第一篇：從分稅制到公共財政

從分稅制到公共財政

項懷誠/文 曾任財政部部長、全國社會保障基金理事會理事長 《財經(jīng)》總第223期 出版日期：2008-10-27

分稅制的緣起

1994年啟動的宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革，在中國經(jīng)濟(jì)體制改革史上是濃重的一筆。

這場改革在理論上、思想上的準(zhǔn)備，實際上是從1992年春天小平同志發(fā)表南方談話開始的。談話精神，最重要的就是確定了市場經(jīng)濟(jì)體制改革方向。談話以當(dāng)年中央“二號文件”形式下發(fā)，在全國引起了很大轟動。那年秋天，召開了中共十四大。在大會政治報告中，江澤民總書記代表黨中央正式提出，今后中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式是社會主義市場經(jīng)濟(jì)。十四大召開的次年，全國人民代表大會審議通過了憲法修正案，將在中國實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)寫進(jìn)了國家的根本大法。

1993年9月，十四屆三中全會召開。全會根據(jù)十四大提出的要求，形成了一個決議，即《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。它標(biāo)志著一輪宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開。在這個決定里，對財政體制改革提出了三項任務(wù)。第一項就是要實施工商稅制改革，調(diào)整國家和企業(yè)之間的關(guān)系；第二是在中央和地方兩級政府之間要實行分稅制；第三是國家預(yù)算要實行復(fù)式預(yù)算。

應(yīng)該說，十四屆三中全會文件中關(guān)于宏觀經(jīng)濟(jì)改革的內(nèi)容是非常全面的。財稅體制改革是改革中比較重要的一項，是中央領(lǐng)導(dǎo)特別重視的一項。財稅體制改革涉及國家、企業(yè)、個人之間的關(guān)系，牽涉方方面面的利益。實行分稅制就要調(diào)節(jié)中央和地方的分配關(guān)系。我記得，當(dāng)時的中央領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)，這是財稅體制改革的中心環(huán)節(jié)、主要環(huán)節(jié)。

1993年9月到11月間，當(dāng)時分管經(jīng)濟(jì)工作的國務(wù)院副總理朱镕基曾經(jīng)十幾次到地方去，和地方同志交換意見，審賬，耐心做工作。他曾半開玩笑但實際上認(rèn)真地跟我們說：“我每次去，各個部門都要去人??！財政部可以多去幾個人，你們想去幾位就去幾位?！蔽覀兟犃?，當(dāng)然感覺很溫暖，但我們也不能“濫用”領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心，每次隨同前往的大體上是二至四人。

接下來，出現(xiàn)了三項改革的統(tǒng)籌、布局問題。按照當(dāng)時的力量，如果同時鋪開三項改革，是很容易顧此失彼的。當(dāng)時，稅務(wù)已經(jīng)從財政部分離出去，成立了國家稅務(wù)總局。我當(dāng)時是財政部常務(wù)副部長，分管預(yù)算，分管改革，也分管稅政，所以和稅務(wù)總局聯(lián)系比較密切。我們決定，優(yōu)先展開工商稅制改革和分稅制改革。改革早在1993年上半年就著手了。

為什么要實施分稅制改革？它究竟有什么必要性？為什么早不改晚不改，偏偏這個時候改？其實，早在1980年，財政部就曾經(jīng)建議實施分稅制改革，但是沒有為中央領(lǐng)導(dǎo)接受?？陀^地說，當(dāng)時條件也不具備。想要分稅，先要把主要稅種初步完善起來?？梢哉f，分稅制改革是在逐步創(chuàng)造條件的過程中間來決策的。

當(dāng)時為什么必須實行分稅制改革呢？大體上有幾方面原因。

第一，原來的財政包干制完成了歷史使命，已經(jīng)越來越顯示出其不公平的一面。從1981年到1994年，包干制曾起了積極作用。這個制度大的問題不會有，不過有的時候就不大好辦。有的地方經(jīng)濟(jì)實力比較強，有的地方比較弱，包干的份額就不一樣了。全國財政會議常說，“一年之計在于'爭'”，爭包干基數(shù)，收入指標(biāo)爭取定得低一點，可以多一點超收留成；支出指標(biāo)則爭取定得高一點。要建立規(guī)范的社會主義市場經(jīng)濟(jì)框架，包干制已經(jīng)不適用了；而分稅制為大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家所采納，是改革的方向。

第二，中央財政相當(dāng)困難。當(dāng)時，中央財政占全國財政收入的比重還不到30％，弱干強枝，中央花錢要靠地方上解。澤民、李鵬、镕基同志都贊成提高中央財政收入比重。當(dāng)時，中央交給我的任務(wù)主要是處理好這個問題。

我們覺得肩上的擔(dān)子很重。1993年秋天，我第一次在北京市門頭溝的龍泉賓館介紹分稅制，講分稅制的主要涵義、前景、主要政策和要解決的問題等。有的財政廳老廳長后來對我說，分稅制啟蒙教育就是從那次會議上開始的。

分稅制改革經(jīng)驗

從1994年到現(xiàn)在，分稅制已經(jīng)實行近15年了?？傮w上說，實行得很平穩(wěn)，效果也比較明顯。可以說，改革非常成功。1993年，就是改革前一年，我國財政收入是4349億元，2007年達(dá)到5萬多億元。成功還表現(xiàn)在全國31個省區(qū)市對這個政策是擁護(hù)的。財政體制在歷史上不是太穩(wěn)定的，三年兩年就變一次，主要原因就是地方不滿意。實行分稅制以來，財政體制是相當(dāng)穩(wěn)定的。為什么分稅制能夠成功呢？有幾條經(jīng)驗值得總結(jié)。

第一，就是穩(wěn)妥處理中央和地方的分配關(guān)系。中央在集中財權(quán)的過程中，要緩緩而行，不要急于求成。當(dāng)時，我們采取存量不動、增量調(diào)整的方針，只從增量中間想辦法，逐步提高中央財政占全國財政收入的比重。

第二，一定要照顧地方利益。在推行分稅制的時候，各省分管財政的副省長和財政廳廳長紛紛來北京，排著隊和我們對賬。為什么？你研究、處理的問題和他們息息相關(guān)，他們身后有

幾千萬甚至上億的老百姓。1993年9月，朱镕基同志帶隊去調(diào)查研究，聽取地方的意見。某省同志問：搞分稅制以哪一年為基數(shù)？財政部主張以1992年為基數(shù)，因為1992年的數(shù)字是實的，誰也改變不了，不能“做文章”。但這個省的同志提出要以1993年為基準(zhǔn)。當(dāng)時，我們不贊成。镕基同志說，向中央政治局常委會匯報，常委會決定以后，黨員就要服從。結(jié)果，中央決定尊重地方同志意見。今天來講，中央這種精神，就叫體諒地方、關(guān)懷地方，在政策允許的條件下照顧地方。

第三，中央財政壯大了，對地方也有好處。我們當(dāng)時有一個奮斗目標(biāo)，就是中央財政收入要占到全國財政收入的55％-60％，中央本級財政支出要控制在全國財政支出的40％以內(nèi)。那么，多出來的20％的收入用在何處呢？要給地方，主要給中西部地區(qū)。要完善轉(zhuǎn)移支付制度。在1994年剛搞改革的時候，中央一年轉(zhuǎn)移給地方大體上有550億元。到2007年，這個轉(zhuǎn)移支付支出達(dá)到了1.3萬多億元，而中央本級支出始終沒有超出改革前所占的比重。

第四，改革能夠成功，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心是非常重要的。澤民同志曾多次分片召開各省省委書記、省長座談會，親自做工作，镕基同志親自帶隊。后來，他半開玩笑地說，那段時間是東奔西走，南征北戰(zhàn)，恩威并用，軟硬兼施。

改革期間當(dāng)然也遠(yuǎn)非一帆風(fēng)順，有許多難忘的事情。分稅確定以1993年為基數(shù)以后，當(dāng)年剩余的幾個月收入猛增?？粗鞯囟愂帐丈蟻?，我仍然放心不下，擔(dān)心各地明年沒那么多錢。1994年2月8日，各地報表匯總起來，1月財政收入情況出來了。此前我給國家稅務(wù)局一位副局長打電話，我問：增值稅能不能收起來？他說“可以”；但緊接著下半句話就叫我擔(dān)憂了，他說，“最多就是延遲兩三個月?！?/p>

當(dāng)年的財政不像今天有這樣多儲備資金。我焦急地問：“你要是推遲幾個月，基本建設(shè)怎么辦？農(nóng)田水利的備耕工作怎么辦？教師、公務(wù)員的工資怎么辦？”結(jié)果1月的收支報表出來，我一看，收了277億，同比增加106億元，增長幅度達(dá)到62％。100億元在今天不算什么，在當(dāng)時可是不得了?。∥腋吲d地跑到劉仲藜部長的辦公室。那一年的春節(jié)我記得是2月10日。當(dāng)時財政部有一個好傳統(tǒng)，春節(jié)期間，部黨組一定要開一次會，研究工作。我一時高興得有點“得意忘形”，就給劉部長提了一個建議：“今年春節(jié)期間不開黨組會了吧？”一不小心就把財政部優(yōu)良的傳統(tǒng)“丟掉”了。

高興之余，還擔(dān)心以后每個月的收入會不會有問題。后來事實證明，1994年建立起新財稅制度以后，從1月到12月，每個月都比上年同期有所增長，全年比上年增加了800多億元。這在中國財政史上搭建了一個新臺階，就是年增1000億元。

后來一發(fā)不可收，1500億元，2500億元，3000億元，5000億元，現(xiàn)在是年增1萬億元。收多了總比少收了好，可不能“好了傷疤忘了疼”。我們很長時間苦于沒有錢花，現(xiàn)在多多少少有幾個錢了，怎么能把當(dāng)年重大的改革輕易忘記了？

初建公共財政框架

公共財政的提出，是財政發(fā)展過程中一個自然的發(fā)展階段。

在解放初期，我們的財政叫做“戰(zhàn)時財政”，因為當(dāng)時有朝鮮戰(zhàn)爭，財政方針就是毛主席提出的“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給”八個字。1953年以后，朝鮮停戰(zhàn)。中國第一個五年計劃展開了，經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)成為國家的主要任務(wù)。這樣，財政就由“戰(zhàn)時財政”進(jìn)入到“建設(shè)財政”。財政部每年都要計算，在財政支出當(dāng)中，建設(shè)性的支出占整個財政支出的多大比例。如果建設(shè)性支出比例低了，就要做檢討。一直到改革開放以后，小平同志還說“軍隊要忍耐”，把錢從牙縫里省出來搞建設(shè)。

到了1998年，“建設(shè)財政”已經(jīng)落后于形勢了。我們明顯感到，如果沒有社會的發(fā)展，沒有人民生活水平的提高，沒有支出的均等化，建設(shè)最終是上不去的。于是，公共財政觀點應(yīng)運而生。

黨中央對這個觀點是肯定的。從2000年以后，黨中央建立了一個制度，每年春節(jié)前后，要把省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部請到中央黨校辦一個專題研討班。第一個研討班研究的就是財政問題，其中有一個題目就是“公共財政”。當(dāng)時主管財政工作的李嵐清副總理作了一個重要講話，把公共財政的主要內(nèi)容、為什么要搞公共財政，作了非常好的闡釋。由此開始，公共財政就開始展開了。

前面提到了轉(zhuǎn)移支付，其實是支出均等化問題，而這正是公共財政的核心。公共財政不可能徹底解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題，但是，最基本的支出應(yīng)該相對平均。比如，國民受教育的機(jī)會、每個學(xué)生有多少經(jīng)費應(yīng)該是均等化的，醫(yī)療、交通也都應(yīng)該如此。對于中西部地區(qū)來說，他們大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)是沒錯的，而且他們對于公共財政也是贊成的。這里涉及一個觀念：建設(shè)并不都是需要國家花錢。我們國家現(xiàn)在每年GDP的貢獻(xiàn)，不是國有企業(yè)老大，而是民營企業(yè)老大，占的比例達(dá)到50％以上。就是說，中央政府、地方政府、社會資金、民營企業(yè)、外資都是建設(shè)資金來源的一部分。

我離開財政部門已經(jīng)多年了?，F(xiàn)在回想起來，其間沒有感覺到工作中有多大阻力，我更多感受到的是“助力”。1994年6月，我奉調(diào)離開財政部，到國家稅務(wù)總局任主持工作的副局長、黨組副書記。1998年，我又回到財政部工作。我當(dāng)時有一個判斷：分稅制的改革、工商稅

制的改革，是中國財政收入制度的改革，是中央和地方分配的改革。這個改革在當(dāng)時任務(wù)很重。

實際上，財政支出的改革是滯后的，公共財政的改革是財政支出的改革，實際上是慢了。我有一次和李嵐清同志談到這個觀點。我說，我們現(xiàn)在準(zhǔn)備加快支出改革，共有十項改革。他馬上說：“你說說有哪些改革？”他拿出筆，一項項記下來。他說：“你說的十項改革，我都支持！”

當(dāng)然，沒有一項改革是完全沒有阻力的。因為支出的改革涉及方方面面的問題。如果問我對公共財政體制建設(shè)的看法，我只有一句話：希望步子邁得更快一點。

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【申江評論】

第二篇：財政系統(tǒng)慶祝建國60周年征文：從吃飯財政到公共財政

新中國成立60年來，我縣財政和經(jīng)濟(jì)實力從一窮二白到解決溫飽；從“吃飯財政”到公共財政；從取之于民到用之于民，取得了巨大成就和成功經(jīng)驗。而今，公共財政的陽光已普照龍鄉(xiāng)大地的每個角落，改革成果惠及81萬龍鄉(xiāng)人民。

前30年：一窮二白的“大鍋飯”財政

據(jù)縣財政志記載，新中國成立初期，我縣財政體制執(zhí)行的是那一世小說網(wǎng) http://004km.cn高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支制度。從1953年的“收支掛鉤、多種比例分成”，到1979年的“收支掛鉤、增收分成”，我縣財政都吃著“大鍋飯”。

從新中國成立到1957年，我縣的財政收入主要來源是農(nóng)業(yè)稅和工商稅。1958年至1962年，收入來源才起了重大變化，企業(yè)收入占了一定比重。

據(jù)介紹，1951年，我縣有了財政收入的記載，當(dāng)年，我縣財政總收入為3590553元。“那時，由于數(shù)字太小，年財政收入的單位還是‘元’。現(xiàn)在，早就用‘萬元’了。”翻開縣財政志，縣財政局工作人員告訴記者。在財政志上，記者看到，1951年至1979年，我縣29年的財政總收入為18957萬余元。“這個數(shù)字還不如現(xiàn)在我縣一年的財政收入。”該工作人員說。

在建國初期，我國處于國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期。在此期間，我縣財政支出主要是保證供給，人員經(jīng)費本著維持最低生活水平，逐步改善生活待遇。對企業(yè)、事業(yè)單位的撥款，采取維持與扶助的辦法，地方政策支出以大米為主。

自1953年起，隨著國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，財政由供給財政轉(zhuǎn)為建設(shè)財政，每年的財政支出主要在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文教衛(wèi)生科學(xué)事業(yè)費、撫恤和社會福利救濟(jì)費、行政管理費及其他方面，按一定比例支出。

據(jù)統(tǒng)計，1951年至1979年，我縣29年的財政總支出為13063萬余元，占財政收入總額的近70%。“當(dāng)時的財政也就是保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的‘吃飯財政’，不像現(xiàn)在的公共財政一樣普惠民眾?！笨h財政局工作人員稱。

改革開放，綻放公共財政之花

改革開放，是我國由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟(jì)的分水嶺。改革開放30年來，**財政乘著改革的春風(fēng)，走探索創(chuàng)新之路，在創(chuàng)新中求發(fā)展，在發(fā)展中謀跨越，財政收支情況發(fā)生了翻天覆地的變化。財政總收入由1978年的1099萬元增長到2008年的219148萬元；同期，財政總支出由1142萬元增長到219090萬元，分別增長了199.4倍和191.8倍。

據(jù)縣財政局工作人員介紹，黨的十一屆三中全會召開后，隨著黨的工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，我縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項社會事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，財政收入擺脫了長期低水平徘徊的局面，步入穩(wěn)定發(fā)展的軌道?？h財政收入主要來源是工商稅收、未免征前的農(nóng)業(yè)稅收和非稅收入。1996年縣級財政收入首次突破億元大關(guān)。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縣財政逐漸向“公共財政”轉(zhuǎn)變，除了加大投入，解決“三農(nóng)”問題；把教育作為最大的公共事業(yè)來保障，實行義務(wù)教育階段全部中小學(xué)生“兩免”政策，實現(xiàn)真正意義上的義務(wù)教育外，近年來，縣財政還加大了對社會保障的投入。社會保障從無到有，公共財政覆蓋面越來越大，**城鎮(zhèn)、農(nóng)村的廣大群眾有了生活、醫(yī)療等保障制度。

1998年至2007年，我縣先后建立了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度、農(nóng)村特困戶生活救助制度、農(nóng)村最低生活保障制度。至2007年末，全縣享受城市、農(nóng)村低保人數(shù)達(dá)17914人，財政全年支付低保金共計1378萬元。

2003年，全縣開始推行城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。到2007年底，全縣參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人數(shù)達(dá)23350人，參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度人數(shù)594897人。今年6月，我縣城鎮(zhèn)居民也可參加醫(yī)療保險了，7月1日起，我縣將實現(xiàn)農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險全覆蓋，居民因病致貧、因病返貧的問題得到緩解。

在施行職工養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，2008年上半年，被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員和城鎮(zhèn)用人單位超齡人員參保試點工作在巴川街道開展，隨后在全縣鋪開，截至今年5月底，已有近11000余“兩類人員”參加了基本養(yǎng)老保險，其中一部分已開始按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。

同時，我縣還運用財政投入、稅費減免、小額貸款擔(dān)保和再就業(yè)援助等財稅優(yōu)惠政策，大力支持就業(yè)和再就業(yè)工作。并加強公共衛(wèi)生體系建設(shè)，重點向農(nóng)村傾斜，為加快全縣衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展提供了資金保障。還落實計劃生育家庭獎勵扶助制度，確保了實行計劃生育政策的農(nóng)民“老有所養(yǎng)”。

60年來，我縣財政持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，財政收支倍增，社會保障從無到有，公共財政覆蓋面越來越大。據(jù)介紹，在新形勢下，**財政仍將積極推進(jìn)財稅體制改革，充分發(fā)揮財政的職能作用，逐步建立公平、規(guī)范、透明、高效的財政運行模式，使**財政在改革和建設(shè)中不斷發(fā)展壯大。

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第三篇：_公共財政

1、公共財政的含義、特點和職能

財政是各級政府為履行行政職能，依據(jù)有關(guān)法律和制度的規(guī)定，對國家各種資金的收支進(jìn)行管理和監(jiān)督的行政活動。

公共財政是指僅為市場經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)的政府分配行為，它是國家財政的一種具體存在形態(tài)，即與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政類型。

公共財政的主要特點：政府是公共財政的分配主體；公共財政分配的目的是為了滿足公共需要；公共財政具有強制性和補償性。

公共財政的職能：公共財政具有優(yōu)化資源配置的職能、調(diào)節(jié)收入分配的職能和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的職能。

2、公共預(yù)算的特點及其編制

國家預(yù)算是具有法律效力的國家財政收支計劃。公共預(yù)算有著國家預(yù)算所具有的全部特點，但又有著自身的特點。公共預(yù)算是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國家預(yù)算形式，公共預(yù)算是與公共財政相適應(yīng)的國家預(yù)算形式。

公共預(yù)算編制的原則：公開性原則、完整性原則、可靠性原則、性原則、法律性原則。

公共預(yù)算編制的主要依據(jù)：國家的法律、法規(guī)和方針、政策；上一公共預(yù)算的執(zhí)行情況；計劃國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計劃的主要指標(biāo)；公共預(yù)算管理體制所規(guī)定的管理權(quán)限和收支范圍。

3、財政收支與政府采購

稅收是國家按照法定標(biāo)準(zhǔn)無償取得財政收入的一種手段，是國家憑借政治權(quán)力參與國民收入分配和再分配的一種特定分配關(guān)系。

稅收的特征：強制性、無償性、固定性。

目前我國稅制按課稅對象一般分為流轉(zhuǎn)稅；資源稅；所得稅；財產(chǎn)稅；行為稅五大類。按稅收管理權(quán)限分為中央稅；地方稅；中央與地方共享稅三類。

財政支出必須遵循的原則：經(jīng)濟(jì)效益原則、公平原則、穩(wěn)定原則。

財政支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)可分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出；按國家職能可分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出。

政府采購是指政府機(jī)構(gòu)出于行職責(zé)的需要，以購買、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程或服務(wù)的活動。政府采購具有法定的程序和規(guī)范的方法，是世界各國目前最為重要的購買性支出管理手段。

政府采購的特點：采購資金的公共性、采購目標(biāo)的非營利性、采購行為的規(guī)范性、采購主體的特定性、采購活動的政策性及采購范圍廣、規(guī)模和影響力大。

政府采購必須遵循的原則：競爭性原則、公開性原則、公平性原則。

政府采購的基本方式：招標(biāo)性采購方式和非招標(biāo)性采購方式，招標(biāo)性采購是公開性較高的政府采購方式。

第四篇：從公共財政角度看地方事業(yè)單位改革

從公共財政角度看地方事業(yè)單位改革

稅收調(diào)研文章

內(nèi)容摘要：事業(yè)單位改革已經(jīng)全面啟動，但一些核心問題仍眾說紛紜。本課題通過大量的調(diào)研，把這些難點問題歸納為認(rèn)識觀念轉(zhuǎn)變的困難、人事制度改革的困難、職能體制改革的困難、分配制度改革的困難等等。通過借鑒各地的改革經(jīng)驗，按照政府與市場分工標(biāo)準(zhǔn)、據(jù)公共財政原則等，對現(xiàn)行的事業(yè)單位進(jìn)行了分類和定位，認(rèn)為事業(yè)單位將向政府機(jī)構(gòu)、政府公立機(jī)構(gòu)、非營利機(jī)構(gòu)和企業(yè)這四種組織進(jìn)行轉(zhuǎn)型，通過制度創(chuàng)新，來解決上述這些難點問題，并提出了管理體制創(chuàng)新、產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新、人事制度創(chuàng)新和分配制度創(chuàng)新的具體思路。特別是在人事制度創(chuàng)新和分配制度創(chuàng)新上，提出了可操作性較強的改革方案。

把某種經(jīng)濟(jì)組織命名為“事業(yè)單位”，把行政單位與事業(yè)單位統(tǒng)稱為行政事業(yè)單位，這是中國的特色，帶有濃重的計劃經(jīng)濟(jì)痕跡。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府承辦了所有的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展事項，所有的投資，都由政府承擔(dān)，因此，根據(jù)投資項目不同，把社會存在的各種組織分為行政單位、事業(yè)單位、（國有）企業(yè)，也就無可厚非。改革開放后，國有企業(yè)從政府的一部車間變成了獨立的經(jīng)濟(jì)法人，使我國的經(jīng)濟(jì)走上了快速穩(wěn)定發(fā)展的道路。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，把原來捆綁在政府懷抱里的事業(yè)單位也獨立出來，將會使我國的社會走向可持續(xù)的繁榮。新世紀(jì)初，中央決定開展事業(yè)單位改革，正是適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

通過對科技系統(tǒng)以及全國部分地區(qū)試點情況的總結(jié)，中央下發(fā)了不少文件，這對于深化事業(yè)單位改革，提供了有力的武器。但我國擁有130多萬個事業(yè)單位，近3000萬的從業(yè)人員，情況十分復(fù)雜，特別是地方的事業(yè)單位，更面臨著種種困難。本課題試圖從公共財政角度，就地方事業(yè)單位改革中的一些關(guān)鍵性問題，提出若干建議。

一、事業(yè)單位的分類及定位

（一）事業(yè)單位的分類

對事業(yè)單位有一個明確的定位，是進(jìn)行事業(yè)單位改革的關(guān)鍵。事業(yè)單位的改革，從某種意義上講，是公共財政改革的重要組成部分，因此，必須根據(jù)公共財政的原則，對之進(jìn)行明確分類后，才能根據(jù)不同情況，進(jìn)行明確的定位。本文以市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場的分工為標(biāo)準(zhǔn)，對事業(yè)單位作如下劃分：

1、提供純公共產(chǎn)品的事業(yè)單位

根據(jù)公共產(chǎn)品原理，提供純公共產(chǎn)品事業(yè)單位有如下幾大類：

（1）行政執(zhí)法型事業(yè)單位。近幾年，國家多次進(jìn)行了行政機(jī)構(gòu)改革，對行政單位、行政編制進(jìn)行嚴(yán)格控制。但為了確保社會事業(yè)的發(fā)展，各地先后建起了一批帶有行政職能的事業(yè)單位，有些單位則轉(zhuǎn)制為“按公務(wù)員管理的事業(yè)單位”。這類事業(yè)單位，在一些地區(qū)，被稱為“行政執(zhí)法型事業(yè)單位”，實際上履行著行政單位的職能，因此，它提供的服務(wù)屬于完全意義上的純公共產(chǎn)品。

（2）基礎(chǔ)教育單位。我國的憲法規(guī)定，我國實行九年制義務(wù)教育。國家應(yīng)該向社會提供九年制義務(wù)教育這一純公共產(chǎn)品，并由財政承擔(dān)其全部費用。因此，因九年制義務(wù)教育而建立起來的公立中小學(xué)，以及為義務(wù)教育培養(yǎng)教師人才的師范學(xué)院也屬于提供純公共產(chǎn)品的范圍。

（3）基礎(chǔ)研究單位。如地方上的一些針對當(dāng)?shù)刂攸c行業(yè)發(fā)展而設(shè)置的基礎(chǔ)性研究機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)提供的研究成果是為了當(dāng)?shù)厣鐣陌l(fā)展、公眾的需要，因此其服務(wù)也屬于純公共產(chǎn)品。

2、提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的事業(yè)單位

準(zhǔn)公共產(chǎn)品，既可以由政府來提供，也可以通過市場提供。根據(jù)我國各地實際，按照準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公共程度，可以把這一類的事業(yè)單位分為如下幾種：

（4）公益性事業(yè)單位。為滿足人民基本生活需要的基礎(chǔ)設(shè)施中，有的是由行政部門負(fù)責(zé)進(jìn)行管理的，如城市公路就由屬于行政單位的公用事業(yè)局來管理；有的則是由事業(yè)單位來進(jìn)行管理的，如：中心血庫、疾病控制中心等基礎(chǔ)醫(yī)療機(jī)構(gòu)；博物館、文化館、圖書館、戲劇院等基礎(chǔ)文化設(shè)施；環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)等等。

（5）慈善型事業(yè)單位。隨著社會的發(fā)展，出現(xiàn)了一批以慈善為宗旨的各類機(jī)構(gòu)，包括各種從原來行政單位分離出來的機(jī)構(gòu)，如民政部門、社會保障部門的下屬機(jī)構(gòu)；各種公益基金會，如中華慈善總會、中國紅十字會、希望工程、教育基金會等；帶有宗教色彩、在傳教的同時又向教民提供慈善服務(wù)的佛教、基督教、伊斯蘭教組織等等。

（6）社會中介型事業(yè)單位。這類事業(yè)單位，一部分是從原來政府部門分離出來，為公眾提供公共服務(wù)的中介單位，包括向社會提供法律服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，政府各部門下屬的服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府職能的衍生產(chǎn)品（如質(zhì)量檢驗所、藥品檢驗所等），因市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而新生的第三產(chǎn)業(yè)（如拍賣行、婚姻事務(wù)所、產(chǎn)權(quán)交易中心等）。

（7）專業(yè)人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)。這類事業(yè)單位，主要是指從事不屬于義務(wù)教育的各類教育、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，如高

中、職業(yè)中學(xué)、中專、大專、大學(xué)、成教學(xué)校、專業(yè)培訓(xùn)中心等等。

（8）技術(shù)服務(wù)型事業(yè)單位。這類事業(yè)單位，主要是指圍繞當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的特點，為企業(yè)提供各種應(yīng)用性服務(wù)的事業(yè)單位。如：各種從事自然科學(xué)、社會科學(xué)應(yīng)用研究的科研機(jī)構(gòu)，各種學(xué)術(shù)性、行業(yè)性的群體團(tuán)體，科技交易市場等。在廣大農(nóng)村，農(nóng)業(yè)科技推廣網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)機(jī)維修網(wǎng)絡(luò)，也屬于

技術(shù)服務(wù)型的事業(yè)單位。

（9）城市經(jīng)營性事業(yè)單位。這類事業(yè)單位，以管理、經(jīng)營城市資源為手段，以提高城市的綜合競爭力為目的，既重社會效益，更重經(jīng)濟(jì)效益，也屬于事業(yè)單位的范圍。根據(jù)城市經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)鏈，這些單位可按序分為：從事土地、空間等城市資源一級交易的土地儲備中心、土地交易中心，產(chǎn)權(quán)拍賣中心等；從事城市資源初級開發(fā)（城市項目建設(shè)）工程的項目指揮部、項目公司；從事已建成的城市資源管理和維修的各類事業(yè)單位，如尚未市場化的煤、氣、路、水等管理單位；從事城市資源二級交易的房地產(chǎn)交易中心等。

3、提供私人產(chǎn)品的事業(yè)單位

按照市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場的基本分工，私人產(chǎn)品應(yīng)全部由市場來供給。但由于我國的事業(yè)單位，是從計劃經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展起來的，加之社會主義制度的特點，決定了一些盡管屬于私人產(chǎn)品、但關(guān)系國計民生的項目，還需要國家來經(jīng)營，因此，存在相應(yīng)的事業(yè)單位。按所從事的業(yè)務(wù)與國計民生的關(guān)系，可將這類事業(yè)單位分為以下幾類：

（10）仍需要政府扶持的事業(yè)單位。以向廣大人民提供基本生活資料為經(jīng)營目標(biāo)、以市場化的動作為主要手段的事業(yè)單位，其經(jīng)營績效直接影響到廣大人民的根本利益，因此，還需要國家扶持，包括：醫(yī)療機(jī)構(gòu)，“菜籃子”、“米袋子”工程，公交部門、城市地鐵、水上渡船碼頭，城市設(shè)計院、建筑設(shè)計院、規(guī)劃設(shè)計院等。

（11）可以市場化但尚未市場化的事業(yè)單位。包括：可以市場化的應(yīng)用研究部門；各類行政、事業(yè)單位附屬的“三產(chǎn)”單位，如各種“四技”事業(yè)，各種機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門、車隊、勞動服務(wù)公司等；一些以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展為目的而建立起來的基金會、協(xié)會、中心等等。

（12）已經(jīng)市場化的事業(yè)單位。以事業(yè)單位名義存在、經(jīng)營機(jī)制已市場化的自收自支事業(yè)單位，如廣播臺、電視臺、報社等新聞系統(tǒng)等。

（二）事業(yè)單位的定位

按照公共財政的理論，把事業(yè)單位劃分為上述的三大類十二小類，根據(jù)分析可知，我國的事業(yè)單位是提供各種公共性程度完全不同的產(chǎn)品和服務(wù)的社會經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)稱。事業(yè)單位改革，就是要根據(jù)政府與市場的分工，把這些事業(yè)單位歸位到與其公共性相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)組織類型之中。

在加入世界貿(mào)易組織后，為與國際接軌，參照國際經(jīng)驗，我們把整個社會經(jīng)濟(jì)組織分為五大類：政府機(jī)構(gòu)、政府公立機(jī)構(gòu)、非營利組織、企業(yè)和家庭。同時借鑒這種分類方法，明確現(xiàn)行各類事業(yè)單位在市場經(jīng)濟(jì)條件下的定位問題。從某種意義上講，事業(yè)單位改革的過程，就是從我國目前的社會經(jīng)濟(jì)組織形式轉(zhuǎn)化為當(dāng)前國際通行的社會經(jīng)濟(jì)組織的過程。

關(guān)于政府機(jī)構(gòu)、政府公立機(jī)構(gòu)、非營利組織、企業(yè)及家庭等方面在市場經(jīng)濟(jì)條件下的游戲規(guī)則，這方面的研究已經(jīng)十分豐富，在此不作詳細(xì)討論。本文的重點，放在事業(yè)單位改革過程中的一些難點問題。

二、事業(yè)單位改革的難點

事業(yè)單位從目前這種狀態(tài)向規(guī)范的四種經(jīng)濟(jì)組織形式歸并的過程，實際上就是通過制度創(chuàng)新，進(jìn)行內(nèi)部改革的過程。在這個過程中，將涉及到事業(yè)單位以及與之相關(guān)各個方面的利益關(guān)系，直接影響著整個社會經(jīng)濟(jì)的資源配置格局，因此，改革的難度極大。特別是在一些市場化程度較低、政府對資源配置影響較大的地區(qū)，很多利益集團(tuán)，都是通過事業(yè)單位這一形式，來分財政的一杯羹。因此，要使他們脫離政府的扶持，直接在市場中自求生存，阻力很大。

從調(diào)查情況看，在事業(yè)單位改革中，最突出的問題，主要集中在如下幾個方面：

1、認(rèn)識觀念轉(zhuǎn)變的困難

事業(yè)單位改革，是市場化向縱深推進(jìn)的必然過程，是政府部門的一場“自我革命”，對事業(yè)單位改革的正確認(rèn)識，直接影響著事業(yè)單位改革的成敗。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國各地開展事業(yè)單位改革中，對事業(yè)單位改革認(rèn)識上的差距，已經(jīng)成為影響事業(yè)單位改革的頭號因素。我們可以把這些模糊認(rèn)識羅列為如下幾種：

一是消極觀念，認(rèn)為事業(yè)單位改革可以通過形式主義等做法很好地完成改革任務(wù)，又可以通過改革，實際上擴(kuò)大事業(yè)單位的陣容。

二是任務(wù)觀念，認(rèn)為事業(yè)單位改革是上級的任務(wù)，只要遵循上級的精神即可，一方面使得改革不考慮當(dāng)?shù)氐膶嶋H，一味照搬中央部委的文件，另一方面改革陷入等待狀態(tài)。

三是保護(hù)觀念，認(rèn)為事業(yè)單位改革中，以保護(hù)一些利益集團(tuán)的既得利益為前提，才能保證事業(yè)單位改革的成功，如保護(hù)事業(yè)單位職工的既得利益、保護(hù)改革者的利益等。而事業(yè)單位改革與以前任何一次政府內(nèi)部改革不同，是一次市場化為導(dǎo)向的改革，它必然要打破既得利益。因此，在這種觀念的影響下，一些地方的事業(yè)單位改革難以很好地推進(jìn)。

四是畏難情緒，改革可能引起下崗，使得改革中出現(xiàn)一批觀望者，甚至出現(xiàn)阻撓改革的領(lǐng)導(dǎo)干部。

五是被動情緒，被改革者對前途不明，無法謀定而后動，只能等待政府改革方案對他們命運的安排，這是事業(yè)單位改革的主體——廣大事業(yè)單位職工中很流行的想法。

這五種認(rèn)識觀念上的模糊，由于目前沒有一套較有說明力的宣傳資料，連一些地方政府職能部門都無法采取有效措施，來進(jìn)行糾正。

2、人事制度改革的困難

人事改革是事業(yè)單位改革中的難中之難。這些困難可以歸納為：

一是人員安置分流的困難。這是事業(yè)單位改革中最困難的問題。事業(yè)單位職能的轉(zhuǎn)換帶來的職工下崗問題，在就業(yè)機(jī)會本就不多的地區(qū)，如何安置下崗職工以及如何解決下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠政策與公平待遇的矛盾問題等都是改革的難點。

二是事業(yè)單位及其人員的政治、技術(shù)待遇問題。一方面，行政級別的取消，在一些“官本位”意識較濃的地區(qū)，無疑是十分困難的；另一方面，原來屬于某些事業(yè)單位的員工，可能失去評聘特定專業(yè)技術(shù)職務(wù)的資格，這同樣會阻礙事業(yè)單位改革的深化。

三是領(lǐng)導(dǎo)干部的任免問題。在目前“黨管干部”的體制下，事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部一般都是在組織部門考察的基礎(chǔ)上，由當(dāng)?shù)氐狞h委或政府任免的。改制后，事業(yè)單位要按國際通行的游戲規(guī)則開展業(yè)務(wù)活動，其領(lǐng)導(dǎo)干部的任免工作就不可能全部歸黨或政府，必須區(qū)別情況，分別對待。

四是一般職工的任免管理問題。事業(yè)單位改革的一個最重要的特點，就是打破事業(yè)單位終身制的用工制度，形成一種有進(jìn)有出、進(jìn)出有序的人才流動體制，這要求逐步規(guī)范目前混亂的人事管理制度，一部分人的利益將受到影響，他們很可能成為改革的巨大阻力。

3、職能體制改革的困難

首先，是每個事業(yè)單位的定位困難。盡管我們在第一部分對事業(yè)單位作了12類的分類，但具體到某一個部門的定位，各地的標(biāo)準(zhǔn)是完全不一樣的，在實際的操作中，存在很多困難。如一些屬于城市經(jīng)營的事業(yè)單位，在一些市場化程度較高的地區(qū)，早就成為企業(yè)，而在一些市場化程度較差的地區(qū)，甚至還有全額撥款的。

其次，是每個單位內(nèi)部的職能改革問題。即使在一個單位內(nèi)部，每個部門所履行的職能的公共性差別很大，如果職能劃分不清，就可能影響改革的方向。

4、分配制度的困難。分配制度，是各利益關(guān)系調(diào)整的集中反映，也是事業(yè)單位改革中，矛盾最集中的問題。在分配制度問題上，存在著如下幾方面的困難。

一是事業(yè)單位分配的基本原則問題。事業(yè)單位改制后如何體現(xiàn)“按勞分配為主，其他分配方式為輔”的分配原則，是事業(yè)單位改革在分配制度上面臨的首要問題。一方面，事業(yè)單位原來采取的是一種以按勞分配為主的分配制度，事業(yè)單位的工資，一般按員工的工作能力來確定的。改制后，單純的按勞分配勢必很難調(diào)動各方面的積極性，因此必須輔之以其他分配方式，但這些分配方式的基礎(chǔ)卻很難界定。另一方面，在事業(yè)單位內(nèi)部，只存在著二種分配基礎(chǔ)：一是屬于勞動者個人的勞動力，二是屬于國家的各種國有資產(chǎn)。在事業(yè)單位，也存在著諸如產(chǎn)權(quán)、專利權(quán)等其他可以作為分配依據(jù)的生產(chǎn)要素，但在改制前，這些生產(chǎn)要素都是國有的。除非有私人產(chǎn)品參與事業(yè)單位改革，否則，事業(yè)單位的改革，在分配制度上就可能變成國家與個人的分配關(guān)系調(diào)整，而個人間的分配關(guān)系，仍難以得到很好的調(diào)整。

二是事業(yè)單位分配權(quán)問題。在事業(yè)單位改革的過程中，各地制定了一些地方性規(guī)定，給予事業(yè)單位一定的分配自主權(quán)，但仍沒有擺脫上級決定分配權(quán)的本質(zhì)，與事業(yè)單位改革的最終目標(biāo)，還有很大的差距。

三是事業(yè)單位個人分配制度的建立問題。在事業(yè)單位改革后，要建立起一套與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的個人分配制度，真正體現(xiàn)按勞分配的原則，改變原來個人收入來源單一的格局，實現(xiàn)收入的多元化，調(diào)動積極性并避免收入的不合理差距，因此探索符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的個人收入分配制度還有待研究。

四是事業(yè)單位個人的社會保障問題。社會保障制度是事業(yè)單位改革的“減震器”，在打破用工的終身制后，事業(yè)單位的員工就必須面臨著社會保障問題，但事業(yè)單位在很多領(lǐng)域還沒有和社會保障制度接軌，解決事業(yè)單位員工的社會保障問題，不僅直接影響著事業(yè)單位分配制度的建立，還直接影響著事業(yè)單位改革的進(jìn)程。

三、制度創(chuàng)新：對事業(yè)單位改革若干難點的政策建議

上述四大類困難中，最突出的是人事制度與分配制度的困難。解決好這兩大制度的創(chuàng)新，對事業(yè)單位的改革，將起到很好的推動作用。根據(jù)各地事業(yè)單位改革的實踐經(jīng)驗，本文認(rèn)為，地方的事業(yè)單位改革，關(guān)鍵在于建立起如下幾種制度：

（一）管理體制創(chuàng)新

通過體制創(chuàng)新，解決政、事、企的分離問題，確保事業(yè)單位向國際通行的社會經(jīng)濟(jì)組織形式歸位。

1、建立規(guī)范的法人確認(rèn)制度。無論是政府機(jī)構(gòu)，還是政府公立機(jī)構(gòu)、非營利組織、企業(yè)，從組織學(xué)的角度來講，他們都是不同性質(zhì)的法人組織。根據(jù)經(jīng)營目的的不同，法人可以分為公法人、私法人、社團(tuán)法人等多種形式，這種法人之間的區(qū)別，實際上就是明確了各種機(jī)構(gòu)性質(zhì)的差異。因此，建立規(guī)范的法人確認(rèn)制度，可以使各類事業(yè)單位歸屬到與其公共性相適應(yīng)的各類社會經(jīng)濟(jì)組織之中。為了確保有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)地甄別各類事業(yè)單位的性質(zhì)，建議由政府職能部門在整理現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)國務(wù)院《事業(yè)單位登記管理條例》等要求，對各種社會經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新的確認(rèn)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的法人確認(rèn)制度。并在此基礎(chǔ)上，通過目前各地都基本已經(jīng)成立的政府辦事大廳（便民服務(wù)中心等），一個窗口對外，對事業(yè)單位進(jìn)行重新的認(rèn)證、登記，從而避免因部門職能交叉而導(dǎo)致的確認(rèn)工作混亂。

2、取消主管部門對事業(yè)單位的管理制度。改革后，事業(yè)單位要機(jī)構(gòu)獨立設(shè)置，編制獨立核定，編制獨立，財務(wù)獨立，真正成為一個獨立的法人主體?；诖?，應(yīng)全面取消主管部門對事業(yè)單位的管理制度，各事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)的需要，與政府各職能部門建立起相應(yīng)的關(guān)系。

3、行政、事業(yè)單位改革聯(lián)動機(jī)制。目前，各地都存在一批行政、事業(yè)混編混崗的單位。在這次事業(yè)單位改革中，要建立起規(guī)范的分設(shè)制度，進(jìn)行清理。產(chǎn)生行政、事業(yè)單位混編混崗的根源，在于行政機(jī)構(gòu)改革中，由于編制的控制，一部分行政單位把一些行政職能轉(zhuǎn)到了事業(yè)單位，并向下屬的事業(yè)單位無償借用干部。在行政機(jī)構(gòu)編制不能變的情況下，解決這一問題是不可能的。因此，只有建立起行政、事業(yè)單位改革聯(lián)動制度，才能真正推進(jìn)事業(yè)單位的深入改革。

（二）產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

1、國有產(chǎn)權(quán)多種實現(xiàn)形式的制度創(chuàng)新

正如黨的十六大所講，公有制有多種實現(xiàn)形式，在事業(yè)單位改革中，事業(yè)單位擁有的各類國有資產(chǎn)，將通過各種不同的方式，在保證其保值增值的前提下，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革。

根據(jù)事業(yè)單位的實際情況，可以考慮將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為如下幾種形式：

（1）國有財產(chǎn)。即原來由事業(yè)單位使用，經(jīng)過國有資產(chǎn)登記后，變成一種公共消費產(chǎn)品。這類國有資產(chǎn)，不再是一種資產(chǎn)的概念，而是一種單純的消費財產(chǎn)，它不可能創(chuàng)造新的價值，因此，是一種消耗性的國有資產(chǎn)。

（2）國有資金。通過對國有產(chǎn)權(quán)的改制，把一部分原事業(yè)單位擁有的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為國有資金，由政府收回，投資到其他公共領(lǐng)域，實現(xiàn)國有資產(chǎn)從某些事業(yè)單位的退出。這是事業(yè)單位改革中國有產(chǎn)權(quán)改革的最主要的形式之一。

（3）國有股權(quán)。在事業(yè)單位改制的過程中，股份制改革是一種十分重要的形式，原事業(yè)單位占有的國有資產(chǎn)，在改制過程中作為一種國有股權(quán)，參與到改制后事業(yè)單位的具體經(jīng)營中。

（4）國有債權(quán)。除了事業(yè)單位擁有的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為國有股權(quán)外，基于事業(yè)單位改革的特殊性，一些國有資產(chǎn)也可以轉(zhuǎn)化為國有債權(quán)，國家作為債權(quán)人，改制后的事業(yè)單位經(jīng)營者作為債務(wù)人，建立起債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

（5）其他形式。事業(yè)單位擁有很多國家所有的知識產(chǎn)權(quán)，在改制過程中，這些知識產(chǎn)權(quán)或者量化為國有股權(quán)的一部分，或者保持原來的形式，繼續(xù)成為國有資產(chǎn)的重要組成部分。

在地方的事業(yè)單位中，還存在一種特殊性質(zhì)的事業(yè)單位，這些事業(yè)單位，政府沒有資金投入，只給予一個編制或者機(jī)構(gòu)名稱，如某某市生產(chǎn)力促進(jìn)中心，經(jīng)濟(jì)協(xié)作中心等。這類單位在改制過程中，很容易被認(rèn)為是一種集體性質(zhì)的社會經(jīng)濟(jì)組織，不存在國有資產(chǎn)問題，但根據(jù)我國的有關(guān)法律，這類單位的發(fā)展，主要依靠的是，這一政府命名的單位名稱所包含的無形資產(chǎn)。因此，在事業(yè)單位的改革中，如何強化國有無形資產(chǎn)的管理，將是改革中的一個突出問題。

2、多元化的投資制度

改革后，除國家政策規(guī)定必須由國家舉辦的事業(yè)單位外，其它各類事業(yè)單位都可以由社會力量興辦。因此，有必要建立一套鼓勵多元化投資的制度體系，促進(jìn)事業(yè)單位的改革。

從公共財政角度看地方事業(yè)單位改革來自:免費論文網(wǎng)

（1）市場準(zhǔn)入制度的建立。事業(yè)單位的經(jīng)營，和廣大人民的根本利益、和當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展有著密切的關(guān)系，如果沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)，勢必會影響地方社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，有必要建立一套市場準(zhǔn)入制度，來保證事業(yè)單位經(jīng)營者的質(zhì)量，在鼓勵多元化投資的宗旨下，按照公開、公平、公正的原則確定標(biāo)準(zhǔn)，不能有所有制歧視，區(qū)域歧視，更不能有特許的規(guī)定。事業(yè)單位涉及的領(lǐng)域很多，每個領(lǐng)域都有不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在事業(yè)單位的準(zhǔn)入制度上，建立一套與行業(yè)許可相適應(yīng)的許可證制度，與我國現(xiàn)行的行政管理體制相適應(yīng)。

（2）暢通的投資制度。私人部門獲準(zhǔn)參與事業(yè)單位經(jīng)營之后，還必須要有一個暢通的投資渠道，包括了售、股、托、租、包等多種形式。

（三）人事制度創(chuàng)新

1、取消事業(yè)單位身份制度和勞動關(guān)系制度

進(jìn)行事業(yè)單位改革，首先必須取消原有的身份制度和勞動關(guān)系制度，打破原有的利益格局，清理改革障礙。例如深圳市統(tǒng)一把事業(yè)單位的員工統(tǒng)稱為“職員”，有些地方則以崗位管理代替身份管理，這些辦法，都為取消身份制度與勞動關(guān)系制度提供了參考。

2、建立規(guī)范的人員聘用制度

引入競爭機(jī)制，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的員工聘用制度，破除干部身份終身制。

一是單位的自主用人制度。單位可以根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要，自主確定用人標(biāo)準(zhǔn)，用人額度，并到人才市場進(jìn)行招聘。

二是員工與單位建立合同化的勞動制度。單位按照崗位要求聘用員工，與員工建立合同制的勞動關(guān)系，確定單位和個人的人事關(guān)系，明確單位和個人的義務(wù)和權(quán)利。

三是員工的自主擇業(yè)制度。員工可以通過規(guī)范的手段，自主選擇職業(yè)。

四是競爭上崗的內(nèi)部用人制度。改變以行政手段為主的用人制度，通過競爭上崗的辦法，確定每個員工在單位內(nèi)的位置，充分調(diào)動員工的積極性。

3、建立新型的領(lǐng)導(dǎo)干部任免制度

以競爭上崗的方式代替組織部門干部考核中的基礎(chǔ)性工作，通過競爭，使每個干部都能有機(jī)會取得領(lǐng)導(dǎo)職位，并在競爭中體現(xiàn)自己的價值。干部管理部門根據(jù)競爭上崗中競爭者的表現(xiàn)，按照干部管理權(quán)限和一定程序，根據(jù)不同事業(yè)單位的特點，采取直接聘任、招標(biāo)聘任、推選聘任、委任等多種任用形式，來任免領(lǐng)導(dǎo)干部。

4、建立崗位管理制度

事業(yè)單位內(nèi)部崗位設(shè)置的科學(xué)合理，每個崗位的職責(zé)、權(quán)利和任職條件明確，崗位與崗位之間的關(guān)系明確，是確保事業(yè)單位運行順暢的組織保證。崗位管理制度就是把明確的崗位設(shè)置與人事管理結(jié)合起來，使每個人適得其所，保證事業(yè)運行的高效率。

崗位不同，管理制度也不一樣。建立崗位管理制度，就是要根據(jù)不同的崗位，建立與之相適應(yīng)的確保工作人員完成崗位所要求的權(quán)責(zé)利的制度。如對領(lǐng)導(dǎo)崗位，可以建立任期目標(biāo)責(zé)任制；對管理崗位，可以建立體現(xiàn)管理人員管理水平、業(yè)務(wù)能力、工作業(yè)績、資格經(jīng)歷、崗位需要的等級序列，推行職員制度；對工勤崗位，可參考技工考核的辦法，建立崗位等級規(guī)范；對專業(yè)技術(shù)崗位，可以逐步實現(xiàn)專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任與崗位聘用相統(tǒng)一的辦法，一些責(zé)任重大、社會通用性強、事關(guān)公共利益、具備一定專業(yè)技術(shù)才能勝任的崗位，還可以參考國際慣例，逐步建立執(zhí)業(yè)資格注冊管理制度。

5、建立柔性用人制度

柔性用人機(jī)制，即固定與流動相結(jié)合的用人制度，改變現(xiàn)有單一的固定用人方式，從制度上保證各事業(yè)單位較好地利用“外腦”，來發(fā)展各項事業(yè)。

6、建立解聘辭聘制度

勞動關(guān)系的合同化，為建立事業(yè)單位的解聘、辭聘提供了制度保障。根據(jù)聘用合同，單位可以解聘職工，職工也可以按合同辭聘。這一制度，可以疏通事業(yè)單位人員的出口渠道，增加用人制度的靈活性，解決人員能進(jìn)能出的問題。

7、建立聘用人員考核制度

解聘辭聘制度能否實現(xiàn)，關(guān)鍵是聘用制度中對工作人員考核的辦法制定。在聘用人員考核制度中，如果明確了聘用者在聘用期的責(zé)任和義務(wù)，明確了續(xù)聘、解聘、增資、晉級、獎懲等的條件，而且這些條件具有較強的可操作性，那么，這一制度才能真正實施起來，反之，這一制度就很容易形同虛設(shè)，終身制就很難打破。

8、建立未聘人員安置制度

事業(yè)單位改革必然帶來一批下崗人員。如何處理這些未聘人員，是事業(yè)單位改革中的難點。為此，可以參考國有企業(yè)下崗工人的安置辦法和行政機(jī)構(gòu)改革中未聘人員的安置辦法，從如下幾個方面進(jìn)行制度設(shè)計：

一是以行業(yè)或系統(tǒng)為單位，建立人員的內(nèi)部調(diào)劑制度。在本單位自行消化的基礎(chǔ)上，通過行業(yè)或系統(tǒng)內(nèi)部消化，在整個系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一評聘，打亂原來的格局，讓所有的員工在系統(tǒng)內(nèi)公平競爭、自由擇業(yè)。通過行業(yè)內(nèi)的競爭，爭取讓一部分人員安置下來，這是減少未聘人員的一條重要措施。

二是建立人才后備制度，事業(yè)單位工作人員的總體素質(zhì)較高，有較強的政治敏感性、政策敏感性，那些未聘人員仍然是重要的人才力量，在今后社會事業(yè)的發(fā)展中，將發(fā)揮重要的作用。因此，可以采取建立人才后備制度的辦法，把一部分素質(zhì)較高、符合當(dāng)?shù)剡h(yuǎn)期人才發(fā)展戰(zhàn)略的未聘人員，納入這一制度進(jìn)行管理，從而安置一批人員。這可以參考行政機(jī)關(guān)安置下崗人員的做法，建立若干個人才培訓(xùn)計劃，把這些人員納入這些計劃之中，參與培訓(xùn)、攻讀學(xué)位、考取專業(yè)技術(shù)職務(wù)。

三是建立人才托管制度，對一些未聘人才進(jìn)行管理。如可以建立人才流動服務(wù)中心的辦法，由人才流動服務(wù)中心為之尋找新的工作崗位。為了鼓勵人才流動服務(wù)中心為這些未聘人員服務(wù)，政府可以在事業(yè)單位的改革費中列支一次介紹費等進(jìn)行鼓勵。

四是建立就業(yè)指導(dǎo)制度，引導(dǎo)未聘人員的再就業(yè)。

五是通過盤活國有資產(chǎn)，興辦新興產(chǎn)業(yè)。事業(yè)單位改革中，國有資產(chǎn)部門將收回一批事業(yè)單位使用的國有資產(chǎn)，充分利用這些國有資產(chǎn)，在政策的允許范圍內(nèi)，鼓勵未聘人員組建新的企業(yè)單位，是各地在事業(yè)單位改革中的成功經(jīng)驗。

六是利用國有資產(chǎn)，養(yǎng)活一批未安置人員。對由于年齡、身體等原因而下崗的未聘人員，可以通過提前退離休等辦法，或利用改制單位的部分國有資產(chǎn)，來解決他們的生活問題。

七是利用政策鼓勵未聘人員在新的領(lǐng)域發(fā)揮作用。通過政策鼓勵、引導(dǎo)未聘人員到基層、農(nóng)村、企業(yè)等領(lǐng)域工作，發(fā)揮作用。

八是利用政策鼓勵專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)辦或進(jìn)入企業(yè)。對各地的優(yōu)惠政策進(jìn)行規(guī)范化的基礎(chǔ)上，在不違背公平競爭原則的前提下，制定事業(yè)單位人員創(chuàng)辦或進(jìn)入企業(yè)的制度，鼓勵事業(yè)單位在崗人員和未聘人員，發(fā)揮個人特長，為社會創(chuàng)造更多的財富。

9、建立健全社會保障制度。

社會保障制度，是保證事業(yè)單位改革順利成功的穩(wěn)定器，同時，更是安置未聘人員、促進(jìn)人才流動、加快單位轉(zhuǎn)型的重要推進(jìn)器。在事業(yè)單位全面推廣養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等，既可解決事業(yè)單位人員流動、轉(zhuǎn)崗的后顧之憂，也可以降低事業(yè)單位改革的成本。目前，我國各地在事業(yè)單位開展社會保障制度的進(jìn)度不一致，有的已經(jīng)實施了很長時間，有的甚至剛剛起步。因此，在事業(yè)單位改革的過程中，首先需要解決社會保障這一重大問題，對于改革中沒有社會保障資金來源的，當(dāng)?shù)刎斦块T可能要承擔(dān)起這部分的費用。

（四）分配制度創(chuàng)新

1、建立健全適應(yīng)于事業(yè)單位發(fā)展的分配政策體系。

目前，對事業(yè)單位分配制度進(jìn)行改革的前提，就是在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，重新組成一個和國際接軌的、符合事業(yè)單位發(fā)展要求的分配政策體系。二十多年的改革，我國已經(jīng)形成了以《財務(wù)通則》、《會計準(zhǔn)則》為基礎(chǔ)的企業(yè)內(nèi)部核算體系；同時，也通過部門預(yù)算、國庫集中支付等形式，對預(yù)算會計制度進(jìn)行了新的改革，建立健全了行政單位的內(nèi)部核算制度。能否通過這次事業(yè)單位改革，建立一套符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的非營利組織的核算體系，是這次改革成敗的關(guān)鍵。

關(guān)于非營利組織的內(nèi)部核算問題，可以重新作為一個專題開展研究。本文強調(diào)的是，非營利組織內(nèi)部核算制度的建設(shè)中，要特別注意的兩個問題。

（1）非營利組織，在具體經(jīng)營中，同樣是以利潤最大化為目的的，它與企業(yè)的唯一區(qū)別，就是非營利組織所創(chuàng)造的利潤不是分配給投資者，而是用于該組織所從事的社會事業(yè)發(fā)展。非營利組織的這種特點，決定了它的內(nèi)部核算制度，必須以企業(yè)核算制度為基礎(chǔ)，并根據(jù)非營利組織的特點，進(jìn)行制度創(chuàng)新。

（2）非營利組織與企業(yè)的另一個區(qū)別在于，它作為第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，是一種集勞動力密集型和技術(shù)密集型為一體的組織。非營利組織取得社會效益、經(jīng)濟(jì)效益的最主要生產(chǎn)要素，不是資本，而是掌握專有技術(shù)的勞動力。因此，企業(yè)內(nèi)部核算的中心是資本以及資本盈利率的核算，而非營利組織核算的中心則是勞動力以及勞動力收益的核算。因此，對勞動力的核算，特別是對個人收入分配制度的核算，將成為非營利組織內(nèi)部核算的核心。

在建立了非營利組織的內(nèi)部核算體系后，它就和行政單位的內(nèi)部核算體系、企業(yè)的內(nèi)部核算體系組成一個系統(tǒng)，各事業(yè)單位可以根據(jù)其公共性的不同，選擇不同的改制方案和改制方案中所使用的內(nèi)部核算制度。

2、建立激勵與約束相結(jié)合的自主分配制度

分配制度是內(nèi)部核算制度的核心，特別是在非營利組織中，對勞動力成本收益核算，具有更重要的地位。根據(jù)行政單位核算制度、非營利單位的核算制度和企業(yè)內(nèi)部核算制度，不同的事業(yè)單位要建立不同的內(nèi)部分配制度。轉(zhuǎn)化為行政機(jī)構(gòu)或政府公立機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位，在內(nèi)部分配制度上，將按照或比較公務(wù)員制度進(jìn)行分配；轉(zhuǎn)化為企業(yè)的事業(yè)單位，將根據(jù)企業(yè)的分配制度進(jìn)行分配；而廣大轉(zhuǎn)化為非營利組織的事業(yè)單位，則需要根據(jù)其公共性的不同及激勵與約束相結(jié)合的特點，確立不同的分配依據(jù)和分配原則。如：對于一些公共性較強的事業(yè)單位，在確定分配原則中，就必須堅持按勞分配為主，要素分配為次的原則；而在一些公共性較低的事業(yè)單位，則需要在按勞分配與按要素分配并重的原則下建立不同的分配制度。

3、積極探索內(nèi)部分配制度的創(chuàng)新

除轉(zhuǎn)制為行政單位、政府公立機(jī)構(gòu)和企業(yè)的事業(yè)單位外，轉(zhuǎn)化為非營利機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位，可以在如下幾個方面，進(jìn)行分配方式的制度創(chuàng)新：

一是參考國有企業(yè)改制的經(jīng)驗，在事業(yè)單位中推行工資總額包干制度。對于轉(zhuǎn)化為非營利組織的事業(yè)單位，國家財政的撥款中，只規(guī)定其人員經(jīng)費的總額，對這部分人員經(jīng)費內(nèi)部分配權(quán)，全部下放給單位，由單位根據(jù)實際建立其內(nèi)部分配制度（對一些公共性較強的事業(yè)單位，單位的內(nèi)部分配制度需要報財政部門備案）。事業(yè)單位在實行工資總額包干管理后，可以在國家工資制度和分配政策基礎(chǔ)上，核定單位工資總額，實行增人不增工資總額，減人不減工資總額，節(jié)余留用，超支抵扣。上年工資總額節(jié)余可轉(zhuǎn)下一使用。工資總額包干基數(shù)每年核定一次。一經(jīng)核定，包干內(nèi)，除遇國家工資政策調(diào)整以外，一般不予改變。

二是參考國有企業(yè)改制的經(jīng)驗，在事業(yè)單位中推行工效掛鉤制度。工效掛鉤制度的基本原理和績效預(yù)算是一致的，它是通過對單位內(nèi)部每個員工對單位業(yè)績的貢獻(xiàn)程度，來確定其報酬的一種制度。因此，無論是轉(zhuǎn)化為行政單位、政府公立機(jī)構(gòu)、非營利組織，還是企業(yè)化的事業(yè)單位，都可以推行工效掛鉤的辦法。即通過考核事業(yè)單位所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會效益、事業(yè)發(fā)展指標(biāo)及復(fù)合考核指標(biāo)，確定該單位所享受的工資總額（這一工資總額可能全部來自國家財政撥款，也可能全部來自單位內(nèi)部創(chuàng)造的效益，更有可能是根據(jù)單位的情況，由單位與財政商定一個比例，實現(xiàn)財政撥款與單位自籌并盤解決）。在這一工資總額內(nèi)，單位內(nèi)部可以根據(jù)各崗位對單位績效的貢獻(xiàn)度，建立內(nèi)部的工效掛鉤制度，使這一制度具體落實到每個工作人員，從而最大程度地調(diào)動廣大員工的積極性。

三是參考集團(tuán)公司的管理辦法，在事業(yè)單位內(nèi)部推行二級核算制。我國存在著很多縱向設(shè)置的事業(yè)單位，如中國紅十字會、中華慈善總會在各地都設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，同時，一些部門也擁有很多個下級的事業(yè)單位。如教育系統(tǒng)，擁有一批中小學(xué)。這些事業(yè)單位，上下級之間業(yè)務(wù)范圍相同，經(jīng)營方式相似，因此，在分配機(jī)制上，完全可以參考集團(tuán)企業(yè)的管理辦法，以一級核算單位作為一級法人，與財政部門發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，而下屬的二級核算單位為二級法人，采取兩種方式進(jìn)行管理。一是采取統(tǒng)一核算的辦法，把一、二級事業(yè)單位作為一個獨立的法人主體，進(jìn)行統(tǒng)一管理。如對類似于中華慈善總會等全國性的機(jī)構(gòu)、某些地區(qū)區(qū)域性的事業(yè)單位，如某某地區(qū)的行業(yè)協(xié)會，可以作為一個獨立的集團(tuán)法人進(jìn)行管理。二是采取二級核算制度，由一級法人單位，通過內(nèi)部制度創(chuàng)新，采用二次工效掛鉤、全額承包、定額上繳、超額提成、結(jié)余分成、自負(fù)盈虧等辦法，從而提高二級核算單位的競爭機(jī)制，提高各二級單位的積極性。

4、積極探索個人分配方式的制度創(chuàng)新，實現(xiàn)個人收入的多元化

進(jìn)行個人分配方式的制度創(chuàng)新，打破以工資為主體的單一性收入制度，實行各種和員工績效直接掛鉤的多種分配方式，調(diào)動廣大員工的積極性。

根據(jù)非營利組織的特點，本文認(rèn)為，對于轉(zhuǎn)化為非營利組織的事業(yè)單位，可以形成如下幾個層次的個人分配制度：

一是基本工資。這是每個員工的最基本收入。除一般的基本工資管理外，還可以通過基本工資的差別管理，進(jìn)行政策引導(dǎo)，例如在基本工資基礎(chǔ)上加一定系數(shù)的優(yōu)惠政策，鼓勵事業(yè)單位的員工到艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)、基層單位、特殊崗位工作。

二是崗位工資。對非營利組織內(nèi)部的工作人員，建立類似公務(wù)員、技工的分類管理制度，對不同的崗位確定不同的類別和層次，如一級打字員、二級打字員等，并據(jù)此確定不同的崗位工資。

三是職務(wù)工資。對具有一定專業(yè)技術(shù)職稱、并被單位聘用者，或者擔(dān)任某領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，給予一定的職務(wù)工資。

三是效益工資。根據(jù)單位全年創(chuàng)收的情況，在創(chuàng)收部分中提取一定比例，作為工效掛鉤或工資總額包干的增量，按照崗位津貼的比例，形成效益工資，分?jǐn)偨o每個員工。

四是績效工資。崗位工資是員工在每個崗位上取得的基本收入，根據(jù)崗位考核目標(biāo)，每個員工超額完成考核任務(wù)，即可以增發(fā)相應(yīng)的績效工資，從而真正體現(xiàn)按勞分配的原則。

五是計件工資，對于一些可以量化的工作任務(wù)，可以直接以計件的辦法，進(jìn)行具體的核算。如車隊、打字室的人員，可以在基本工資的基礎(chǔ)上，附之以計件工資進(jìn)行具體的考核。

六是股權(quán)分紅。在產(chǎn)權(quán)制度改革中，事業(yè)單位內(nèi)部的員工，以及有志于參與某項事業(yè)發(fā)展的私人部門，都可以以資金、資產(chǎn)（如設(shè)備等生產(chǎn)資料）、知識產(chǎn)權(quán)（技術(shù)、專利、成果）、管理或銷售網(wǎng)絡(luò)等參股，并參與單位的利益分成。

七是提成收入。對一些可以進(jìn)行獨立核算的社會事業(yè)發(fā)展項目，可以以總承辦人為主體，按照總額包干的辦法，對于超過包干收入或低于包干經(jīng)費部分，可以在一定比例內(nèi)作為總承辦人的提成收入，由總承辦人根據(jù)貢獻(xiàn)的大小，分配給相關(guān)的工作人員。

八是分成收入。科研成果轉(zhuǎn)讓到事業(yè)單位，除采取一次性買斷、作價入股等方式外，還可以通過利潤分成的形式，進(jìn)行分配。如有些地方規(guī)定，以技術(shù)轉(zhuǎn)讓方式提供職務(wù)科技成果的，可從技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得的凈收入中提取不低于20的比例一次性獎勵給有功人員；自行實施轉(zhuǎn)化或與他人合作實施轉(zhuǎn)化的，單位在項目成功投產(chǎn)后，連續(xù)五年從實施該科技成果的年凈收入中提取不低于5的比例獎勵成果完成者，或參照此比例，給予一次性獎勵；以股份合作形式實施轉(zhuǎn)化的，可用于不低于科技成果入股時作價金額20的股份給予獎勵，該持股人依據(jù)其所持股份分享收益。若成果研究和轉(zhuǎn)化是由多人完成的，對作出主要貢獻(xiàn)的人員，所得獎勵份額應(yīng)不低于獎勵總額的50.

九是獎勵收入。對取得重大科研成果，在提高單位經(jīng)濟(jì)效益或社會效益中有突出貢獻(xiàn)者，按照貢獻(xiàn)的大小，給予一定的獎勵。

十是兼職收入。事業(yè)單位的工作人員，在完成本職工作、保證單位利益和知識產(chǎn)權(quán)不受侵害的前提下，可以到其他單位兼職；同時，本單位也可以通過柔性工作制，吸引一些其他單位的人員為本單位服務(wù)。對本單位人員在外兼職的，其兼職所取得的收入，可以全額由兼職人員所得，也可以由事業(yè)單位和兼職人員按照一定比例進(jìn)行分成，也可以通過合同的辦法進(jìn)行管理。

當(dāng)然，事業(yè)單位改革中，需要制度創(chuàng)新的內(nèi)容很多，如政府對事業(yè)單位管理方式、財政對事業(yè)單位撥款方式、專業(yè)技術(shù)職稱的評定制度等，都需要重新進(jìn)行調(diào)整。在各地開展事業(yè)單位改革的過程中，這些制度創(chuàng)新，已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗?？茖W(xué)總結(jié)經(jīng)驗，全面借鑒國際慣例，我們完全可以建立起一套符合我國國情的事業(yè)單位改革的制度體系，推進(jìn)我國的事業(yè)單位向國際通行的社會經(jīng)濟(jì)組織形式轉(zhuǎn)型，使我國的市場化進(jìn)程走上一個新的臺階。

第五篇：財政分稅制

如何進(jìn)一步進(jìn)行分稅制的改革？

1994年實行的分稅制，是我國財稅體制的重大改革，實踐證明，分稅制在理順中央與地方的財政分配關(guān)系、建立規(guī)范的財政運行機(jī)制、保證中央和地方財政收入穩(wěn)定增長、增強中央財政調(diào)控能力等方面，取得了顯著成效。分稅制財政管理體制的實施，調(diào)動了中央與地方兩個積極性，建立了中央與地方財政收入穩(wěn)定增長的機(jī)制，發(fā)揮了中央財政的再分配功能，實現(xiàn)了中央與地方“雙贏”。在新的形勢下，我國應(yīng)按照“財力和事權(quán)相一致”的方向進(jìn)一步完善我國的分稅制體制。

一、現(xiàn)行分稅制存在的主要問題

政府間支出責(zé)任劃分還不夠清晰、不夠合理.我國現(xiàn)行法律對政府間支出責(zé)任只作了原則性劃分，不夠清晰合理。中央同地方政府的支出劃分不清晰、明確，各省、市、縣、鄉(xiāng)政府間支出責(zé)任劃分模糊，地區(qū)之間差別較大。

政府間收入劃分不盡合理，基層政府分享的收入與支出責(zé)任不對稱。政府間收入劃分不合理的首要問題是收入劃分與支出責(zé)任劃分不相匹配。其次是政府間收入劃分覆蓋面窄，相當(dāng)數(shù)量的政府財政性收入游離于體制之外，既不利于政府間支出責(zé)任與收入的匹配，也不利于合理調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差距。

轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)立不夠合理，監(jiān)管力度有待加強。分稅制改革以來，初步形成目前財力轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付體系。但由于大部分轉(zhuǎn)移支付項目都是出于配合中央宏觀調(diào)控政策而設(shè)立的，帶來財力轉(zhuǎn)移支付專項化、專項轉(zhuǎn)移支付財力化的傾向。同時，轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管力度不夠，轉(zhuǎn)移支付資金的效益評估有限。轉(zhuǎn)移支付形式繁多，管理分散。轉(zhuǎn)移支付缺乏有效的約束和監(jiān)督機(jī)制。

省以下財政管理體制尚不完善。目前各地普遍存在省以下橫向財力不平衡問題，省以下縱向財力分布不合理。省級政府沒有在調(diào)整省以下政府財力不平衡方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、完善我國分稅制的對策

（一）明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)

當(dāng)前我國劃分中央與地方、政府與企業(yè)之間的事權(quán)，核心問題應(yīng)該是投資權(quán)劃分問題。政府應(yīng)逐步從個人、企業(yè)或社會完全有能力承擔(dān)并對整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展不至于產(chǎn)生難以控制的沖擊的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域和事業(yè)中退出來。同時改變按投資規(guī)模大小來劃分中央與地方投資管理權(quán)限的做法，除了特別重要的項目和中央負(fù)責(zé)的項目由中央投資外，絕大部分項目應(yīng)按受益范圍由所在地方政府承擔(dān)投資。中央政府與地方政府事權(quán)的界定，都是根據(jù)各級政府對有關(guān)事務(wù)的駕馭能力和適應(yīng)程度進(jìn)行的。

（二）縮減預(yù)算級次，簡化財政層級

導(dǎo)致基層財政困難的一個原因在于財政層級過多，從而加重財政負(fù)擔(dān)。我國現(xiàn)有財政分級為“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)”五級，而國際經(jīng)驗表明，較普遍的財政分稅分級制度安排是不超過三級的。

當(dāng)前我國加快推進(jìn)包括“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”在內(nèi)的財政體制改革，正是體現(xiàn)了政府簡化財政層級的意圖。“省直管縣”財政改革是我國加快地方政府機(jī)構(gòu)改革、擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)和提高縣鄉(xiāng)財政保障能力的一項重要舉措。加快推進(jìn)“省直管縣”財政改革，旨在深化財稅體制改革，推動解決完善公共財政體系所面臨的一些深層次問題，包括備受爭議的中央和地方事權(quán)與財力劃分問題、轉(zhuǎn)移支付制度的完善、省以下體制以及加大對基層的公

共服務(wù)領(lǐng)域投入等。

（三）合理劃分稅權(quán)，使地方擁有穩(wěn)定的財源

由于各財政層級間“事權(quán)重心下移、財權(quán)重心上移”，我國基層財政尤其是縣鄉(xiāng)財政困難問題進(jìn)一步凸顯。在劃定各級政府支出責(zé)任的同時，還要賦予其相應(yīng)的收入。地方稅，應(yīng)當(dāng)具有收入穩(wěn)定、不扭曲市場機(jī)制配置資源的特點。

財產(chǎn)稅因為征收對象不具有流動性、征稅對資源配置影響小而成為地方稅收的首選。在財產(chǎn)稅方面，我國已分別對持有存款、股票的收益征稅，但還沒有對居民持有房產(chǎn)進(jìn)行征稅。有必要對我國的房地產(chǎn)稅收體系進(jìn)行調(diào)整，拓寬稅基、調(diào)整結(jié)構(gòu)，強化征管，切實發(fā)揮其引導(dǎo)消費、保護(hù)資源、縮小收入差距、為政府籌集收入的功能。

遺產(chǎn)稅和贈與稅，有助于調(diào)節(jié)財產(chǎn)稟賦，為居民創(chuàng)造均等的發(fā)展機(jī)會，同時能夠引導(dǎo)富裕階層進(jìn)行社會捐助。應(yīng)創(chuàng)造條件，早日開征遺產(chǎn)稅和贈與稅。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度

在合理劃分各級政府支出責(zé)任、制定科學(xué)的費用標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，以確保政權(quán)正常運轉(zhuǎn)、履行公共福利承諾、提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)為重點，加大財力性轉(zhuǎn)移支付力度。同時，減少項目類專項轉(zhuǎn)移支付的比重和數(shù)量，逐步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，推動落后地區(qū)政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。

1.轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)

一是通過政府間財政轉(zhuǎn)移支付保障各級政權(quán)具有正常的施政所需的財力，二是使全國各地居民基本享有水平接近的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本生活條件和能源、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，三是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，對市場機(jī)制作用不到時或無法作用的領(lǐng)域，通過政府間轉(zhuǎn)移支付實施調(diào)節(jié)，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。

2.轉(zhuǎn)移支付的模式和手段

我國長期以來一直采用單一的縱向轉(zhuǎn)移模式這種模式處理政府間分配關(guān)系，已有豐富經(jīng)驗，應(yīng)通過法律化、民主化的制度設(shè)計增加透明度，減少隨意性，逐步健全我國的單一縱向轉(zhuǎn)移支付制度。

3.合理運用轉(zhuǎn)移支付手段

根據(jù)轉(zhuǎn)移支付手段的不同功能和我國轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，我國可以設(shè)置一般性補助即稅收返還、專項撥款補助、特殊因素補助和特殊自然災(zāi)害補助。

4.轉(zhuǎn)移支付制度的法制化

逐步規(guī)范我國政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)大力加強財政法規(guī)建設(shè)，全面實施預(yù)算法，以立法形式明確中央與地方政府的事權(quán)與財權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，確立中央政府對地方政府的激勵機(jī)制，保證中央政府掌握大量的激勵資金。

5.轉(zhuǎn)移支付的管理

鑒于我國目前轉(zhuǎn)移支付資金有限，財政部是專職主管政府資金分配的部門，運轉(zhuǎn)高效，我國轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，目前應(yīng)采用財政部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的形式，并且建立審查監(jiān)督機(jī)制。