第一篇：60年來中國高等教育辦學(xué)體制和管理體制的變革

60年來中國高等教育辦學(xué)體制和管理體制的變革

一、計劃經(jīng)濟(jì)下中國高等教育的辦學(xué)體制和管理體制的特點

1.計劃經(jīng)濟(jì)下的辦學(xué)體制

新中國建國初期，我國高等教育存在多種辦學(xué)體制。當(dāng)時，人民政府全部接管了國民黨統(tǒng)治區(qū)的高等學(xué)校共205所，其中公立高校124所，私立高校60所，教會學(xué)校21所，屬多種辦學(xué)體制共存。黨和政府對這些高校實行“維持原有學(xué)校，逐步加以必要的與可能的改良”方針，采取先接管、接收和接辦，然后逐步改造的方法。1950年8月，政務(wù)院頒布了《私立高等學(xué)校管理暫行辦法》，規(guī)定私立高等學(xué)校要健全董事會，重新申請立案，加強(qiáng)了對私立高等學(xué)校的管理。1951年，國家收回了21所教會學(xué)校的教育主權(quán)，其中12所改為公辦，9所改為由中國人辦的私立學(xué)校，政府給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，1952年，我國學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗，對全國高等學(xué)校進(jìn)行院系調(diào)整，并按院系調(diào)整的總體規(guī)劃，將私立高校調(diào)整到相應(yīng)的公辦學(xué)校。至1952年底，我國私立高校全部被取消了。

從1952年院系調(diào)整以后，直到1978年黨的十一屆三中全會以前，我國高等教育的辦學(xué)體制都是公辦的，全部由政府直接投資，大致有四種體制：一是教育部直屬高等學(xué)校，由財政部撥款，如北京大學(xué)、清華大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)等；二是中央有關(guān)部委舉辦的高等學(xué)校，由財政部撥款、部委補(bǔ)貼一部分辦學(xué)經(jīng)費，如鐵道部舉辦的上海鐵道學(xué)院、機(jī)械部舉辦的上海機(jī)械學(xué)院、外貿(mào)部舉辦的上海外貿(mào)學(xué)院等；三是地方政府舉辦的高等學(xué)校，主要由省、自治區(qū)、直轄市舉辦，由省級財政撥款，如北京市政府舉辦的北京工業(yè)大學(xué)、首都師范學(xué)院，上海市政府舉辦的上海第二醫(yī)科大學(xué)、上海師范大學(xué)等，也有省屬市舉辦的高校，如南京市舉辦的曉莊學(xué)院、臨沂市舉辦的臨沂師范學(xué)院等；四是由行業(yè)或企業(yè)舉辦的高校，如原上海輕工業(yè)專科學(xué)校由上海市輕工業(yè)局舉辦，上海冶金專科學(xué)校由上海市冶金局舉辦，上海石化?？茖W(xué)校由石化總公司舉辦，辦學(xué)經(jīng)費由舉辦方籌措。這種辦學(xué)體制，是適應(yīng)于我國計劃經(jīng)濟(jì)體制的。因為計劃經(jīng)濟(jì)是條塊分割的經(jīng)濟(jì)，只有自己辦大學(xué)，中央各部委才能培養(yǎng)所需人才。各地區(qū)同樣如此，為滿足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，必須辦地方性大學(xué)。由于全部是國有化、公有制的高校，教育經(jīng)費全部由政府或行業(yè)（企業(yè)）負(fù)擔(dān)，而國家和各地區(qū)財力都有限，因此，那時期我國高等教育發(fā)展得比較緩慢。直至1965年，我國普通高校僅有434所，在校生67.4萬人，毛入學(xué)率為2%。因“文革”的破壞，1977年，普通高校下降到404所，在校生62.5萬人，毛入學(xué)率不到1%。

在當(dāng)時的歷史背景下，我國只能發(fā)展公辦高校，不可能象其他國家一樣通過發(fā)展私立大學(xué)來推動高等教育的發(fā)展。我國在1956年以前就完成了城市工業(yè)、手工業(yè)的社會主義改造，將私營經(jīng)濟(jì)全部變成社會主義集體所有制或全民所有制。1958年，農(nóng)村又實現(xiàn)了人民公社 1

化，即農(nóng)村也消滅了私有制，變成社會主義集體所有制。因此，在全國生產(chǎn)資料公有化的體制下，不可能再產(chǎn)生私立學(xué)校、民辦學(xué)校。

高等學(xué)校全部改為公辦，由國家統(tǒng)管，是適應(yīng)社會主義公有制和計劃經(jīng)濟(jì)體制需求的，在社會主義建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。建國不久，高等學(xué)校由國家統(tǒng)管，便于集中力量培養(yǎng)國家急需人才，便于統(tǒng)一部署、統(tǒng)一規(guī)劃。如1952年到1953年的院系調(diào)整，學(xué)習(xí)了蘇聯(lián)經(jīng)驗，改革原有的高等教育體系，建立了社會主義高等教育體系。因為都是公有制高校，院系調(diào)整進(jìn)行得比較順利。院系調(diào)整加強(qiáng)了工科教育和師范教育，開設(shè)了一些國家急需的新專業(yè)，如電子計算機(jī)、半導(dǎo)體、自動控制、無線電電子等；吸收了蘇聯(lián)學(xué)校重視基礎(chǔ)理論、重視實驗和實習(xí)、重視教學(xué)法等經(jīng)驗；提高了教學(xué)質(zhì)量和科研水平，擴(kuò)大了高等教育規(guī)模。從1953年至1956年，我國普通高校由183所發(fā)展到229所，在校生人數(shù)從21.2萬人發(fā)展到44.12萬人。

20世紀(jì)50年代初，我國全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗，對我國高等教育的發(fā)展產(chǎn)生了積極效果，但是也有不少問題，如高校專業(yè)分得過細(xì)，過于單一，把一些多科性、綜合性大學(xué)變成了專門學(xué)院；在管理方面，管得過多，統(tǒng)得過死，強(qiáng)調(diào)高度集中統(tǒng)一，人才培養(yǎng)模式單一，實行“大一統(tǒng)”的管理和培養(yǎng)模式：統(tǒng)一專業(yè)設(shè)置，統(tǒng)一教學(xué)計劃，統(tǒng)一教學(xué)大綱，統(tǒng)一教材，統(tǒng)一教學(xué)管理；忽視學(xué)校的辦學(xué)特色和學(xué)生的個性發(fā)展，不利于因人而異、因材施教，不利于拔尖人才和創(chuàng)造性人才的培養(yǎng)。

2.計劃經(jīng)濟(jì)下的管理體制

建國以后，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制，因此，在高等教育領(lǐng)域也是高度集中的管理體制。1950年7月28日，政務(wù)院《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》中，明確規(guī)定“全國高等學(xué)校由中央人民政府教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為原則”。1953年10月11日，政務(wù)院又頒布《關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》，強(qiáng)調(diào)高等教育部必須與中央人民政府有關(guān)業(yè)務(wù)部門密切配合，有步驟地對全國各高等學(xué)校實行統(tǒng)一與集中的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)定：綜合性大學(xué)和多科性工科高校，由中央高等教育部直接管理，單科性高等工科院校、高等師范院校、醫(yī)學(xué)院、農(nóng)業(yè)學(xué)院、畜牧獸醫(yī)學(xué)院、財經(jīng)學(xué)院、政法學(xué)院、藝術(shù)學(xué)院、體育學(xué)院等，可以委托中央有關(guān)部門直接管理，也可委托所在大區(qū)或省市人民政府管理。

高等學(xué)校內(nèi)部管理仿照蘇聯(lián)的一長制，即實行校（院）長負(fù)責(zé)制。校（院）長的職責(zé)是：代表學(xué)校，領(lǐng)導(dǎo)全校（院）一切教學(xué)、研究及行政事宜，領(lǐng)導(dǎo)全校（院）教師、學(xué)生、職工、工警的政治學(xué)習(xí)，任命教師、職員、工警，批準(zhǔn)校務(wù)委員會的決議。

高等學(xué)校的管理體制，在1957年反右斗爭擴(kuò)大化和1958年“大躍進(jìn)”后有所變動。1958年4月，中共中央頒發(fā)了《關(guān)于高等學(xué)校和中等技術(shù)學(xué)校下放問題的意見》，強(qiáng)調(diào)了地方黨委對高校的領(lǐng)導(dǎo)作用，大部分高校下放到省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，將過去以“條條領(lǐng)導(dǎo)”為主改變?yōu)橐浴皦K塊領(lǐng)導(dǎo)”為主，僅少數(shù)高校由中央部委直接領(lǐng)導(dǎo)，形成了對高等學(xué)校實行中央和地

方兩級領(lǐng)導(dǎo)管理、分工負(fù)責(zé)，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以省級管理為主的新體制。這種管理體制的變遷，目的在于進(jìn)一步管住高等學(xué)校，強(qiáng)化了高度集權(quán)的統(tǒng)一管理體制，學(xué)校一切都得聽命于政府主管部門，沒有自主權(quán)。在高等學(xué)校內(nèi)部管理方面，為了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，取消了學(xué)習(xí)蘇聯(lián)“一長制”而實行的校長負(fù)責(zé)制，所有高校都實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會負(fù)責(zé)制，黨委對學(xué)校工作實行全面領(lǐng)導(dǎo)。

1958年的“大躍進(jìn)”以及三年自然災(zāi)害，給中國造成很大損失。于是，1961年至1965年，中央提出對國民經(jīng)濟(jì)實行“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的方針。為了推動高等教育更健康地發(fā)展，中央制定了《高校六十條》，在內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制上，提升了校長的作用?！案叩葘W(xué)校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長為首的校務(wù)委員會負(fù)責(zé)制。高校黨委是學(xué)校工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，對學(xué)校工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。高等學(xué)校的校長，是國家任命的學(xué)校行政負(fù)責(zé)人，對外代表學(xué)校，對內(nèi)主持校務(wù)委員會和學(xué)校經(jīng)常工作。”但在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，高等學(xué)校的管理權(quán)還是控制在政府主管部門手中，學(xué)校自主權(quán)很少。

1966年“文化大革命”后，在“左”的思想主導(dǎo)下，高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)權(quán)被錯誤地認(rèn)為已不在無產(chǎn)階級手里，學(xué)校的黨組織執(zhí)行了修正主義教育路線，于是“踢開黨委鬧革命”。前兩年由造反派、紅衛(wèi)兵掌權(quán)，后來由軍宣隊、工宣隊掌權(quán)，直到1976年粉碎“四人幫”后，經(jīng)過撥亂反正，尤其是黨的十一屆三中全會以后，才逐步恢復(fù)高校黨委和行政的職能。

二、中國高等教育體制改革的動因

1.高等教育體制改革的外部動因

黨的十一屆三中全會以后，在鄧小平理論指導(dǎo)下，全黨全國的工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，全國實施改革開放政策。改革首先從農(nóng)村“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”開始，農(nóng)民生產(chǎn)積極性空前提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力空前提高。農(nóng)村改革推動了全國經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，人民生活水平明顯改善。經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，迫切需要大批各類人才和科研成果，迫切需要大力發(fā)展高等教育。人民生活水平提高后，需要享受良好的教育，要求把自己的子女送到高等學(xué)校深造，也迫切需要大力發(fā)展高等教育。

農(nóng)村體制改革有力地推動了城市經(jīng)濟(jì)體制改革。1984年10月，中共十二屆三中全會頒布《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》。這是全面進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，沖破了高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，對搞活經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展起了積極作用。城市經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)、社會經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁發(fā)展，迫切要求高等教育大發(fā)展，而計劃經(jīng)濟(jì)下形成的高度集中統(tǒng)一的教育體制與經(jīng)濟(jì)體制改革嚴(yán)重不適應(yīng)，阻礙了教育的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是高等教育體制改革的外部動因。

2.高等教育體制改革的內(nèi)部動因

在計劃經(jīng)濟(jì)下形成的高等教育體制，許多方面已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和改革開放的需要。主要表現(xiàn)在以下四個方面：

一是國有化的辦學(xué)體制。所有學(xué)校實行公有制，全部歸國家所有，全部依靠國家投資。高等教育的運(yùn)行完全納入國家計劃，并由政府直接管理，政府對學(xué)校是“統(tǒng)、包、管”，學(xué)校對政府是“等、靠、要”，一切按政府部門的計劃、指令辦事。學(xué)校沒有壓力，沒有動力，辦事效率不高，辦學(xué)效益不高。

二是條塊分割的領(lǐng)導(dǎo)體制。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國高等教育辦學(xué)實行的一直是國家集中計劃、中央各部門和地方政府分別辦學(xué)的體制，可分為四種類型。如改革開放前夕的1978年，我國普通高校有598所，其中教育部直屬38所，其他部委屬217所，省級地方政府及其業(yè)務(wù)部門辦的347所。大學(xué)成為政府部門的直屬單位，僅為某一部門培養(yǎng)人才，導(dǎo)致大學(xué)條塊分割、自成體系、自我封閉。部門辦學(xué)，還導(dǎo)致學(xué)校布局結(jié)構(gòu)不合理，學(xué)校的行業(yè)性、單科性過強(qiáng)，有限的教育資源過于分散，學(xué)校的潛力無法發(fā)揮出來。

三是高度集權(quán)的管理體制。計劃經(jīng)濟(jì)就是集權(quán)經(jīng)濟(jì)，一切權(quán)力集中在政府手里，政府成了“全能政府”，政府對學(xué)?！耙话y(tǒng)”，學(xué)校沒有辦學(xué)自主權(quán)。從專業(yè)設(shè)置、課程結(jié)構(gòu)、教材選定、經(jīng)費使用，到招生、畢業(yè)生分配、教師編制及其工資待遇等都是政府決定的，學(xué)校只能聽命于上級指令、紅頭文件，不可能面向社會、面向市場自主辦學(xué)。學(xué)校沒有辦學(xué)自主權(quán)，很少考慮如何挖掘自身潛力，主動為社會服務(wù)；也很少考慮如何優(yōu)化教育資源，提高辦學(xué)效益。

四是單一的投資體制。在“左”的思想影響下，認(rèn)為社會主義優(yōu)越性就是上大學(xué)不要繳學(xué)費。全國大、中、小學(xué)的辦學(xué)經(jīng)費全部來自政府撥款，導(dǎo)致全國各類學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費嚴(yán)重不足，擠占了義務(wù)教育經(jīng)費。中國高等教育完全處于“供給型”、“包辦型”狀況，沒有調(diào)動社會力量辦學(xué)，沒有利用社會資金、民間資金辦學(xué)，沒有讓非義務(wù)教育（高中、大學(xué)）的受教育者承擔(dān)一部分教育成本。教育經(jīng)費的不足，嚴(yán)重影響了我國教育事業(yè)的發(fā)展。

上述弊端如果不克服，高等教育就不可能適應(yīng)新時期改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，高等教育事業(yè)就不可能有大的發(fā)展。這是中國高等教育改革的內(nèi)部動因。

3.現(xiàn)代高等教育的規(guī)律和功能的驅(qū)動力

高等教育的基本規(guī)律是與社會政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的規(guī)律。高等教育是一種社會活動，是社會發(fā)展的產(chǎn)物。最早的大學(xué)產(chǎn)生于中世紀(jì)的歐洲，當(dāng)時神權(quán)高于一切，大學(xué)成了神權(quán)的附庸，是經(jīng)院式的教育。歐洲文藝復(fù)興運(yùn)動后，大學(xué)沖破了反動、愚昧的神權(quán)統(tǒng)治。18世紀(jì)資產(chǎn)階級工業(yè)革命興起，大學(xué)走出了象牙塔，開始培養(yǎng)適應(yīng)社會需要的各類專門人才，19世紀(jì)初增加了從事科學(xué)研究的功能，20世紀(jì)初增加了為社會服務(wù)的功能。不同國家、不同時期的高等教育，其功能有所不同，但一般是與當(dāng)時社會政治、經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的。我國在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，加上政治上受“左”的思想路線影響，高等教育的辦學(xué)體制和管理體制實行與計劃經(jīng)濟(jì)相一致的高度集權(quán)制，統(tǒng)包統(tǒng)管制，在政治上強(qiáng)調(diào)以“階級斗爭為綱”，以政治運(yùn)動為中心。1978年改革開放后，在鄧小平理論指導(dǎo)下，我國從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，從封閉向開

放轉(zhuǎn)軌，從以階級斗爭為中心向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)軌，這要求高等學(xué)校必須面向社會、面向市場辦學(xué)，要求高等教育必須大發(fā)展和大提高。而原來的國有化的辦學(xué)體制、高度集權(quán)的管理體制已不適應(yīng)現(xiàn)時代改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，因此必須變革高等教育體制。從現(xiàn)代高等教育的功能來看，也必須變革計劃經(jīng)濟(jì)下的高等教育體制。一是大學(xué)的學(xué)術(shù)性。大學(xué)是研究學(xué)問的機(jī)構(gòu)，是交流學(xué)術(shù)的場所，應(yīng)貫徹“百花齊放、百家爭鳴”的方針，鼓勵教師、學(xué)生勤奮學(xué)習(xí)，大膽探索，淡化權(quán)威，提倡在真理面前人人平等，在學(xué)術(shù)面前人人平等。這就必須改變過去行政化的、高度集中統(tǒng)一的管理體制。二是大學(xué)的社會性。大學(xué)是社會的產(chǎn)物，大學(xué)要適應(yīng)社會的發(fā)展和變化，現(xiàn)階段就是要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對大學(xué)的需求，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展對大學(xué)的需求；大學(xué)要服務(wù)社會，推動社會的發(fā)展，要根據(jù)社會的需要培養(yǎng)各類合格人才，充分利用學(xué)校智力優(yōu)勢為社會服務(wù)；大學(xué)要依靠社會，利用社會力量辦學(xué)。因此，這就必須改變封閉式的辦學(xué)體制，改變由國家統(tǒng)包統(tǒng)管的領(lǐng)導(dǎo)體制。三是大學(xué)的產(chǎn)業(yè)性。計劃經(jīng)濟(jì)下，把大學(xué)當(dāng)作國家的事業(yè)單位，由政府全額投資辦學(xué)。市場經(jīng)濟(jì)下，大學(xué)是非全額投資的事業(yè)單位，是具有事業(yè)性與產(chǎn)業(yè)性雙重屬性的單位。大學(xué)是生產(chǎn)知識的產(chǎn)業(yè)，是生產(chǎn)人力資本的產(chǎn)業(yè)。大學(xué)有教育產(chǎn)品和教育市場，包括知識市場、科技市場、信息市場和人才市場。大學(xué)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，國家不再全額投資，大學(xué)必須面向社會、面向市場辦學(xué)，必須改變原有的辦學(xué)體制。四是大學(xué)的自主性。計劃經(jīng)濟(jì)的一大特點是全社會的資源由政府統(tǒng)一計劃調(diào)配，教育資源同樣如此，大學(xué)沒有自主權(quán)。市場經(jīng)濟(jì)下，政府不再統(tǒng)一調(diào)配資源，而由市場調(diào)配。政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)精簡，職能已經(jīng)轉(zhuǎn)變，不再擁有無限的權(quán)力。大學(xué)自主性的功能日益顯現(xiàn)出來，不可能再全部依靠政府，大學(xué)將成為相對獨立的辦學(xué)實體。五是大學(xué)的開放性。計劃經(jīng)濟(jì)下，大學(xué)一切資源由政府統(tǒng)一調(diào)撥，沒有必要對外開放。市場經(jīng)濟(jì)下，政府不再統(tǒng)包統(tǒng)配，大學(xué)必須走出校門，向社會開放，向市場開放，才能生存下去。大學(xué)要拆除與社會隔絕的“圍墻”，敞開大門，走向社會，了解社會需求，只有這樣，才能更好地為社會培養(yǎng)所需人才，更好地為社會服務(wù)。大學(xué)的教育資源要向社會開放，讓社會走進(jìn)大學(xué)。大學(xué)還要對國外開放，既要走出國門辦學(xué)，又要引進(jìn)外國優(yōu)質(zhì)教育資源。為此，必須改變計劃經(jīng)濟(jì)下由政府統(tǒng)得過死的管理體制。

第二篇：中國土地管理體制變革的路徑選擇

中國土地管理體制變革的路徑選擇

李國敏 盧珂

（1.湖北大學(xué)，湖北武漢430062；2.武漢科技大學(xué)，湖北武漢430081）［摘要］

在回顧土地管理體制演變的基礎(chǔ)上，指出中國現(xiàn)行土地管理體制的運(yùn)行效率低下，導(dǎo)致土地違法行為繁生和農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重，已危及到耕地與糧食安全。產(chǎn)生這些問題的根源——土地垂直管理體制不完善。為此，在基于基本國情的基礎(chǔ)上，提出變革土地垂直管理體制的可行路徑。

［關(guān)鍵詞］

土地管理體制；變革；路徑選擇

［中圖分類號］D63［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1008-9314(2011)06-0089-05

在經(jīng)濟(jì)高速增長和房地產(chǎn)過熱的推動下，我國土地（特別是耕地）被大量占用濫用，已嚴(yán)重危及國家糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會穩(wěn)定。盡管中央政府在不斷加強(qiáng)土地管理，遏制違法占用濫用土地現(xiàn)象，但并未根本扭轉(zhuǎn)耕地日益減少的趨勢。因此，無論從土地資源可持續(xù)利用的角度，還是從政府有效管理土地資源的角度，深入研究中國土地管理體制變革的合理路徑，都具有重要的學(xué)術(shù)價值和社會實踐意義。

一、土地管理體制的演變

自建國以來，我國土地管理體制大致經(jīng)歷了以下三個階段：

1.土地統(tǒng)一管理階段

在建國初期，為適應(yīng)土地改革、社會管理和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，按1949年7月制定的《中央人民政府組織》規(guī)定，在政務(wù)院內(nèi)務(wù)部下設(shè)地政局，負(fù)責(zé)全國各類土地統(tǒng)一管理，以在全國范圍內(nèi)消滅封建土地制度，建立農(nóng)民勞動者個人土地所有制度和國家所有制度，保證“耕者有其田”，為實現(xiàn)土地的社會主義改造創(chuàng)造基本條件，進(jìn)而形成了土地的統(tǒng)一管理體制。然而，隨著政府管理部門分工的細(xì)化，土地管理工作開始分散。1952年城市基建規(guī)劃及考核移交給新成立的建筑工程部；1954年國家撤消了地政局，在農(nóng)業(yè)部設(shè)立土地利用總局；1956年土地利用總局與有關(guān)部門的人員集中組合成立農(nóng)墾部，主管全國荒地開發(fā)和供應(yīng)農(nóng)場建設(shè)工作，而城市房地產(chǎn)管理工作移交新成立的城市服務(wù)部[1]，從而結(jié)束了土地的全國統(tǒng)一管理體制。

2.土地分散管理階段

在全國土地統(tǒng)一管理體制結(jié)束后的30年里，土地呈現(xiàn)出多頭分散管理體制。自1956年土地的公有制制度建立后，人口眾多和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下的基本國情，決定了中國土地管理必然是以滿足糧食供給為核心，最大規(guī)模提高農(nóng)產(chǎn)品（特別是糧食）產(chǎn)量成為工作重點?；诖?，農(nóng)牧漁業(yè)部主要管理農(nóng)用地，通過大規(guī)模的復(fù)墾與開墾耕地、大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)及中低產(chǎn)田改造工作，盡可能地通過擴(kuò)大耕地數(shù)量來保證對農(nóng)產(chǎn)品特別是對糧食產(chǎn)量的需求，而國務(wù)院各職能部門，如民政部、林業(yè)部、鐵道部、交通部、建設(shè)部、工業(yè)部等職能部門都分散管理各自的建設(shè)用地，從而形成了各自為政、政出多門的分散的土地管理體制。

3.土地垂直管理階段

在分散的土地管理體制下，在1984年前后發(fā)生了第一次“圈地運(yùn)動”，中央政府于1986年3月下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對土地管理、制止亂占耕地的通知》，并組建國家土地管理局，統(tǒng)一管理土地，結(jié)束了土地的分散管理體制；1986年擬定《土地管理法》、1988年對《憲法》進(jìn)行了修訂，允許依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，加強(qiáng)對土地市場化改革；1992年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在全國范圍建立基本農(nóng)田保護(hù)制度，但在1993年后依然爆發(fā)了第二次“圈地運(yùn)動”；2004年4月下發(fā)《關(guān)于做好省級以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》，正式明確省以下土地管理機(jī)構(gòu)實行垂直管理，即省級以下土地管理部門的土地審批權(quán)和主要領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)上收至省級政府；2006年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，國土資源部向全國派駐9個國家土地督察局，以切實加強(qiáng)土地管理，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，基本形成為土地垂直管理體制。

二、現(xiàn)行土地管理體制下存在的問題

我國現(xiàn)行的土地垂直管理體制，在業(yè)務(wù)上，土地職能部門接受上級部門“條條”式的垂直管理；在行政上，土地職能部門接受本級政府“塊塊”式的分級管理；在人事和財政上，由各級地方政府負(fù)責(zé)（省級以下土地管理部門的主要領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)和土地審批權(quán)上收至省級政府）。這種土地管理體制實質(zhì)是督辦性的半垂直管理體制模式[3]，盡管在提高中央調(diào)控能力、加強(qiáng)土地統(tǒng)一管理等方面取到了重要作用，但其運(yùn)行效率依然低下，導(dǎo)致土地違法行為繁生與農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重等諸多問題，已危及到耕地與糧食安全。

1.土地違法行為繁生

我國現(xiàn)行的土地垂直管理，意在加強(qiáng)中央政府的管理權(quán)限，限制地方政府的權(quán)力，以便統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，保障耕地與糧食安全。但這種垂直管理模式，在縱向上，由于過于強(qiáng)化中央政府管理土地的權(quán)限，而嚴(yán)重限制了地方政府的行政能力，尤其使市縣政府處于“想管但無權(quán)管”、“不管”又影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩難境地，造成地方政府無所適從而嚴(yán)重挫傷了地方政府的積極性，也造成了土地管理實踐的“條塊分割”而使中央與地方管理土地的矛盾凸現(xiàn)；在橫向上，由于土地垂直管理的業(yè)務(wù)、人事、后勤保障等方面仍依賴于地方政府及其主管部門，造成垂直管理力度容易受地方左右，使土地垂直管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動常常得不到地方政府的配合，甚至在復(fù)雜的土地管理問題上，地方政府又常常以無權(quán)或不干涉為由而游離于問題之外，使土地垂直管理過程相當(dāng)艱難。在這種垂直管理體制下，不僅使土地管理的力度不夠、行為不規(guī)范，而且在土地的政府壟斷、出讓收益以及政績驅(qū)動等諸多因素的影響下，以地方政府為主導(dǎo)的占用濫用土地現(xiàn)象依然大量存在，造成土地違法行為大量繁生。盡管中央政府在不斷推出新的政策，加強(qiáng)土地垂直管理，但往往是在政策實施初期，違法用地案件有所下降，而隨著時間的推移，政策會漸漸失效，違法占用耕地的案件又快速上升，造成土地違法多次反復(fù)、屢禁不止，并呈現(xiàn)“下移”傾向，導(dǎo)致土地管理領(lǐng)域出現(xiàn)有令不行、有禁不止的現(xiàn)象（2001-2009年的全國土地違法案件的數(shù)據(jù)就是一個較好的佐證，見表1）。因此，現(xiàn)行的土地垂直管理體制，在實踐中不僅使中央政府宏觀調(diào)控土地資源的能力受損，而且使土地違法行為難以從根本上根除。

表12001-2009年全國土地違法案件查處狀況（略）

注：數(shù)據(jù)來源于2009年中國國土資源部土地公報。

2.農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重

在工業(yè)化與城市化快速發(fā)展中，一方面，由于土地垂直管理的低效率和經(jīng)濟(jì)增長的“GDP”主義，地方政府為繁榮經(jīng)濟(jì)和增長業(yè)績，不顧農(nóng)業(yè)用地的資源成本和開發(fā)成本，不顧整體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)平衡，低質(zhì)量、低強(qiáng)度、低成本的重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致城市規(guī)模過度“擴(kuò)脹”，致使農(nóng)地大量非農(nóng)化，使耕地數(shù)量大量減少。據(jù)國土資源公報的數(shù)據(jù)顯示，截至2008年底，全國耕地面積為12171.6萬hm2億畝，年耕地面積凈減1.93萬hm2。這已是耕地面積第12年持續(xù)下降，與1996年的13003.92萬hm2相比，12年間中國的耕地面積凈減少了832.32萬hm2，已逼近12000萬hm2耕地的保障紅線（見表2）；另一方面，在耕地數(shù)量快速銳減的同時，耕地質(zhì)量也在持續(xù)下降：一是在城市建設(shè)向外擴(kuò)張的同時，城郊大量的優(yōu)質(zhì)耕地被占用，即使運(yùn)用“占補(bǔ)平衡”的方式，從后備耕地資源中整理回補(bǔ)同樣數(shù)量的耕地，但其質(zhì)量遠(yuǎn)不如已被占用的耕地，導(dǎo)致耕地的整體質(zhì)量下降；二是在城市建設(shè)發(fā)展過程中，要消耗大量的水資源，從而擠占大量的農(nóng)業(yè)灌溉用水，使耕地灌溉用水不足，也導(dǎo)致耕地鹽堿化或沙化而使耕地整體質(zhì)量下降；三是城市住房建設(shè)發(fā)展過程，在消耗大量能源資源的同時，排放了大量的污染性廢物，造成生態(tài)環(huán)境惡化，導(dǎo)致耕地的質(zhì)量和數(shù)量整體下降。據(jù)相關(guān)研究表明：中國耕地的土壤環(huán)境質(zhì)量與耕地的土壤健康質(zhì)量下降，且農(nóng)田污染物種類增多、污染呈現(xiàn)擴(kuò)張化、復(fù)雜化與不斷加劇的趨勢，使受不同程度污染的耕地面積已近2000萬hm2，其中工業(yè)“三廢”污染耕地已近1000萬hm2，尤其是局部區(qū)域耕地質(zhì)量惡化問題突出，還有不少地區(qū)的城鎮(zhèn)化是建立在占用交通方便、區(qū)位條件優(yōu)越、集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地上的，使得區(qū)內(nèi)耕地向破碎化、零星化、劣質(zhì)化。[4]

三、現(xiàn)有土地管理體制下存在問題的原因分析

我國現(xiàn)行土地管理體制的低效率，導(dǎo)致土地違法行為繁生和農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重，使得其對土地管理的實際效果差強(qiáng)人意，難以實現(xiàn)保護(hù)耕地與糧食安全的基本目標(biāo)。究其原因，最根本的還是土地垂直管理體制設(shè)計的不完善。這是因為：

表2 1997-2004年我國耕地總量及變化狀況（略）

第一，在府級關(guān)系上，該體制包含兩層督辦性半垂直管理：中央政府對地方政府土地管理機(jī)構(gòu)的垂直管理與省級政府對其下級政府土地管理機(jī)構(gòu)的管理。第一層垂直管理主要依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)體系和國家土地督察來制約和監(jiān)督省級及以下地方政府的土地利用行為，但由于土地管理的法律法規(guī)體系不健全，且內(nèi)容粗泛、違法責(zé)任及追懲不明，造成土地違法收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其成本與風(fēng)險，法律法規(guī)體系對土地違法行為約束力不強(qiáng)，致使土地垂直管理作用較弱，土地違法行為屢禁不止；第二層土地垂直管理雖然提高省級政府的積極性、土地管理能力、促進(jìn)綜合配置全省土地資源能力，但忽視了省級政府也是地方利益的代表，它常常會在土地審批中重視保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)，甚至出面為地方政府的違規(guī)操作進(jìn)行解釋或開脫，這必然

使土地垂直管理效率較低、土地違法違規(guī)行為屢禁不止。

第二，在制度設(shè)計上，除主要領(lǐng)導(dǎo)人接受上級主管部門的建議或任免、業(yè)務(wù)接受上級主管部門的指導(dǎo)外，土地垂直管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作、人事管理、機(jī)構(gòu)編制和經(jīng)費卻留給了相應(yīng)的地方政府。這種制度設(shè)計是中央政府在預(yù)期收益高于成本時所做出的強(qiáng)制性決策，實質(zhì)是一種強(qiáng)制性制度變遷[5]。由于該制度強(qiáng)化了國家利益而弱化了地方利益，使權(quán)力和利益在不同主體中將發(fā)生重新分配。在諸多因素的影響下，權(quán)力和利益受損的主體不會支持這種強(qiáng)制性制度變遷，甚至還會采取各種方式影響或抵制這種強(qiáng)制性制度的變遷，使強(qiáng)制性制度變遷的實際運(yùn)行成本高于其運(yùn)行收益，影響土地垂直管理制度的有效供給，也會導(dǎo)致了上級國土部門對下級國土部門的監(jiān)督權(quán)力的虛置、業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能的弱化和國土政策執(zhí)行過程的嚴(yán)重扭曲等問題，從而使土地垂直管理部門與其它政府職能部門協(xié)調(diào)與配合困難，造成行政效率低下，甚至損害政府權(quán)威。

第三，在管理形式上，土地管理采用兩層委托代理機(jī)制，即全體人民委托中央政府、中央政府委托給了地方政府代為行使其管理職權(quán)。然而，由于市場機(jī)制與政府機(jī)制均存在一定程度的缺陷、官員考核制度與分級管理制度不完善，在土地資產(chǎn)價值逐漸顯化并快速上漲、利益驅(qū)動及土地外部性較強(qiáng)的作用下，該管理形式無疑為地方政府提供了巨額的資金來源，也為地方政府官員利用現(xiàn)行土地法律的漏洞及其監(jiān)管松散而進(jìn)行“尋租”提供了方便?？梢姡谌狈τ行ПO(jiān)督的情況下，這種委托代理制的土地管理目標(biāo)將難以真正實現(xiàn)，造成耕地與糧食安全難以保障。

第四，在管理實踐中，一方面，在土地管理法律法規(guī)體系不完善的狀況下，中央政府往往采取以擴(kuò)大自己職能的方式——介入土地管理的具體事務(wù)，干預(yù)地方政府的執(zhí)行權(quán)，這不僅分散了中央政府進(jìn)行宏觀管理的精力，也影響了中央政府權(quán)威；另一方面，現(xiàn)行的行政考核制度，忽視了官員的權(quán)責(zé)分配的對等性問題，忽視了政績業(yè)績考核的可比性問題，造成某些地方政府為了自身的利益或業(yè)績，不顧其應(yīng)對上級政府、全體人民負(fù)責(zé)的職責(zé)，專注尋找中央政策的漏洞，形成目前“上有政策、下游對策”的不良風(fēng)氣。所以，在中央政府手中沒有直接掌握土地資源、也沒有與地方政府之間達(dá)成一種土地收益分配契約機(jī)制的背景下，勢必將造成中央政府無法有效調(diào)控土地市場、無法形成有效的監(jiān)督和約束機(jī)制，造成中央政府將土地全權(quán)委托給地方政府管理的過程，實際上是在為地方政府“借地生財”提供了充分的便利，使土地垂直管理的實際效果較差。

四、變革土地管理體制的建議

土地是一種自然資源，對人類生存具有保障功能，政府有責(zé)任通過制度安排保證依附土地而生存的人實現(xiàn)土地保障的權(quán)利。在復(fù)雜的社會關(guān)系下，如何保證公民公平利用或分享土地資源帶給人類的利益，則是政府的職責(zé)，所以政府有責(zé)任通過制定和執(zhí)行積極而有效的公共政策，為公民提供更多更好的公共產(chǎn)品。[6]這就要求作為全體人民代表的政府必須對土地行使政治控制權(quán)（即壟斷管理權(quán)），并獨占土地的所有權(quán)，以保證土地資源利用的效率與公平。然而，在現(xiàn)行土地垂直管理體制下，土地資源開發(fā)利用既無效率又缺乏公平，也帶來了糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等社會重大問題，甚至危及到人類生存。因此，在目前態(tài)勢下，必須變革中國土地管理體制，其取向是：政府應(yīng)更新土地管理觀念，培養(yǎng)“以人為本”、“地為民用”、“以地養(yǎng)地”的意識[7]，制定有效利用土地資源的政策體系，基于公平與效率著力統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)土地資源，并徹底退出土地利用的利益鏈，回歸其管理職能，消除“土地財政”現(xiàn)象，并按照“中央部門決策、垂直機(jī)構(gòu)輔助、地方政府執(zhí)行、督察機(jī)構(gòu)督辦”的方式，建立中央督辦性的土地垂直管理體制。為此，筆者建議，可從以下方面變革土地管理體制：

1.再造土地垂直管理的府級關(guān)系

在“省管縣”公共權(quán)力重新分配的背景下,加強(qiáng)中央政府宏觀控制能力，提高地方政府積極性與決策能力，適時再造土地垂直管理的府級關(guān)系。也就是說，在變革的過程中，中央政府應(yīng)重在立法層面，完善土地管理的法律法規(guī)體系，并在統(tǒng)籌全國土地資源及其功能分布的基礎(chǔ)上，科學(xué)規(guī)劃主體功能區(qū)與土地發(fā)展權(quán)（特別是農(nóng)地發(fā)展權(quán)），建立地方政府科學(xué)執(zhí)行土地利用規(guī)劃的“標(biāo)桿”，變革區(qū)域政策，重構(gòu)績效評價與考核體系，協(xié)調(diào)地方政府之間矛盾與沖突，堅決退出土地微觀管理事務(wù)，切實賦予地方政府土地利用的執(zhí)行權(quán)，充分發(fā)揮其智慧、調(diào)動其積極性；地方政府應(yīng)堅持對中央政府負(fù)責(zé)的態(tài)度，以貫徹執(zhí)行中央政策為主責(zé)，統(tǒng)籌全省土地資源利用規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行中央核定的指標(biāo)以及主體功能區(qū)與土地發(fā)展權(quán)規(guī)劃，落實中央制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，積極彌補(bǔ)法律法規(guī)體系、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等方面的缺陷，徹底摒棄尋找“漏洞”、“跑要”優(yōu)惠、注重政績等狹隘主義。

2.建立健全土地法律法規(guī)體系

我國現(xiàn)行土地法律主要有《刑法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《城市規(guī)劃法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及一些土地使用暫行條例，中央政府還應(yīng)該制定《土地法》、《住宅法》、《農(nóng)地保護(hù)法》等基本法律，完善土地資源管理的法律法規(guī)體系，明確界定土地違法行為及其責(zé)任，建立嚴(yán)格的追懲責(zé)任制，避免違法收益大于其成本與風(fēng)險，消除土地違法動機(jī)，構(gòu)建保護(hù)耕地、抵御地方政府土地違法的制度屏障，使土地管理的各項工作有法可依、依法追懲，使土地管理走上法制化道路。同時，政府應(yīng)在統(tǒng)籌全國土地資源的基礎(chǔ)上，合理進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃，嚴(yán)格制定土地發(fā)展權(quán)，特別是農(nóng)地發(fā)展權(quán)，保障人們生活對土地的基本需求，控制不合理的土地需求，以保護(hù)耕地，保障國家糧食安全。

3.改革利益分配機(jī)制

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費，30%上交中央財政，70%留給有關(guān)地方政府。這種分配格局是造成地方政府積極擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模、競相壓低地價（甚至零地價或變相補(bǔ)貼形式）出讓工業(yè)用地、擅自轉(zhuǎn)用農(nóng)用地為建設(shè)用地等的根本動力，也是地方政府不積極供應(yīng)土地于保障住房建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)的根本原因，更是土地垂直管理體制中存在地方政府與中央政府（下級政府與上級政府）普遍博弈的根源。因此，中央政府應(yīng)依據(jù)土地資源在社會生活、國民經(jīng)濟(jì)和國家安全中的重要性，考慮土地所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)的利益，調(diào)整土地所有權(quán)出讓收益分配，建立科學(xué)的利益分配機(jī)制，統(tǒng)一事權(quán)與財權(quán)，以加大中央所占比例、降低地方政府所占比例，切斷利益驅(qū)動的根源，調(diào)整和完善土地垂直管理體制，明確中央政府與地方政府等各主體的權(quán)利、利益、責(zé)任關(guān)系，以減少實際工作中不必要的摩擦和不應(yīng)有的博弈，建立健全土地管理的長效機(jī)制。

4.建立土地安全保障基金

為了保障土地的安全，特別是耕地安全，提高土地利用效率，政府應(yīng)建立土地安全保障基

金，用于生態(tài)環(huán)境惡化、自然災(zāi)害對土地毀損的修復(fù)，用于非農(nóng)建設(shè)用地的修復(fù)，用于非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地的補(bǔ)償（購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)）以及土地整理等。從目前來看，可將土地所有權(quán)出讓收益全部納入土地安全保障基金，分中央和地方兩部分。中央掌管土地安全保障基金主要用于修復(fù)自然災(zāi)害毀損的土地，購買關(guān)系到國計民生的工業(yè)發(fā)展建設(shè)用地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，購買國防、交通運(yùn)輸、教育、衛(wèi)生、保障體系等公益事業(yè)建設(shè)用地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)；地方政府掌管的土地安全保障基金主要在中央和省級政府監(jiān)督下，用于購買縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)用地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。當(dāng)然，在目前體制尚未完善的情況下，地方政府掌管的土地安全保障基金由中央政府代管，監(jiān)督使用。

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