第一篇：陳錫文應(yīng)準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地制度改革新部署

陳錫文應(yīng)準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地制度改革新部署

作者：陳錫文時(shí)間：2014-01-14瀏覽次數(shù)：47 次

農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是堅(jiān)持農(nóng)民集體所有制;第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用;第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益

《中央中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)中提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，明確了深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點(diǎn)和要求。目前各地已經(jīng)開始了農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)實(shí)踐。各地的實(shí)踐中，尤其需要注意的是，對中央有關(guān)農(nóng)村土地制度改革的部署，不要誤讀、誤判，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和全面領(lǐng)會黨的十八屆三中全會《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進(jìn)。農(nóng)村土地制度改革必須遵循總書記在山東考察時(shí)的講話精神，要有序推進(jìn)，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖宕，該試點(diǎn)的不要倉促推開，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)。

一、農(nóng)村土地制度改革的三條底線

農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是堅(jiān)持農(nóng)民集體所有制;第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用;第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。

過去在征收農(nóng)民土地時(shí)，長期存在兩個(gè)問題：一是城鎮(zhèn)建設(shè)用地必須把農(nóng)民的集體土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國有;另一個(gè)是征收集體土地對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低。十八屆三中全會《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”恰恰對這兩個(gè)問題提出了改革的要求。第一，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不改變所有權(quán)就進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場，這部分土地仍歸農(nóng)民集體所有。第二，根據(jù)《決定》精神，今后應(yīng)提高對農(nóng)民征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國家、集體、農(nóng)民三者利益。根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法第47條規(guī)定，農(nóng)民集體土地被征收為城市建設(shè)用地后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)值的30倍，同時(shí)土地管理法授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和各地不同情況決定是否提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，具體由省一級人民政府組織實(shí)施，補(bǔ)償款不夠，可以從當(dāng)?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都突破30倍了。然而，土地要素市場和其他資源要素市場不同，區(qū)別在于土地利用必須按規(guī)劃分類管理。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地不能隨意改變用途;城里的建設(shè)用地也必須按商貿(mào)用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設(shè)施用地等分類使用。按照規(guī)劃，各類用地的價(jià)格是不同的，因此土地市場是按用途分類的。我們所說的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，主要指內(nèi)在機(jī)制、定價(jià)原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類別的土地可以通過市場交易后隨意使用。

有人說小產(chǎn)權(quán)房不合法是對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的一種歧視，其實(shí)這是很大的誤解。小產(chǎn)權(quán)房不合法，根本原因在于它不符合土地利用規(guī)劃，違反了土地的用途管制，與所有權(quán)無關(guān)。無論在農(nóng)村還是城鎮(zhèn)，不按規(guī)劃確定的用途使用土地，都是不允許的。我國嚴(yán)格保護(hù)耕地的基本國策不會改變，按規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制的原則也不能突破。這是全世界通行的做法。因此，土地不能擅自改變用途，要按規(guī)劃分類管理。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場不應(yīng)當(dāng)理解為“不用規(guī)劃，只要有地想干什么都行”。

十八屆三中全會《決定》提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。改革的方向明確了，但還需要做大量工作。既需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，又要摸著石頭過河，要與時(shí)俱進(jìn)修改一些不合時(shí)宜的法律，及時(shí)總結(jié)各地試點(diǎn)實(shí)踐中的好做法好經(jīng)驗(yàn)，推動制度設(shè)計(jì)向前推進(jìn)。

二、準(zhǔn)確理解農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押

《決定》還提出，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這與過去的規(guī)定相比有很大的突破。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔(dān)保的。抵押、擔(dān)保實(shí)際上就是處分權(quán)的表現(xiàn)，因?yàn)橐坏┑盅簱?dān)保，到期無法償還債務(wù)，那土地就變成別人的了，變成事實(shí)上的農(nóng)村土地買賣。但是，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都需要有效抵押物，而農(nóng)民又難以滿足這個(gè)條件，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為農(nóng)村集體組織的成員權(quán)是不許抵押的。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會威脅到他的承包權(quán)。

至于誰能接受抵押擔(dān)保的土地?這也是大問題。我認(rèn)為只有有資質(zhì)的銀行機(jī)構(gòu)才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業(yè)法人做這件事，因?yàn)檫@種抵押很容易導(dǎo)致兩個(gè)問題：一個(gè)是可能引發(fā)高利貸;第二是可能引發(fā)以抵押擔(dān)保為名的私下買賣土地。抵押擔(dān)保的是哪些權(quán)利、誰有權(quán)接受、要避免出現(xiàn)哪些問題，都需要在下一步改革設(shè)計(jì)中進(jìn)行很細(xì)致的研究。目前“工商資本下鄉(xiāng)”已經(jīng)越來越普遍，也成為帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。工商企業(yè)到農(nóng)村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也有限制：第一不能改變所有權(quán);第二不能改變用途，原來是耕地的不能去蓋廠房;第三不能損害農(nóng)民的權(quán)益。而這次三中全會《決定》

對什么樣的工商資本能下鄉(xiāng)，表述得更加明確，限定得也更加嚴(yán)格。首先要適合企業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)民一家一戶很難干或干不了的，可以引入適合的工商企業(yè);其次，進(jìn)入農(nóng)業(yè)的工商企業(yè)是要來搞現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)的，不能用于房地產(chǎn)開發(fā)也不能進(jìn)行與農(nóng)業(yè)無關(guān)的非農(nóng)建設(shè)。

三、要區(qū)分農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)與宅基地使用權(quán)

三中全會《決定》提出，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。這是一個(gè)新的突破，積極探索了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種可能實(shí)現(xiàn)形式。但是，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓是涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地制度的重大問題，必須慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，選擇若干地方先進(jìn)行試點(diǎn)，摸索經(jīng)驗(yàn)。抵押后還不上債務(wù)怎么辦?房子收走了農(nóng)民流離失所怎么辦?轉(zhuǎn)讓在什么范圍內(nèi)進(jìn)行?等等，這些問題，都必須經(jīng)過試點(diǎn)才能夠得到答案。應(yīng)該指出的是，這些試點(diǎn)必須按照程序依法獲得授權(quán)，必須在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，不能自行其是、擅自開展。尤其值得注意的是，宅基地不等于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。宅基地是我國的特有概念，簡單來說就是農(nóng)民“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員申請，用于自住，不能用于商業(yè)用途。必須遵循一戶一宅原則，宅基地面積由各省級人民政府規(guī)定;農(nóng)戶依法獲批宅基地后，可以無償長期使用。還有一點(diǎn)必須明確，農(nóng)民對宅基地只有占有和使用權(quán)，建在宅基地上的住房才是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

宅基地制度存在的問題比較突出。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)村戶籍人口不斷增加，土地指標(biāo)有限，很多地方已經(jīng)很多年沒有分配過宅基地了，“一戶一宅”的承諾難以兌現(xiàn)。此外，由于宅基地的土地?zé)o償使用，在一些地方出現(xiàn)了建新不拆舊、違規(guī)違章建房等情況。因此，現(xiàn)行的宅基地制度亟須改革和完善，要總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，逐步向前推進(jìn)改革。

根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，完整的所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分權(quán)。目前，法律規(guī)定農(nóng)民對宅基地只享有占有和使用權(quán)，而對承包地享有占有、使用和收益權(quán)。因?yàn)檎厥墙o農(nóng)民自用的，不是搞經(jīng)營的，所以少了收益權(quán)。十八屆三中全會提出賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不是要分給農(nóng)民什么新的財(cái)產(chǎn)，而是要讓法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到更好的保障和實(shí)現(xiàn)。為此，目前正抓緊農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，同時(shí)建立完善的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，擴(kuò)大和增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益。十八屆三中全會提出，允許農(nóng)民對承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保，就賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)新的權(quán)能，也能在一定程度上緩解農(nóng)民融資難題。慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)，就是為了逐步推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度的改革，保障農(nóng)民對宅基地的用益物權(quán)，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。

四、如何加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織創(chuàng)新是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，主要是堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等。

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，關(guān)鍵是要調(diào)動農(nóng)民的積極性。一是，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系;二是，努力提高農(nóng)戶集約經(jīng)營水平;三是，大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作

組織;四是，培育壯大龍頭企業(yè);五是，構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)新機(jī)制，大力培育發(fā)展多元服務(wù)主體。我們完全可以通過擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模來彌補(bǔ)土地經(jīng)營規(guī)模的不足。

五、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制

十八屆三中全會提出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，應(yīng)該講，目前我們還是不完全的城鎮(zhèn)化。土地資源集約化利用，還是一個(gè)比較大的難題。不完全的城鎮(zhèn)化躲不過去，但一定能走得過去。完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，就是要堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。

完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。今后隨著這一改革的推進(jìn)，大批農(nóng)民工將在城鎮(zhèn)落戶，并被完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，實(shí)現(xiàn)真正的“人口城鎮(zhèn)化”?！稕Q定》還要求穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，就是說對那些在城鎮(zhèn)常年務(wù)工的、暫時(shí)不能或者不愿落戶的農(nóng)民工也要提供基本公共服務(wù)。

城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，要協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系，協(xié)調(diào)好農(nóng)民與城市的關(guān)系。城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，順應(yīng)著人民對美好生活的新期待。

第二篇：陳錫文：準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地制度改革的方向

陳錫文：準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地制度改革的方向.txt鐵飯碗的真實(shí)含義不是在一個(gè)地方吃一輩子飯，而是一輩子到哪兒都有飯吃。就算是一坨屎，也有遇見屎殼郎的那天。所以你大可不必為今天的自己有太多擔(dān)憂。十七屆三中全會有關(guān)農(nóng)村土地管理制度改革的政策指向

兩個(gè)“最嚴(yán)格的制度”相配套，土地管理更加嚴(yán)格規(guī)范

記者：黨的十七屆三中全會前，各方面對下一步農(nóng)村改革的議論集中在土地制度上，國內(nèi)外有很多猜測，各類媒體也是持續(xù)熱炒，這個(gè)話題為什么有這么高的關(guān)注度？

陳錫文：這么多人關(guān)心中國農(nóng)村的土地制度，第一說明它非常重要，第二說明現(xiàn)行的土地管理制度確實(shí)存在缺陷，需要繼續(xù)改革和完善?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）出臺前，我看到不少報(bào)道，有媒體把農(nóng)村土地制度改革叫第三次土改，或者是新土改，說是要試行土地的私有制，推行土地的自由買賣等等，在輿論上搞得大家比較迷茫、混亂。我出去吃飯，連餐館的服務(wù)員都問：是不是我們在外面打工,家里的地要收回去了？《決定》發(fā)布之后，大家已經(jīng)看到，并沒有這些內(nèi)容，那些猜測是沒有根據(jù)的。

記者：《決定》發(fā)布之后，說實(shí)行土地私有、自由買賣的沒有了，但各種解讀還是五花八門，您認(rèn)為十七屆三中全會關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的基本政策指向是什么？

陳錫文：三中全會對農(nóng)村土地管理制度的改革提出了一系列要求，非常重要，應(yīng)該全面把握。如果說最基本的政策指向，那就是對土地的管理更嚴(yán)格更規(guī)范了?！稕Q定》提出，要堅(jiān)持兩個(gè)最嚴(yán)格的制度，第一個(gè)是最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線；第二個(gè)是最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。僅有最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度是不夠的。即使不增加耕地占用，也不能超越國家的宏觀控制，計(jì)劃外增加自己的建設(shè)用地。

這兩個(gè)制度配套進(jìn)行雙邊約束，實(shí)際對整個(gè)中國的土地管理是一個(gè)非常嚴(yán)格的要求。原因很簡單,首先，我國人均土地非常稀缺，我們現(xiàn)在的耕地面積已經(jīng)降到了18.26億畝，人均耕地面積只有一畝三分八，只相當(dāng)于世界平均水平的40%，再減少確實(shí)會危及國家的糧食安全乃至于社會穩(wěn)定。在過去的11年中，我國耕地的總面積已經(jīng)減少了1.25億畝，超過了一個(gè)河南省的耕地面積。其次，建設(shè)用地是投資的載體，是宏觀調(diào)控的閘門。相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，為什么那些高耗能、高污染的企業(yè)下不來？很重要的就是跟超計(jì)劃的建設(shè)用地供給有關(guān)系。

土地承包關(guān)系“長久不變”是一大亮點(diǎn)

土地流轉(zhuǎn)政策已實(shí)行多年，并非首次提出

記者：《決定》中對于農(nóng)村基本經(jīng)營制度強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定，這似乎是一貫的基調(diào)，您認(rèn)為其中最大的亮點(diǎn)是什么？

陳錫文：《決定》中提出，現(xiàn)有的土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?！伴L久不變”是這次文件的一大亮點(diǎn)。農(nóng)村改革后，1984年中共中央1號文件提出了土地承包期延長到15年，1993年中共中央11號文件又提出土地承包15年到期后再延長到30年?，F(xiàn)在順應(yīng)農(nóng)民的期盼，提出土地承包關(guān)系“長久不變”，這件事情意義非常重大。這顆“定心丸”吃了，農(nóng)民才會珍惜土地，投資土地，放心自主地流轉(zhuǎn)土地?，F(xiàn)在應(yīng)該認(rèn)真考慮的是怎么讓土地承包經(jīng)營權(quán)做到長久不變，《決定》明確提出，要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證制度。沒有這項(xiàng)制度，一代人、兩代人，再往下就沒有人搞得清楚了。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，就是要依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。

記者：現(xiàn)在還是有許多人把注意力放在土地流轉(zhuǎn)上，他們認(rèn)為，這是中央首次允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

陳錫文：這是很大的誤解。在黨的文件中,土地承包和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一直是放在一起講的。1984年1號文件，講延長土地承包期，也講鼓勵耕地向種田能手集中；1993年11號文件，講土地承包15年到期后再延長到30年，也講允許農(nóng)民依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。2002年全國人大常委會通過《農(nóng)村土地承包法》，那里面有整整一節(jié)12個(gè)條款是講怎樣依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)。這個(gè)事情農(nóng)民在實(shí)踐中已經(jīng)干了20多年了！就說不久前胡錦濤總書記考察的安徽小崗村，在這個(gè)大包干的發(fā)源地，農(nóng)民的地已經(jīng)有1/3流轉(zhuǎn)了。只有產(chǎn)權(quán)清晰穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)市場才能健康發(fā)育。這些年為什么流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不起來？很重要的一點(diǎn)就是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)不夠穩(wěn)定。

過去我們的職能部門主要是管承包合同的登記，今后要給需要轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)民提供平臺，提供信息，進(jìn)一步加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)。當(dāng)然，在土地流轉(zhuǎn)過程中，要堅(jiān)持三個(gè)“不得”：不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。如果農(nóng)民有更好的就業(yè)機(jī)會，有更高的收入,有更可靠的保障,他會自愿離開土地,這是一個(gè)自然的過程。

記者：《決定》發(fā)布之后，有不少人問，征地制度要改革，以后要逐步縮小征地范圍，城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外的公益性用途才能征地,那非公益性項(xiàng)目用地是不是不用通過土地管理部門，只要跟農(nóng)民商量就可以直接買了？

陳錫文：這一點(diǎn)應(yīng)對社會廣為宣傳，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地、任何建設(shè)性用地必須是在嚴(yán)格管制的前提下，照樣要符合規(guī)劃、納入建設(shè)用地計(jì)劃?！稕Q定》對征地制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地的開發(fā)和經(jīng)營、逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等提出了改革的方向，這是一個(gè)很重大的改革決策，非常有意義。但是《決定》也明確指出，要抓緊完善相關(guān)的法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度的改革。只有等具體的實(shí)施細(xì)則出來后，才能規(guī)范推進(jìn)。否則，由于各個(gè)方面存在對建設(shè)用地的需求饑渴癥，可能會失去控制。

討論研究土地管理制度應(yīng)該在一定的前提下進(jìn)行

從國情出發(fā)，尊重前人經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)代國家一般規(guī)律

記者：現(xiàn)在，研究農(nóng)村土地制度的人很多，專家學(xué)者爭論得很激烈，有些觀點(diǎn)相去甚遠(yuǎn)，對此您怎么看？

陳錫文：有這么多人關(guān)心農(nóng)村土地制度的改革，這是好事。但是由于土地這個(gè)要素非常特殊，在很多方面有別于一般的經(jīng)濟(jì)要素和自然資源，所以在任何國家，土地制度的確立都

有一定的前提。不確定前提就沒有辦法討論問題。從我們國家的實(shí)際狀況來看，我覺得至少有三大前提：

第一個(gè)前提,必須有利于推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧。具體地說，第一層含義就是必須有利于守住18億畝耕地紅線；第二層含義是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過程中，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，真正使被征地農(nóng)民的生活水平不下降、有提高，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障；第三層含義是要有利于國家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，建設(shè)用地不能突破總供給量。這關(guān)系到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和保障經(jīng)濟(jì)安全。

第二個(gè)前提，土地的管理在任何現(xiàn)代國家都有其特殊規(guī)律，我把它概括成為四句話：第一是統(tǒng)籌規(guī)劃；第二是分類管理；第三是用途管制；第四是嚴(yán)格審批。有人以為,在市場經(jīng)濟(jì)國家，土地所有權(quán)可以決定一切。實(shí)際上，對土地的利用，現(xiàn)代國家從來都是用途管制超越所有權(quán)。不能因?yàn)橥恋厥悄愕?你想怎么用就怎么用。當(dāng)然，規(guī)劃形成必須科學(xué)嚴(yán)密，并通過民主程序，做到公開公正，為絕大多數(shù)老百姓認(rèn)可，一旦確定下來，就具有法律效力，政府和任何用地者都不能違背。

第三個(gè)前提，經(jīng)過30年的探索，在土地管理方面，我們已經(jīng)有了一套法律法規(guī)和政策體系，要從當(dāng)前的實(shí)際出發(fā)去研究，這套制度在什么地方、哪個(gè)環(huán)節(jié)存在問題和毛病，怎么樣改革和完善，而不能無視它的存在。

同時(shí)，還要有一些基本常識才能討論。有的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)田和城市建設(shè)用地，森林和草原都可以不加區(qū)分地想怎么用就怎么用，這樣問題永遠(yuǎn)也討論不清楚。我們國家城市和農(nóng)村的土地是兩種所有制，僅僅一個(gè)農(nóng)村集體建設(shè)用地，就涉及很多類型，有福利型的宅基地，有公益型的小學(xué)校用地等，也有經(jīng)營型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等，把這三類混到一起改，豈不亂套？

與土地有關(guān)的改革試驗(yàn)涉及農(nóng)民切身利益

應(yīng)按程序，有預(yù)案，在可控的范圍內(nèi)穩(wěn)妥進(jìn)行

記者：現(xiàn)在全國各地有不少涉及土地的改革試驗(yàn)，改革就難免會突破現(xiàn)行的一些政策法規(guī)，試驗(yàn)就有成功和失敗兩種可能，怎樣處理改革與規(guī)范、試驗(yàn)與推廣的關(guān)系？怎樣規(guī)避試驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)？

陳錫文：從試驗(yàn)當(dāng)中提取規(guī)范性的政策，這是我們黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村改革的重要經(jīng)驗(yàn)。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，就是從農(nóng)民的創(chuàng)造中提煉和升華為我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度的。我贊成搞改革試驗(yàn)，但是，有一點(diǎn)要說明，我們已經(jīng)初步形成了一個(gè)法律法規(guī)的體系，和30年前相比,這是很大的不同之處。我認(rèn)為，現(xiàn)在搞改革試驗(yàn)應(yīng)該遵循幾項(xiàng)原則：

第一個(gè)原則：講程序。承擔(dān)試驗(yàn)，要經(jīng)過批準(zhǔn)。比如重慶、成都的試驗(yàn)是國務(wù)院批準(zhǔn)的，天津的試驗(yàn)是國土資源部批準(zhǔn)的。確定下來要做的試驗(yàn)，如果要突破現(xiàn)行法律法規(guī)和政策，就要獲得制定這些法律法規(guī)和政策的部門認(rèn)可、批準(zhǔn)。否則制定法律法規(guī)和政策還有什么用？

第二個(gè)原則：可控。既然是試驗(yàn)就必須掌握在可以控制的范圍內(nèi)。例如說這個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目

在多大范圍內(nèi)進(jìn)行？一個(gè)村，一個(gè)鎮(zhèn)，還是一個(gè)縣？報(bào)了什么，批了什么，必須在這個(gè)范圍內(nèi)執(zhí)行。一失控就無所謂試驗(yàn)了。

第三個(gè)原則：要有預(yù)案。既然是試驗(yàn)，就可能成功也允許失敗。成功了皆大歡喜。如果試驗(yàn)失敗怎么辦？我們國家干部、研究人員去幫助試驗(yàn)，失敗了沒關(guān)系，轉(zhuǎn)身回到城里了。但是參與試驗(yàn)的農(nóng)民怎么辦？一定要建立一套機(jī)制，承擔(dān)起對參與試驗(yàn)農(nóng)民在試驗(yàn)失敗后的責(zé)任。

第四個(gè)原則：應(yīng)當(dāng)相對封閉。在封閉的范圍內(nèi)試驗(yàn)，冷靜觀察，實(shí)際操作，看到底行還是不行。把全局的問題放到局部試驗(yàn)，目的就是要減少社會震蕩。

當(dāng)試驗(yàn)到一定程度，各方面都認(rèn)可了，驗(yàn)收之后報(bào)黨中央、國務(wù)院，獲得批準(zhǔn)之后在全國推廣。在此之前，不應(yīng)該急于宣傳推廣，這是承擔(dān)改革試驗(yàn)的責(zé)任。農(nóng)村土地問題涉及千家萬戶，稍有偏差，就會引起大的震動，使農(nóng)民感到憂心，甚至讓農(nóng)民遭受利益損失。做決策也好，做試驗(yàn)也好，做報(bào)道也好,凡是關(guān)系到廣大農(nóng)民切身利益的事情，我們都應(yīng)當(dāng)慎之又慎。

第三篇：對城市供熱價(jià)格成本監(jiān)審應(yīng)把握的幾個(gè)問題的思考 陳紀(jì)文 鄧剛

對城市供熱價(jià)格成本監(jiān)審

一、確定監(jiān)審原則是做好成本監(jiān)審工作的重要前提

經(jīng)過長期成本監(jiān)審實(shí)踐與探索，我們認(rèn)為做好供熱成本監(jiān)審工作應(yīng)首先遵循六大會計(jì)原則：

（一）權(quán)責(zé)發(fā)生制原則。凡本供暖期供熱成本應(yīng)負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，不論費(fèi)用是否支付，均應(yīng)計(jì)入本期成本；凡不屬于本供暖期供熱成本負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，即使已發(fā)生，不得計(jì)入本供暖期供熱成本。

（二）合法性原則。不符合《政府定價(jià)成本監(jiān)審辦法》、《企業(yè)會計(jì)制度》等有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的費(fèi)用支出不得計(jì)入供熱成本。

（三）相關(guān)性原則。凡與供熱經(jīng)營無關(guān)的費(fèi)用，一律不得計(jì)入供熱成本。除42號令第十二條規(guī)定的四項(xiàng)外，企業(yè)賬目中的“營業(yè)外支出”不得進(jìn)入供熱成本。

（四）分類核算原則。企業(yè)多元化經(jīng)營成本應(yīng)分類核算，如熱電聯(lián)產(chǎn)應(yīng)按熱電比區(qū)分供熱、供電成本、物業(yè)與供熱應(yīng)按合理的的比例區(qū)分供熱與物業(yè)成本。

（五）實(shí)質(zhì)重于形式原則。供熱真實(shí)發(fā)生的合理成本，即使企業(yè)未入賬也應(yīng)按照同類供熱企業(yè)的發(fā)生金額按合理的方法予以考慮。

（六）劃分收益性支出與資本性支出原則。收益性支出直接計(jì)入成本，如水、電、煤、人工、修理費(fèi)等費(fèi)用，與供熱生產(chǎn)相關(guān)的資本性支出按規(guī)定計(jì)提折舊或攤銷記入成本。

二、掌握正確審核方法是做好供熱成本監(jiān)審的重要保障

供熱成本審核過程是整個(gè)供熱成本監(jiān)審過程中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。能否準(zhǔn)確完成成本審核，直接影響后續(xù)成本計(jì)算結(jié)果的價(jià)值?，F(xiàn)將供熱成本結(jié)構(gòu)中所占比例較大原煤消耗、人工成本、折舊費(fèi)用等項(xiàng)的具體審核方法做如下說明：

（一）原煤消耗的審核。原煤成本：包括煤價(jià)、運(yùn)費(fèi)、裝卸費(fèi)及其他雜費(fèi)，不包括增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額，也不包括居民供熱按比例轉(zhuǎn)出的進(jìn)項(xiàng)稅額。要檢查原煤采購合同，抽取一定量的發(fā)票、結(jié)算單、化驗(yàn)單等原始單據(jù)，從而復(fù)核掌握不同煤質(zhì)不同煤價(jià)，確認(rèn)原煤計(jì)價(jià)是否準(zhǔn)確。熱電企業(yè)通常按電力行業(yè)慣例，以一定比例計(jì)算損耗，在管理費(fèi)用中列支。

（二）人工成本費(fèi)用的審核。人工成本費(fèi)用原則上據(jù)實(shí)列支。但要計(jì)算在崗職工平均人數(shù)、平均工資，與當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)部門發(fā)布的社會在崗職工平均工資做以比較。如果超出，就要將超出部分工資及工資附加相應(yīng)扣減（包括福利費(fèi)、工會經(jīng)費(fèi)、職工教育經(jīng)費(fèi)、五險(xiǎn)一金）。在此，要特別關(guān)注企業(yè)富余人員的安排，將與生產(chǎn)經(jīng)營無關(guān)的人員經(jīng)費(fèi)扣除。如某企業(yè)專門成立房屋經(jīng)銷處，處理抵熱費(fèi)收回的房屋，其人員經(jīng)費(fèi)是不予列支的。

職工福利費(fèi)不再計(jì)提，發(fā)生時(shí)據(jù)實(shí)列支，但最多不超過工資總額的14%；工會經(jīng)費(fèi)按工資總額的2%扣繳；職工教育經(jīng)費(fèi)不超過工資總額的2.5%；五險(xiǎn)一金按社保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)列支，但年底欠繳部分要扣除，同時(shí)也不許列支福利性或者商業(yè)性保險(xiǎn)（特殊工種險(xiǎn)除外）。

（三）折舊費(fèi)的審核。要嚴(yán)格執(zhí)行《企業(yè)財(cái)務(wù)制度》、《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則—固定資產(chǎn)》和行業(yè)的相關(guān)規(guī)定，采用直線法計(jì)提折舊費(fèi)，殘值率為5%，按折舊年限的中值計(jì)算，不能按稅法規(guī)定的最低年限，也不許采用加速折舊方法。同時(shí)也要參照其他行業(yè)成本監(jiān)審辦法的規(guī)定，對于國有投入形成的資產(chǎn)不計(jì)提折舊費(fèi)用。在具體監(jiān)審過程中，按現(xiàn)在企業(yè)會計(jì)制度規(guī)定，房屋按40年提取折舊，鍋爐、管網(wǎng)、供熱設(shè)備按20年提取折舊，其他資產(chǎn)按5-10年提取折舊。

（四）維修費(fèi)的審核。供熱設(shè)備中小修可以據(jù)實(shí)列支，大修應(yīng)采取攤銷的方法。要認(rèn)真審核維修工程的合同和預(yù)、結(jié)算書，有無審核報(bào)告，以及是否開具發(fā)票，并采取分析程序，判定其真實(shí)性。還要檢查是否屬于固定資產(chǎn)改造，是否應(yīng)予資本化等。按專家意見并參照省內(nèi)外現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，修理費(fèi)采用固定資產(chǎn)原值的2%計(jì)取。

（五）財(cái)務(wù)費(fèi)用審核。企業(yè)發(fā)生的財(cái)務(wù)費(fèi)用原則上據(jù)實(shí)列支。但有些熱電企業(yè)是靠銀行借款建成的，且借款規(guī)模較大，借款多數(shù)為中長期貸款，因此企業(yè)投產(chǎn)后，不符合資本化的利息費(fèi)用較大，在成本中所占的比例也較大，根據(jù)合理補(bǔ)償成本的原則是不予計(jì)取的。如我們所監(jiān)審的企業(yè)財(cái)務(wù)費(fèi)用為5元/㎡，根據(jù)上述原則未予計(jì)取。

（六）其他成本費(fèi)用的審核。對其他成本費(fèi)用的審核要嚴(yán)格依據(jù)成本監(jiān)審原則審核，抽取足夠量的樣本，細(xì)致分析審核，判定發(fā)生額的真實(shí)性。

在成本監(jiān)審過程中，通常將各項(xiàng)當(dāng)年監(jiān)審成果與多年實(shí)際經(jīng)驗(yàn)做比較來檢驗(yàn)審核數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。如按照供熱成本監(jiān)審經(jīng)驗(yàn)及有關(guān)專家意見，我市每平方米煤耗約為43kg,電耗為1.34-2.88kwh，水耗為0.08-0.17t等，這些可作為當(dāng)年審核結(jié)果的參考數(shù)據(jù)，如發(fā)現(xiàn)差異較大，則需要仔細(xì)復(fù)審，找出原因，確保審核結(jié)果的準(zhǔn)確性與合理性。

三、合理沖減成本是做好供熱監(jiān)審的重要環(huán)節(jié)

在成本監(jiān)審過程中，如不考慮粉煤灰和煤渣等副產(chǎn)品為供熱企業(yè)帶來的額外收入和熱能補(bǔ)償費(fèi)對供熱成本的影響，將在一定程度上造成多計(jì)成本，少計(jì)利潤現(xiàn)象，使成本監(jiān)審工作有失科學(xué)性、準(zhǔn)確性與合理性。因此，如何處理產(chǎn)品外收入是供熱成本監(jiān)審工作的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)需特別注意。

（一）副產(chǎn)品收入沖減成本。粉煤灰和煤渣，作為供熱的副產(chǎn)品，應(yīng)根據(jù)收入沖減原煤成本。該項(xiàng)收入如不在帳面體現(xiàn)，則需要核定此項(xiàng)收入。根據(jù)原煤化驗(yàn)單（取低位發(fā)熱值），采用抽樣的方法，抽取一定樣本量，計(jì)算加權(quán)平均熱值，再根據(jù)炭灰份比例，確定出渣率，乘以原煤消耗量，再根據(jù)煤炭市場價(jià)格（粉煤灰15—30元/m3；熱水鍋爐的煤渣30—90元/m3），核定煤炭收入沖減成本。

（二）供暖補(bǔ)償沖減成本。關(guān)于熱能補(bǔ)償費(fèi)的處理。由于各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，管理也存在差異。如果供熱企業(yè)收繳率較高，建議將熱能補(bǔ)償費(fèi)收入沖減供熱成本；如果收繳率較低，建議核實(shí)斷暖面積，再按熱能補(bǔ)償費(fèi)核準(zhǔn)的比例，加計(jì)到供熱面積中，計(jì)算供熱面積單位成本。

四、確立科學(xué)計(jì)算方法是做好供熱成本監(jiān)審的重要途徑

在供熱成本監(jiān)審過程中，熱成本的計(jì)算過程具有一定的復(fù)雜性和不確定性。如何確保計(jì)算過程更加科學(xué)、更加合理也一直不斷探索和思考的重點(diǎn)與難點(diǎn)。應(yīng)該從以下四個(gè)方面來找突破、解難題。

（一）熱電企業(yè)供熱成本的分配。熱電企業(yè)在計(jì)算供熱成本時(shí)，應(yīng)首先確定熱電比，根據(jù)所確定的熱電比，對審定后的成本項(xiàng)目進(jìn)行再分配，從而確定供熱成本。但監(jiān)審的熱電企業(yè)還同時(shí)有熱水鍋爐供熱，分配相對比較復(fù)雜，不能簡單用熱電比進(jìn)行分配，因而采用個(gè)別認(rèn)定法，重新調(diào)整熱電比，作為其他成本項(xiàng)目的分配標(biāo)準(zhǔn)。

（二）有效供熱面積的確定。目前，供熱面積計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)采取建筑面積計(jì)量方式，供熱總面積一般都是由供熱企業(yè)提供，經(jīng)我們認(rèn)真審核后，經(jīng)供熱協(xié)會、供熱辦、財(cái)政、審計(jì)等部門的認(rèn)證最終確定。在實(shí)際操作過程中，針對入網(wǎng)供熱和停熱的不確定性，導(dǎo)致供熱面積是否動態(tài)變化，我們通常采取加權(quán)平均方法處理：

1、供熱面積=本年4月30日供熱面積×3.5/6+本年12月31日供熱面積×2.5/6；

2、采暖期供熱面積=本年12月31日供熱面積×2.5/6+次年4月30日供熱面積×3.5/6。

（三）單位面積耗熱的確定。單位面積耗熱是指采暖期內(nèi)每平方米耗熱總值，通常用供熱總量除以有效供熱總面積計(jì)算。目前，企業(yè)管理基本上都是數(shù)控管理，在供熱總值計(jì)量上，供熱公司與熱力公司共同持有儀表可對熱源供應(yīng)量實(shí)行實(shí)時(shí)采集及實(shí)時(shí)記錄。因此我們可以直接審查生產(chǎn)記錄，從中摘取供熱總量數(shù)據(jù)，經(jīng)認(rèn)真復(fù)核后除以有效供熱面積來計(jì)算單位面積熱值。

但在實(shí)際成本測算過程中，往往出現(xiàn)儀表故障導(dǎo)致供熱計(jì)量數(shù)據(jù)與實(shí)際供熱量存在較大誤差，或供需雙方所持計(jì)量數(shù)據(jù)分歧較大，使單位面積熱值的計(jì)算無從著手。這時(shí)，我們必須采取以下處理方式重新評估單位面積熱值。

1、分別將前三年采暖期儀表實(shí)測供熱總量除以有效供暖面積得出單位面積熱耗，再進(jìn)行平均值處理后作為本采暖期單位面積耗熱指標(biāo)。

2、按照原煤燃燒熱值和《鍋爐供熱行業(yè)定額標(biāo)準(zhǔn)》確定的系統(tǒng)效率進(jìn)行計(jì)算。如供熱公司2008-09

3采暖期消耗5000大卡標(biāo)煤共計(jì)147062.7噸，以標(biāo)煤發(fā)熱值1kg=5×10×4.1868=0.020934GJ，鍋爐效率η=70%（不包括管網(wǎng)效率），供熱總面積300.73萬平方米，則單位熱耗為147062.7×1000×0.020934×70%/3007300=0.72GJ。同理，可計(jì)算06-07采暖期，07-08采暖期單位熱耗分別為0.68和0.64。將三年單位面積熱耗的平均值作為當(dāng)年采暖期單位面積熱耗指標(biāo)。

3、依據(jù)市氣象局提供的多年采暖期室外溫度均值，按照大學(xué)建筑節(jié)能檢測中心所提供的算法與所測算的市建筑熱指標(biāo)計(jì)算單位面積耗熱進(jìn)行計(jì)算。以居民多層建筑為例，測算熱指標(biāo)取60W/m，按采暖期183天，室外計(jì)算溫度為-26℃,近8年采暖期平均溫度為-8.5℃，以室內(nèi)溫度18℃為準(zhǔn)，計(jì)算如下：

平均熱指標(biāo)=60×（18+8.5）/（18+26）=36.14W/m

22單位面積熱耗=36.14×24×183=158.7kwh/m=0.571J/m

2（四）單位吉焦熱成本的計(jì)算。

1、在計(jì)算原煤單項(xiàng)成本時(shí)，應(yīng)將原煤預(yù)期上漲及帶動相關(guān)的財(cái)務(wù)費(fèi)用提高等因素納入計(jì)算過程中。

2、在涉及熱源轉(zhuǎn)供時(shí)，單位吉焦成本應(yīng)包含供熱管網(wǎng)的維護(hù)成本。供熱管網(wǎng)的維護(hù)成本須由供熱企業(yè)、物價(jià)部門、供熱專家、供熱管理單位共同研究確定。