第一篇：【獨(dú)家,3P】地方交通行政體制步入大改深水期

地方交通行政體制步入大改深水期

撰文/本刊記者張起花

時(shí)隔一年，交通運(yùn)輸行業(yè)行政管理體制改革再掀波瀾。

近期，《地方交通運(yùn)輸大部門體制改革研究》（以下簡(jiǎn)稱“研究報(bào)告”）發(fā)布，提出了深化地方交通運(yùn)輸行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)，探索出了優(yōu)化交通運(yùn)輸行政管理組織結(jié)構(gòu)的基本模式、改革思路。意味著交通運(yùn)輸部行政管理體制改革已全面推開。

“從整個(gè)行業(yè)發(fā)展角度看，多種運(yùn)輸方式綜合協(xié)調(diào)發(fā)展是大趨勢(shì)。從行業(yè)自身內(nèi)部體制看，過去比較亂，部門設(shè)置較多，相互間的職責(zé)交叉比較厲害，權(quán)責(zé)關(guān)系模糊，許多發(fā)展中的問題都無法協(xié)調(diào)，所以交通運(yùn)輸行業(yè)的體制到了非改不可的地步！”交通部規(guī)劃研究院副總工程師、研究報(bào)告課題組副組長(zhǎng)譚小平直言。

報(bào)告中建議，交通運(yùn)輸主管部門及其各種事業(yè)性專業(yè)管理機(jī)構(gòu)要按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，進(jìn)一步優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，劃清職權(quán)范圍，政事分開，各司其職。

而其內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)模式要平衡好橫、縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系，橫向上精簡(jiǎn)部門數(shù)量，探索實(shí)行大部門體制，縱向上要減少行政層級(jí)，探索省直管縣的行政體制。

譚小平分析說，這種“橫向部門制＋縱向?qū)蛹?jí)制”的直線職能架構(gòu)為各地交通運(yùn)輸部門按照大部門、大管理、大統(tǒng)籌、大協(xié)調(diào)的思路轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、創(chuàng)新體制提供了具有方向性和原則性建議，能有效減少部門間推諉、扯皮現(xiàn)象，提高行政效率。

橫向歸并整合縱向條塊結(jié)合“說起多頭行政、權(quán)責(zé)不清。一是不同運(yùn)輸方式及形態(tài)分屬不同的政府部門管理，綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)也大多由政府綜合部門（經(jīng)貿(mào)委等）負(fù)責(zé)，交通要素被普遍分割管理；二是交通運(yùn)輸規(guī)劃、投資、建設(shè)立項(xiàng)、運(yùn)營(yíng)管理等方面，交通主管部門與其他行業(yè)主管部門存在許多復(fù)雜的職權(quán)交叉，影響工作效率，影響服務(wù)水平！”

“另外，當(dāng)前我國(guó)交通行業(yè)自身的組織體系不夠健全，結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。行業(yè)管理的橫向部門設(shè)置過多過細(xì)，部門設(shè)置規(guī)范性不足，條條的影響力很強(qiáng)，綜合協(xié)調(diào)受部門利益制約；縱向?qū)蛹?jí)間職責(zé)邊界模糊，管理層級(jí)偏多，普遍上下職責(zé)同構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置一般粗；交通主管部門與專業(yè)管理機(jī)構(gòu)之間角色定位不清，決策和執(zhí)行之間缺乏明確定位和制度規(guī)范；省以下專業(yè)管理機(jī)構(gòu)職能混雜，普遍政、事、企不分，市場(chǎng)化改革阻力大；交通行業(yè)多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法問題突出?！?/p>

譚小平認(rèn)為，此次改革，不僅要優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)，理清內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系，還要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政行為。

同時(shí)，推進(jìn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能的適度分離。凡涉及法規(guī)政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、發(fā)展規(guī)劃等抽象行政行為的決策職能，應(yīng)由交通運(yùn)輸主管部門集中行使；凡涉及具體行政行為的執(zhí)行職能，原則上由交通運(yùn)輸主管部門設(shè)立專業(yè)管理機(jī)構(gòu)分類行使；凡涉及對(duì)行業(yè)行政主體及其公務(wù)人員實(shí)施監(jiān)察督導(dǎo)的職能，原則上由專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)（如審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)）獨(dú)立行使。

在交通運(yùn)輸主管部門及其專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)模式上，報(bào)告建議，主要應(yīng)體現(xiàn)為“橫向部門制+縱向?qū)蛹?jí)制”的直線職能制，以職能定位為基礎(chǔ)，橫向部門化設(shè)置機(jī)構(gòu)，縱向?qū)蛹?jí)化界定權(quán)責(zé)。

橫向結(jié)構(gòu)模式可采取同類歸并，職能整合的大部門制。在省級(jí)層面實(shí)行“3+2”的基本模式。一般設(shè)置“三局”——公路管理局、港航管理局、陸上運(yùn)輸管理局。其中，無水運(yùn)的省份不設(shè)港航局，水運(yùn)較弱的省份亦可不單設(shè)，將相關(guān)職能合并入其他機(jī)構(gòu)。省根據(jù)改革發(fā)展的需要，在“三局”基礎(chǔ)上，可選擇設(shè)置綜合執(zhí)法局（總隊(duì)）或工程質(zhì)量和安全監(jiān)督管理局（站）。

在地方三級(jí)政府層面可推動(dòng)形成“一省一廳”、“一市一局（委）”、“一縣一局”的組織模式。三級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的基本職能對(duì)象應(yīng)包括：公路、水路交通；城市客運(yùn)和地鐵、軌道運(yùn)營(yíng)；民航機(jī)場(chǎng)；地方鐵路（包括城際輕軌）；綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)等。

縱向結(jié)構(gòu)模式可采取職能錯(cuò)位的層級(jí)制。公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)省道可探索實(shí)行省以下垂直管理的體制模式；對(duì)農(nóng)村公路，可探索實(shí)行省與縣之間條塊結(jié)合、以塊為主的體制模式，市級(jí)機(jī)構(gòu)作為省級(jí)代理，只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)具體事務(wù)。

港航管理機(jī)構(gòu)對(duì)地方航道、地方海事職能部分可探索按流域設(shè)置省級(jí)垂直管理的分支機(jī)構(gòu)。港口和水路運(yùn)輸則適宜于條塊結(jié)合、以塊為主的體制模式。

其他專業(yè)管理機(jī)構(gòu)大多適宜于條塊結(jié)合、以塊為主的體制模式。

省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的職責(zé)主要為決策、調(diào)度管理、公共關(guān)系平臺(tái)，以及承擔(dān)國(guó)省道、高速公路、地方航道、地方鐵路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理的事權(quán)責(zé)任。

而各市（地）縣（市）等級(jí)交通運(yùn)輸主管部門則負(fù)擔(dān)上級(jí)政府決策的具體執(zhí)行，以及轄區(qū)內(nèi)港口、機(jī)場(chǎng)、農(nóng)村公路和綜合交通樞紐建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和城鄉(xiāng)交通一體化的事權(quán)責(zé)任。

“目前，20幾個(gè)省市的政府機(jī)構(gòu)改革方案已經(jīng)獲批。此研究報(bào)告對(duì)接下來各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的‘三定’方案，處理好與政府其他部門的權(quán)責(zé)關(guān)系等能夠提供重要參考。”譚小平介紹說。

做好改革預(yù)案協(xié)調(diào)各方利益

客觀上，我們的體制較繁雜，到了非改不可的地步。但實(shí)際中，各部門都有自己的利益，改革過程中如何協(xié)調(diào)？

譚小平也沒有避諱這些問題，“雖然，目前已經(jīng)獲批的一些省市的改革方案基本上是按大交通、大運(yùn)輸?shù)哪繕?biāo)制定的，但改革過程中最大的問題還是利益平衡問題?！?/p>

按照他的話講，改革總是要有利于行業(yè)和整個(gè)社會(huì)的發(fā)展，如果一下子把所有矛盾激化，進(jìn)而影響到原有的發(fā)展進(jìn)程，代價(jià)太大，得不償失。

“我們希望行業(yè)體制通過各方面努力能夠有實(shí)質(zhì)性突破。此輪機(jī)構(gòu)改革是個(gè)契機(jī)，但這個(gè)機(jī)會(huì)能不能抓住，關(guān)鍵在于地方交通部門是不是真正前瞻性、預(yù)判性地思考了一些戰(zhàn)略性問題，真正去主動(dòng)謀劃了整體改革的策略，這非常重要。一定要變被動(dòng)應(yīng)對(duì)式的改革為戰(zhàn)略主動(dòng)性的改革！”

譚小平認(rèn)為，鑒于利弊因素的考慮，在改革實(shí)際過程中，除了政府要按國(guó)家提出的改革方向下決心強(qiáng)力推進(jìn)外，各地交通運(yùn)輸主管部門也要變被動(dòng)為主動(dòng)，調(diào)動(dòng)智慧、采取策略、技巧，抓好這次解決行業(yè)體制問題的契機(jī)，建立并不斷完善改革預(yù)案與改革組織工作。

“改革預(yù)案與組織說起來很虛，但真正做起來工作量非常大，是個(gè)很復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各地不僅要學(xué)習(xí)、研究、思考一些問題，而且還要周全考慮所有隱藏的矛盾，逐一化解?！?/p>

最后，譚小平建議，各地政府、交通運(yùn)輸主管部門最好形成有效的內(nèi)外溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、改革中工作的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、宣傳引導(dǎo)機(jī)制、培訓(xùn)教育機(jī)制等，對(duì)平穩(wěn)推進(jìn)改革有很大幫助。

報(bào)告僅作參考地方主導(dǎo)改革

該研究報(bào)告正式向各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)交通廳（局、委），各中心城市交通局（委）統(tǒng)一印發(fā)后，很快引起了業(yè)內(nèi)高度關(guān)注。

譚小平對(duì)研究報(bào)告的方向性與引導(dǎo)性有十足把握，“除了前期的大量調(diào)研，報(bào)告在撰寫過程中又多次征求部各司局、地方交通部門意見，組織專題研討，幾易其稿?！?/p>

但他也強(qiáng)調(diào)，該報(bào)告只是各地交通運(yùn)輸大部門體制改革的重要參考。鑒于各地管理體制差別很大，改革中，各地可根據(jù)實(shí)際情況參照研究報(bào)告內(nèi)容做好預(yù)案，但不一定非要全國(guó)統(tǒng)一，上下對(duì)口。

報(bào)告出爐后，譚小平之所以強(qiáng)調(diào)地方應(yīng)該掌握改革主導(dǎo)權(quán)，關(guān)鍵還在于該研究報(bào)告在撰寫過程中的曲折歷程：

去年3月中旬，交通運(yùn)輸部決定組織開展地方、中心城市交通運(yùn)輸行政管理體制改革研究，地方課題由交通部規(guī)劃研究院承擔(dān)。

“4月份開始，我們著手調(diào)研，選取了遼寧、福建、廣東、江西等幾個(gè)比較有代表性的省份?！闭{(diào)研過程中，各地交通運(yùn)輸部門還特地安排了編辦、發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委等部門領(lǐng)導(dǎo)同志與課題組專家進(jìn)行了深入座談。

“在形勢(shì)越來越明朗的情況下，根據(jù)我們初次調(diào)研后考慮到的一些新問題，在去年七八月時(shí)，我們又去江蘇、重慶、湖北等地作了一次補(bǔ)充調(diào)研?！?/p>

譚小平回憶說，這次調(diào)研的問題更有深度了，主要探討三方面問題：大部門體制怎么構(gòu)建為好？當(dāng)前交通運(yùn)輸內(nèi)部的體制到底存在什么問題？各地交通運(yùn)輸管理部門期望利用這次改革契機(jī)解決什么問題？

“但是，就在8月底，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見，同時(shí)，召開了地方政府機(jī)構(gòu)改革動(dòng)員會(huì)。意見中明確提出，上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門不得干預(yù)下級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革，要充分發(fā)揮地方政府在改革中的積極性和主導(dǎo)性。”譚小平講述說。

為了打消地方政府對(duì)上級(jí)部門可能影響、干預(yù)其機(jī)構(gòu)改革的顧慮，交通運(yùn)輸部最終決定不搞成指導(dǎo)意見，而是印發(fā)一份研究報(bào)告，供各地在改革中參考。

因此，課題組成員在之前調(diào)研的基礎(chǔ)上，又集中精力研讀文件及相關(guān)資料，還借鑒了美國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)家交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，職能轉(zhuǎn)變規(guī)律，最終結(jié)合我國(guó)自身的特點(diǎn)和現(xiàn)狀，將指導(dǎo)意見改編成了一份內(nèi)容翔實(shí)的研究報(bào)告。

“中央提出不搞一刀切的意見是切合實(shí)際的。交通運(yùn)輸行政管理體制各地差異較大，一下子統(tǒng)一成一種或幾種管理模式都有難度?？紤]到這個(gè)情況，只能提出一個(gè)供大家參考的模式，同時(shí)，通過對(duì)形勢(shì)和問題的分析，讓大家把握好改革的方向。”

譚小平表示，研究報(bào)告只是個(gè)框架性的東西，只能幫各地理清改革的思路和方向，但在實(shí)際操作過程中，各地還應(yīng)該主動(dòng)思考問題，掌握好改革的主導(dǎo)權(quán)。

附文：我國(guó)地方交通運(yùn)輸行政管理體制現(xiàn)狀

1．地方公路、水路交通管理體制特點(diǎn)

一是省級(jí)層面基本構(gòu)建起“一廳（交通廳）+專業(yè)管理局（公路管理局、港航管理局、運(yùn)輸管理局等）”的構(gòu)架，但各地對(duì)專業(yè)管理局的設(shè)置差異很大。專業(yè)管理局多則7～8個(gè)，少則4～5個(gè)，且同類機(jī)構(gòu)職能范圍也有很大不同。

二是普遍采用了條塊結(jié)合的管理體制，但“條”和“塊”的結(jié)合方式各有不同。主要表現(xiàn)在各專業(yè)管理局的三級(jí)設(shè)置上，有不同的條塊結(jié)合或垂直管理形式。

三是公路普遍形成管理主體多元的格局，其中高速公路普遍存在運(yùn)營(yíng)管理主體代行行業(yè)管理的現(xiàn)象，各省對(duì)高速公路行業(yè)管理的體制安排有較大差異。

四是港口下放后，行業(yè)管理的調(diào)控職能難以發(fā)揮，地方利益對(duì)港口建設(shè)與經(jīng)營(yíng)管理的影響較大。五是“一門多牌”現(xiàn)象比較普遍，但各地合署辦公的程度和范圍各有區(qū)別。如高速公路公司加掛高速公路路政總隊(duì)的牌子、運(yùn)管局（亦有公路局）加掛征稽局的牌子等；港航局、船檢局、地方海事局、航道局亦普遍實(shí)行程度不一的合署辦公。

2．其他交通運(yùn)輸方式的地方管理體制現(xiàn)狀

地方政府有關(guān)地方鐵路和民航機(jī)場(chǎng)的管理，近年事務(wù)量呈漸增之勢(shì)。各省級(jí)政府均成立了地方鐵路和民航管理機(jī)構(gòu)，其中大部分由政府直屬或由政府綜合部門管理，僅少數(shù)由交通主管部門管理，或者由交通主管部門承擔(dān)相關(guān)協(xié)調(diào)職能。

城市客運(yùn)（包括公共電汽車、出租汽車、輪渡、地鐵、輕軌等）管理，全國(guó)大部分城市已劃歸交通主管部門負(fù)責(zé)，少數(shù)仍由城建或公用事業(yè)部門負(fù)責(zé)。但城市交通基礎(chǔ)設(shè)施則主要由城建部門負(fù)責(zé)（北京等少數(shù)中心城市例外）。

郵政管理采取中央垂直體制，地方僅承擔(dān)一些協(xié)調(diào)性事務(wù)。