第一篇：財政分權(quán)爭議持續(xù)不斷 中國需警惕過度財政分權(quán)

財政分權(quán)爭議持續(xù)不斷 中國需警惕過度財政分權(quán) 2013-05-07 08:27 環(huán)球時報財政分權(quán)還是集權(quán)，這是一個國家經(jīng)濟的關(guān)鍵性決策，許多發(fā)展中國家將財政分權(quán)視為打破中央計劃束縛、走上自我持續(xù)增長道路的重要手段。在中國，有關(guān)財政分權(quán)的各種爭議持續(xù)不斷，筆者認為，中國需要警惕過度財政分權(quán)。

首先，在沒有透明的民主監(jiān)督機制和良好的地方政府治理環(huán)境下，過度的財政分權(quán)可能導(dǎo)致地方政府官員更多的腐敗，這是由于下級政府與本地利益集團關(guān)系更為密切，更可能面臨當(dāng)?shù)乩婕瘓F的直接壓力，其腐敗的機會更多。而且，在發(fā)展中國家，地方政府的透明性一般較差，審計、媒體監(jiān)督等外部約束發(fā)展不充分，在地方上對腐敗的約束可能更少。因此，在發(fā)展中國家地方財政權(quán)力加大可能導(dǎo)致更多的腐敗。在中國，地方財政資源乃至一般公共資源的分配過程中，存在大量以權(quán)謀私現(xiàn)象，它動搖老百姓對社會公正的信念，使政府威信蒙塵。

其次，過度的財政分權(quán)可能增加不平等。對個人分配不平等的調(diào)節(jié)只能由中央政府來進行，財政分權(quán)會影響中央政府收入再分配政策的效果。地方政府解決收入分配不平等問題可能是不公平的，落后地區(qū)的窮人應(yīng)該比富裕地區(qū)的窮人得到更多關(guān)照。而且，地方政府調(diào)節(jié)收入分配的效率也不高，其政策會因為人口的流動而失效。財政分權(quán)還可能加大地區(qū)間發(fā)展不平衡：越富的地區(qū)，稅基越大，在同樣的稅率下，地方政府可提供更多的公共服務(wù)；或者可以更低稅率提供同樣的公共服務(wù)，從而可能發(fā)展更快。而落后地區(qū)可能陷入所謂“貧困的陷阱”。

收入分配不平等和地區(qū)發(fā)展不平衡是中國當(dāng)前面臨的主要問題之一。上世紀(jì)80年代初,中國全面的經(jīng)濟體制改革以財政體制改革為突破口率先進行。為改變中央統(tǒng)收統(tǒng)支的集中財政管理體制，中央政府對大多數(shù)省份實行財政包干制。隨著地方財力逐步擴大，地區(qū)發(fā)展不平衡變得日益明顯。1994年分稅制改革的一個重要目標(biāo)是調(diào)節(jié)地區(qū)間差異、實現(xiàn)橫向財政公平，然而這一目標(biāo)沒有達到，地區(qū)發(fā)展不平衡仍是困擾中央政府的難題。第三，過度財政分權(quán)可能導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟調(diào)控更難實施，會損害中央政府通過財政政策進行宏觀調(diào)控的能力。財政分權(quán)要求中央和地方有明確的權(quán)責(zé)，對地方政府應(yīng)形成強有力的預(yù)算約束。然而很多發(fā)展中國家上下級政府間的支出和收入責(zé)任模糊不清，地方政府常入不敷出，導(dǎo)致債臺高筑，迫使中央政府援助，從而嚴重影響中央政府的調(diào)控能力。中國的中央政府已感到地方政府的擴張行為與宏觀調(diào)控間的矛盾。中國地方政府的預(yù)算約束也不強，仍存在地方顯性或隱性預(yù)算赤字直接或間接轉(zhuǎn)移給中央政府的渠道。（作者是世界銀行研究部終身高級經(jīng)濟學(xué)家鄒恒甫，著有《最后的狂人：我就是鄒恒甫》）

第二篇：財政分權(quán)[定稿]

政府間財政關(guān)系：中央政府與地方政府之間在公共收支上的權(quán)責(zé)關(guān)系。

財政聯(lián)邦制：實行聯(lián)邦制國家采用的一種制度，指在各級政府之間劃分稅收收入和公共支出的一種制度安排。

財政管理體制：也稱預(yù)算管理體制，通常定義為處理中央和地方以及各級地方政府之間財政關(guān)系的基本制度。內(nèi)容包括確定財政管理的主體與級次、公共收支的劃分原則與方法、財政管理權(quán)限的劃分以及財政調(diào)節(jié)制度和方法等。突出特點是地方各級政府沒有公共收支的立法權(quán)。

財政分權(quán)：指給予地方政府一定的稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍，并允許其自主決定預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會管理，其結(jié)果便是使地方政府能夠提供更多更好的服務(wù)。

優(yōu)點：使政府產(chǎn)出更適合當(dāng)?shù)仄茫还膭钫g存在競爭。

缺點：可能導(dǎo)致資源配置無效率了；難以實現(xiàn)公平收入分配。

財政分權(quán)的衡量：地方政府收入自主權(quán)（地方政府自身公共收入占國家公共收入的比重、地方政府總公共收入構(gòu)成、地方政府的稅收控制指數(shù)）和地方政府公共支出占國家公共支出的比重

支出責(zé)任安排的原則：考慮到各級政府財政職能定位和公共物品的層次性，主要有以下原則：財政公平原則、政治責(zé)任原則、行政效率原則。

收入責(zé)任安排原則：公平、效率、穩(wěn)定原則

稅收控制指數(shù)：是地方政府各稅種收入比重乘以各自權(quán)重后的加權(quán)平均指數(shù)，是反映地方政府稅收自主權(quán)的一個重要指標(biāo)。

分稅制主要形式：分稅額、分稅制、分稅率、分稅種

我國的分稅制分稅制是市場經(jīng)濟國家普遍實行的一種財政體制，是符合市場經(jīng)濟原則和公共財政理論要求的，這是市場經(jīng)濟國家運用財政手段對經(jīng)濟實行宏觀調(diào)控較為成功的做法。市場競爭要求財力相對分散，而宏觀調(diào)控又要求財力相對集中。這種集中與分散的關(guān)系，反映到財政管理體制上就是中央政府與地方政府之間的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系問題。分稅制較好的解決了中央集權(quán)與地方分權(quán)問題。1994我國開始實施分稅制財政管理體制。九年來，這一改革，對于理順中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動中央、地方兩個積極性，加強稅收征管，保證財政收入和增強宏觀調(diào)控能力，都發(fā)揮了積極作用。但也存在一些有待于深化改革和加以完善的地方。分稅制的實質(zhì)、劃分原則及依據(jù)分稅制是按稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制。實行分稅制，要求按照稅種實現(xiàn)“三分”：即分權(quán)、分稅、分管。所以，分稅制實質(zhì)上就是為了有效的處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系，通過劃分稅權(quán)，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅（有時還有中央和地方共享稅）兩大稅類進行管理而形成的一種財政管理體制。分稅制的實施，既是一國政府法制建設(shè)和行政管理的需要，是一國以法治稅思想在財政、稅收制度建設(shè)方面的體現(xiàn)，又是一個國家財政政策、稅收政策在稅收管理方面的體現(xiàn)，也是一國財政管理體制在稅收方面的體現(xiàn)。

轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付的必要性：（1）外部性。地方政府提供的地方性公共物品有時存在外部性，當(dāng)某個地方提供的某些地方性公共物品的收益超出其本地區(qū)范圍而外溢到相鄰地區(qū)，從而使其他地區(qū)的居民在不承擔(dān)任何費用的情況下也同樣獲得收益時，便產(chǎn)生了公共物品的外部性問題。一般來說，地方政府作為代表本地區(qū)利益的主體，只考慮本地區(qū)居民的利益，對于利益外溢的地方性公共物品和服務(wù)，地方政府承擔(dān)了額外成本，從而降低了其提供這類服務(wù)的積極性，導(dǎo)致給了公共產(chǎn)品提供不足。若由中央政府提供這類公共物品和服務(wù)，雖然解決了 外部性問題，但隨之產(chǎn)生了效率損失問題。所以中央政府提供轉(zhuǎn)移支付彌補地方政府因提供此類公共物品而帶來的成本損失是經(jīng)濟地方性公共物品外部性最公平、最有效的辦法。（2）縱向均衡。（3）橫向均衡（4）需求收入彈性。形式：（1）無條件補助（2）配套補助（3）限額配套補助（4）專項補助。粘蠅紙效應(yīng)

我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度：（1）轉(zhuǎn)移支付財力性轉(zhuǎn)移支付，專項轉(zhuǎn)移支付（2）稅收返還。兩稅返還，所得稅基數(shù)返還，出口退稅基數(shù)返還

我國的財政分權(quán)問題

第三篇：論財政分權(quán)與林業(yè)稅費改革

論財政分權(quán)與林業(yè)稅費改革

摘要:林業(yè)稅費體系作為公共財政框架的一部分，受財政管理體制變革的影響。目前過高的林業(yè)稅費水平與1994分權(quán)式財政體制改革中的問題和缺陷直接相關(guān)。分權(quán)式財政體制改革的負面效應(yīng)在林業(yè)部門被進一步放大，客觀上加重了林業(yè)稅費的負擔(dān)。林業(yè)稅費改革成敗一方面有賴于公共財政支出體系和中央財政轉(zhuǎn)移支付體制的進一步改革和完善，另一方面也需要林業(yè)部門從削減自身不合理收費開始尋找突破口。林業(yè)稅費作為政府調(diào)節(jié)林業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟杠桿，直接影響林業(yè)行業(yè)的利益格局。對林業(yè)而言，鑒于其產(chǎn)業(yè)的長周期性和所具有的經(jīng)濟外部性，大部分西方林業(yè)發(fā)達國家對林業(yè)采取輕稅賦的做法?？v觀中國林業(yè)稅費體系，盡管稅費種類變化很大，但卻一直在高位運行。林業(yè)的高稅費問題已經(jīng)成為林業(yè)發(fā)展的“軟肋”，不僅直接降低了林業(yè)行業(yè)對經(jīng)濟資源的吸引能力，而且也嚴重地影響了森林資源的可持續(xù)經(jīng)營。近些年，從林業(yè)經(jīng)濟學(xué)術(shù)界到林業(yè)政策決策部門，對林業(yè)稅費問題都進行了積極的研究和探討，但多是從林業(yè)行業(yè)自身發(fā)展，或林業(yè)體制改革的角度出發(fā)，對現(xiàn)行的林業(yè)稅費種類和稅賦水平高低進行研究，而忽略了對林業(yè)高稅費深層次原因的剖析。林業(yè)稅費本質(zhì)上是公共財政的一部分，公共財政體制的變化是影響林業(yè)稅費的深層次原因。從計劃經(jīng)濟時期集權(quán)式財政體制到1994年分權(quán)式的財政體制改革，林業(yè)稅費體系也相應(yīng)發(fā)生了變化。目前平均占到木材銷售收人30%~50%。各種名目的林業(yè)稅費中的主體不是國家、地方的合法稅收，而是來自地方政府、林業(yè)部門及其他部門的亂收費。追究財政分權(quán)后地方及林業(yè)部門亂收費進一步加重的根源，會發(fā)現(xiàn)，是分權(quán)式財政體制改革負面效應(yīng)在林業(yè)部門存在一個放大機制。表現(xiàn)在分權(quán)式財政體制改革，一方面加劇了林業(yè)重點縣中地方政府對林業(yè)的亂收費，另一方面缺乏完善的中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，直接引發(fā)了各級林業(yè)部門多種不合理的林業(yè)收費。只有理清分權(quán)式財政體制下林業(yè)稅費進一步提高的傳導(dǎo)機制，并對林業(yè)高稅費如何導(dǎo)致林業(yè)不可持續(xù)經(jīng)營的機制進行深入分析，才有可能找到林業(yè)稅費改革的真正癥結(jié)，從根本上解決林業(yè)稅費問題。應(yīng)當(dāng)看到，我國林業(yè)稅費問題受到多種因素的影響，具有一定的復(fù)雜性。林業(yè)稅費的改革不可能一磋而跋，而應(yīng)當(dāng)是一個分層次的系統(tǒng)工程?，F(xiàn)階段林業(yè)稅費改革的關(guān)鍵是怎樣才能在分權(quán)式財政體制改革的基礎(chǔ)上對現(xiàn)有林業(yè)稅費體系進行調(diào)整，找到林業(yè)稅費改革的突破口，并做相應(yīng)的制度安排。分權(quán)式財政體制改革為理順中央與地方財政的分配關(guān)系，提高中央政府的財力，1994年我國進行了分權(quán)式財政體制的改革。1994年分權(quán)式財政體制改革的基本做法是在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分中央與地方的財政支出范圍;按稅種劃分收人，明確中央與地方的收人范圍，分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)，中央對地方實行稅收返還:分權(quán)式財政體制改革基本實現(xiàn)了政府提高中央財力的初衷，2000年中央財政收人占財政總收人從改革前的不足25%升高到53%。分權(quán)式財政體制改革在取得成績的同時也出現(xiàn)了不少問題。一個重要的表現(xiàn)就是在事權(quán)財權(quán)劃分落實尚未完全實現(xiàn)前，各級地方政府、部門在經(jīng)濟利益驅(qū)使下，變相亂收費現(xiàn)象嚴重。此外，在中央和地方財政之間也沒有建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度?，F(xiàn)行中央對地方的轉(zhuǎn)移支付主要采取稅收返還的方式。地方從中央獲取的轉(zhuǎn)移性支付數(shù)額的多少，取決于其基年實際財政收人數(shù)額，而不是其履行事權(quán)的財政需要與財政收支的差額。這種方式實際上保留了原有的利益格局和地區(qū)間收人水平懸殊的狀況。結(jié)果是形成了地方經(jīng)濟越發(fā)達，基期利益越大，轉(zhuǎn)移支付額越大的反向轉(zhuǎn)移機制，使中央財政難以實現(xiàn)調(diào)劑地區(qū)間財力差距，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用。1994年分權(quán)式財政體制改革的實質(zhì)是在事權(quán)劃分基礎(chǔ)上的財權(quán)劃分。由于種種原因，在執(zhí)行過程中并未完全理順中央政府與各級地方政府、中央政府與各級部門之間的事權(quán)與財權(quán)關(guān)系。林業(yè)作為一個特殊的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門，分權(quán)式財政體制改革的負面效應(yīng)通過一定的傳導(dǎo)機制加劇了原本就不低的林業(yè)稅費水平:不但影響了公共財政體制改革目標(biāo)的實現(xiàn)，也阻礙了林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。改革前林業(yè)稅費格局1.計劃經(jīng)濟時期從歷史沿革看，計劃經(jīng)濟時期林業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中處

于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門的地位。1982年以前國家實行的是計劃經(jīng)濟條件下的稅費政策。林業(yè)稅基本上實行農(nóng)業(yè)稅率，其額度統(tǒng)一按國家下達的稅收計劃數(shù)上繳。從林業(yè)部門的規(guī)費看，計劃經(jīng)濟時期的林業(yè)規(guī)費主要是由林業(yè)部門征收的育林基金和更改基金:計劃經(jīng)濟時期雖然林業(yè)稅費種類簡單、征收數(shù)額不高，但在財政統(tǒng)收統(tǒng)支體制下，國家通過對木材人為的低定價，從林業(yè)部門轉(zhuǎn)國，co韶蕩黯林業(yè)經(jīng)濟移到中央財政的資金高達數(shù)百億元。而該時期國家以基本建設(shè)等各種投資形式投人林業(yè)部門的資金數(shù)量很少。計劃經(jīng)濟時期形成的是中央財政對林業(yè)部門剝奪式的利益分配關(guān)系。2.1994年前的初級市場經(jīng)濟時期上世紀(jì)80年代初后，中國的經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟時期轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟時期。木材產(chǎn)品的價格逐步放開，價格機制對林業(yè)部門利益的轉(zhuǎn)移作用逐漸減弱，但由于林業(yè)主要被作為一個產(chǎn)業(yè)部門，林木等經(jīng)濟產(chǎn)品是政府課稅的對象，因此林業(yè)稅費是國家財政收人中不可缺的一部分。1988一1993年，林業(yè)部門按銷售收人剔除林業(yè)規(guī)費后的8名%繳納農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，按銷售收人剔除林業(yè)規(guī)費后的1。%繳納產(chǎn)品稅，兩稅合計占總銷售收人的14.6%。從規(guī)費角度看，上世紀(jì)80年代初后，根據(jù)林業(yè)產(chǎn)品銷售收入征收的林業(yè)規(guī)費不斷增加，先后出臺了維檢費、森林植物檢疫費(1984)、森工企業(yè)管理費(1984)、森林護林防火費(1986)、市場管理費(1988)等。據(jù)統(tǒng)計，1994年前，在南方集體林區(qū)木材經(jīng)營銷售中各種稅費總和已高達木材銷售收人的40%左右，遠高于其他部門的稅費水平。從分析中看到，在1994年分權(quán)式財政改革之前，由于利益格局的扭曲及相應(yīng)的體制問題，林業(yè)稅費體系不合理的特征已經(jīng)突顯。而分稅制財政體制改革以既得利益不變?yōu)榛A(chǔ)，并未觸及原本存在的林業(yè)高稅費問題。同時，分稅制改革提出的收人劃分及基數(shù)返還原則，無疑于一針強心劑，誘發(fā)了地方政府和林業(yè)部門加劇對林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營亂收費的行為，使財政分權(quán)所導(dǎo)致的亂收費在林業(yè)部門中更為突出。圖1湖南省靖州縣1999年5一sm以上杉原條稅費構(gòu)成圖改革對林業(yè)稅費的影響1994年分權(quán)式財政體制改革后，林業(yè)稅費數(shù)量不斷增加，林業(yè)稅費結(jié)構(gòu)中林業(yè)部門和地方政府各種收費的比重進一步增加，無論是從國民經(jīng)濟總體稅費水平，還是同其他部門相比，林業(yè)稅費處于一個較高的水平。

1.財政分權(quán)改革后林業(yè)稅費負擔(dān)變化

(1)1994年分權(quán)式改革后林業(yè)稅費種類、數(shù)量不斷增加。林業(yè)稅費自建國以來呈現(xiàn)出的是一個緩慢上升的態(tài)勢，而1994年分稅制改革后，林業(yè)稅費水平不但繼續(xù)保持上升的格局，并且在短期有加速的趨勢。1994年后林業(yè)稅費名目的數(shù)量激增。從種類上看，南方集體林區(qū)林業(yè)生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)中的各種林業(yè)部門收費和地方政府收費名目繁多。據(jù)統(tǒng)計，江西、湖南、廣西等林業(yè)大省現(xiàn)有林業(yè)稅費約占木材銷售價格的60%~70ok。林業(yè)的稅費已涉及中央、省、地、縣、鄉(xiāng)五級財政，國稅、地稅、林業(yè)、工商等不同部門，南方集體林區(qū)中稅費名目多的可達40多種。

(2)1994年分權(quán)式改革后林業(yè)稅費結(jié)構(gòu)變化。從結(jié)構(gòu)上看，除了財政的稅收外，林業(yè)部門的各種收費在林業(yè)稅費中的比重不斷提高。

(3)1994年分權(quán)式改革后林業(yè)稅費與其他部門行業(yè)稅賦的比較。與全國工業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)稅賦負擔(dān)相比，南方集體林區(qū)稅賦相當(dāng)沉重。據(jù)國家稅務(wù)總局的調(diào)查，1994年新稅制實施后工業(yè)企業(yè)實際流轉(zhuǎn)稅水平較以前有所下降，原實際稅賦負擔(dān)率為6.6%，新稅制下實際負擔(dān)是5.38%，下降了125%。而林業(yè)的木材生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)法定稅賦水平是175%，比原執(zhí)行10%產(chǎn)品稅相比，沒有下降，反有上升。與農(nóng)業(yè)稅賦比較，農(nóng)業(yè)稅賦的平均水平在8%左右，1998年建筑業(yè)的實際稅賦負擔(dān)為3.0%左右，都低于林業(yè)部門的稅賦水平。從橫向部門行業(yè)間的稅賦負擔(dān)比較來看，1994年新稅制執(zhí)行后，林業(yè)部門屬于高稅賦行業(yè)。

2.財政分權(quán)改革后林業(yè)稅費負擔(dān)進一步加重的原因1994年的財政分權(quán)改革激化了地—理論縱橫方及各級林業(yè)部門從自身利益角度出發(fā)加重林業(yè)稅費負擔(dān)，同時林業(yè)生產(chǎn)自然屬性的特點也使這種扭曲的利益分配格局得以實現(xiàn)。通過一定的傳導(dǎo)放大機制，分權(quán)財政改革中地方政府各級部門亂收費的問題在林業(yè)中表現(xiàn)尤為突出。(l)地方政府變相增加林業(yè)收費。從林業(yè)經(jīng)營的實踐來看，森林資源相對比較豐富地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，林業(yè)部門是當(dāng)?shù)刎斦杖说闹饕獊碓础Ｈ缭诮魇〕缌x縣，林業(yè)是縣財政的支柱，提供60%以上財政收人。分權(quán)式財政改革后，由于地方財力普遍緊張，林業(yè)重點地區(qū)的地方財政為平衡收支，矛頭直接指向其財政所依賴的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)—林業(yè)。各種名目由地方政府征收的林

業(yè)費不斷出臺。在研究中我們看到，分權(quán)式財政改革后，南方集體林區(qū)地方財政對林業(yè)部門的利益轉(zhuǎn)移方式既有直接轉(zhuǎn)移也有變相的方式。直接轉(zhuǎn)移的方法，一種是憑借地方政府的行政權(quán)力由林業(yè)部門開征收費。以江西省上猶縣為例，1994年后地方政府對林業(yè)新開征的稅費名目包括副食品調(diào)節(jié)基金、重點工程建設(shè)基金等。另一種是地方財政直接占用林業(yè)部門收取的用于森林資源恢復(fù)更新的育林基金、維簡費。育林基金、維簡費是林業(yè)部門憑借行政職能依法征收的用于扶持林業(yè)生產(chǎn)的資金，林業(yè)部門對育林基金和維簡費的使用有明確的規(guī)定。財政部也明確規(guī)定:這兩項資金不得用于平衡地方財政預(yù)算。但1994年分稅制激發(fā)地方財政增收的動機，使不少重點產(chǎn)材縣的地方政府巧立名目，調(diào)控、攤派，借調(diào)林業(yè)的專項資金。1994年后，有不少縣財政為了提高財政收人能力，由縣財政人為地規(guī)定遠遠高于林業(yè)部門木材最低保護價的木材銷售計稅價格。此舉的目的就是通過提高林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的實際稅賦水平，進而提高地方財政的收人，實現(xiàn)地方財政創(chuàng)收的目的。這種做法是地方財政采取變相轉(zhuǎn)移的方式加重林業(yè)實際的稅費負擔(dān)。以湖南省靖州縣sm以上杉元條為例(見圖2)，其計稅從1992年以來呈現(xiàn)出不斷上漲的趨勢。表明地方財政在通過抬高木材計稅價林業(yè)經(jīng)濟熱姨蘸黔。曰論縱橫——為自身增收的途徑。

(2)林業(yè)部門亂收費增加。2994年行的分稅制是在中央地方事權(quán)劃分礎(chǔ)上進行的，但科學(xué)事權(quán)劃分的落一直是困擾分權(quán)財政管理體制改革問題。一方面在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中林部門承擔(dān)了諸如開道、修路、教育等應(yīng)由各級財政支出負責(zé)的活動。另方面，作為國家事業(yè)機關(guān)的地方林機構(gòu)(如林業(yè)局)處于生存的困境，方財政減少林業(yè)局預(yù)算編制，拖欠業(yè)行政事業(yè)費和人員工資的情況比皆是。再加之林業(yè)部門本身機構(gòu)臃，人員超編嚴重，為了生存，林業(yè)部在財政分權(quán)后，傾向于利用其行政能亂收費。據(jù)調(diào)查，在江西各縣林業(yè)(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站)一般有工作人100~300人，除極少數(shù)人(10~20人)工資由縣財政撥款外，大多數(shù)人的資不得不從林業(yè)部門征收的林業(yè)規(guī)中支付。

(3)缺乏一個完善的轉(zhuǎn)移支付制加劇了林業(yè)高稅費。林業(yè)發(fā)展面對現(xiàn)實是，林業(yè)發(fā)達地區(qū)多屬于相對困地區(qū)需要國家轉(zhuǎn)移支付來促進地經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)地方財政的收支平。目前對林區(qū)的轉(zhuǎn)移支付從形式上，只有稅收返還和專項補助，而沒有林區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。稅收返還用的是“基數(shù)法”，實際上是繼承了有的利益格局。林區(qū)大多是經(jīng)濟欠論文 達地區(qū)，稅收基數(shù)本來就小，因而返林區(qū)所在地方政府的資金難以滿足要。而一般性轉(zhuǎn)移支付主要是針對濟落后、地方財政困難的地區(qū)的一資金援助方式，它的目的是使經(jīng)濟后地區(qū)的居民能夠享受到一般水平公共服務(wù)，但目前我國尚未建立一性的轉(zhuǎn)移支付渠道。不健全的轉(zhuǎn)移支付制度，加劇了林重點省、縣地方財政的困難，促使他為平衡地方財政或創(chuàng)造新稅源而向地方財政有較大貢獻的林業(yè)部門加收費，進一步提升林業(yè)稅費的水平。可持續(xù)經(jīng)營完整的產(chǎn)供銷循環(huán)，造成森林資源經(jīng)營呈現(xiàn)出不可持續(xù)。市場經(jīng)濟條件下，營林生產(chǎn)產(chǎn)品—木材的市場價格由供需決定，在一定時間內(nèi)保持相對均衡。在木材的價格構(gòu)成因素中，采運工資具有一定的剛性，難以擠占;地租在權(quán)屬明確的條件下采取拍賣的方式?jīng)Q定價值，因此價格也相對固定。因此，林業(yè)稅費提高首先擠占的是營林生產(chǎn)者的合理利潤空間。由于贏利預(yù)期下降，現(xiàn)有的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者會減少對營林生產(chǎn)的投人，林業(yè)也會喪失對潛在資本的吸引力，沒有投人的森林經(jīng)營無論是資源數(shù)量還是資源質(zhì)量都會呈現(xiàn)出下降的趨勢。而沒有森林資源的林業(yè)經(jīng)營是無本之木、無源之水，根本談不上經(jīng)營的可持續(xù)。

1.高稅費造成森林資源經(jīng)營投入下降過高的林業(yè)稅費擠占了林農(nóng)和木材生產(chǎn)者的合理利潤空間，森林資源經(jīng)營投人不斷下降。以江西修水縣為例，1999年企業(yè)投資營林的只有10.9萬元，在全縣營林投資中的比重從1994年的13.5%下降到4.7%。該縣上世紀(jì)90年代沒有一個個體和私營企業(yè)投資于營林業(yè)。

2.高稅費造成森林資源數(shù)量和質(zhì)量下降相對較高的林業(yè)稅費從表面上看似乎可以抑制木材生產(chǎn)和消費，進而減形式出現(xiàn)。此外投人下降也直接導(dǎo)致用材林的營造大幅度下降(見圖3)。無論是高稅費引起的制度外森林資源亂砍亂伐，還是高稅費導(dǎo)致營林投人減少，森林資源更新恢復(fù)乏力，其直接后果都是森林資源數(shù)量和質(zhì)量的下降，森林資源經(jīng)營處于不可持續(xù)狀態(tài)。

3.高稅費導(dǎo)致林業(yè)流通領(lǐng)域秩序混亂過重的稅費使經(jīng)銷木材獲利空間極小，阻礙了正常的木材生產(chǎn)流

通。在木材公司統(tǒng)購統(tǒng)銷的經(jīng)營方式下，為保證自身的利潤，木材經(jīng)銷商常常采取壓低價格向林農(nóng)收購木材，再以市場價格出售給自己的客戶，而自己承擔(dān)全部林業(yè)稅費的做法。實際情況是，林業(yè)稅費越高，收購價越低，高稅費最終還是轉(zhuǎn)嫁到營林生產(chǎn)者一林農(nóng)的身上。木材流通領(lǐng)域混亂，反過來危害了森林資源的可持續(xù)經(jīng)營?？梢姡瑹o論是從生產(chǎn)領(lǐng)域還是流通領(lǐng)域，過高的稅費負擔(dān)造成了森林資源狀況的惡化和營林投人的減少，從而導(dǎo)致了商品林業(yè)經(jīng)營的不可持續(xù)J勝。稅費調(diào)整的思路財政分權(quán)對商品林業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營有深遠的影響。毫無疑問，中國現(xiàn)代公共財政體制框架中，應(yīng)當(dāng)包括一個合理的林業(yè)稅費體系，既體現(xiàn)財政對林業(yè)生產(chǎn)的扶持，又能促進林業(yè)合理利益分配格局的實現(xiàn)，進而實現(xiàn)林業(yè)稅費不斷加重的后果財政分權(quán)造成林業(yè)稅費負擔(dān)進一加重的直接后果是破壞了商品林業(yè)少對現(xiàn)有森林資源的消耗。但林區(qū)的實際情況并非如此。由于傳統(tǒng)上林區(qū)的林農(nóng)生活來源很大程度上依靠木材砍伐出售，高稅費并不能完全阻礙林農(nóng)對森林的砍伐，只不過為了躲避稅費，這種砍伐行為不是在合法的采伐限額內(nèi)走正常程序，而是以偷砍偷伐、黑市交易的圖3稅費對營林要素的影響。eo髓潺林業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。鑒于林業(yè)稅費問題的復(fù)雜性，對林業(yè)稅費體系的改革應(yīng)當(dāng)具有漸進性，既要明確改革的目標(biāo)及長期計劃，又要找到打破現(xiàn)有林業(yè)稅費改革僵局的突破口，加快林業(yè)稅費改革的步伐。

1.確定林業(yè)稅費改革的目標(biāo)現(xiàn)有林業(yè)稅費體系的改革不是一個簡單降稅的過程，它涉及到各級地方財政，各級林業(yè)部門的切身利益，是一個包含基本目標(biāo)和最終目標(biāo)的系統(tǒng)工程。林業(yè)稅費改革的基本目標(biāo)是為林業(yè)部門爭取合理的稅賦水平，使商品林木材生產(chǎn)過程中的稅費水平至少等同于一般的商品生產(chǎn)中稅費水平，保證林業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中享受公平待遇。林業(yè)稅費改革的最終目標(biāo)是保證林業(yè)稅費體系能夠體現(xiàn)商品林生產(chǎn)中基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及兼有公共品(環(huán)境服務(wù)和社會發(fā)展)生產(chǎn)功能的特征，對商品林業(yè)生產(chǎn)給予一定的稅收優(yōu)惠和扶持，支持其發(fā)展.2.林業(yè)稅費改革的方案(l)積極為林業(yè)部門爭取平均稅賦水平。國民經(jīng)濟名義稅負為GDP的10%~15%，實際稅負為25%~30%。目前南方集體林區(qū)營林生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)的法定稅費按上限計算，達到了銷售價格的43.6%，是國民經(jīng)濟實際稅負水平的一倍以上。如果不觸動原有的林業(yè)各種規(guī)費項目，很難將林業(yè)稅費水平降至國民經(jīng)濟實際平均稅費水平上。無論是各級地方政府還是各級林業(yè)部門都需要從自身開始，推動林業(yè)稅費的改革。①中央財政轉(zhuǎn)移支付能力不斷增強為林產(chǎn)品農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的減征或免征創(chuàng)造了條件。從目前看，我們有減收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的條件和能力。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的本意是為了調(diào)節(jié)從事各種農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的收益，但從實際效果看它實際是加重了林農(nóng)的負擔(dān)。2001年我國財政收入超過1.5萬億元，而農(nóng)業(yè)稅占國家稅收總額還不到3%，其中的農(nóng)林特產(chǎn)稅所占比重更低，減征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的財政負擔(dān)應(yīng)不成問題，但由此可能對林業(yè)發(fā)展帶來的積極促進作用卻不可小視。2001年進行的農(nóng)村稅費改革試點中，包括浙江在內(nèi)的一些省份已經(jīng)徹底取消了對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收，由此造成的當(dāng)?shù)刎斦p收，由省財政轉(zhuǎn)移支付彌補。②在事權(quán)財權(quán)合理劃分基礎(chǔ)上的林業(yè)機構(gòu)改革基礎(chǔ)，為削減林業(yè)部門現(xiàn)行的“一金兩費”創(chuàng)造了條件。在分析中我們看到如果不對林業(yè)部門平均占銷售價30%左右的各種收費進行改革，即便調(diào)整了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，林業(yè)公平稅賦的目標(biāo)仍難以實現(xiàn)?！耙唤饍少M”從設(shè)立之初就具有一定的局限性。育林基金實質(zhì)是產(chǎn)品經(jīng)濟理論和資源無價論的產(chǎn)物。隨著林價制度的推行，在商品林業(yè)生產(chǎn)鏈中完善營林成本核算制度后，完全可以大幅下調(diào)甚至于取消育林基金。維簡費(1994年前稱更改基金)、林業(yè)保護建設(shè)費也是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，從開始就未區(qū)分清經(jīng)營主體和地方財政職能，如林區(qū)道路的延伸與養(yǎng)護、防洪保安工程應(yīng)屬于地方財政公共支出的范疇，不應(yīng)由林業(yè)部門負擔(dān)。因此在企業(yè)主體地位確立和地方財政支出明確的條件下，應(yīng)當(dāng)減收維簡費和林業(yè)保護建設(shè)費。從“一金兩費”的使用看，大部分用于地方林業(yè)機構(gòu)養(yǎng)人發(fā)工資。隨著地方政府和各級林業(yè)部門事權(quán)、財權(quán)關(guān)系的不斷理順，以及林業(yè)機構(gòu)精簡改革的不斷深化，逐步降低“一金兩費”的水平，取消各種不合理的林業(yè)自主收費。(2)為林業(yè)積極爭取林業(yè)稅費的優(yōu)惠政策。國家稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用不僅體現(xiàn)在對財政收入的調(diào)節(jié)上，還應(yīng)體現(xiàn)在對不同產(chǎn)業(yè)、不同群體的利益調(diào)節(jié)上。商品林業(yè)生產(chǎn)屬于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。在國家稅費總體框架中，對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)采取優(yōu)惠扶持政策。現(xiàn)行的財政通過高稅賦從林業(yè)行業(yè)獲取收人，再通過財政支出中專項補助方式返回給林業(yè)，扶持其生產(chǎn)的做法交易成本高，效率低，并有可能產(chǎn)生各種腐敗，不如直接使用優(yōu)惠的稅收政策支持林業(yè)

生產(chǎn)更有效率。這也符合世界上多數(shù)林業(yè)發(fā)達國家的做法。隨著我國分權(quán)式財政體制改革的進一步深化，通過財權(quán)事權(quán)的逐級落實，將林業(yè)稅賦逐步降到低于平均稅賦水平，為商品林業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個公平優(yōu)惠，適合其生產(chǎn)特點和性質(zhì)的環(huán)境。—理論縱橫(3)林業(yè)稅費改革配套制度的建設(shè)。林業(yè)稅費調(diào)整改革過程中不可缺少的一環(huán)是相應(yīng)的制度建設(shè)，沒有制度保證的林業(yè)稅費體系容易滋生亂收費等行為。首先，考慮以立法形式將林業(yè)部門負擔(dān)的稅費形式和比率確定下來。真正做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。其次，逐步完善林業(yè)部門中公共財政支出體系。以財權(quán)、事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，明確各級財政在林業(yè)發(fā)展中的地位和作用，改變現(xiàn)林業(yè)部門承擔(dān)了許多本應(yīng)屬于地方財政支出職責(zé)的局面，扭轉(zhuǎn)政府職能在林業(yè)部門中的缺位，并以制度形式予以確認。同時也要重視林業(yè)各級部門和機構(gòu)的配套改革，實現(xiàn)減員增效?？傊謽I(yè)稅費體系的改革迫在眉睫，從公共財政改革角度出發(fā)，綜合考慮林業(yè)稅費改革中的內(nèi)外部因素，并作出相應(yīng)的制度安排，才能真正打開林業(yè)稅費問題的癥結(jié)。需要指出的是林業(yè)稅費體系的改革是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展進程中至關(guān)重要的一環(huán)，長期存在的林業(yè)高稅費已經(jīng)消耗了森林資源幾十年，如果不盡快理頃各種關(guān)系，使林業(yè)稅費體系調(diào)整成為可能，森林資源消耗的慣性會讓林業(yè)稅費改革更加困難。

第四篇：( ⊙o⊙ )淺析中國省級以下的政府財政分權(quán)的改革

淺析中國省級以下的政府財政分權(quán)的改革

摘要：地方財政在我國財政體系中有著重要地位，對我國國民經(jīng)濟發(fā)展起著基礎(chǔ)性的作用，在分稅制改革之后也取得了不小的成就，本文通過對省級以下政府財政分權(quán)相關(guān)文獻的梳理，對我國財政分權(quán)現(xiàn)階段存在的問題及成因進行分析，并對如何完善我國地方財政體制、進一步推動地方財政分權(quán)改革提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：分稅制分權(quán)改革對策建議

一、引言

1994年分稅制改革之后，我國財政體制改革朝著正確的方向邁進了一大步，初步建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政框架，有效的發(fā)揮了財政的職能作用。目前，我國已經(jīng)建立起了“以流轉(zhuǎn)稅為主、所得稅為輔”的稅制體系，地方財政規(guī)模不斷壯大。然而時過境遷，原有分稅制的種種弊端也越發(fā)清晰，尤其是我國省級以下財政分權(quán)的紊亂影響了地方財政的規(guī)范化，造成了地方政府財權(quán)和事權(quán)不對稱、縣鄉(xiāng)財政困難、地區(qū)間貧富差距過大、政府層級過多等一系列問題。因此，本文從我國地方財政運行中存在的問題入手，提出了進一步推進我國地方財政分權(quán)改革與發(fā)展的對策建議，著重探討了我國地方財政體制的改革和完善，具有一定的現(xiàn)實意義。

二、我國地方財政分權(quán)改革與發(fā)展中存在的問題及成因分析

1、財權(quán)和事權(quán)劃分不對稱，各級政府存在嚴重的機會主義傾向

1994年我國實施的分稅制財政體制改革，主要是調(diào)整了中央與地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)范圍，但對省以下各級地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)劃分沒有做出統(tǒng)一規(guī)定，各地在推行分稅制時出現(xiàn)了事權(quán)下移、財權(quán)上收的問題。一方面，增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等主體稅種幾乎都成了共享稅。以增值稅為例，部分省規(guī)定，如果省級財政征收到增值稅，省級財政的邊際留成率為25%；如果縣級財政征收到增值稅，縣本級財政只可留成10%，省級財政提走15%。財權(quán)財力層層上收導(dǎo)致基層財政困難，嚴重制約了基層政府的財力壯大，繼而影響其職能作用的發(fā)揮。另一方面，省市縣之間的事權(quán)劃分模糊、籠統(tǒng)，重疊交叉明顯，經(jīng)常

出現(xiàn)“你中有我，我中有你”的情況。又由于我國正處在經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌時期，事權(quán)劃分經(jīng)常處于變動中，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付缺乏合理的事權(quán)和支出劃分前提，影響了地方各級政府有效發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。

財權(quán)的層層上收與事權(quán)的劃分不明還造成我國地方財政事權(quán)與財權(quán)的嚴重失衡。這種財權(quán)與事權(quán)的不均衡不僅會加大地方財政支出壓力，惡化基層財政困難，還可能會導(dǎo)致地方政府對上級轉(zhuǎn)移支付的依賴更加嚴重，缺乏財政自主權(quán)。不僅財權(quán)和事權(quán)劃分不對稱，而且由于財政關(guān)系的安排缺乏相應(yīng)的制度保證與法律制約，在財政分權(quán)化過程中，中央和地方都表現(xiàn)出很強的機會主義傾向，財政關(guān)系很不穩(wěn)定。制度變遷的決定權(quán)掌握在中央政府手中，中央政府隨時都有可能根據(jù)自身利益與政策目標(biāo)的需要而調(diào)整收入分享與支出責(zé)任方案。

2、轉(zhuǎn)移支付不足，地區(qū)間財政不平衡程度過高

近年來，地方各省份在中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善的背景下，也相繼建立了省以下的縱向財政轉(zhuǎn)移支付體系，包括財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付等。地方財政轉(zhuǎn)移支付制度雖取得了一定的成效，但仍存在結(jié)構(gòu)不合理、地方依賴程度過高、級次過多等問題。

我國現(xiàn)行的財政體制創(chuàng)下了“兩個世界之最”：地方政府支出占全部支出的比重最高；地方財政支出對中央的轉(zhuǎn)移支付依賴程度最高。尤其是對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地方財政支出中有一半以上都要依靠中央轉(zhuǎn)移支付。這種現(xiàn)象在省以下的地方財政格局中同樣存在，經(jīng)濟欠發(fā)達的市縣對上級轉(zhuǎn)移支付依賴程度很高，自主財權(quán)財力相當(dāng)有限，只有依靠上級轉(zhuǎn)移支付才能正常運行，保障民生支出。另外，省級財政對市縣的轉(zhuǎn)移支付多為專款專項，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小，這種轉(zhuǎn)移支付方式雖然能更有效引導(dǎo)地方政府的支出行為，但如果?？顚ｍ椀谋戎剡^大，分類過細，將會極大地限制基層政府根據(jù)自身發(fā)展實情進行財政支出和公共服務(wù)供給的行為，反而影響了資金的使用效率。專項轉(zhuǎn)移支付所帶來的資金配套壓力更使本就困難的市縣財政局面雪上加霜。

與此同時，轉(zhuǎn)移支付的層級過多，鏈條過長，導(dǎo)致財政撥款不夠及時，效率較低，且在轉(zhuǎn)移支付資金下放的過程中，層層截留、雁過拔毛的現(xiàn)象時有發(fā)生。這些都會對轉(zhuǎn)移支付資金發(fā)揮其效用產(chǎn)生不利的影響。

3、縣鄉(xiāng)財政陷入困境，公共品提供嚴重不足

目前，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了大約三分之一的公共支出，提供包括醫(yī)療衛(wèi)生、教育和地方公共安全的服務(wù)，承擔(dān)為地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的責(zé)任。與此同時，縣鄉(xiāng)政府又是整個行政體系之中財政能力最薄弱的一環(huán)。許多地方的縣鄉(xiāng)兩級政府的財政困難已經(jīng)到了岌岌可危的地步，工資普遍欠發(fā)，赤字規(guī)模不斷擴大，實際債務(wù)負擔(dān)沉重，財政支出寅吃卯糧，財政風(fēng)險日益膨脹。

縣鄉(xiāng)財政困難導(dǎo)致了諸多危害，如削弱了財政對縣域經(jīng)濟的調(diào)控能力，無力在國家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下引導(dǎo)縣域經(jīng)濟健康發(fā)展，無力對制約經(jīng)濟發(fā)展的交通、通訊、能源等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和部門投資，無力對科教文衛(wèi)事業(yè)進行財政支持，公共服務(wù)提供嚴重不足。公共醫(yī)療衛(wèi)生投入不足只是眾多問題之一而已。在許多地方，醫(yī)療、養(yǎng)老保險、失業(yè)和城市最低生活水平保障都只能統(tǒng)籌到區(qū)縣一級，這導(dǎo)致資金缺口就像黑洞一般足以吞沒幾乎所有的財政支出。例如，在積極財政政策下，用國債資金來彌補社保資金缺口，允許社保資金入市是不得已而為之的策略選擇，并非長久之計。國有資產(chǎn)實行分級所有之后，如何解決國有企業(yè)下崗與失業(yè)人員的生活問題是地方財政面臨的嚴重挑戰(zhàn)。

三、推進地方財政分權(quán)改革與發(fā)展的對策建議

(一)完善地方財政體制

1．合理劃分地方各級政府間稅收收入。稅收劃分，必須以事權(quán)劃分為前提，結(jié)合稅收的具體特點進行。就中央與地方兩者而言，從數(shù)據(jù)上看，地方政府承擔(dān)著大部分財政支出責(zé)任，因此應(yīng)考慮在保障中央財政宏觀調(diào)控職能的前提下，適當(dāng)降低中央財政收入的劃分比例，緩解地方財政的財權(quán)與事權(quán)嚴重失衡的情況；就地方政府內(nèi)部來看，省級稅收應(yīng)一方面保證省本級財政需要，一方面還要保證省級政府在經(jīng)濟調(diào)控、收入分配、市場監(jiān)管和社會管理等職能作用。因此企業(yè)所得稅、個人所得稅、增值稅和資源稅可作為省與市縣共享稅，但劃分比例要充分考慮市縣的財政支出需要，對經(jīng)濟欠發(fā)達的市縣可適當(dāng)減少提取比例，增加這些市縣政府組織財政收入的積極性。在契稅、遺產(chǎn)稅、土地增值稅等稅種方面，由于市縣政府具有轄區(qū)內(nèi)的信息優(yōu)勢，因此這些稅種可作為市縣財政收入，還可以考慮將房產(chǎn)稅作為市縣的主體稅種。

通過上述安排，將稅收劃分與事權(quán)相關(guān)聯(lián)，逐步建立動態(tài)調(diào)整的地方政府間收入分享機制，達到解決基層財政困難，使各級財政收入與財政支出相吻合的目的。

2．優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，促進財政能力均等化。為提高財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率，同時又確保轉(zhuǎn)移支付的使用途徑符合地方經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)的需求，一方面應(yīng)適當(dāng)放寬專項資金利用范圍，并且對類別相近的?？顚ｍ椯Y金進行適當(dāng)整合，給予縣財政一定程度的專項資金分配權(quán)力。另一方面，要依據(jù)不同縣的財力狀況實行區(qū)別的配套比例。

此外，在以縱向轉(zhuǎn)移支付為主的同時，地方政府還應(yīng)繼續(xù)加強對橫向轉(zhuǎn)移支付的支持力度，致力于減少區(qū)域間經(jīng)濟合作的限制，還可以考慮從省級財政層面進行調(diào)控，促進財政資金在經(jīng)濟發(fā)達但污染較為嚴重的市或縣與經(jīng)濟發(fā)展落后的生態(tài)保護區(qū)之間的流動，改善區(qū)域內(nèi)財力和基本公共服務(wù)不均等的局面。

3．加快推進省直管縣財政體制改革。完善公共財政，加快地方財政體制改革與發(fā)展的基本目標(biāo)就是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。這要求財政體制改革應(yīng)以有利于地方經(jīng)濟發(fā)展的省以下財政體制建設(shè)為中心，從易到難，推進自下而上的基層財政體制改革。與市管縣財政體制不同，省直管縣財政體制的核心在于縣財政享有市一級財政管理權(quán)限，提高基層財政對財政收入的支配力度，真正做到自下而上，因地制宜地進行經(jīng)濟建設(shè)和基本公共服務(wù)建設(shè)，更適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展特點。除此之外，省直管縣不僅有助于提高行政效率，幫助緩解縣級財政困難，而且可以通過一定的鼓勵政策促進縣域之間的產(chǎn)業(yè)合作，為從根本上解決縣域經(jīng)濟不平衡、促進縣域經(jīng)濟發(fā)展提供契機。

4．完善地方財政體制相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)。從西方發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，各級地方政府間的事權(quán)劃分、財權(quán)劃分、轉(zhuǎn)移支付制度等政府間財政關(guān)系，都有各自比較明確的法律法規(guī)進行規(guī)范，并通過法律的形式確定下來。如日本憲法、地方自治法、地方財政法等明確規(guī)定了各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分，以及各種共同事務(wù)的經(jīng)費負擔(dān)原則。而我國目前唯一有關(guān)財政體制規(guī)定的法律是《預(yù)算法》，且該法律本身也存在很多缺點和不足，約束力有限。因此，我國地方財政改革應(yīng)更加重視立法環(huán)節(jié)，首先應(yīng)完善《預(yù)算法》的修訂，將預(yù)算各項工作嚴格納入法律法規(guī)的約束框架下；其次應(yīng)制定有關(guān)政府間財政關(guān)系的法律法規(guī)，內(nèi)容應(yīng)包括各級政府間事權(quán)財權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行方法等，讓地方財政的各項工作有法可依，確保財政運行的嚴謹性和科學(xué)性。

（二）加快地方政府稅費改革

1、出口退稅改革。1994年分稅制改革的初衷之一就是，隨著中央財政收入的比重增加，中央可以拿出很大一部分資金用作轉(zhuǎn)移支付，以縮小地區(qū)財政不平衡。意料不到的沖擊之一就是出口退稅額的迅猛增長，每年高達幾百億，2002年甚至超過了1000億，再加上其他制約因素，中央轉(zhuǎn)移支付的力度也就大打折扣。出口退稅由中央和地方共同負擔(dān)，有利于中央財政從沉重的退稅負擔(dān)中解脫出來，從而將這筆資金用作轉(zhuǎn)移支付，從而優(yōu)先安排中央戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。東北、西北及中部地區(qū)肯定會得到更多的財政支持，以縮小地區(qū)差距?？墒?，這項措施也體現(xiàn)了政府的機會主義行為，因為當(dāng)時協(xié)商的結(jié)果是由中央政府完全承擔(dān)出口退稅而不是中央地方共同負擔(dān)。

2、增值稅轉(zhuǎn)型。實施生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅改革，符合增值稅作為流轉(zhuǎn)稅的本質(zhì)要求，避免了重復(fù)征稅，有利于減輕企業(yè)負擔(dān)，促進企業(yè)更新設(shè)備，提高裝備水平，對我國裝配設(shè)備工業(yè)的發(fā)展也將起到重要的推動作用。然而，據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部部長劉世錦推算，以2013年的國民生產(chǎn)總值為稅基，全國因增值稅轉(zhuǎn)型一項大約有10000億元的財政減收，從目前來看并沒有相應(yīng)的具體措施來分擔(dān)稅改成本。

(三)建立公共服務(wù)評價機制，充分發(fā)揮人大及公眾監(jiān)督作用

科學(xué)的公共服務(wù)評價機制，有助于監(jiān)督地方政府公共服務(wù)的提供狀況，提高政府的公共服務(wù)提供能力，促進基本公共服務(wù)均等化。目前我國在評價政府職能履行情況方面，指標(biāo)較為單一，大多數(shù)時候僅對各項民生支出需占當(dāng)?shù)谿DP或財政總支出的比例加以規(guī)定，而忽略了財政支出的效果。因此應(yīng)在指標(biāo)選取方面加以改進，比如可將就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等作為重點評價項目，并納入政府官員的政績考核，在評價公共政策和公共項目時，通過衡量幾個項目的財政投入、收益以及對居民消費的影響等，衡量政府的公共服務(wù)提供能力。這有助于地方政府的財政支出目標(biāo)由完成上級下達的指標(biāo)，轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳迫嗣裆钏?，建立現(xiàn)代服務(wù)型政府。

參考文獻：

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第五篇：論我國政府的財政分權(quán)與事權(quán)改革

論我國政府的財政分權(quán)與事權(quán)改革

字數(shù)：3138

來源：經(jīng)濟與法律2012年3期字體：大中小打印當(dāng)頁正文

摘要：當(dāng)前我國財政體制中的一個突出問題是中央與地方的財權(quán)與事權(quán)劃分不明確，財權(quán)與事權(quán)不匹配，從而使中央與地方財權(quán)、事權(quán)權(quán)責(zé)不明確，保障不了各級政府有效地履行公共職務(wù)職能。因此，在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)對財權(quán)與事權(quán)的改革應(yīng)堅持財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的理念。

關(guān)鍵詞：財權(quán) 事權(quán) 分稅制

一、我國中央與地方財權(quán)事權(quán)的劃分現(xiàn)狀

（一）中央與地方財權(quán)劃分現(xiàn)狀

財權(quán)是指財政的支配權(quán)或財產(chǎn)的所有權(quán)。財權(quán)制度是國家或政府為了實現(xiàn)其財權(quán)而制財權(quán)制度是規(guī)范政府分配行為、治國安邦、振興財政的制度保障?！白非篌w制的穩(wěn)定是財政部門工作所面對的長期問題，其中的難點問題是制度的規(guī)范?！币虼耍敊?quán)制度的改革與完善顯得尤為重要。1994年分稅制的實施初步規(guī)范了中央和地方財政分配的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，又于1995年改革了政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，2002年又對所得稅收入分享辦法進行了改革，并不斷探索和完善省以下財政管理體制。經(jīng)過十幾年的改革與探索，截至目前，我國已初步建立了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的分稅分級財政體制基本框架。時至今日，我國財權(quán)劃分制度體系所取得的成果有目共睹，但其在運行中也不斷暴露出一些問題和缺陷。

首先，這一制度雖然對中央政府和以省級為代表的地方政府的財政收支范圍做了劃分，而對省級以下財政體制的改革卻未作出明確規(guī)定，只是要求以省級政

府為代表的地方政府按照分稅制改革的總體原則，結(jié)合本地實際制定具體的改革方案，力爭使分稅制在省以下各級政府全面貫徹實施，并隨著統(tǒng)一市場的發(fā)育和完善逐步進入規(guī)范化的軌道。但在利益驅(qū)動下，省以下財政體制在分稅制改革方向上卻幾乎沒有取得實質(zhì)性進展，五花八門、討價還價、復(fù)雜多變、極不規(guī)范的的包干體制和分成制依然盛行，分稅制改革根本沒有完全到位。其次，中央政府與以省級政府為代表的的地方政府之間的財權(quán)劃分也是不徹底的，仍保留了許多財政包干體制的痕跡，致使現(xiàn)行分稅制財政體制既不規(guī)范、也不完善，并對財政經(jīng)濟運行產(chǎn)生了諸多不良影響。

（二）中央與地方事權(quán)劃分現(xiàn)狀

事權(quán)本意是即職權(quán)，處理事情的權(quán)力，可以說事權(quán)是指各級政府根據(jù)憲法規(guī)定擁有的權(quán)限。首先，從法律層面上看，我國憲法與組織法對中央和地方職責(zé)權(quán)限的規(guī)定，都是原則性的，并且體現(xiàn)了明顯的中央與地方“職責(zé)同構(gòu)”的特色。各級政府間在事權(quán)劃分上并沒有明顯區(qū)別，除了少數(shù)事權(quán)如外交、國防等專屬中央政府外，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府的事權(quán)翻版，看不出地方政府有何自主性的獨立事權(quán)范圍。公共商品既是公共財政的理論基礎(chǔ)，又是事權(quán)劃分模式的切入點。公共商品的性質(zhì)和受益范圍決定了事權(quán)的類別及其在不同層次及政府間的分布，是研究事權(quán)的邏輯起點，本文就從公共商品入手來討論分析我國事權(quán)劃分的現(xiàn)狀及完善。公共商品是由政府財政提供的，以滿足社會公共需求為目的的，為全體社會成員所消費的商品和勞務(wù)的總稱。在我國“由于最基本的公共產(chǎn)品職能往往由供給能力比較低的基層政府承擔(dān)；能力比較強的省市政府沒有提供基本公共產(chǎn)品，而是試圖提供一些促進市場發(fā)育的中級功能；能力最高的中央政府雖然全面介入各個層次的公共產(chǎn)品提供，但存在輕基本、重高端的特點，甚至國防、外交、海關(guān)等部分事權(quán)也分解給了不同的地方和基層政府。因此，我國在財權(quán)越來越集中于高層政府的同時，事權(quán)卻層層下降。

二、財政與事權(quán)統(tǒng)一下的財政分權(quán)與事權(quán)改革

事權(quán)是財權(quán)的依據(jù)，財權(quán)是事權(quán)的保障，二者統(tǒng)一協(xié)調(diào)才能保證政府職能的高效執(zhí)行。地方政府財權(quán)跟不上事權(quán)，導(dǎo)致其財源緊縮，促使其從預(yù)算外尋找收入來源，城市財政主要以出賣土地為自己籌集財政收入，越是東部地區(qū)，賣地收入占地方財政收入的比例越高。而縣鄉(xiāng)財政則只能靠收費和罰款來維持。地方政府尤其是縣鄉(xiāng)一級地方政府普遍存在嚴重的赤子和財政危機。因此，中央與地方財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一已經(jīng)迫在眉睫，由于我國財政分權(quán)體系與事權(quán)劃分本身存在一些問題，其在對自身改革與完善的過程中一定要堅持財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一的方向不變，這樣其改革與完善最終才能成功。

首先，明確合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)范圍?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟是一種市場機制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用與政府適度干預(yù)和調(diào)控相結(jié)合的混合經(jīng)濟，再此經(jīng)濟條件下，政府公共職能的主要內(nèi)容就是彌補市場失靈的缺陷，優(yōu)化資源配置，調(diào)劑社會分配，維持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)健發(fā)展，實現(xiàn)普遍的社會公平。隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入，從高度的中央集權(quán)向逐步的地方分權(quán)的發(fā)展趨勢越來越明顯。目前，地方政府作為地方經(jīng)濟利益的主體地位已經(jīng)基本確立。但是，由于許多關(guān)鍵的改革和一些配套的改革還不到位，這一方面使有了自己利益的地方政府的行為發(fā)生了一定程度的不符合正常市場經(jīng)濟要求的扭曲；另一方面還使得地方政府尚不能正確地履行其在地方經(jīng)濟發(fā)展中的應(yīng)有的作用?；谝陨峡紤]，將全國性公共事項如國防、科技、外交等由中央統(tǒng)一執(zhí)行，對于地區(qū)范圍內(nèi)的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等由地方來負責(zé)執(zhí)行，對于準(zhǔn)全國性公共事項及一些突發(fā)性事項列為中央與地方的共管事項由中央與地方共同分擔(dān)，但要使分擔(dān)的份額明確具體。同時并非無條件的去分擔(dān)中央的責(zé)任。

其次，以事權(quán)劃分為依據(jù)，改革財政體系，完善分稅制。由于地方事權(quán)遠遠大于其財權(quán)，因此在財權(quán)的分配方面要加大地方的分配力度。具體有以下幾項措施：第一，合理配置中央與地方的稅種。政府間之所以要分稅，主要根源于政府財政經(jīng)濟分級管理的需要。一國的稅收立法權(quán)如果全部集中在中央，地方?jīng)]有一定的稅收立法權(quán)，就有可能出現(xiàn)稅收立法只顧及中央宏觀管理和中央財政的需要，或者只符合部分地區(qū)的實際，而不可能符合各地區(qū)實際的情況，帶來稅法的“一刀切”，稅法執(zhí)行中的“越權(quán)”及執(zhí)法難等問題也就難以避免。因此，中央與地方都應(yīng)擁有只屬于自己的主體稅種、稅收征收管理權(quán)、完善的稅收征管體系，以及相應(yīng)的充足的稅源和財力。此外由于中央政府與地方政府的行為目標(biāo)存在差異。這就要求稅權(quán)、稅源、稅款等在政府之間進行合理劃分，以便各級政府根據(jù)其職責(zé)和行為目標(biāo)，靈活、充分、有效地運用稅收手段籌措資金，調(diào)節(jié)經(jīng)濟，正確有效地發(fā)揮稅收功能，以保證各自行為目標(biāo)的實現(xiàn)。這就需要降低財權(quán)的集中度，中央應(yīng)果斷放權(quán)，將稅收管理權(quán)包括稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅基稅率選擇確定權(quán)、稅種開征停征、減免權(quán)、調(diào)整權(quán)等在中央與地方之間進行合理劃分，不應(yīng)全部集中在中央。第二，建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。在分稅制財政體制中，本來已對各級政府的事權(quán)、財權(quán)范圍進行了規(guī)范而明晰的劃分，但是，由于各地區(qū)自然、經(jīng)濟環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展程度、人均國民生產(chǎn)總值和人均收入水平等多種因素的影響，往往不同程度地存在著事權(quán)、財權(quán)和財力的縱向和橫向的不平衡問題。為了解決政府間事權(quán)、財權(quán)與財力的非對稱問題，各國一般都在分稅制財政體制的基礎(chǔ)上，輔之以方式有別、程度不同的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，用以調(diào)整中央與地方的財政

關(guān)系。政府間的財政轉(zhuǎn)移支付是分稅制公共財政體制必不可少的重要組成部分，也是調(diào)整中央與地方關(guān)系的基本財政手段。因此，建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度有著重大的意義。

參考文獻：

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