特定法律后果的法律行為。為此，以公文處理活動為對象，充分建立和實施相關(guān)的法律規(guī)范、制度規(guī)范就成為一種客觀的必需。新中國建立以來，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對公文處理法規(guī)建設(shè)給予了必要的重視，并作出了不懈的努力?，F(xiàn)我就進(jìn)一步完善我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)的若干問題提出一些不夠成熟的意見。

一、應(yīng)進(jìn)一步充分體現(xiàn)與“立法”宗旨相一致的“立法”精神 在《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理條例》和《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中都有對自身“立法”宗旨的明確表述，盡管具體文字有所不同，但實質(zhì)內(nèi)容是一致的，都可以概括為：規(guī)范管理（規(guī)范化）、改善管理（科學(xué)化）、提高工作效能、確保公文質(zhì)量。對屬于機(jī)關(guān)內(nèi)部程序性規(guī)范的公文處理法規(guī)而言，以此為“立法”宗旨，無疑是正確的，而且它們也在具體規(guī)范中得到了較好的體現(xiàn)。但如果用更高的要求來衡量，筆者認(rèn)為，在法規(guī)中還應(yīng)當(dāng)更充分地體現(xiàn)和貫穿與這一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“權(quán)利與義務(wù)、利益與責(zé)任對等并完整”精神；“服務(wù)基層”精神；“簡化便利”精神等。一是公文處理所以要以統(tǒng)一法規(guī)制度的形式實現(xiàn)規(guī)范化，在一定意義上，就是要利用“法規(guī)制度面前人人平等，人人正當(dāng)權(quán)益被維護(hù)，人人受相關(guān)規(guī)范約束”的特點(diǎn)，為上上下下各個部門、各級各 類工作人員共同參與、分散進(jìn)行的公文處理活動定規(guī)矩，以建立秩序，確保質(zhì)量和效能。但在目前的法規(guī)中，多數(shù)具體規(guī)范是針對“下級機(jī)關(guān)”“下級工作人員”的，而且主要是規(guī)定他們的責(zé)任和義務(wù)的：“上報的公文，必須……”“下級機(jī)關(guān)要……。相對的，對“領(lǐng)導(dǎo)者”，對“上級機(jī)關(guān)”的規(guī)范中責(zé)任義務(wù)方面的規(guī)定不多，而多數(shù)是“上級機(jī)關(guān)有權(quán)……”。我們姑且不從法理精神上去談問題，就從實施效果方面看，這種對上約束少、責(zé)任少而權(quán)利多，對下約束多、責(zé)任重而權(quán)利少的不對稱現(xiàn)象，對保證公文處理效能和質(zhì)量都是不利的。因為對公文處理過程來說，其中對公文產(chǎn)生效力影響最大的是作為機(jī)關(guān)和部門法定代表的各級領(lǐng)導(dǎo)者和他們的活動；效力最大、強(qiáng)制力最強(qiáng)，一旦出錯，負(fù)面影響最大的也是上級機(jī)關(guān)制發(fā)和處理的文件，如果領(lǐng)導(dǎo)者、上級機(jī)關(guān)不能平等地受到規(guī)范的約束，全面提高工作效能和質(zhì)量當(dāng)然就難成現(xiàn)實。二是同任何一種管理工具一樣，簡化、便利的公文及其處理活動才是最有效的，最有質(zhì)量保證的?！昂唵尉褪强煽俊薄氨憷猩Α币呀?jīng)被越來越多的管理者所認(rèn)同。在公文處理過程中，超過實際需要的多樣性從來都是公文質(zhì)量與公文處理效能的大敵，我們有極大的必要以科學(xué)的簡化手段進(jìn)行斗爭。實踐告訴我們，在公文處理這樣一個在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部幾乎人人參與的工作活動中，不能期望所有的參加者都能成為公文處理的專家，因此，有關(guān)的制度、方法、程序應(yīng)盡可能在功能不變的前提下化繁為簡。因為只有簡單方便，才易于被人們有效掌握，才便于推行，才可以對所有的人嚴(yán)格要求；也只有簡單方便，才可以降低操作難度，減少中間轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，使公文處 理過程少出現(xiàn)差錯，進(jìn)而提高公文的質(zhì)量。這種簡化便利的精神在現(xiàn)有的公文處理法規(guī)中已經(jīng)得到一定程度的體現(xiàn)，如在最近幾次修訂過程中就都對公文文種進(jìn)行了簡化。但筆者認(rèn)為，這種簡化的范圍和力度還都有進(jìn)一步擴(kuò)大和增強(qiáng)的必要和可能條件。三是就以公文文種為例，現(xiàn)有黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)規(guī)定的文種都有十幾種之多。我們知道，一般情況下，對事物種類劃分得越細(xì)，事物之間的區(qū)別就越微小，也就越不易于界定事物。有一點(diǎn)實踐經(jīng)驗的人都清楚，當(dāng)一個并非公文專家的機(jī)關(guān)工作人員要動筆寫一份公文，而他所面臨選擇的公文文種有十幾種時，要精確把握文種間精細(xì)的差別，完全正確地選好文種決非易事。這可能正是現(xiàn)實工作中文種用錯的公文滿天飛的原因之一。公文處理管理部門對文種不正確的公文當(dāng)然想管，無奈不能準(zhǔn)確選擇文種的人太多了，“法不責(zé)眾”（這樣做當(dāng)然不對，但控制能力畢竟有限，違者太眾，責(zé)不勝責(zé)）只好聽之任之，或者糾一下大錯，放一批小錯。這樣的結(jié)果是非常有害的，規(guī)范使用文種的目的（使人們只看文種這一兩個字，就能清楚對方與自己是什么關(guān)系，文件內(nèi)容對自己的行為有什么影響）達(dá)不到不說，還會使法規(guī)的嚴(yán)肅性遭到破壞，使法規(guī)的效力大打折扣。所以，與其如此，還不如對文種作進(jìn)一步的簡化，種類再少一些，相互間的界限更清楚一些，多數(shù)人經(jīng)過簡單培訓(xùn)就能正確掌握。在這樣的基礎(chǔ)上，對少數(shù)人的錯誤就可以堅決糾正，只要有錯，大錯小錯都不放過。

二、應(yīng)增強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)中規(guī)范內(nèi)容統(tǒng)一一致的程度 公文處理規(guī)范的一個重要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)規(guī)范內(nèi)容的統(tǒng)一一致，這其 中的道理非常簡單。公文處理是一種信息溝通活動，而一切有效信息溝通的前提條件都是要保持“符號體系”的統(tǒng)一一致性，“符號體系”的統(tǒng)一程度越高，信息的溝通過程就越短捷，轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)就越少，出現(xiàn)錯誤的幾率也就越低。這當(dāng)然就意味著信息溝通有了更好的效能和質(zhì)量保證。但目前在我國黨政兩大系統(tǒng)適用的公文處理法規(guī)中，還存在一些本應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一一致，也可以統(tǒng)一一致，但實際上卻作了各不相同，甚至完全相反的規(guī)定的情況。這種人為造成的多樣性，已經(jīng)給黨政機(jī)關(guān)的公文處理工作帶來了一些本不該有的困難和損失。

我們必須承認(rèn)，黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)地位不同、職能不同，具體活動方式也有所區(qū)別，而且這些不同和區(qū)別，必然給服務(wù)于機(jī)關(guān)職能的公文處理活動帶來一些各具特點(diǎn)的影響。但是，在我國，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，以及黨組織與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系模式，決定了黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在公文處理方面的客觀共同點(diǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它們之間的差別。它們之間的公文往來最密切，幾乎沒有一個黨的機(jī)關(guān)不處理來自行政機(jī)關(guān)的公文，也沒有一個行政機(jī)關(guān)不同黨的機(jī)關(guān)公文打交道，而且現(xiàn)行的管理體制還需要同級黨政機(jī)關(guān)經(jīng)常性地聯(lián)合制發(fā)同一公文。在這種情況下，黨政機(jī)關(guān)在公文處理規(guī)范方面的不一致，特別是在“接口”方面的差異，就不可避免地成為妨礙有效溝通的障礙。

我認(rèn)為，目前黨政機(jī)關(guān)各自的公文處理法規(guī)中需要就如下幾個方面取得盡可能大的統(tǒng)一一致：有關(guān)的概念的統(tǒng)一，特別應(yīng)就反映工作活動及其流程的工作術(shù)語等作出統(tǒng)一的規(guī)定，保證其從詞形到釋義的完全一致，以建立起共同的工作語言；有關(guān)公文文種的統(tǒng)一，主要是 針對黨政機(jī)關(guān)通用的公文文種統(tǒng)一規(guī)定其名稱、性質(zhì)和適用范圍，要保證對同一文種的所有表述完全一致；有關(guān)公文格式的統(tǒng)一，主要是針對公文的基本式樣，有關(guān)尺寸規(guī)格，各部分內(nèi)容的位臵及排列規(guī)則作出一致規(guī)定，盡量減少黨政公文在格式方面不具備實質(zhì)意義的差別；行文規(guī)則基本精神的統(tǒng)一，也就是針對既適用于黨的機(jī)關(guān)，又適用于行政機(jī)關(guān)的規(guī)則作出一致性的規(guī)定。

三、應(yīng)在公文處理法規(guī)內(nèi)容體系中補(bǔ)充完善一部分具有基本性的內(nèi)容

在黨政機(jī)關(guān)公文處理活動不斷面臨新的客觀環(huán)境條件，不斷面臨新的客觀要求的情況下，公文處理法規(guī)需要補(bǔ)充一些新的內(nèi)容，以對新要求作出回答，滿足客觀環(huán)境條件的需要。

我認(rèn)為，在舉國強(qiáng)調(diào)依法治國，強(qiáng)調(diào)黨在憲法法律范圍內(nèi)開展工作，強(qiáng)調(diào)依法行政的情況下，公文處理法規(guī)中應(yīng)適時地就公文處理所涉及的一些法律問題積極作出規(guī)定。如公文生效要件問題（制發(fā)者要件、內(nèi)容要件、程序要件、外部形態(tài)要件等）；公文效力范圍問題（公文時間效力范圍、空間效力范圍、機(jī)構(gòu)效力范圍、人員效力范圍等）；公文效力等級問題（效力等級的劃分及各等級公文間的關(guān)系）；公文失效的條件及其確認(rèn)，失效公文的處臵（撤銷、終止、中止等）；公文不同文稿、文本的效力問題；公文附件效力問題；一些特殊公文，如電子文件的效力認(rèn)定問題，公文復(fù)制品的實際效力認(rèn)定問題，公開發(fā)布公文的效力認(rèn)定問題等。

我還認(rèn)為，公文處理法規(guī)中還應(yīng)有針對性地就客觀實際工作中迫 切需要確立的一些帶基本性的規(guī)則作出規(guī)定。如公文文種的選用規(guī)則，行文規(guī)則中的越級行文條件、多級行文條件、聯(lián)合行文條件、抄送公文條件，以及機(jī)關(guān)內(nèi)部外部會商（很多機(jī)關(guān)又稱其為會簽）程序、公文審批簽發(fā)程序等。

四、應(yīng)更加講究“立法”技術(shù)，使公文處理法規(guī)本身就成為典范公文

公文處理法規(guī)是“管”公文的特殊公文，為了提高自身的質(zhì)量，同時也為其他公文樹立樣板，它自身就應(yīng)當(dāng)是一個精品公文、典范公文。要做到這一點(diǎn)，需要現(xiàn)有的公文處理法規(guī)繼續(xù)在具體技術(shù)層面上精益求精。在“立法”技術(shù)方面，現(xiàn)有公文處理法規(guī)應(yīng)當(dāng)更講究：一是用語的規(guī)范和精確。特別要注意使同一法規(guī)中表達(dá)同一概念的詞語從詞形到詞義前后一致，必要時還應(yīng)保持對相同類型事物和概念表達(dá)時所使用的句式大致相同。一定要禁絕同一概念用多種詞語表達(dá)，不同概念用同一詞語表述。要避免或者盡可能減少使用“一般”“原則上”等表意不確切的詞語去界定是與非，確認(rèn)程度和范圍。二是歸類的合理和準(zhǔn)確。要科學(xué)設(shè)臵類項，使同類事項集中，不同類的事項分開。一定不要割裂事項間最密切的邏輯聯(lián)系與時間聯(lián)系，避免出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。三是排列的有序和科學(xué)。項目的排列應(yīng)有合理的次序，既要注意遵從習(xí)慣和慣例，更要注意根據(jù)工作規(guī)律，根據(jù)具體情況確定排序的依據(jù)。究竟是按事物發(fā)展的時序，按工作程序，按提出問題——分析問題——解決問題的事理邏輯層次，按事件構(gòu)成要素的邏輯次序，還是按構(gòu)成事物總體的各“部分”的性質(zhì)及相互關(guān)系排列，應(yīng)認(rèn) 真加以分析和研究。四是結(jié)構(gòu)安排的規(guī)矩和有效。要尊重規(guī)范性文件在結(jié)構(gòu)安排方面的規(guī)范性，如以條為基本表達(dá)的單位，分章表述時，每一章至少包括兩條內(nèi)容等。還要講究閱讀和執(zhí)行效果，如盡可能用主題句概括出每一條規(guī)則之后，再詳細(xì)說明具體要求；……。

五、應(yīng)認(rèn)真做好規(guī)劃工作，在既有法規(guī)的基礎(chǔ)上形成公文處理規(guī)范體系

同許多人的看法相同，我也認(rèn)為，現(xiàn)有公文處理法規(guī)，不管是黨的機(jī)關(guān)的，還是行政機(jī)關(guān)的，都給人一個很明顯的感覺，這些法規(guī)規(guī)范的各項內(nèi)容之間涉及對象面的大小、規(guī)范自身的規(guī)格，規(guī)范內(nèi)容的精細(xì)程度都有非常大的差別。同一法規(guī)，有的規(guī)范寥寥數(shù)句，概括出的是非常重大的原則，有的則用幾句甚至一個不短的段落定義公文中一個符號的含義和使用方法；有的規(guī)范是堅定不移地講“必須如何如何”，有的則為保持對所有情況的適應(yīng)，不得不犯規(guī)范性文件的禁忌講“一般應(yīng)如何如何”。我覺得，之所以會出現(xiàn)這樣一些問題，主要是由于我們讓一個法規(guī)負(fù)載了一個規(guī)范體系的重負(fù)。也就是說，現(xiàn)在的一個法規(guī)所承載的應(yīng)當(dāng)是一個公文處理規(guī)范體系所應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)和能夠負(fù)擔(dān)的。對于這樣一個涉及面寬，技術(shù)性比較強(qiáng)的公文處理活動來說，如果要進(jìn)行規(guī)范，單靠一兩個法規(guī)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須建立一個包含有若干個法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和其他規(guī)范的的規(guī)范體系。為此，要完善公文處理法規(guī)的建設(shè)，必須盡快改變目前靠一個法規(guī)頂天下的局面。這需要我們認(rèn)真進(jìn)行規(guī)劃，合理地進(jìn)行分工，按照客觀的規(guī)律性去建設(shè)規(guī)范體系。我的初步設(shè)想是，公文處理規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)由這樣兩部分規(guī)范構(gòu)成，一類是可以自主創(chuàng)設(shè)規(guī)則、主要涉及基本性問題的；另一類是對前一類起補(bǔ)充說明作用和具體執(zhí)行作用、涉及各種操作性方法程序的。前一類是強(qiáng)制性規(guī)范，是典型的和真正意義上的法規(guī)。后一類則可以既有強(qiáng)制性規(guī)范；又可以實事求是地包含一部分供執(zhí)行單位自主選擇，一經(jīng)選定就要不折不扣執(zhí)行的選擇性規(guī)范；還可以包括一部分旨在進(jìn)行方法指導(dǎo)，并不要求不折不扣實施的推薦性規(guī)范。這樣硬的就是硬的，軟的就是軟的，原則的就是原則的，具體的就是具體的，粗的就是粗的細(xì)的就是細(xì)的，宏觀的不涉及微觀問題，微觀的也不“侵入”宏觀的領(lǐng)域，各種規(guī)范各司其職、各負(fù)其責(zé)、各有側(cè)重，各講各自的話，各實現(xiàn)各自的功能。

第五篇：關(guān)于進(jìn)一步完善我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)問題的幾點(diǎn)思考

公文是公務(wù)機(jī)構(gòu)依法履行職能的一種重要工具，公文處理本身就是一種有特定法律后果的法律行為。為此，以公文處理活動為對象，充分建立和實施相關(guān)的法律規(guī)范、制度規(guī)范就成為一種客觀的必需。新中國建立以來，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對公文處理法規(guī)建設(shè)給予了必要的重視，并作出了不懈的努力。早在建國之初的1951年9月，中央人民政府政務(wù)院就頒布了新中國第一個公文處理方面的行政法規(guī)《公文處理暫行辦法》，1955年和1956年中共中央先后制定了黨內(nèi)規(guī)章《中國共產(chǎn)黨中央和?。ㄊ校┘墮C(jī)關(guān)文書處理工作和檔案工作暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨縣級機(jī)關(guān)文書處理工作和檔案工作暫行辦法》。其后，經(jīng)過多次反復(fù)的修訂或全面更新，黨政兩大系統(tǒng)分別頒行了各自的公文處理法規(guī)[1]：《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理條例》（經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，中共中央辦公廳1996年5月發(fā)布）；《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（國務(wù)院辦公廳1987年2月發(fā)布，1993年11月修訂）。

幾十年來，我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)工作，無論對維護(hù)公文的法定效力功用，還是在更高層面上對規(guī)范和改善管理、保障國家和公民權(quán)益、提高工作質(zhì)量和工作效能，都發(fā)揮了非常有益、有效的作用。但同時，我們也不能不認(rèn)識到，與其他領(lǐng)域相比，與時代的需要和要求相比，公文處理法規(guī)建設(shè)也還存在一些不足，存在一些不夠完善之處。我們有必要充分認(rèn)識、努力彌補(bǔ)這些不足，使公文處理法規(guī)不斷趨于完善。本文作者不揣冒昧，僅就《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理條例》《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》兩個法規(guī)中所反映的情況，大膽就進(jìn)一步完善我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)的若干問題提出一些不夠成熟的意見，歡迎批評指正。

（一）應(yīng)進(jìn)一步充分體現(xiàn)與“立法”宗旨相一致的“立法”精神。

在《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理條例》和《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中都有對自身“立法”宗旨的明確表述，盡管具體文字有所不同，但實質(zhì)內(nèi)容是一致的，都可以概括為：規(guī)范管理（規(guī)范化）、改善管理（科學(xué)化）、提高工作效能、確保公文質(zhì)量。對屬于機(jī)關(guān)內(nèi)部程序性規(guī)范的公文處理法規(guī)而言，以此為“立法”宗旨，無疑是正確的，而且它們也在具體規(guī)范中得到了較好的體現(xiàn)。但如果用更高的要求來衡量，筆者認(rèn)為，在法規(guī)中還應(yīng)當(dāng)更充分地體現(xiàn)和貫穿與這一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“權(quán)利與義務(wù)、利益與責(zé)任對等并完整”精神；“服務(wù)基層”精神；“簡化便利”精神等。

公文處理所以要以統(tǒng)一法規(guī)制度的形式實現(xiàn)規(guī)范化，在一定意義上，就是要利用“法規(guī)制度面前人人平等，人人正當(dāng)權(quán)益被維護(hù)，人人受相關(guān)規(guī)范約束”的特點(diǎn)，為上上下下各個部門、各級各類工作人員共同參與、分散進(jìn)行的公文處理活動定規(guī)矩，以建立秩序，確保質(zhì)量和效能。但在目前的法規(guī)中，多數(shù)具體規(guī)范是針對“下級機(jī)關(guān)”“下級工作人員”的，而且主要是規(guī)定他們的責(zé)任和義務(wù)的：“上報的公文，必須……”“下級機(jī)關(guān)要……。相對的，對“領(lǐng)導(dǎo)者”，對“上級機(jī)關(guān)”的規(guī)范中責(zé)任義務(wù)方面的規(guī)定不多，而多數(shù)是“上級機(jī)關(guān)有權(quán)……”。我們姑且不從法理精神上去談問題，就從實施效果方面看，這種對上約束少、責(zé)任少而權(quán)利多，對下約束多、責(zé)任重而權(quán)利少的不對稱現(xiàn)象，對保證公文處理效能和質(zhì)量都是不利的。因為對公文處理過程來說，其中對公文產(chǎn)生效力影響最大的是作為機(jī)關(guān)和部門法定代表的各級領(lǐng)導(dǎo)者和他們的活動；效力最大、強(qiáng)制力最強(qiáng)，一旦出錯，負(fù)面影響最大的也是上級機(jī)關(guān)制發(fā)和處理的文件，如果領(lǐng)導(dǎo)者、上級機(jī)關(guān)不能平等地受到規(guī)范的約束，全面提高工作效能和質(zhì)量當(dāng)然就難成現(xiàn)實。

同任何一種管理工具一樣，簡化、便利的公文及其處理活動才是最有效的，最有質(zhì)量保證的。“簡單就是可靠”“便利更有生命力”已經(jīng)被越來越多的管理者所認(rèn)同。在公文處理過程中，超過實際需要的多樣性從來都是公文質(zhì)量與公文處理效能的大敵，我們有極大的必要以科學(xué)的簡化手段進(jìn)行斗爭。實踐告訴我們，在公文處理這樣一個在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部幾乎人人參與的工作活動中，不能期望所有的參加者都能成為公文處理的專家，因此，有關(guān)的制度、方法、程序應(yīng)盡可能在功能不變的前提下化繁為簡。因為只有簡單方便，才易于被人們有效掌握，才便于推行，才可以對所有的人嚴(yán)格要求；也只有簡單方便，才可以降低操作難度，減少中間轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，使公文處理過程少出現(xiàn)差錯，進(jìn)而提高公文的質(zhì)量。這種簡化便利的精神在現(xiàn)有的公文處理法規(guī)中已經(jīng)得到一定程度的體現(xiàn)，如在最近幾次修訂過程中就都對公文文種進(jìn)行了簡化。但筆者認(rèn)為，這種簡化的范圍和力度還都有進(jìn)一步擴(kuò)大和增強(qiáng)的必要和可能條件。

就以公文文種為例，現(xiàn)有黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)規(guī)定的文種都有十幾種之多。我們知道，一般情況下，對事物種類劃分得越細(xì)，事物之間的區(qū)別就越微小，也就越不易于界定事物。有一點(diǎn)實踐經(jīng)驗的人都清楚，當(dāng)一個并非公文專家的機(jī)關(guān)工作人員要動筆寫一份公文，而他所面臨選擇的公文文種有十幾種時，要精確把握文種間精細(xì)的差別，完全正確地選好文種決非易事。這可能正是現(xiàn)實工作中文種用錯的公文滿天飛的原因之一。公文處理管理部門對文種不正確的公文當(dāng)然想管，無奈不能準(zhǔn)確選擇文種的人太多了，“法不責(zé)眾”（這樣做當(dāng)然不對，但控制能力畢竟有限，違者太眾，責(zé)不勝責(zé)）只好聽之任之，或者糾一下大錯，放一批小錯。這樣的結(jié)果是非常有害的，規(guī)范使用文種的目的（使人們只看文種這一兩個字，就能清楚對方與自己是什么關(guān)系，文件內(nèi)容對自己的行為有什么影響）達(dá)不到不說，還會使法規(guī)的嚴(yán)肅性遭到破壞，使法規(guī)的效力大打折扣。所以，與其如此，還不如對文種作進(jìn)一步的簡化，種類再少一些，相互間的界限更清楚一些，多數(shù)人經(jīng)過簡單培訓(xùn)就能正確掌握。在這樣的基礎(chǔ)上，對少數(shù)人的錯誤就可以堅決糾正，只要有錯，大錯小錯都不放過。

(二)應(yīng)增強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)中規(guī)范內(nèi)容統(tǒng)一一致的程度。

公文處理規(guī)范的一個重要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)規(guī)范內(nèi)容的統(tǒng)一一致，這其中的道理非常簡單。公文處理是一種信息溝通活動，而一切有效信息溝通的前提條件都是要保持“符號體系”的統(tǒng)一一致性，“符號體系”的統(tǒng)一程度越高，信息的溝通過程就越短捷，轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)就越少，出現(xiàn)錯誤的幾率也就越低。這當(dāng)然就意味著信息溝通有了更好的效能和質(zhì)量保證。但目前在我國黨政兩大系統(tǒng)適用的公文處理法規(guī)中，還存在一些本應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一一致，也可以統(tǒng)一一致，但實際上卻作了各不相同，甚至完全相反的規(guī)定的情況。這種人為造成的多樣性，已經(jīng)給黨政機(jī)關(guān)的公文處理工作帶來了一些本不該有的困難和損失。

我們必須承認(rèn)，黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)地位不同、職能不同，具體活動方式也有所區(qū)別，而且這些不同和區(qū)別，必然給服務(wù)于機(jī)關(guān)職能的公文處理活動帶來一些各具特點(diǎn)的影響。但是，在我國，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，以及黨組織與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系模式，決定了黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在公文處理方面的客觀共同點(diǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它們之間的差別。它們之間的公文往來最密切，幾乎沒有一個黨的機(jī)關(guān)不處理來自行政機(jī)關(guān)的公文，也沒有一個行政機(jī)關(guān)不同黨的機(jī)關(guān)公文打交道，而且現(xiàn)行的管理體制還需要同級黨政機(jī)關(guān)經(jīng)常性地聯(lián)合制發(fā)同一公文。在這種情況下，黨政機(jī)關(guān)在公文處理規(guī)范方面的不一致，特別是在“接口”方面的差異，就不可避免地成為妨礙有效溝通的障礙。

筆者認(rèn)為，目前黨政機(jī)關(guān)各自的公文處理法規(guī)中需要就如下幾個方面取得盡可能大的統(tǒng)一一致：有關(guān)的概念的統(tǒng)一，特別應(yīng)就反映工作活動及其流程的工作術(shù)語等作出統(tǒng)一的規(guī)定，保證其從詞形到釋義的完全一致，以建立起共同的工作語言；有關(guān)公文文種的統(tǒng)一，主要是針對黨政機(jī)關(guān)通用的公文文種統(tǒng)一規(guī)定其名稱、性質(zhì)和適用范圍，要保證對同一文種的所有表述完全一致；有關(guān)公文格式的統(tǒng)一，主要是針對公文的基本式樣，有關(guān)尺寸規(guī)格，各部分內(nèi)容的位置及排列規(guī)則作出一致規(guī)定，盡量減少黨政公文在格式方面不具備實質(zhì)意義的差別；行文規(guī)則基本精神的統(tǒng)一，也就是針對既適用于黨的機(jī)關(guān)，又適用于行政機(jī)關(guān)的規(guī)則作出一致性的規(guī)定。

（三）應(yīng)在公文處理法規(guī)內(nèi)容體系中補(bǔ)充完善一部分具有基本性的內(nèi)容。

在黨政機(jī)關(guān)公文處理活動不斷面臨新的客觀環(huán)境條件，不斷面臨新的客觀要求的情況下，公文處理法規(guī)需要補(bǔ)充一些新的內(nèi)容，以對新要求作出回答，滿足客觀環(huán)境條件的需要。

筆者認(rèn)為，在舉國強(qiáng)調(diào)依法治國，強(qiáng)調(diào)黨在憲法法律范圍內(nèi)開展工作，強(qiáng)調(diào)依法行政的情況下，公文處理法規(guī)中應(yīng)適時地就公文處理所涉及的一些法律問題積極作出規(guī)定。如公文生效要件問題（制發(fā)者要件、內(nèi)容要件、程序要件、外部形態(tài)要件等）；公文效力范圍問題（公文時間效力范圍、空間效力范圍、機(jī)構(gòu)效力范圍、人員效力范圍等）；公文效力等級問題（效力等級的劃分及各等級公文間的關(guān)系）；公文失效的條件及其確認(rèn)，失效公文的處置（撤銷、終止、中止等）；公文不同文稿、文本的效力問題；公文附件效力問題；一些特殊公文，如電子文件的效力認(rèn)定問題，公文復(fù)制品的實際效力認(rèn)定問題，公開發(fā)布公文的效力認(rèn)定問題等。

筆者還認(rèn)為，公文處理法規(guī)中還應(yīng)有針對性地就客觀實際工作中迫切需要確立的一些帶基本性的規(guī)則作出規(guī)定。如公文文種的選用規(guī)則，行文規(guī)則中的越級行文條件、多級行文條件、聯(lián)合行文條件、抄送公文條件，以及機(jī)關(guān)內(nèi)部外部會商（很多機(jī)關(guān)又稱其為會簽）程序、公文審批簽發(fā)程序等。

（四）應(yīng)更加講究“立法”技術(shù)，使公文處理法規(guī)本身就成為典范公文。

公文處理法規(guī)是“管”公文的特殊公文，為了提高自身的質(zhì)量，同時也為其他公文樹立樣板，它自身就應(yīng)當(dāng)是一個精品公文、典范公文。要做到這一點(diǎn)，需要現(xiàn)有的公文處理法規(guī)繼續(xù)在具體技術(shù)層面上精益求精。

在“立法”技術(shù)方面，現(xiàn)有公文處理法規(guī)應(yīng)當(dāng)更講究：

●用語的規(guī)范和精確。特別要注意使同一法規(guī)中表達(dá)同一概念的詞語從詞形到詞義前后一致，必要時還應(yīng)保持對相同類型事物和概念表達(dá)時所使用的句式大致相同。一定要禁絕同一概念用多種詞語表達(dá)，不同概念用同一詞語表述。要避免或者盡可能減少使用“一般”“原則上”等表意不確切的詞語去界定是與非，確認(rèn)程度和范圍。

●歸類的合理和準(zhǔn)確。要科學(xué)設(shè)置類項，使同類事項集中，不同類的事項分開。一定不要割裂事項間最密切的邏輯聯(lián)系與時間聯(lián)系，避免出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。

●排列的有序和科學(xué)。項目的排列應(yīng)有合理的次序，既要注意遵從習(xí)慣和慣例，更要注意根據(jù)工作規(guī)律，根據(jù)具體情況確定排序的依據(jù)。究竟是按事物發(fā)展的時序，按工作程序，按提出問題——分析問題——解決問題的事理邏輯層次，按事件構(gòu)成要素的邏輯次序，還是按構(gòu)成事物總體的各“部分”的性質(zhì)及相互關(guān)系排列，應(yīng)認(rèn)真加以分析和研究。

●結(jié)構(gòu)安排的規(guī)矩和有效。要尊重規(guī)范性文件在結(jié)構(gòu)安排方面的規(guī)范性，如以條為基本表達(dá)的單位，分章表述時，每一章至少包括兩條內(nèi)容等。還要講究閱讀和執(zhí)行效果，如盡可能用主題句概括出每一條規(guī)則之后，再詳細(xì)說明具體要求；……。

（五）應(yīng)認(rèn)真做好規(guī)劃工作，在既有法規(guī)的基礎(chǔ)上形成公文處理規(guī)范體系。

同許多人的看法相同，筆者也認(rèn)為，現(xiàn)有公文處理法規(guī)，不管是黨的機(jī)關(guān)的，還是行政機(jī)關(guān)的，都給人一個很明顯的感覺，這些法規(guī)規(guī)范的各項內(nèi)容之間涉及對象面的大小、規(guī)范自身的規(guī)格，規(guī)范內(nèi)容的精細(xì)程度都有非常大的差別。同一法規(guī)，有的規(guī)范寥寥數(shù)句，概括出的是非常重大的原則，有的則用幾句甚至一個不短的段落定義公文中一個符號的含義和使用方法；有的規(guī)范是堅定不移地講“必須如何如何”，有的則為保持對所有情況的適應(yīng)，不得不犯規(guī)范性文件的禁忌講“一般應(yīng)如何如何”。筆者覺得，之所以會出現(xiàn)這樣一些問題，主要是由于我們讓一個法規(guī)負(fù)載了一個規(guī)范體系的重負(fù)。也就是說，現(xiàn)在的一個法規(guī)所承載的應(yīng)當(dāng)是一個公文處理規(guī)范體系所應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)和能夠負(fù)擔(dān)的。對于這樣一個涉及面寬，技術(shù)性比較強(qiáng)的公文處理活動來說，如果要進(jìn)行規(guī)范，單靠一兩個法規(guī)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須建立一個包含有若干個法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和其他規(guī)范的的規(guī)范體系。為此，要完善公文處理法規(guī)的建設(shè)，必須盡快改變目前靠一個法規(guī)頂天下的局面。這需要我們認(rèn)真進(jìn)行規(guī)劃，合理地進(jìn)行分工，按照客觀的規(guī)律性去建設(shè)規(guī)范體系。

按照筆者的初步設(shè)想，公文處理規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)由這樣兩部分規(guī)范構(gòu)成，一類是可以自主創(chuàng)設(shè)規(guī)則、主要涉及基本性問題的；另一類是對前一類起補(bǔ)充說明作用和具體執(zhí)行作用、涉及各種操作性方法程序的。前一類是強(qiáng)制性規(guī)范，是典型的和真正意義上的法規(guī)。后一類則可以既有強(qiáng)制性規(guī)范；又可以實事求是地包含一部分供執(zhí)行單位自主選擇，一經(jīng)選定就要不折不扣執(zhí)行的選擇性規(guī)范；還可以包括一部分旨在進(jìn)行方法指導(dǎo)，并不要求不折不扣實施的推薦性規(guī)范。這樣硬的就是硬的，軟的就是軟的，原則的就是原則的，具體的就是具體的，粗的就是粗的細(xì)的就是細(xì)的，宏觀的不涉及微觀問題，微觀的也不“侵入”宏觀的領(lǐng)域，各種規(guī)范各司其職、各負(fù)其責(zé)、各有側(cè)重，各講各自的話，各實現(xiàn)各自的功能。