第一篇：2011-02-15人民時評：溫總理“唯一標準”說促官員政績考核方式轉(zhuǎn)變

人民時評：溫總理“唯一標準”說促官員政績考核方式轉(zhuǎn)變

農(nóng)歷新年前夕，應(yīng)總理總理的邀請，11位基層群眾到中南海座談，就政府工作報告和“十二五”規(guī)劃綱要草案發(fā)表意見。溫總理真誠地說：“最能評價政府工作好壞的是群眾，最能反映政府工作情況的是基層。群眾的意見使我們知道政策貫徹落實情況，知道群眾的困難和問題所在。我們的政府是人民的政府，我們的權(quán)力是人民賦予的，我們應(yīng)該為人民謀利益并自覺接受人民的監(jiān)督。群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)是衡量政府工作好壞的唯一標準。”

“唯一標準”，樸素的表達中蘊含著深刻的道理，用一句通俗的話，就是“干得好不好，群眾說了算”。把評判權(quán)交給群眾，有著多重意義，能夠促使官員敬畏手中的權(quán)力，充分了解群眾需求，尊重民意，還有利于官員清醒地認識到自身工作的不足，從而改進和完善。干得好不好，只有群眾說了算，而不是上級說了算、自己說了算，認真貫徹落實此點，必將改變一些官員眼睛朝上、只惟上的思維定勢。

觀照現(xiàn)實，不少時候，官員干得好不好，群眾無法評判，即便評判了，但說了不算，有的官員不拿群眾意見當回事。之所以出現(xiàn)這類局面，一大原因是因為群眾決定不了官員的烏紗帽，群眾說好還是說不好，官員都不會受到太大影響，由此，某些官員才敢忽視民意、踐踏民意。

要實現(xiàn)溫總理所說的“群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)是衡量政府工作好壞的唯一標準”，就應(yīng)該建立、完善民意評價政府績效的機制，對官員的政績考核，絕不能讓民意缺席。在一些地方，對官員的政績考核多是“上對下”、“內(nèi)對內(nèi)”、“官對官”，民意幾乎被完全拋在了一邊，即使引入了民意，也是象征性的，最多起了點綴作用，這種狀況應(yīng)該改變也必須改變。

如何改變？對官員的政績考核要公開透明，只有公開透明，群眾的知情、參與、表達和監(jiān)督等權(quán)利才容易呈現(xiàn)；除了公開透明，還應(yīng)該加大民意含量，甚至確保群眾意見占據(jù)主導(dǎo)地位，如果群眾意見只是裝扮，評價官員干得好不好，依然由上級說了算，那么即使引入了民意，也并沒有實質(zhì)意義。

國家行政學院教授竹立家認為，對干部的考核，不是要看領(lǐng)導(dǎo)滿意不滿意，而是要看群眾滿意不滿意。對干部的考核中，一定要充分發(fā)揮民意的作用，在考核內(nèi)容、程序以及結(jié)果的監(jiān)督中都要體現(xiàn)民意。誠然，不僅要讓群眾意見主導(dǎo)考核內(nèi)容、程序，還要體現(xiàn)在結(jié)果中，換言之，應(yīng)以群眾意見來決定官員的獎懲、升降。如果群眾對政府工作不滿意、不高興、不答應(yīng)，那么相關(guān)官員就應(yīng)該受到問責，相反則應(yīng)該受到褒獎。如果不以民意為旨歸，也就不是完整意義上的“群眾說了算”。

當然，還需提及的是，民意考核畢竟是事后評判，欲確保官員恪盡職守、用好手中權(quán)力，關(guān)鍵還在于強化事前監(jiān)督，在官員決策之前就應(yīng)該汲取民意，否則決策失誤了，即便群眾給予了惡劣評價，也會造成損失。前不久媒體報道了一起民心工程變民怨工程事件，遼寧新民市在“防氟改水工程”中，結(jié)果送走了“高氟水”，卻引來了發(fā)黃的“鐵錳水”，幾千萬投資打了水漂，如果在實施改水工程中多一些科學決策，多聽取民眾意見，也許就不會如此不堪了。

“天地之間有桿秤，那秤砣就是咱老百姓”?！案傻煤貌缓?，群眾說了算”真正落到了實處，既是百姓之福，也是官員之幸。

（責任編輯：齊賀）

2011-02-15

第二篇：轉(zhuǎn)變政績考核方式：哥白尼革命的啟示

轉(zhuǎn)變政績考核方式：哥白尼革命的啟示

作者：公安部紀委監(jiān)察局調(diào)研室副主任 孫長忠時間：2011-05-09瀏覽次數(shù)：18 次 在十一屆全國人大四次會議記者會上，溫家寶總理指出，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式最難在兩個方面：一是觀念，一是創(chuàng)新機制和干部考核的標準。他強調(diào)，所謂觀念，就是要徹底轉(zhuǎn)變唯GDP的觀念，而與它相關(guān)的就是干部政績考核，而干部政績考核，不僅要看一個地區(qū)的經(jīng)濟總量，而且要看經(jīng)濟與社會發(fā)展的協(xié)調(diào)，社會事業(yè)的發(fā)展和社會的進步，公平正義和人民生活的改善。如果不徹底從根本上解決這兩條，我們制定的規(guī)劃也是難以實現(xiàn)的。由此可見，貫徹落實“十二五”規(guī)劃《綱要》，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)科學發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變政績考核方式，這是當前十分關(guān)鍵、十分緊迫的一項任務(wù)。對于如何轉(zhuǎn)變政績考核方式，方向是什么，科學史上的哥白尼革命可以給我們以深刻啟示。

眾所周知，哥白尼的日心說是科學史上的一大革命。此前，在整個歐洲中世紀科學黑暗時期居于正統(tǒng)地位的，是經(jīng)過亞里士多德物理學注釋加工過的托勒密的本輪——均輪宇宙體系。這一體系在假定地球位于宇宙中心并靜止不動的基礎(chǔ)上，通過本輪和均輪的疊加，有效解釋了行星的逆行、亮度的變化；通過引入偏心點，又進一步解釋了行星運行速度的不均勻性。但是，隨著觀測材料的不斷增多，為“拯救”這些現(xiàn)象所需要的輪子也不斷增多。到了哥白尼時代，輪子數(shù)已增加到80多個，使得托勒密體系極為復(fù)雜。更為嚴重的問題是，托勒密體系中為了與觀測相一致所采用的辦法，特別是由于引入了偏心等距點，地球?qū)嶋H上并不處在宇宙中心，反而違背了最初的假定。這還只是學理上的矛盾，實踐上，哥白尼時代航海事業(yè)的大發(fā)展，對精確的天文歷表的需要日益迫切，但用以編制歷表的托勒密體系卻越來越繁瑣，于是哥白尼日心說應(yīng)時而出。與地心說相比，日心說無論在理論上還是在實踐上，最明顯的優(yōu)點都是其簡潔性：大小輪子由80多個減少到34個左右，這是連反對者也是承認的。[1]

托勒密體系在相當長一個時期內(nèi)是有生命力的。但由于其假定的地心說和地靜說是錯誤的，隨著時代的發(fā)展，整個體系不可避免地最終走向倒塌。托勒密體系與哥白尼革命雖然只是科學史上的一個片斷，但二者關(guān)系中蘊含的內(nèi)在規(guī)律，卻可以在很多方面給人以深刻啟示。近期，美國出版的一本新書叫《自大的終結(jié)：全球思想競爭中的美國》，明確提出，美國必須接受“哥白尼式”的現(xiàn)實，就是用這個規(guī)律來說明當前世界政治經(jīng)濟格局的變化。同樣，托勒密體系的發(fā)展命運，也可以為我們反思和轉(zhuǎn)變政績考核方式帶來有益啟示。

對政府機構(gòu)及其工作人員的工作成績作出科學的測量評價，歷來都是世界性的難題。在西方發(fā)達國家，對績效考核的理論研究和實踐應(yīng)用，歷史較長，成效明顯，但由于公共管理的復(fù)雜性，考核的便捷性、準確性和可操作性仍被公認是有待進一步解決的重要課題。需要強調(diào)的是，這還只是對政府部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)，乃至對作為事務(wù)官的普通公務(wù)員的工作績效考核，其復(fù)雜性與我國的地方政績考核相去甚遠，甚至可以說沒有可比性?！翱冃А迸c“政績”本身就是不同層次的概念。我們這里的政績考核，是對一個地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子作為政務(wù)官特別是作為黨政主官，在一段時間內(nèi)施政成績的整體考核，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)環(huán)境及黨的建設(shè)等各個方面；而這種施政成績作為主觀努力及其成果，按照科學發(fā)展觀和正確政績觀的要求，考核評價時既要考慮主觀努力，又要考慮客觀條件，既要看“顯績”，又要看“潛績”，既要看成果，又要看成本，等等，需要考慮諸多方面。如果說許多具體行政管理工作都難以量化，那么，不知要復(fù)雜多少倍的整個社會運動，一系列抽象的“考慮”，眾多變動不居的動態(tài)變化，就更無法量化了，構(gòu)建完整的、準確的、科學的量化指標體系從根本上就是不可能的任務(wù)。顯然，量化考核的前提是假設(shè)政績可以量化，但這一假設(shè)同托勒密體系假定地球靜止不動一樣，都是不成立的。

不過，從一定的歷史時期和發(fā)展階段看，量化指標也發(fā)揮過和發(fā)揮著很大作用。在前工

業(yè)化特別是前市場經(jīng)濟時期，經(jīng)濟社會運行比較簡單，用一兩項有代表性的指標基本可以衡量總體發(fā)展水平。比如，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時期，用糧食產(chǎn)量和人口數(shù)量兩個主要指標基本可以說明問題，杜甫詩對開元盛世就這樣描述：“憶昔開元全盛日，小邑猶藏萬家室。稻米流脂粟米白，公私倉廩俱豐實?！庇媱澖?jīng)濟時期，我國一度用鋼產(chǎn)量來衡量工業(yè)化乃至整個經(jīng)濟發(fā)展水平，盡管當時簡單用這一個指標也不盡全面和科學，但大體可以說明問題。實行改革開放后，開始進入現(xiàn)代化的市場經(jīng)濟時期，但在物資短缺時期，單純的經(jīng)濟增長特別是數(shù)量擴張是優(yōu)先任務(wù)。在這種情況下，把代表現(xiàn)代經(jīng)濟總量的GDP作為量化考核指標，較好地發(fā)揮了促進經(jīng)濟增長的作用，顯示了其生命力。但隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，各種社會矛盾和問題日益凸顯，這種考核指標的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來，特別是“唯GDP主義”、“GDP至上論”等飽受詬病，GDP指標越來越難以勝任考核功能。于是，科學發(fā)展觀提出后，為克服弊端，針對一個一個社會問題，越來越多的指標被納入政績考核體系，比如，隨著信訪問題的突出，將信訪工作情況納入考核，針對環(huán)境污染問題，提出“綠色GDP”，等等。這樣，一方面，GDP指標在考核體系中的比重有所降低，民生、社會、環(huán)境等方面的要求有所體現(xiàn)，發(fā)展的平衡性和包容性有所增強，產(chǎn)生了一定的正面效果。但另一方面，各種問題相互關(guān)聯(lián)、相繼凸顯，都要解決，各項工作都很重要，都要加強，在考核體系中也都要有所體現(xiàn)，照此發(fā)展下去，指標勢必越加越多，項目勢必越來越細，考核體系勢必越來越復(fù)雜（筆者曾看過一位專家開展課題研究的成果，僅黨風廉政建設(shè)一個方面就是一個項目眾多、構(gòu)成復(fù)雜的考核分體系），各個項目指標的設(shè)置、分值權(quán)重的計算，其科學性難免令人生疑，作為本意和初衷的實用性必然越來越受影響，而指標式管理表現(xiàn)在實際工作中，就必然是不下指標不干活，下了指標亂干活。這也正如托勒密體系一樣，為了解釋日益豐富的觀測材料，引入的輪子不斷增加，體系日趨復(fù)雜，應(yīng)用越來越繁瑣，偏離越來越嚴重。

更為重要的是，在引入眾多指標后，GDP比重雖有所降低，但絕對值和比重仍穩(wěn)居最高，眾多小指標的出現(xiàn)確實有效緩解了一些矛盾，但并沒有從根本上解決過于追求GDP帶來的一系列問題。這是因為，對于地方黨政主官來說，面臨如此眾多的要求和任務(wù)，各項工作紛繁復(fù)雜，不可能“眉毛胡子一把抓”，而是要“統(tǒng)籌兼顧、重點突出”，實際上也就往往意味著：體現(xiàn)發(fā)展是“硬道理”和“第一要務(wù)”的GDP被重中之重地“突出”成了一枝獨秀，而其他指標，要么“被統(tǒng)籌”在一邊，難以“兼顧”，要么略有“兼顧”，能否“兼顧”或“兼顧”多少，端視黨政班子特別是一把手的執(zhí)政理念與執(zhí)政風格。實際上，正如托勒密體系假定地心說一樣，量化考核體系仍內(nèi)在隱含著GDP中心說的假定，而這一假定，今后顯然是越來越不合時宜了。

首先，GDP的重要性正在降低。目前，中國的GDP總量已經(jīng)超過日本，并在發(fā)展趨勢上趕超美國。這種總量上“超日趕美”的“老二”地位，雖有重大的象征意義，實際上反而構(gòu)成很大壓力。當然，發(fā)展是硬道理，一定的經(jīng)濟增長速度是必須的。但問題關(guān)鍵在于，中國發(fā)展到現(xiàn)在，已經(jīng)不缺速度，不缺數(shù)量，缺的是質(zhì)量、效益和結(jié)構(gòu)升級。正是基于這一點，《綱要》提出今后5年GDP年均增長7%，增速要求有所降低。去年底召開的中央經(jīng)濟工作會議也明確要求，各地不要層層加碼，脫離實際片面追求高速度，盲目捕灘子、上項目，搞重復(fù)建設(shè)。事實上，由于基數(shù)變大且越來越大，就是想繼續(xù)高速增長也不可能了。如非要刻意強行追求GDP高速增長，恐怕很大程度上要靠“大拆大建”式的折騰或干脆在統(tǒng)計上作文章，結(jié)果也只能人為激化已經(jīng)日益凸顯的社會矛盾，加大能源資源環(huán)境的緊張程度，破壞經(jīng)濟運行的安全平穩(wěn)，增進人們對統(tǒng)計真實性乃至黨和政府公信力的質(zhì)疑（不少地方“十二五”規(guī)劃中的GDP高指標已經(jīng)引起不少爭論）。在這種情況下，再繼續(xù)作為重要指標考核地方GDP，確實意義不大，甚至相當危險。

其次，地方政府的經(jīng)濟職能需大大弱化。解決考核問題，首先要正本清源，解決政府職

能問題，把政府應(yīng)該干什么、怎么干理順了、端正了，才談得上考核什么、怎么考核的問題。多年來，我們一直強調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能，解決政府越位、錯位、不到位的問題，也取得了很大進展，但根本問題始終未解決，特別是具體到中央政府與地方政府各自的主要職能區(qū)分，更需再深入、再明確、再攻堅，這也始終是關(guān)系很多具體問題能否解決的根本問題?！毒V要》對推進行政體制改革也首先強調(diào)“加快轉(zhuǎn)變政府職能”，對經(jīng)濟職能要減少微觀干預(yù)、完善宏觀調(diào)控，并“強化社會管理和公共服務(wù)職能?！薄墩ぷ鲌蟾妗穭t進一步明確要求：“各級政府一定要把社會管理和公共服務(wù)擺到更加重要的位置，切實解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題?！边@些都是總的要求，具體到中央政府和地方政府，具體改革方向應(yīng)是有所區(qū)別的。對中央政府，經(jīng)濟職能仍是首要的，“一個中心、兩個基本點”必須長期堅持，但對地方政府，經(jīng)濟職能應(yīng)退居其次，社會職能和服務(wù)職能應(yīng)成為主要任務(wù)，《綱要》就明確要求“弱化對經(jīng)濟增長速度的評價考核，強化對結(jié)構(gòu)優(yōu)化、民生改善、資源節(jié)約、環(huán)境保護、基本公共服務(wù)和社會管理等目標任務(wù)完成情況的綜合評價考核”。一方面，建設(shè)和管理全國統(tǒng)一的大市場，且與國際市場互連互通，只能由中央統(tǒng)籌推進（邊境地區(qū)發(fā)展邊貿(mào)有所特殊），地方再搞難免造成分割、壁壘和保護主義，主要應(yīng)在本地范圍內(nèi)依法加強市場監(jiān)管，經(jīng)濟調(diào)節(jié)方面嚴格執(zhí)行中央決策即可，而且也只有中央在全國范圍內(nèi)實施才真正稱得上是宏觀調(diào)控，省一級可搞中觀調(diào)控，市、縣實在談不上調(diào)控，搞起來實際上也是微觀干預(yù)。另一方面，社會管理和公共服務(wù)在每個地方具體情況千差萬別，具體工作各有特色，都有大量的具體工作要做，都需要大量、長期的投入，更需要因地制宜有針對性地開展，天然是地方政府職能的題中應(yīng)有之義。中央政府和地方政府在職能定位上的這種不同，根源無他，只在于二者根本利益一致的同時，又有實質(zhì)性的角度差別、利益差別。地方政府也實行經(jīng)濟優(yōu)先，表面上看似與中央保持一致，是堅持黨的基本路線，實際上由于角度不同、利益不同，結(jié)果往往恰恰相反，導(dǎo)致各種全民招商、貪大求洋等各種急功近利的短期行為。近年來的實踐已經(jīng)充分表明，中央從全局出發(fā)推出的宏觀調(diào)控舉措（特別是房地產(chǎn)領(lǐng)域），到了地方往往是上有政策、下有對策，被化解為無形，甚至產(chǎn)生反彈，使房價越調(diào)越漲（最近一些城市出臺的房價調(diào)控目標就被稱為“漲價目標”）；本來為了應(yīng)對金融危機，但地方政府建立和運用融資平臺大規(guī)模舉債（抵押的是政府財政和土地升值），又增加了大量的風險；中央反復(fù)強調(diào)部署的社會職能和服務(wù)職能任務(wù)，一些地方雖有所落實，有的還主動加大民生、社會方面的保障、建設(shè)力度，但總體上落實較難，保障房建設(shè)就進展遲緩。總之，經(jīng)濟職能不弱化，地方政府職能難以準確定位；地方GDP分量過重，結(jié)構(gòu)性問題不解決，具體問題就會像韭菜一樣，割了一茬又長一茬，所有措施都只能揚湯止沸，難以釜底抽薪，無法從根本上化解。日心說代替地心說，一大優(yōu)勢就是前者的簡潔性?；瘡?fù)雜為簡單，恰恰可以為我們解決當前的考核難題帶來深刻啟示。迄今為止，中國對地方政務(wù)官的考核，無論采用什么樣的指標，但方式都是共同的，那就是自上而下進行，地方施政所及的廣大民眾，其主體作用一直未有充分發(fā)揮。各個地方的人民群眾，既然是本地公權(quán)力的授予者，就也應(yīng)該是本地執(zhí)政成績的評判者。數(shù)量指標看似精確，但在社會領(lǐng)域中，人的直觀感覺更符合實際；少數(shù)人的感覺或有偏差，但多數(shù)人不會。從理論和長遠上講，一張選票可能會優(yōu)于一個體系，一下子就可以化復(fù)雜為簡單。無論社會制度、意識形態(tài)如何，很多國家實行地方自治（自然包括選舉），還是有其共同性、科學性的道理。當然，具體到社會主義初級階段的中國，這又顯然太過簡單化，但轉(zhuǎn)變政績考核方式卻是當務(wù)之急，思路和方向也應(yīng)該明確，那就是更少的量化指標、更小的GDP分量和更多的自下而上、更大的民意作用：

第一，明確地方政府職能定位。需要強調(diào)說明的是，地方政府實行社會職能、服務(wù)職能優(yōu)先，降低GDP要求，并不意味著忽視經(jīng)濟發(fā)展。恰恰相反，只有社會健康了，基礎(chǔ)扎實了，環(huán)境改善了，人們才更有創(chuàng)造活力，經(jīng)濟發(fā)展才更有質(zhì)量、層次和可持續(xù)性，才能形成良性循環(huán)。而且，經(jīng)濟發(fā)展自有其客觀規(guī)律，其周期并不必然與領(lǐng)導(dǎo)班子任期一致，需要慢

工細活，水到渠成。

第二，增加民意評價的分量。2009年10月，中央印發(fā)了《關(guān)于建立促進科學發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制的意見》，中央組織部分別制定了地方、部門和3個考核辦法，體現(xiàn)了落實科學發(fā)展觀、推動轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的努力方向。按此精神要求，一些地方也在弱化乃至取消GDP指標等方面進行了探索創(chuàng)新。下一步，應(yīng)總結(jié)、推廣一些地方的做法，借鑒國際經(jīng)驗，創(chuàng)造性地抓好上述意見和辦法的貫徹落實，調(diào)整修正現(xiàn)行的政績考核體系和方式，使之更民主、更便捷、更準確。可通過調(diào)查公司、社會組織等方式，利用市場、社會的力量，增加考核的民主性、客觀性，同時輔以激勵性的量化指標（主要側(cè)重社會職能和服務(wù)職能），并保留必要的一票否決，將自上而下與自下而上結(jié)合起來，既堅持黨管干部，又實現(xiàn)人民當家作主。

第三，發(fā)揮現(xiàn)有制度平臺的作用。完善地方人大、政協(xié)制度，在地方政權(quán)結(jié)構(gòu)內(nèi)，以制度化的方式，增強人大、政協(xié)在考核評價方面的實質(zhì)性作用。比如，落實、完善《監(jiān)督法》，將政協(xié)正式納入決策、評價程序等。

第四，推進基層黨政領(lǐng)導(dǎo)公推直選。積極試點、穩(wěn)步擴大，在保持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)前提下，改善地方治理，增強地方自主性，充分發(fā)揮地方積極性。

注釋：

[1]：吳國盛：《科學的歷程》，北京大學出版社2002年10月第2版，第185—189頁。