第一篇：賀雪峰著《組織起來——取消農業(yè)稅后農村基層組織建設研究》自序

農民如何組織起來？

一

毛主席在1943年所作著名講話《組織起來》中認為，“在農民方面，幾千年來都是個體經濟，一家一戶就是一個生產單位，這種分散的個體生產，就是封建統(tǒng)治的經濟基礎，而使農民自己陷于永遠的窮苦”，組織農民是人民群眾得到解放的必由之路。毛主席的這些話，現在讀來仍然發(fā)人深省。

新中國建立后曾通過“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制將中國農民組織起來，在不長時間，為中國工業(yè)化提供了大量原始積累，同時也通過組織起來的力量，極大地改變了農業(yè)生產基礎設施落后的狀況，尤其是通過大量勞力投入修建了完善的水利設施，極大地提高了可灌溉耕地面積。人民公社的優(yōu)點是可以集中力量辦大事，并為國家從農村獲取用于工業(yè)化建設的資源提供了有效組織手段。人民公社的問題是對農戶個體激勵不足，人民公社后期普遍出現了消極怠工和集體低效的問題。

分田到戶以后，人民公社解體，農戶的家庭經營主體地位重新確立，以家庭經營為基礎的統(tǒng)分結合的雙層經營體制成為具有合法地位的農村基本經營制度。農村土地的所有權歸村社集體，農民擁有土地的承包經營權，農民自主經營土地，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，因為具有全部的剩余索取權，農民的經營積極性被極大地調動起來。

遺憾的是，分田到戶后不久，體制改革所煥發(fā)出來的生產力即釋放殆盡，而“交夠國家的，留足集體的”制度安排，雖然可以讓農民有全部的剩余索取權，卻使得兩個在中國歷史上從來就沒有解決好的頑疾再次出現，一是農民若不愿交夠國家的，留足集體的，怎么辦？二是國家和集體無度索取怎么辦？且越是農民不愿交，國家就越要多收，越多收，農民就越不愿交。農民剩余可能因為國家和集體無度索要而所剩無幾。到1980年代中后期，農業(yè)中幾乎已是活力不再，以致到1990年代，“三農”不僅成為問題，而且成為全黨和全國工作中的“重中之重”。

“三農”成為問題的一個重要原因是鄉(xiāng)村組織借雙層經營“統(tǒng)”的功能加重農民負擔。加重農民負擔，其中一部分負擔用于各級政府的政績工程，甚至被吃喝掉了，還有一部分用于解決農村的公共品供給。在1990年代，農村流行的說法是：一稅輕，二稅重，三稅是個無底洞。一稅是指農業(yè)稅，二稅指“三提五統(tǒng)”和各種集資，三稅指共同生產費。所謂共同生產費，是指村社集體用于共同生產的費用，比如用于集體灌溉和農業(yè)基礎設施建設的費用，在中央為減輕農民負擔而明確限制“三提五統(tǒng)”和社會集資的情況下，地方政府普遍通過增加共同生產費來加重農民負擔，以至共同生產費成了一個無所不包的框，沉重得農民根本就挑不動。

為解決農民負擔過重的頑疾，也為徹底解決三農問題，中央自2001年開始在全國試行稅費改革，并最終在2006年徹底取消農業(yè)稅。取消農業(yè)稅的改革，不僅徹底取消了數千年的農業(yè)稅，而且取消了“三提五統(tǒng)”，取消了共同生產費。取消農業(yè)稅后，如何籌集公共事業(yè)和共同生產費用？中央的建議是通過“一事一議”的辦法籌集資金，“一事一議”與“三提五統(tǒng)”和共同生產費的大不同在于，“三提五統(tǒng)”和共同生產費是帶有強制性的收費，“一事一議”則是“誰受

益、誰負擔”，采取自愿原則，強制性的因素很弱。因此，通過“一事一議”籌集公共事業(yè)和共同生產費用的辦法在全國絕大多數農村都無法落實，“統(tǒng)分結合，雙層經營”中，“統(tǒng)”的一層因為不再有行使土地集體所有權的能力，而徹底解體。

也是因此，在農村調查時，我們聽到農民講“單干以來”就有兩種指代的時點，一是分田到戶以來，二是取消農業(yè)稅以來。應該說，農民相當準確地把握了這兩個時點，分田到戶的單干主要是農民具有了經營自主權，村社集體也有一定能力來解決一家一戶“不好辦和辦不好”的公共事務。取消農業(yè)稅后，村社集體統(tǒng)的能力極大地削弱，有些地區(qū)甚至在稅費改革前后取消了村民小組長，單家獨戶小農因此不僅要直接面對市場，而且直接面對生產的所有環(huán)節(jié)。

二、當前中國農村的基本經營形式是以“人均一畝三分、戶均不過十畝”為基礎的小農經營，尤其重要的是，當前中國農村的小農經營是在“三級所有、隊為基礎”的生產隊基礎上，經過土地均分而來，這種土地均分，一般為了公平，而按土地肥瘦、遠近進行了細碎分割，一戶幾畝土地，可能會分散在10多處，每戶小農不僅耕地面積狹小，而且地塊分散。這樣的小農經濟，在如何解決生產協作問題上，就完全不同于美國式大農場經濟形態(tài)。中國式小農經濟需要有中國式上層建筑與之相適應，這個上層建筑的第一層是農民如何組織起來解決共同生產問題，典型是農田灌溉、機耕、植保等等方面需要的合作問題。

從目前中國農村情況來看，小農經濟還將長期存在，具體地講，9億農民和2億多戶小農中的絕大多數人還將在未來相當長一個時期依托于農業(yè)和農村，當前中國農村以代際分工為基礎的“半工半耕”家庭再生產模式也將長期存在。代際分工基礎上的“半工半耕”，即年齡比較大的老一代在家務農，年輕人外出務工，由兩代人同時務農和務工來獲取兩筆收入，從而獲取相對體面的生存條件。正是這種以代際分工為基礎的半工半耕家計模式，使小農經營具有極其強大的生命力：即年輕人進城務工，他們卻并不將耕地流轉出去，（更不用說會賣掉了），而是留給年老父母耕種，父母耕種小塊土地，收入不多，卻可以基本上應對家庭一般性人情社會支出，可以解決一家溫飽問題。有了父母的務農收入，年輕人在城市務工收入就可以儲蓄下來，中國外向型產業(yè)就可能具有廉價而高素質的勞動力，從而可以在全球化中立于不敗之地。

我們必須以小農經濟長期存在為前提來思考中國農村基層組織與基層治理。中國式小農經濟不同于美國式大農場經營，一個美國農場的耕地規(guī)?？赡艹^中國若干行政村，或者說，中國幾百戶小農經營面積只相當于美國一個農場主的經營面積。美國農場主的私人決策，對于中國小農來說，就成了數百農戶的公共決策。小農經營利潤微薄，風險很大，以自愿為基礎的集體決策成本極高，自下而上的決策成本幾乎會高到無法承受地步，因此，在當前中國農村，幾乎沒有真正自下而上小農合作成功的例子。美國農場主的合作，是三個農場主商議一條河流灌溉的分配，是就2億立方米的水源進行水量、水權的分配。中國小農經營規(guī)模太小，根本無法就河流進行流域管理與使用，農戶因此只能通過打井這樣的微型水利，通過私人品來解決灌溉問題。這種辦法不僅成本極高，而且難以持續(xù)。

分散的中國小農需要組織起來，除了應對生產中的需要以外，還有如何面對市場的問題。小農戶與大生產的矛盾以及小農戶與大市場的矛盾，是當前農業(yè)經營中的兩對基本矛盾。解決矛盾的方向有二，一是將小農戶組織起來，形成農戶的聯

合或合作，比如組織合作社，或形成有效率的集體經濟組織，二是隨著越來越多農民進城，而推動土地流轉，形成規(guī)模經營，從而解決農戶與大生產和大市場的矛盾。

在目前中國有9億農民仍然需要依托農業(yè)生產的現實條件下面，農民轉移進城是較為緩慢的，而更加緩慢的是農民真正將耕地流轉出去。也就是說，在未來30年，中國式小農經濟還將長期存在，這是我們思考中國農村基層治理的基本前提。小農經濟條件下，農民如何解決與大市場的矛盾？可行的辦法是合作。讓農戶通過合作，降低與市場對接的成本。但合作本身是有成本的，從事糧食作物生產的小農，利潤十分薄弱，小農合作成本高，利潤少，合作會很困難。實踐中，則幾乎沒有農民通過合作來生產糧食以對接市場的成功先例。相對來說，種植經濟收物，風險雖大，收益往往也比較高，農民通過種植經濟作物來獲得較多利潤，從而可以支付得起合作成本，并因此與市場形成有效率的對接。經濟作物多是鮮活農產品，不耐儲存，對市場銷售的要求高，對市場價格反應特別敏感，因此也有更高的合作需要。恰恰又是因為經濟作物價格波動幅度比較大，與利潤較高相對應的是風險比較大，風險大也就使得每有一次風險，農民合作即面臨一次解體的危機，最終，能夠在市場波動中維持下來的農民合作經濟組織寥寥無幾。

中國大國農業(yè)特征決定了中國耕地的90%要種植大宗農產品，絕大多數農戶也都是要生產糧食。與經濟作物不同，大宗農產品尤其是糧食作物的重要特點是耐儲存，價格穩(wěn)定，品質相對單一，從銷售來看，基本上是國家保護價收購，從產前環(huán)節(jié)看，種子、農藥、化肥，基本上都是標準化的大宗商品，因此，從事大宗農產品生產的小農恰是對市場不敏感，而不存在與大市場對接困難（基本上沒有這個需要）的農戶，這部分農戶占全國農戶的90%，耕種大約90%的耕地。

這個意義上講，對中國絕大多數小農來講，小農戶與大市場的矛盾并非一個真實的問題，這個問題可暫時擱置。

但這個90%小農戶在產中環(huán)節(jié)，或生產環(huán)節(jié)中與大生產的矛盾，或他們需要的基礎生產條件的矛盾，卻是真問題。如何讓小農戶生產方便是取消農業(yè)稅后的關鍵問題。

生產領域的合作，在取消農業(yè)稅之前的“統(tǒng)分結合、雙層經營”體制中，恰是村社集體可以相對有效解決的問題。

三、通過集體統(tǒng)的層次不僅可以解決生產合作的問題，而且可以解決生活合作的問題。組織起來的重要方面還在于社會秩序的再生產。

進入21世紀，中國城市化速度明顯加快，農村人口大量流入城市。與人口進城相伴隨的是人財物流出農村，農村留下來的老弱病殘居多。在這個意義上講，作為一個社會系統(tǒng)，因為人財物的流出，農村內生秩序能力下降，系統(tǒng)穩(wěn)定容易出現問題，更重要的是，外出農民并未融入城市，而大多與農村有千絲萬縷的聯系，比如父母和子女留守農村，他們僅僅是年輕時進城務工，年老時還要回來。也就是說，穩(wěn)定有序的農村對進城農民也是極為重要的。在人財物流出的情況下，如何保持農村秩序是一個極其關鍵的問題。

在農業(yè)稅費已經取消、且雙層經營中集體一層基本解體的情況下，維持基層秩序的資源便大成問題，再加上農村人財物流失所導致農村內生秩序能力不足，使得外來資源變得極為重要。從某種意義上講，維持農村基本秩序的途徑有三個，一是發(fā)育農村社會組織，比如建設老年人協會等等，二是充分發(fā)揮基層組織的作用，比如配備相對健全的村組干部隊伍，三是配置必要的治理資源。遺憾的是，在當前農村政策的實踐中，健全的村組干部隊伍正在遣散，國家給農村投入的資源越來越多，但這些資源大多要么直接由各部門幫農民修建了公共設施比如水、電、路、橋和圖書館，要么直接發(fā)到農戶，村組集體除極低的村組干部報酬和極少的辦公經費以外，幾乎沒有任何可以支配的資源，由此導致農民自下而上的公共品需求偏好無法與國家自上而下的資源轉移對接起來，更無法讓基層組織在其中發(fā)揮關鍵作用并因此使基層組織得到能力的訓練與強化。

立足中國9億農民和農村人財物不斷流出將是一個長期過程的現實，基于農村構成了中國現代化的穩(wěn)定器與蓄水池的戰(zhàn)略定位，在農村基層的內生秩序能力將長期不足的情況下，維持農村基本秩序是中國現代化所必需要面對的問題。解決問題的辦法，唯有自上而下自外而內，由國家和城市向農村輸入資源。這種資源的輸入，目標不是為了讓農民致富，也不是為了發(fā)展經濟，而是維持農村基本的穩(wěn)定局面。其中最重要的是，要通過這種資源輸入，加強農村內生解決問題和保持穩(wěn)定的能力。首當其沖就是要建設一個強有力的農村基層組織體系，以在農村發(fā)展中以不變應萬變。衡量國家對農村輸入資源效果的最重要標準是看這種資源輸入是否加強了農村基層組織：若加強了，這種資源輸入就是有效的，若沒有加強，這種資源輸入可能就是無效的。

取消農業(yè)稅后，在資源輸入方式和鄉(xiāng)村體制改革舉措上都存在著嚴重的方向性錯誤，從鄉(xiāng)村體制改革來看，普遍的思路是，既然不再向農民收稅了，還留下健全的基層組織干什么？因此，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組、減少鄉(xiāng)村干部、取消村民組長，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”推向市場等等做法，都是在極大地削弱農村基層組織的力量。這種思路和做法的錯誤在于，他們沒有看到，在農村人財物流出的背景下，農村基本穩(wěn)定與秩序的維持存在巨大困境；沒有意識到，健全的基層組織對于維持中國農村基本穩(wěn)定與秩序的極端重要性。因此，現在不是要削弱農村的基層組織，而是要進一步加強農村基層組織建設。況且，進入21世紀，與農村人財物大量流出農村相關，城市工商業(yè)快速發(fā)展使國家也有了越來越多可以轉移進入農村的資源。不是將農村基層組織作為向農民提取資源的制度設施，而是作為向農民提供公共服務維持農村基本秩序的制度設施，我們就應該創(chuàng)造性地轉化既有的農村基層組織，使其服務于新時期的新需要。

因為對基層組織存在偏見，自上而下的轉移支付要么直接補到農戶，要么通過“條條”專政，由各部辦委局直接到農村建設公共品，這些公共品與農民需求脫節(jié)。因為農民無法有效表達對公共品需求偏好，公共品建設就成為政府部門的政績工程、形象工程。國家的錢花了，農民的事情卻沒有辦好。

鄉(xiāng)村基層組織這個塊塊，正是對接國家資源與農民需求的關鍵點和關節(jié)點。20多年村民自治制度建設也為這種對接提供了極好的實踐條件。河南鄧州發(fā)明的“4+2”工作法，被2010年中央1號文件吸收（本村重大事項由村黨支部提議、支委會和村委會聯席會議商議、全村黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，以及決議公開、實施結果公開），就是一個比較好的以自上而下資源輸入為基礎的基層組織建設制度安排。遺憾的是，在實踐中，很多地方忽視了“4+2”是農民通過民主來表達其公共品需求偏好從而分配自上而下資源的辦法，而不是“一事一議”的改頭換面，也因此，一些地方推廣“4+2”出現了形式化的問題。有國家的資源輸入，這種資源輸入可以加強農村基層組織建設，同時又可以與農民自下而上的需求偏好相對接，則即使在農村人財物流出的背景下，農村仍然可以大體保持穩(wěn)定。若是，則中國因為有了農村這個穩(wěn)定的大后方和現代化的戰(zhàn)略

縱深，中國現代化的重心就穩(wěn)，中華民族的偉大復興就一定可以實現。

四、當前農村基層組織建設的重點不在于發(fā)展經濟，不在于讓農民致富，而在于如何防止農村人財物流出背景下農村基層的失序。中國現代化是一個長期過程，農村是中國現代化的穩(wěn)定器與蓄水池，維持農村基本秩序，就是要從中國現代化的結構性條件出發(fā)，從大局出發(fā)，從一般性方面出發(fā)，來建設好中國當前的基層組織，并以此為基礎，來將農民組織起來。

要達到此目標，農村基層組織建設和三農政策實踐應尤其重視以下幾點：

1、農民組織起來的核心問題不是與市場對接，而是在解決以農田灌溉為代表的產中環(huán)節(jié)的合作問題。

2、農民組織起來不是為了致富而是為了維持底線秩序。解決農民生產生活基本秩序，是當前基層組織建設的最重要的也最基礎的功能。

3、農村基層組織建設必須立足大多數。比如對富人治村要警惕，尤其是黨建部門不應再提倡誤導性的“雙帶”、“雙強”工程。再比如，對土地大規(guī)模流轉也要持謹慎態(tài)度。當前農村之所以可以保持穩(wěn)定的一個原因是，大量農民進城，但是他們的土地仍然留在農村，這些土地在村莊內流轉，從而形成了主要依靠種地來獲取收入的“中農”階層，這個中農階層經營大約20畝土地，農業(yè)收入接近甚至超過外出務工的收入，且可以保持完整的家庭生活，他們的利益關系和社會關系都在村莊，他們也就十分關心村莊的公共事務和公益事業(yè)。正是這批利益關系和社會關系都在村莊的中農，可以成為新時期農村治理的骨干力量。政府推動大規(guī)模土地流轉的一個嚴重后果就是中農被消滅，從而導致當前農村人財物流出背景下村治基礎的喪失。

4、農村基層組織改革要慎重，切忌大撤大建。保守但穩(wěn)妥的辦法是在保持既定結構不變的情況下進行組織功能的轉換。尤其是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”改革要慎重，要有智慧。

5、不要迷信外國經驗，包括不要迷信日本、韓國和我國臺灣地區(qū)的經驗。日韓臺的農業(yè)與農村組織與當前中國大陸農村基層組織的功能重點完全不同。假若說日韓臺的重點在于農業(yè)的話，中國大陸基層組織建設的重點就在于農村和農民。中國大陸的農業(yè)問題僅僅是附著在農村和農民問題之上的相對次要的問題。最近數十年，在解決農業(yè)問題上，中國大陸一直比日韓臺做得好很多！

2011年9月16日

本文為賀雪峰著《組織起來——取消農業(yè)稅后農村基層組織建設研究》自序，《組織起來》已由山東人民出版社2012年2月出版，30萬字，323頁，定價35元。

第二篇：關于免征農業(yè)稅后加強農村基層組織建設的措施建議

關于免征農業(yè)稅后加強農村基層組織建設的措施建議根據工作安排，市委組織部近期對農村“減免農業(yè)稅后，農村基層組織建設面臨的問題”進行專題調研，在集中調研的基礎上，對影響基層組織建設的新情況進行認真分析，具體情況是：

一、減免農業(yè)稅后，農村基層組織建設出現的新問題、新情況減免農業(yè)稅后，市里制定了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付的政策，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）影響不是很大，受影響較大的主要是村級。據調查統(tǒng)計，我市有908個行政村，減免農業(yè)稅后，能保證正常運轉的有500個村，不能保證正常運轉的有408個村。村級不能保證正常運轉的原因是：

1、人口少，干部的職數相對較多。不能保運轉的村一般是人口少，村干部職數相對較多，全市350人以下的村有99個，占總數的11％，有的村僅有150人左右。人口少的村一般有村“兩委”干部3－5職，有的還有享受固定補貼的村民小組長3－5人，村集體發(fā)工資的村干部達6－10人之多。村干部兼職的少，造成干部相對過剩，村級負擔較重。

2、無集體經濟和其他收入。不能保證正常運轉的村，主要分布在偏遠地區(qū)，遠離城鎮(zhèn)，且經濟普遍不發(fā)達，沒有集體企業(yè)收入或其他經營、租賃收入。全市無集體經濟收入的村占45％以上，集體收入不足3萬元的達到338個村（減免農業(yè)稅前統(tǒng)計數）。無集體企業(yè)的村主要收入靠農業(yè)稅附加返還，取消農業(yè)稅及附加，很難保證正常運轉。

3、村干部能力偏弱。不能保證正常運轉的村，村級班子的戰(zhàn)斗力不強，村干部的文化程度較低，科技知識少。全市農村干部中，初中及以下文化的有1868人，占總數的51％以上，農村干部的文化素質不高和致富能力較差，決定了村干部在帶領群眾增收和發(fā)展集體經濟方面，思路不開闊，辦法不多，工作能力普遍較弱。

4、公益事業(yè)發(fā)展慢。不能保正常運轉的村，集體經濟實力不足，在興辦公益事業(yè)方面，缺能力、無實力，群眾普遍關心的公益事業(yè)無力建設。截至2003年底，全市仍有相當一部分村沒有硬化街道，山區(qū)群眾的吃水、用電等問題還沒有～解決，村級無力發(fā)展公益事業(yè)的問題比較突出。

二、措施建議

1、減少村干部職數。減少干部職數，主要是采取“選、撤、合”的辦法。一是通過村“兩委”班子換屆，減少村干部職數。今年10月份，村黨組織將舉行換屆選舉，年底，村民委員會也將任期屆滿。結合我市減免農業(yè)稅、村干部工作量減少的實際，大力推行村“兩委”干部交叉任職，村黨組織書記、村主任“一人兼”的比例要達到80％以上，村“兩委”干部交叉兼職比例達到70％以上，通過交叉任職，進一步減少村干部職數。二是撤消村民小組長，減少村干部職數。在調查中，發(fā)現部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今仍保留村民小組和專職的村民小組長。村民小組長的主要任務收取農業(yè)稅及附加，農業(yè)稅減免后，村民小組長作用不大，撤銷村民小組長，既減少享受固定補貼的干部職數，又相對增加了集體收入。三是合并小村、弱村，減少干部職數。對350人以下的村，通過大村合并小村、強村合并弱村、小村合并小村的辦法，減少村干部職數，把村級有限的集體收入，統(tǒng)一管理使用，增加集體收入。按照有關法律程序，如果合并60個村，可一次性減少享受固定補貼的村干部180人，以每人每月工資300元計算，每年可減少工資開支64萬元，大大減輕村級負擔。

2、加大支持力度，保證村級正常運轉。對不能保證正常運轉的村，實行政策傾斜，加大資金支持力度，解決村干部工資和正常的辦公經費，確保有人干事。一是加大市財政支持力度。市財政要保證村干部工資的正常發(fā)放，采取財政直發(fā)的辦法，解決村級有人干事的問題。不能保證正常運轉的村，享受市財政直發(fā)工資的干部職數一般為每村3人，每人每月工資為300元，全市408個村，市財政每年需支付?？?40萬元。二是加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支持力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要保證村級正常的辦公經費，按每村每年正常支出1萬元左右，22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政共支持村級408萬元。對村級辦公經費可采取統(tǒng)一管理的辦法，根據各村的具體情況合理安排使用。三是加大包村市直部門的支持力度。去年，我市安排第十批下派干部包村，109個村由市直部門包駐，109個村中主要是不能保證正常運轉的后進村。發(fā)揮市直部門的經濟優(yōu)勢和自身優(yōu)勢，加大資金支持力度，保證村級正常運行的辦公經費，減輕市財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的壓力。四是強企、強村幫扶，確保村級正常支出。實行結對子、強幫弱的辦法，強村、強企幫扶弱村，保證弱村正常運轉，減輕財政負擔。

3、建立農村基層組織建設基金。省、濟南市明確規(guī)定，在開展“三級聯創(chuàng)”活動中，各級都必須保證農村基層組織建設經費，列入同級財政預算，由組織部門?？顚Ｓ谩８鶕霞壱?，結合我市農業(yè)稅，部分村不能保證正常運轉的現實情況，成立我市農村基層組織建設專項基金。采取市財政撥一塊，黨員捐助一塊，市委從黨費中劃撥一塊的辦法，建立專項基金，主要解決村無辦公室、救助困難黨員、農村干部培訓、村級運轉困難等問題。

4、加大培訓力度，提高農村黨員干部的致富帶富能力，增強村級班子的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。農村減免農業(yè)稅后，減輕了農民負擔，減輕了農村干部的工作量，解決農民致富增收問題是各級黨組織的主要任務。解決農民增收的關鍵是提高農村黨員干部的市場經濟意識和科技致富能力。要充分利用各級黨校、示范基地和全市農村黨員干部科技知識培訓示范基地，加大對農村干部的培訓力度，提高培訓針對性和實效性，提高農村干部的工作能力和致富帶富能力，為農民增收創(chuàng)造條件。

5、制定優(yōu)惠政策，發(fā)展集體經濟。村級引進引辦企業(yè)、民營經濟上繳稅金地方留成部分，按照一定的比例，返還到村，增加集體收入，調動村級工作的積極性。通過調整農業(yè)結構調整，村級成立服務組織、協會，提供有償服務，增加集體收入。發(fā)揮自身資源優(yōu)勢，走資源開發(fā)的路子，擴大集體經濟規(guī)模，增加集體經濟收入。

第三篇：取消農業(yè)稅后中國西部貧困地區(qū)財政自生能力研究

取消農業(yè)稅后中國西部貧困地區(qū)財政自生能力研究

陳新

（云南師范大學金融財政學院 云南昆明650092）1

內容提要：取消農業(yè)稅是解決“三農”問題，促進城鄉(xiāng)協調發(fā)展，全面建設小康社會的一項重要舉措。但就我國西部貧困地區(qū)而言，取消農業(yè)稅后使財政“雪上加霜”，財政收支缺口進一步加大。本文著重研究取消農業(yè)稅后如何提高和培養(yǎng)西部貧困地區(qū)財政自生能力，構建西部貧困地區(qū)財政可持續(xù)發(fā)展新機制。

關鍵詞：西部貧困地區(qū)財政自生能力

一、問題的提出

2004年3月5日，國務院總理溫家寶在十一屆全國人大二次會議上代表中央政府鄭重承諾“從今年起，要逐步降低農業(yè)稅稅率，平均每年降低一個百分點以上，五年內取消農業(yè)稅?！苯刂沟?005年3月，全國已有27個省、自治區(qū)、直轄市先后宣布取消農業(yè)稅。取消農業(yè)稅是解決“三農”問題，促進城鄉(xiāng)協調發(fā)展，全面建設小康社會的一項具有歷史意義的舉措。從財政經濟理論分析，取消農業(yè)稅意味著政府將大幅度減少甚至基本取消來自農業(yè)的收入，財政需要通過收入和資源的再分配，將非農產業(yè)創(chuàng)造的資源向農業(yè)大規(guī)模轉移，以滿足農村公共服務的需要，用工業(yè)和服務業(yè)的收益反哺農業(yè)。由于我國東西部逐漸增大，東部經濟發(fā)達地區(qū)隨著市場化進程的加快和農業(yè)人口的減少，農業(yè)稅在地方稅收收入中所占比例呈下降趨勢，變成了稅收收入中可有可無的支流，這些地區(qū)完全有能力自行解決取消農業(yè)稅所造成的財政缺口。因此，取消農業(yè)稅對于經濟發(fā)達的東部地區(qū)的財政影響是微乎其微的。而西部貧困地區(qū)，農業(yè)稅成為縣鄉(xiāng)財政的主要收入來源，是縣鄉(xiāng)政府運轉的重要財力保障，取消農業(yè)稅，對于在農村稅費改革后就已存在的較大收支缺口的西部貧困地區(qū)財政無疑是“雪上加霜”，呈現出東西部財力分配的“馬太效應”。因此，如何提升農業(yè)稅取消后我國西部貧困地區(qū)財政自生能力，構建西部貧困地區(qū)財政可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新新格局，成為當務之急。

二、取消農業(yè)稅后給我國西部貧困地區(qū)財政帶來的影響和原因分析

（一）取消農業(yè)稅后給我國西部貧困地區(qū)財政帶來的影響

取消農業(yè)稅的政策本意是要減輕農民負擔，保持農村穩(wěn)定，促進農業(yè)發(fā)展，使“三農”問題得到較好解決，實現農村乃至整個中國的長治久安。但是任何事情都有它的兩面性，取消農業(yè)稅也給西部貧困地區(qū)財政帶來了巨大困難，降低了這一政策的執(zhí)行效率。

1.取消農業(yè)稅后使捉襟見肘的西部貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)財政更加困。在一些以農業(yè)為主的區(qū)、縣，農業(yè)稅一般占當地財政收入的30%以上，有的甚至可以達到70%-80%，有的地區(qū)農業(yè)稅收入直接并入鄉(xiāng)財政，有的地區(qū)則是上繳縣財政后再根據實際需要返還鄉(xiāng)里?！皩τ谵r業(yè)為主的地區(qū)和西部貧困地區(qū)來說，地稅和國稅收入所占比重是很低的，所以取消農業(yè)稅對當地財政影響很大”（華中師范大學，吳理財教授）。在這些地區(qū)，財政可調控財力較小，財政赤字不斷擴大，實際債務負擔日益增加，財政風險日益膨脹。

2.取消農業(yè)稅可能使西部貧困地區(qū)基層財力差距不斷拉大。一個地區(qū)財政收稿時間：

作者簡介：陳新（1967－）男，湖北人，云南師范大學金融財政學院財稅系系主任，副教授，主要從事稅

務、財政的教學和研究工作。

收入的增長受該地區(qū)經濟基礎、自然環(huán)境、稅種結構及財政管理水平等多方面因素的影響。如果在基層地區(qū)間財政收入不平衡的情況下取消農業(yè)稅，則有可能加劇這種不平衡狀況。因為受各方面因素的影響，富裕地區(qū)農產品商品化率高，其獲得的流轉稅收入多，西部貧困地區(qū)農產品商品化率低，其獲得的流轉稅收入少。因此，取消農業(yè)稅后西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入就會從落后地區(qū)流向富裕地區(qū)，進一步拉大基層地區(qū)間的收入差距。

3.取消農業(yè)稅后西部貧困地區(qū)中央和地方各級財政的轉移支付缺口進一步擴張。因為農業(yè)作為第一產業(yè)，它的經濟增長率遠遠落后于二、三產業(yè)，基數很小，但農村的自然人口增長率卻相當高，它對于各種公共產品的需求很大。尤其是在“非典”之后，政府提出要加大建立健全農村醫(yī)療衛(wèi)生保障體系，這需要大量的資金；完善農村的義務教育也需要大量的資金；農村基層組織的運行同樣需要大量的資金。所以在這種情況下，需要研究如何通過這些資金的轉移支付來保證這些缺口得以解決。

（二）產生上述影響的原因分析

1.取消農業(yè)稅后，在一段時期內，西部貧困地區(qū)公共品供應的財政資金很大部分將來自中央及地方各級政府財政的轉移支付，從經濟學上講，無償地轉移支付資金具有更為明顯的“免費午餐”性質，對西部貧困地區(qū)財政而言，由于財政體制內部自生能力缺位，除非進行經濟結構優(yōu)化，在原有的要素稟賦基礎上，通過外生或內生變量的發(fā)生，改變該地區(qū)的生產函數，導致該地區(qū)可分配的國民收入提高，西部地區(qū)財政自生能力才會形成。因此，自生能力是西部貧困地區(qū)財政可持續(xù)發(fā)展的必要條件，而非充分條件，依靠財政轉移支付必然會產生路徑依賴導致的自生能力的囚徒困境問題，為解決這一問題，該地區(qū)財政必須注重發(fā)展戰(zhàn)略，通過發(fā)展戰(zhàn)略的實施來構建這一地區(qū)財政自生能力。

2.發(fā)展后勁不足，地方財政收入增長乏力。對于西部貧困地區(qū)來說，自然條件較差，礦產資源貧乏，區(qū)位優(yōu)勢不足，在客觀上制約了經濟的發(fā)展。在企業(yè)發(fā)展中，貸款難沒有得到根本解決，影響了企業(yè)的生產和經營，而且投融資環(huán)境較差，吸納資金、技術、人才等能力較弱，招商引資難度大，發(fā)展經濟成本高。隨著中央所得稅政策等的改革，財力向上集中，地方特別是西部貧困地區(qū)財政增長困難。

3.財政體制不盡完善，轉移支付力度不夠。分稅制改革，基本理順了中央同省的分配關系，但在中央同地方收入劃分以及省以下的體制還存在一些弊端。財權和事權不統(tǒng)一，責任不明晰，分稅制財力向上集中，而基本的事權卻下移，如義務教育、基礎設施、社會治安、環(huán)保、民兵訓練、武警消防、建設運轉等全部由地方財政承擔。國稅、地稅、工商、技術監(jiān)督、藥監(jiān)等部門上劃后，地方財政履行的事權所需支出基數大；在分稅制財政體制中，地方收入沒有穩(wěn)定的支柱來源，上級集中過大，地方支出責任壓力過大；轉移支付不盡規(guī)范，獎快促慢機制還不健全，國家對西部貧困地區(qū)支持力度不夠，這些地區(qū)發(fā)展經濟的積極性不高，不利于非均衡發(fā)展的推進。

4.西部貧困地區(qū)財政剛性支出增長較快。一是財政供養(yǎng)人員過多，增長較快。盡管嚴格控制編制，進行了機構改革，但政府機構人員很難裁減，而且大中專畢業(yè)生分配、復退軍人安置等政策性增加人員將繼續(xù)存在，雖然進行了機構改革，財政體制改革，但這一矛盾在短時間內還難以消化；二是法定支出造成西部貧困地區(qū)財政支出增長較快，如農業(yè)、教育、科技、計劃生育以及國家對這些地區(qū)的一些考核文件都規(guī)定對這些事業(yè)的支出的增長要高于地方財政收入的年增長率，財政負擔不斷加重；三是要求地方匹配的專項資金項目不斷增多，也導致了西部

貧困地區(qū)財政支出的增長。上級專項資金管理部門在專項資金項目建設中，沒有考慮到西部貧困地區(qū)財力可能，不切實際要求項目配套，西部貧困地區(qū)在財政困難的情況下，為了爭取項目，發(fā)展地方經濟，不得不硬著頭皮匹配，導致了財政支出相應增長。

三、構建以自生能力為基礎的西部貧困地區(qū)財政可持續(xù)發(fā)展新機制

自生能力理論（EVT）是林毅夫教授及其合作者提出的（Lin and Tan，1999；林毅夫和劉培林，2001）。這里所謂自生能力，是指一個國家中的某一地區(qū)，在沒有外部扶持條件下，如果能夠獲得不低于社會可接受的正常財政發(fā)展水平，那么這個地區(qū)的財政就是有自身能力的；反之，如果一個國家中的某一地區(qū)的預期財政發(fā)展水平低于社會可接受的水平，這樣的地區(qū)財政就沒有自身能力，只有靠上級政府的扶持才能夠生存下去。取消農業(yè)稅后如何提高和培養(yǎng)西部貧困地區(qū)財政自身能力，逐步形成以公平為核心，以自生能力基礎，以可持續(xù)發(fā)展為目標的新機制具有重要的理論價值和現實意義。并且，對于定位中央政府與地方政府轉移支付的職能；政府、企業(yè)和相關群體在其中的不同作用，以及相關的制度對策同樣具有十分重要意義，對于建立相關的制度安排和政策體系，將會產生重要的理論和決策咨詢作用。

（一）基本思路：

堅持“一要吃飯，二要建設”的原則，分三個階段，即轉移支付階段、自生能力形成階段、自生能力保持和提升階段。推進自生能力的根本轉變，構建符合社會主義市場經濟要求的西部貧困地區(qū)財政發(fā)展新機制。具體來說是指促進和調動貧困地區(qū)財政發(fā)展方面多以政策傾斜，經濟扶持為主，強調區(qū)域經濟聯合，用經濟發(fā)達地區(qū)帶動欠發(fā)達地區(qū)，由原來的“輸血方式”逐步向“造血方式”轉化。在轉移支付階段，要加大中央直接對西部貧困地區(qū)轉移支付的資金水平，擴大總量，打破既得利益格局，科學合理地制定轉移支付制度，規(guī)范轉移支付形式，實現轉移支付均等化；同時要逐步建立以縱向轉移為主，橫向轉移為輔的轉移支付模式。在自生能力形成階段，首先要發(fā)展地方經濟，積極推進農業(yè)產業(yè)化經營，扶持農業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展，引導和鼓勵外商資本投向西部貧困地區(qū)農業(yè)領域；其次要完善地方稅制，對取消農業(yè)稅后，應按照國際慣例改征農用土地稅或農用土地使用稅，把農產品和種田的農戶納入增值稅和個人所得稅的征稅范圍；再次要優(yōu)化地方財政支出結構，精簡機構，提高財政資金的使用效率，使西部貧困地區(qū)財政自生能力得到恢復和增強。在自生能力保持和提升階段，繼續(xù)推行對西部貧困地區(qū)的轉移支付制度，將轉移支付劃分為指定用途的款項和一般用途款項。指定用途款項用于西部貧困地區(qū)基礎設施，文化教育事業(yè)，重大工農業(yè)建設項目；一般用途款項用于扶持或解決其他直接關系到人民生活的問題。其次，要通過產業(yè)替代、資本流動改變西部貧困地區(qū)的生產函數，鞏固財政正常收入增長機制，按照公平、效能原則重新配置地方財力資源，使西部貧困地區(qū)財政超常增長。

（二）具體目標和戰(zhàn)略重點：

發(fā)揮國家財政轉移支付資金的引導作用，依靠增加財政投入和投資刺激，通過改善投資環(huán)境，提高投資回報率，廣泛吸引國內外民間資本的大量“西進”，進一步提升西部貧困地區(qū)財政自生能力；盡快解決極少數貧困人口溫飽問題，進一步改善西部貧困地區(qū)的基本生活條件，提高貧困人口的生活質量和綜合素質，加快貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎設施建設，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變西部貧困地區(qū)社會、經濟、文化的落后狀況，為全面建設小康社會而奮斗。

（三）實現途徑：

1.加快制度創(chuàng)新，促進西部貧困地區(qū)財政困難的緩解

通過加快制度創(chuàng)新，從戰(zhàn)略上逐步消除形成西部貧困地區(qū)財政困難的制度根源，不僅有利于促進財政的可持續(xù)發(fā)展，還有利于逐步增強中央政府的轉移支付能力。即通過增強地方財力，消除地方財政困難，一方面，減少西部貧困地區(qū)負債，增強財政對該地區(qū)特別是對農業(yè)的資金支持能力；另一方面，促進財政的良性運轉，借此增強財政對經濟發(fā)展和結構調整的政策引導和服務能力。財政要積極面向農業(yè)和農民提供農村公共品供給的活動，按照公共品受益范圍的不同，財政支農應由不同層次的政府層次承擔相應的事權和支出責任。在財政支農方面，如果縣鄉(xiāng)政府長期處于缺位或幾乎有名無實的狀態(tài)，是不利于提高財政支農資金的使用效果的。因此，一方面，要看到中短期內西部貧困地區(qū)的財政支農以中央和省級政府為主、（地）市縣鄉(xiāng)政府為輔的必要性和合理性；另一方面，也要看到從戰(zhàn)略上培養(yǎng)政府財政支農能力的緊迫性。從戰(zhàn)略上培育財政支農能力，需要從消除財政困難的根源做起。

2.發(fā)展經濟，培植財源

沒有經濟的發(fā)展，就沒有財政的增長，財政的增收作用于經濟的發(fā)展。作為西部貧困地區(qū)財政，要擺脫困境，主要的途徑是發(fā)展經濟，要把發(fā)展作為政府的重要工作來抓，只有做大“蛋糕”，解決財政困難才成為可能。在發(fā)展經濟中，要做好以下工作：第一，立足優(yōu)勢，因地制宜。由于地理、區(qū)位、資源等不同，以及發(fā)展不平衡，要依托自身優(yōu)勢，因地制宜制定發(fā)展規(guī)劃，確定發(fā)展思路、發(fā)展重點和發(fā)展目標。第二，要營造良好的發(fā)展環(huán)境。一是加大水、電、路、通訊等基礎設施建設，營造良好發(fā)展的硬環(huán)境；二是制定優(yōu)惠政策，簡化辦事程序，實行“一站式”服務，降低準入門檻，搞好協調服務，營造發(fā)展政策環(huán)境，使企業(yè)引得進，留得住，才能促進經濟的發(fā)展。第三，突出重點，整體推進。財政的增收，要靠支柱產業(yè)來支撐，在發(fā)展經濟中，要突出重點，培植支柱財源，帶動流通、加工、飲食、修理等非公有制經濟發(fā)展，實現可持續(xù)發(fā)展。第四，加大招商引資力度，在投入經濟發(fā)展有限的情況下，要充分利用資源、區(qū)位等優(yōu)勢，引進和吸納社會資金、技術、人才等投入地方經濟建設發(fā)展。同時，要做好項目論證，防止重復建設，嚴格控制高能耗、高污染的項目，促進可持續(xù)發(fā)展。第五，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟發(fā)展。調整農業(yè)產業(yè)結構，推進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，促進農業(yè)人口和剩余勞動力向非農業(yè)產業(yè)和城市轉移，這是解決“三農”問題的重要途徑。第六，推進非均衡發(fā)展。由于西部貧困地區(qū)發(fā)展不平衡，采取上臺階、以獎代補等激勵措施，鼓勵發(fā)展較快的地方加快發(fā)展，在財力上給予傾斜，保證既得利益，對貧困的縣、鄉(xiāng)，既不能養(yǎng)懶漢，也要保持社會穩(wěn)定，實現非均衡推進。

3.完善轉移支付制度，加大西部貧困縣鄉(xiāng)轉移支付力度

針對我國轉移支付制度不完善的問題，應盡快完善轉移支付制度，滿足西部貧困地區(qū)財力需求，使各地財力相對均衡。一是中央和省建立西部貧困地區(qū)轉移支付制度，對經濟發(fā)展快而人均可支配財力少的地區(qū)，通過轉移支付給予一定傾斜，既要促進貧困地區(qū)的發(fā)展，又要調動發(fā)展快的地區(qū)的積極性。逐步完善轉移支付制度，縮小省區(qū)縣間的財力不均衡；二是提高一般性轉移支付規(guī)模，減輕對地方匹配資金責任，盡量減少對西部貧困縣鄉(xiāng)財政承擔的法定支出事項，減輕其財政負擔。

4.改革西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制

1991年撤區(qū)建鎮(zhèn)建鄉(xiāng)，從現有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置來看，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域小，大多是純農業(yè)鄉(xiāng)，人口只有幾千人，財政收入僅有四五十萬元，機構設置俱全，事權

有限，特別是取消農業(yè)稅后，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權更小，就會造成人力資源浪費和增加財政開支。對經濟基礎較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以并到相鄰的鎮(zhèn)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)實力。撤村并村，擴大村自治范圍，將鄉(xiāng)站所人員分流到村或鼓勵興辦企業(yè)和實體，精簡人員，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟薄弱與龐大鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員之間的矛盾，降低行政成本，減輕財政負擔。

5.規(guī)范西部貧困地區(qū)政府舉債行為，化解債務風險。

西部貧困地區(qū)由于財政困難，投入公共建設和事業(yè)發(fā)展的資金嚴重不足，而一些公共支出又不得不投入，于是政府采取向銀行舉債提前使用以后財政收入的辦法投入建設，形成了政府的債務，甚至有的是部門舉債，政府兜底。這種舉債如果沒有一個度，超過財政承受能力，將會加大政府財政風險。因此，制定政府舉債管理辦法，在財政承受能力內合理舉債，制定償債機制，使政府債務能夠按期歸還，提高政府信譽度，化解財政風險。

參考文獻：

1.林毅夫、劉培林，2001：《自生能力與國企改革》，《經濟研究》第9期

2.林毅夫，2002：《發(fā)展戰(zhàn)略、自生能力與經濟收斂》，《經濟學（季刊）》第1卷第2期

3.Aghion, Philippe and Patrick Bolton,1992,“An Incomplete Contracts Approach to Financial Contracting,” Review of Economic Studies, vol.59, 473-494.4.陳頌東，2004：《振興鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的戰(zhàn)略思考》，《農村經濟》第1期

5.陳紀瑜、趙合云，2004：《取消農業(yè)稅后縣鄉(xiāng)基層財政體制亟待創(chuàng)新》，《財經理論與實踐》，第130期

6.農村稅費改革研究課題組，2004：《取消農業(yè)稅 改征增值稅》，《新華文摘》，第1期

7.茆英娥，2003：《農村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響》，《財政研究》，第4期

8.蘇明，2003：《財政理論與財政政策》，《經濟科學出版社》

The research about the self-sufficient capability of the western poor

areas of China after agricultural taxes abolished

Chen xin

(Faculty of Finance, Yunnan Normal University)

Abstract: The abolishment of agricultural taxes is an important measure to solve issues concerning agriculture, countryside and farmers, accelerate the balanced development between urban and rural sectors and build a well-off society in all respects.However, in point of the western poor areas of China, the abolishment of agricultural taxes increases the local

government’s financial burden, the deficits between fiscal income and expenses increased further.The article focuses on researching on how to improve and cultivate the self-sufficient capability of the western poor areas of China, and build the fiscal sustainable development new mechanism in the western poor areas.Key words: The western poor area, Finance, Self-sufficient capability

第四篇：取消農業(yè)稅后西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境與對策研究（共）

取消農業(yè)稅后

西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境與對策研究

2005年12月29日,全國人大常委會通過決議,廢止了1958年開始實施的《農業(yè)稅條例》。取消農業(yè)稅，對于促進農民增收和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要的意義。這一惠農政策的實施，充分體現了新一屆中央領導集體對9億農民的關愛和解決三農問題的決心，各地農民為之歡欣鼓舞。但是，我們必須清醒地認識到這項政策的實施可能帶來的問題，其中之一就是取消農業(yè)稅加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的財政困難。我國東西部地區(qū)經濟發(fā)展差異較大，西部地區(qū)經濟發(fā)展明顯滯后。2005年，也就是實施農業(yè)稅的最后一年，全國共有財政赤字縣556個，其中，東部地區(qū)僅有62個，中部地區(qū)只有146個，而西部地區(qū)就有348個，由此可見，西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政的困難相當突出。加上西部地區(qū)產業(yè)結構層次偏低，在三層產業(yè)構成中，第一產業(yè)比重較大。取消農業(yè)稅后會對本已脆弱的西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產生較大沖擊，因而應引起政府及相關部門足夠的重視。

一、取消農業(yè)稅后西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現的主要問題

全面取消農業(yè)稅，對于原本就脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說無疑是雪上加霜，隨著收入的減少，基層政府的職能很難全面發(fā)揮，更是無力放開手腳去搞經濟建設和發(fā)展當地的社會事業(yè)，本來債務負擔過重，化解的難度進一步加大。具體表現在以下幾個方面：

1.減少財政收入，制約基層政府職能的全面發(fā)揮

農業(yè)稅是地方收地方用，尤其在農業(yè)主產區(qū)，農業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要收入來源，是基層政府的主要財力保障。農業(yè)稅取消后，相當一部分鄉(xiāng) 鎮(zhèn)失去了一個主體稅種，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能依靠上級財政的轉移支付來維持機構運轉，根據稅費改革的有關精神和農業(yè)稅有關政策，這樣的轉移支付主要是彌補稅費改革帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出遠遠大于以農業(yè)稅為主的財政收入，而這個差額部分，上級轉移支付是不能覆蓋到的。而當前縣級財政又普遍困難，難以擠出財力安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付，由于受到財力的約束，制約了基層政權功能的有效發(fā)揮，也影響到了政府工作的主動性和積極性。在構建和諧社會的偉大進程中,政府的服務功能將大大突出,而每一項惠農政策的實施，都需要有大量的資金來作為后盾，但是西部地區(qū)經濟基礎薄弱,取消農業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成為名副其實的“吃飯財政”，主要靠上級部門的撥款和爭取項目資金來發(fā)揮職能，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作大部分時間是用來爭資金、跑項目，嚴重影響了職能的全面發(fā)揮。

2.無力支持基礎設施建設和社會各項事業(yè)的發(fā)展

農村稅費改革以前，農村基礎設施建設主要是依靠“三提五統(tǒng)”經費和對農民的集資、攤派來解決。稅費改革以后，先后取消了“三提五統(tǒng)”、農業(yè)特產稅和農業(yè)稅，使得農村教育、文化、衛(wèi)生以及鄉(xiāng)村道路、飲水、通訊等基礎設施建設都缺乏強有力的資金保障。雖然也有上級轉移支付，但其與農村基礎設施實際所需要的資金相去甚遠，而且在轉移支付過程中，上級政府的財政預算是有限額的，對于本來落后貧瘠的西部地區(qū)來說，轉移支付的資金和急需改善的基礎設施條件以及社會各項事業(yè)的發(fā)展所需資金相比，無疑是“杯水車薪”。近年來隨著改革開放政策的不斷深入和各級政府的不斷努力，已經發(fā)掘出了西部地區(qū)發(fā)展經 濟的某些潛力和后勁，如搞特色旅游、開發(fā)豐富的礦產資源等。由于基礎設施方面缺乏強有力的資金保障，部分項目形同虛設，成為“空頭項目”和“桌面項目”。西部地區(qū)經濟發(fā)展?jié)摿艽?，但是如果缺少前期的引導和開發(fā)，將會面臨巨大困難。

3.鄉(xiāng)村債務負擔沉重，化解難度加大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級債務在農業(yè)稅取消以前由本級政府自行逐年消化，但是隨著全面取消農業(yè)稅的實施而完全“顯性化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務問題由來已久，只是由于全面取消農業(yè)稅把問題由“幕后”推向“前臺”而已。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務資金的來源一般有：向上級財政的各類借款、向銀行和非銀行金融機構的貸款、統(tǒng)籌中借款和向企業(yè)、個人借款以及各種拖欠款。這些借款和欠款，農村稅費改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還可以利用稅費收入機制，通過向農民收費逐年予以償還。而全面取消農業(yè)稅后，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持本級政府運轉的基本需要方面尚有缺口，有可能導致新的債務出現；另一方面，取消向農民收費，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預期的還款途徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的歸還債務本金和債務利息的壓力和風險陡然加大?？梢?，對于原本就負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，全面取消農業(yè)稅更是“雪上加霜”。若沒有可行的解決良策，必將使負債鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務化解難度加大。

二、西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因分析 1.最根本的原因是地區(qū)經濟不發(fā)達

長期以來，西部地區(qū)經濟發(fā)展的整體水平遠遠低于東部地區(qū)。以2006年為例，全國縣域經濟百強縣東部地區(qū)就有86個，而東北地區(qū)只有5個，中部地區(qū)也只有6個，西部地區(qū)僅有4個。究其原因主要是西部地 區(qū)基礎設施條件薄弱、工業(yè)發(fā)展水平低以及消費市場低迷等。西部地區(qū)有著豐富的自然資源，但是由于交通、氣候、民族、宗教、觀念等條件的限制，地域投資較少。近年來，西部地區(qū)也利用舉辦經貿洽談會、招商引資會等各種形式吸引投資，以此來刺激和帶動本地區(qū)經濟發(fā)展，但是由于缺少各種配套條件，有些項目雖然很有發(fā)展?jié)摿?，卻很少有人問津。國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，西部地區(qū)的基礎條件有了明顯的改觀，但是與本地區(qū)急需提升的經濟水平、嚴峻的財政形勢以及人民群眾對于物質文化生活的需求相比，還有很大的差距。

2.現行經濟體制本身存在問題

不可否認，現行經濟體制的某些方面在一定程度上制約了西部地區(qū)的經濟發(fā)展，加大了城鄉(xiāng)差距。2007年，城鄉(xiāng)居民收入比為3.33:1，絕對差距達到9646元，是改革開放以來差距最大的一年。出現這種差距的主要原因是制度歧視。多年以來，國民財政用于“三農”的支出絕對值在增加，但比例卻在下降。根據中國農業(yè)大學校長柯炳生的計算，中央“三農”支出從1996年的774億元增加到2006年的3397億元，但由于增長幅度趕不上財政收入的增長幅度，因此，中央“三農”支出在整個中央財政總收入中所占的比例由1996年的21.1%下降到2006年的16.6%。

我國東西部地區(qū)發(fā)展本來就不平衡，如果說中國是由城市和農村兩部分組成的話，那么過去幾十年來中國城市的繁榮其實是建立在農村的三大市場要素（勞動力、資金和土地）對城市的補貼和倒貼之上。農村2億多青壯年勞動力在為城市奉獻勞動的同時，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等 各個方面卻享受不到和市民同等的權利；收入較低的農民本來攢錢就不容易，然而當他們省出來的錢存入銀行的時候，這筆儲蓄中每年有四五千億元倒流城市，而農民自己卻很難貸到款，因此失去了增收和發(fā)展的機會。

3.村鎮(zhèn)債務負擔沉重，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難

沉重的債務包袱，既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的結果，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務形成的原因很多，有體制因素造成的負債，如事權過大財力不足，要求配套資金的專項建設項目過多；有各級政府部門頻繁下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府及相關部門的達標升級活動和建設項目(如“普九”達標和鄉(xiāng)村道路建設等)，由于超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的承受能力而形成的負債。此外，還有人為因素造成的負債，如一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導處于政績考慮，不顧財力搞“形象工程”和“政績工程”，一些經濟比較落后的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導為縮小與發(fā)達地區(qū)的差距，盲目投資建設；還有一部分地區(qū)是擅自提高各項開支標準，超前消費開支所致。

三、取消農業(yè)稅后西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展的對策

（一）以發(fā)展經濟為重點，不斷增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力

解決西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的根本出路在于發(fā)展地方經濟,涵養(yǎng)財源,不斷增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力。

1.立足本地資源優(yōu)勢，堅持以市場為導向，大力調整西部地區(qū)農村產業(yè)結構，轉變發(fā)展方式，實現科學發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進工農業(yè)有機結合，走產業(yè)化發(fā)展路子，著力在培育和壯大特色優(yōu)勢產業(yè)上下功夫。按照經濟社會發(fā)展的總體思路，以經濟結構調整為主線，以科技進 步為支撐，建立特色優(yōu)勢產業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展模式，延伸產業(yè)鏈條，利用西部地區(qū)自然資源、旅游資源、礦產資源比較豐富的優(yōu)勢，培育支柱產業(yè)，真正把西部地區(qū)的資源優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢，把產業(yè)優(yōu)勢進而轉化為經濟優(yōu)勢。

2.優(yōu)化環(huán)境，加快非公有制經濟發(fā)展步伐，夯實財政基礎。下功夫改善投資環(huán)境，努力擴大招商引資規(guī)模，吸引更多的資金、技術和人才向西部地區(qū)流動。按照黨的十七大報告中提出“毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展，堅持平等保護物權，形成各種所有制經濟平等競爭，相互促進新格局”的要求，放手發(fā)展非公有制經濟，以此形成新的經濟增長點，壯大和繁榮西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟，緩解財政困難。

3.加強城鎮(zhèn)和中心村建設，促進城鄉(xiāng)一體化，不斷增加農民收入,增加財政實力。黨的十七大指出，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化格局。隨著國家對“三農”問題的重視，西部地區(qū)應抓住這一有利時機，始終把著力構建新型工農、城鄉(xiāng)關系作為加快推進現代化的重大戰(zhàn)略，統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化建設，加快建立健全以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，實現城鄉(xiāng)區(qū)域協調發(fā)展。

（二）進一步深化改革，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展的動力

深化改革、擴大開放，既是加快西部地區(qū)經濟發(fā)展的強大動力，也是各項事業(yè)不斷取得進步的不竭源泉。因此，要推動西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟又好又快發(fā)展，就要按照科學發(fā)展觀和構建和諧社會的要求，進一步深化改革，不斷增強經濟社會發(fā)展的內在動力。首先是轉變政府職能，讓政府更多地提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內居民和農民需求的公共品服務，把財力物力等公共資源更多地向公共管理和公共服務傾斜，把更多精力放在促進社會事業(yè)發(fā)展和建設和諧社會上，切實履行好社會管理和公共服務職能。加快建立行為規(guī)范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機制和運行機制。

其次是對農村社會公共產品和公益事業(yè)投資機制的改革。積極鼓勵民營企業(yè)參與重大基礎設施、生態(tài)環(huán)境和社會公益性項目建設。多年來所形成的傳統(tǒng)模式，即社會公共產品和公共事業(yè)投資都由政府來承擔，在多元經濟發(fā)展的今天，社會成員都有平等的機會分享社會公共產品并參與到公益性事業(yè)中來。應當建立一系列配套政策，規(guī)范和引導非政府力量發(fā)展公益事業(yè)，以減輕基層政府的經濟負擔。

（三）健全和完善社會保障制度，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展的壓力 1.加大轉移支付力度和資金投入力度，為西部地區(qū)經濟發(fā)展提供資金保障

轉移支付制度是農業(yè)稅改革的重要組成部分，科學規(guī)范的轉移支付制度是全面取消農業(yè)稅后西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展的重要保障。因此，在全面取消農業(yè)稅后，應增加中央財政對地方財政的轉移支付和省市財政對縣鄉(xiāng)財政的轉移支付力度。同時，應加大對西部地區(qū)的投資力度。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出，未來政府將大幅度增加國家財政對農村基礎設施的投入，大幅度增加土地出讓收益用于農業(yè)的比例，大幅度增加對中西部地區(qū)農村公益性項目的建設投入。同時還指出，要綜 合利用財稅杠桿和貨幣政策工具，通過定向實行稅費減免和費用補貼，引導更多的信貸資金和社會資金投向農村。

2.進一步完善各項社會保障制度，為西部地區(qū)經濟發(fā)展減輕壓力 貫徹覆蓋廣、?；?、多層次、可持續(xù)原則，加快健全西部地區(qū)社會保障制度。建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度，創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接辦法。完善農民最低生活保障制度，進一步加大中央和省級財政補助力度，不斷提高保障標準和補助水平。全面落實農村五保供養(yǎng)政策，確保供養(yǎng)水平達到當地村民平均生活水平。完善農村受災群眾救助制度，發(fā)展農村老齡服務。加強農村殘疾預防和殘疾人康復工作。進一步解除低收入人群的后顧之憂，使他們能積極投身到發(fā)展經濟，建設和諧、美好的新農村這一偉大而光榮的事業(yè)中來，讓每一位社會成員都能為西部地區(qū)經濟的發(fā)展貢獻自己的力量。