第一篇：關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款與審

最高人民法院關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見

2001民一他字第2號

河南省高級人民法院：

你院“關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的請示”收悉。經(jīng)研究認為，審計是國家對建設單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設單位與承建單位的合同效力。建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結(jié)論作為判決的依據(jù)。

2001年4月2日

第二篇：建設工程承包合同中雙方當事人已確認的工程決算計價與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何處理

建設工程承包合同中雙方當事人已確認的工程決算計價與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何處

理？

2012年09月26日 投稿人：武丹律師 點擊：370次

摘要：雙方對工程造價進行決算后，一方讓市審計局對造價進行審計，審計后縮水很多，引起糾紛，在訴訟中法院又委托進行鑒定，這樣出現(xiàn)三個結(jié)果，該以哪個為準？

建設工程承包合同中雙方當事人已確認的工程決算計價與審計部門審計的工程決算價款不

一致時如何處理？

雙方對工程造價進行決算后，一方讓市審計局對造價進行審計，審計后縮水很多，引起糾紛，在訴訟中法院又委托進行鑒定，這樣出現(xiàn)三個結(jié)果，該以哪個為準？

假如是承發(fā)包雙方已經(jīng)對工程進行決算并已簽字確認的，應作為雙方結(jié)算工程款的依據(jù)。一方及法院均不應再委托審價，再委托審價的結(jié)果任何一方不同意簽字，便不能對抗原審價結(jié)論。

在這里有必要闡明一下審計與審價的概念和區(qū)別。

“審價”是指工程項目通過竣工質(zhì)量驗收之后，建設單位和施工單位依據(jù)合同、國家定額及工程有關資料在辦理工程價款結(jié)算以前所作的審查、核對工作，是對建筑產(chǎn)品價格的認定。具體做法可以由當事人雙方自行協(xié)商定價，也可以委托有審價資質(zhì)的機構審定最終造價。“審計”是指國家行政主管機關對基本建設項目的投資收益、投資質(zhì)量、投資過程包括工程造價實行監(jiān)督、評價。審計是對國有資金投資效果的檢查與監(jiān)督。具體做法是由各級審計機關根據(jù)權限代表國家對國有資金的運用實行經(jīng)濟監(jiān)督或再監(jiān)督。按國家審計署、國家計委和建行聯(lián)合頒發(fā)的（91）430號文件規(guī)定，國家重點建設項目竣工決算審計由審計署根據(jù)國家計委下達的計劃制定竣工決算審計計劃。地方項目由地方審計局制定竣工決算審計計劃。由此可見，審價與審計是兩個既不同但又有一定聯(lián)系的法律概念，是兩種不同的法律行為。審價是民事法律行為，是作為平等主體的發(fā)包方和承包方之間對工程造價進行審查、核對用以確定最終結(jié)算的一種方法。當事人可以委托有審價資質(zhì)的機構審價，也可以雙方協(xié)商一致自行確定。審計則是政府行政行為，它以政府的規(guī)章及規(guī)范性文件為依據(jù)，是項目投資的所有者對經(jīng)營者的經(jīng)營行為的監(jiān)督、評價和再審查，完全是國家意志的體現(xiàn)，受國家行政法的調(diào)整。

審價一經(jīng)審價機構審定或雙方當事人認可，即對雙方當事人具有法律約束力，審定的造價是支付的依據(jù)，雙方當事人不得反悔，同時必須執(zhí)行，審計結(jié)果則對被審計單位產(chǎn)生約束力。最高人民法院《關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算計價與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》規(guī)定“審計是國家對建設單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設單位與承建單位的合同效力。建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法律判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結(jié)論作為判決的依據(jù)?！?/p>

第三篇：政府性投資建設項目工程價款結(jié)算的審計調(diào)查與思考

政府性投資建設項目工程價款結(jié)算的審計調(diào)查與思考 隨著城市化進城和經(jīng)濟發(fā)展, 政府性投資從項目數(shù)量和投資額都比以往有很大的增加, 用于政府投資項目的支出已占當?shù)厝空再Y金的比重也較大, 作為以全部政府性資金為籠頭的審計監(jiān)督重點, 對政府性投資項目的監(jiān)督也是審計機關的重要職責, 為此, 必定要對工程項目價款的相關內(nèi)容進行監(jiān)督。但在審計中卻碰到“審計職責、審計的監(jiān)督權、合同執(zhí)行、法律法規(guī)的嚴肅性、國家利益的維護、建設管理的制度水平”等一系列的關系與矛盾。為此, 就把價款結(jié)算管理中存在的問題、原因及審計的難點作一些探討。▲▲

一、工程價款結(jié)算管理存在的主要問題

(一)施工單位高估冒算現(xiàn)象嚴重。

現(xiàn)在部分施工企業(yè)受利益的驅(qū)動, 抱有蒙混過關的僥幸心理, 故意抬高工程造價, 存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法, 施工單位就普遍存在著高估冒算的現(xiàn)象, 這主要表現(xiàn)為重復計算、變更減少部分未扣除、未按招標規(guī)定比例下浮、甲供材料未剔除、高套定額或建設單位高價簽證等代寫論文。就以我市審價情況為例, 據(jù)不完全統(tǒng)計2006 , 市本級政府性投資建設項目工各送審的結(jié)算額為80829 萬元, 經(jīng)審定的結(jié)算額為74197 萬元, 核減結(jié)算價為6623 萬元。從我局的組織審價情況來看, 某些工程虛假水分很多, 核減率很高, 如某一工程施工單位送審價590.32 萬元, 經(jīng)審計, 審定價為429.01 萬元, 凈核減161.31 萬元, 凈核減率達到27.32%;

(二)建設單位管理存在不足

1、工程管理不夠到位, 導致工程價款結(jié)算增加, 建設資金造成損失。主要表現(xiàn):

(1)事先考慮不周、設計深度不夠、某些領導對完工的具體裝飾不滿意等原因, 出現(xiàn)了在施工期間多次變更施工圖, 出現(xiàn)返工重裝, 造成工程結(jié)算增加, 建設資金損失。如某大樓及附屬用房在土建和裝飾工程的施工中, 建設單位多次變更施工圖紙, 調(diào)整部分房間的使用功能, 由于變更不及時, 管理不當, 就直接增加了施工工程價款結(jié)算14 萬元, 造成了損失浪費。

(2)對整個工程未能統(tǒng)籌合理安排。如某公司籌建處既有邊坡爆破工程, 同時又有塘渣回填項目, 卻一邊爆破的塘渣未利用,一邊還要支付回填用的塘渣款, 增加了工程價款結(jié)算, 導致建設資金損失。

2、建設單位違規(guī)出具簽證單和訂立補充合同, 改變招標投標文件和原施工合同中的實質(zhì)性內(nèi)容, 致使工程價款結(jié)算增加。主要表現(xiàn)在:

(1)簽證變相提高材料價格, 彌補了施工單位低價中標的損失。如某院校的主體安裝工程施工合同均采用固定單價或固定總價合同, 招標文件規(guī)定施工所用材料由施工單位自主報價, 中標后材料單價不得調(diào)整, 說明材料價格的市場風險及投標讓利都由施工單位自身承擔, 但在施工過程中, 建設單位對材料指定了品牌, 并通過工程簽證單對此材料價格進行了調(diào)整, 直接增加了工程結(jié)算造價127.21 萬元, 彌補了施工單位的低價中標的損失。

(2)簽證改變招標的主合同?，F(xiàn)在普遍存在著通過訂立補充合同或簽證單的形式來改變工程價款結(jié)算。如: 某院校的樁基工程合同中明確價款采用“固定價格合同(綜合單價)方式確定, 本合同價款不隨價格浮動和政策因素而調(diào)整”, 但后在施工期又簽訂了樁基工程補充合同, 把原合同的材料供應單價由78 元調(diào)整為每米84 元, 建設單位的任意簽證直接導致工程價款結(jié)算的增加10.47 萬元。

(三)中介審價、代理質(zhì)量有待于進一步提高

1、中介審價力量有待加強, 行業(yè)監(jiān)管有待于加強。目前價款結(jié)算主要是委托中介審價機構審核, 就如我市從事審價的中介機構主要13 家, 全部為乙級, 各中介機構的力量與內(nèi)部管理也存在一定的差異, 審價人員的資質(zhì)比較單一, 基本上都有是城建類的資質(zhì), 不利于水利、交通等專業(yè)工程的審核。且目前對中介機構審價中的公正、客觀、真實性, 也基本上處于無人監(jiān)管的狀態(tài), 會導致審價人員有意無意地錯算, 造成多付給施工單位工程結(jié)算款。如: 我局對某一大樓工程已經(jīng)中介機構審核的一結(jié)算進行了抽審, 發(fā)現(xiàn)由于重復計算、重復列支、應扣未

扣等原因造成定案結(jié)算多計工程款計23.97 萬元, 審計就直接為國家挽回損失。

2、招標代理單位責任心不強, 職能部門審查不力, 導致建設資金損失浪費。

隨著招標代理制的推行, 現(xiàn)在所有建設項目的招投標都采用了委托招標代理單位編制標底的做法, 但由于招標代理單位內(nèi)部復核機制形同虛設, 而職能部門又未能對招標代理單位編制的工程量清單和標底進行審查, 就容易出現(xiàn)工程量清單與實際不符,不僅會給結(jié)算審核帶來糾紛, 而且容易造成結(jié)算價款的增加。如:某院校的二幛樓工程施工承包合同采用固定總價合同形式, 因招標代理單位在招標文件工程量清單中, 將116.2 米Φ200 鋼柱(實際工程量為5.27 噸)錯計成116.2 噸, 有關職能部門及有關專家在評標、審標卻未能發(fā)現(xiàn)如此大的差錯, 而導致合同總價虛增83.37 萬元(施工單位投標單價為7515.23 元/ 噸), 也無人去追究該項相關的招標代理人及評標專家的過失責任。

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二、從審計調(diào)查情況看, 產(chǎn)生上述問題的主要原因:

(一)監(jiān)管權力存在欠缺。目前對涉及工程價款結(jié)算相關的建設單位、審價機構、招標代理機構、監(jiān)理部門、設計部門的監(jiān)督性尚不夠, 會發(fā)生因上述部門的不當行為而導致工程價款結(jié)算增加, 發(fā)現(xiàn)了問題對他們制約處理措施也基本上無。

(二)審計查出的問題重視性也不夠。許多結(jié)算中存在的問題, 我們在審計報告中已經(jīng)向建設單位書面指出, 但是從審計回訪的情況看, 上述部分應該由建設單位糾正的問題都沒有得到糾正, 損失現(xiàn)在都由國家為其

買單, 茲長了建設單位的康國家之慨,有關部門也未引起重視, 出臺相關制約制度。

(三)隨意變更簽證沒有得到控制。施工單位多數(shù)會以低價中標, 通過建設單位的簽證形式來補償, 從我們審計的情況看, 現(xiàn)在工程結(jié)算中存在的問題, 多數(shù)都是由建設單位隨意簽證而造成的, 一是簽證違規(guī), 二是簽證數(shù)量多。建設單位的簽證也壓制了審計監(jiān)督權, 基本上建設單位簽證就是工程結(jié)算的依據(jù), 審計對其簽證監(jiān)督的權力受其簽證享受合同條款同等權力的制約, 建設單位簽證權力就過大。

(四)審計監(jiān)督權與合同權力的矛盾。審計機關開展工程結(jié)算審計已多年, 成效也比較明顯, 但始終受所謂于享受合同同等權力的建設單位簽證的限制, 工程價款結(jié)算中高估冒算都直接或間接地與建設單位的簽證有聯(lián)系, 審計機關對違反招標、主合同、材料高簽、虛假的補充合同、簽證單不予認可, 而目前許多施工單位對審計決定不服, 不通過行政復議和行政訴訟途徑進行救濟, 而往往以合同糾紛另行提起民事訴訟。人民法院在審理這類案件時也往往撇開審計機關所作的審計決定, 一味強調(diào)要尊重合同雙方的平等自愿和意思自治, 認為工程價款的確定應以當事人約定或人民法院委托中介機構鑒定的結(jié)論為準, 訴訟案件因?qū)徲嫿Y(jié)果而起, 訴訟結(jié)果又大多與審計結(jié)論相矛盾, 挑戰(zhàn)了審計的權威性。

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三、對上述價款中存在的問題, 為此提出如下審計建議:

(一)建立變更簽證會審制度, 加強對補充合同、簽證單的管理。針對簽證是工程結(jié)算存在問題的重要原因, 就應該嚴格控制施工現(xiàn)場簽證, 按投資額確定項目變更審批額度, 對超過額度部分, 要經(jīng)黨政聯(lián)席會議或黨組集體討論審查確認, 必要的簽證須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設計、審計四位一體共同確認方可納入決算, 以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加投資情況的發(fā)生;確需進行的設計修改, 引起工程量變化需要增加投資的, 應當按程序報批。

(二)賦予審計部門工程結(jié)算的最終監(jiān)督權。因為涉及合同的至高無上, 特別是現(xiàn)在的環(huán)境下, 審計部門對補充合同及簽證單監(jiān)督權還不夠明確, 建議在合同的條款中明確, 后訂立的各種補充合同、簽證單位等結(jié)算依據(jù)必須由審計機關最終審定才可作為結(jié)算依據(jù), 以監(jiān)督、糾正建設單位隨意違規(guī)簽證而出具違背主合同及招投標的任何條款, 提高材料價格, 促進加強工程管理, 提高建設資金的使用效益。

(三)加強對中介機構的監(jiān)管。我局對中介機構審核的工程結(jié)算進行了部分抽查, 都不同程度地因?qū)弮r人員應扣未扣、審核不清、聽從認可建設單位簽證等原因造成價款多算。因此首先應強化社會中介機構行業(yè)管理, 建立健全統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)規(guī)范、職業(yè)道德準則, 加強從業(yè)人員風險意識和責任意識, 進一步還可建立信用市場, 以信用記錄來強化道德威懾;通報工程審計中存在的問題和值得借鑒的做法, 努力為中介機構提高工程審價質(zhì)量創(chuàng)造良好的條件;最后還應建立有效的監(jiān)督約束機制, 審計機關應結(jié)合日常的建設項目審計, 不定期對社會中介機構的審價工作進行檢查、監(jiān)督, 促進社會審價完善內(nèi)部自律機制, 強化其質(zhì)量約束機制。

(四)設立政府投資項目的結(jié)算審核中心。目前每年政府投資項目都在上億元, 隨著經(jīng)濟的發(fā)展, 政府性投資項目的投資更加會逐步加大, 但我們審計目前人力的有限, 價款審計的面很低, 為提高建設資金的使用效益, 審計認為有必要, 專門設立工程價款審計中心, 專門對政府性投資項目的工程價款進行審計。并定期對價款結(jié)算審計中發(fā)現(xiàn)的問題向社會通報, 用社會的力量來監(jiān)督各方, 也可把設計、監(jiān)理、施工各單位工作的優(yōu)劣作為以后投標時信譽加分的依據(jù)。

(五)司法機關和國家行政執(zhí)法機關都應正確行使法律賦予自己的權力。審計決定是一種具體行政行為, 是國家權力的體現(xiàn),一經(jīng)作出, 就產(chǎn)生法律效力, 非經(jīng)法定機關和法定程序不能撤銷或變更。被審計單位等對審計決定不服, 只能根據(jù)規(guī)定先申請行政復議, 對復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟。人民法院也只能通過行政訴訟程序變更或撤銷審計決定, 而不能通過民事訴訟程序否定審計決定。此外, 根據(jù)法理上的先行后民原則, 人民法院審理與國家建設項目有關的合同糾紛案件后, 應將審計機關已經(jīng)依法作出的審計決定作為審理證據(jù)。如果當事人對該證據(jù)有異議的, 人民法院應告知當事人按照行政復議和行政訴訟程序提出申請, 民事訴訟程序暫時中止, 待行政復議或訴訟程序結(jié)束后,再恢復民事訴訟程序。審計決定正確的, 按照審計決定進行判決;如果審計決定被變更的, 按照變更后的結(jié)果進行判決。這樣既維護了國家法律的權威, 也促使當事人積極行使行政救濟權。

第四篇：合同行為與審計執(zhí)法在工程案件中的效力認定

摘 要：隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和深入發(fā)展，我國社會經(jīng)濟形勢發(fā)生了深刻變革，出現(xiàn)了許多新情況、新問題，有待在實踐中探索破解之道。本文針對在國家建設項目審計中，審計確認金額與合同金額不一致并發(fā)生糾紛時，合同行為與審計結(jié)論在案件處理中的效力認定問題進行探討，并研究解決對策。

關鍵詞：審計 合同行為 建設項目 效

力

我國近幾年處于建設高峰期，國家投入重大項目的建設資金數(shù)額龐大且逐年增加，但與此對應的卻是工程建設領域中營私舞弊層出不窮，經(jīng)濟犯罪高發(fā)、多發(fā)、易發(fā)。如何確保工程建設質(zhì)量，確保財政資金的安全、效益，確保建造“人民滿意工程”，成為黨和政府的關切和關注。

審計表明，在國家建設項目中，審計確認金額與合同金額往往有出入，有的甚至出入較大，所以審減金額有逐年遞增之勢。在審減遠多于審增的情形下，從建設單位（業(yè)主單位）角度講，以審計認定的金額結(jié)算，意味著少付款，所以擁護和支持審計報告、審計決定，認為審計代表了國家的權威和公正。但從施工單位角度講，認為工程建設是以施工合同為基礎確定了各方權利和義務，是公平市場交易行為，是合同行為，體現(xiàn)了自愿、平等和意思自治，要求建設單位按合同（含補充合同、簽證，下同）規(guī)定金額履行付款義務。同樣，因?qū)彍p的情形遠多于審增，建設單位以合同約定金額付款，意味著施工單位收入增加，施工單位自然排斥審計結(jié)果而愿意將其視為合同行為。在此情況下，施工方與建設方若在付款問題上發(fā)生分歧，而且采取協(xié)商、調(diào)解等方式仍不能消除分歧時，施工方會采取兩種救濟途徑，一種是因建設方不愿按合同金額付款，以建設方為被告提出違約之訴。為通過適用合同法維護自身權益，施工方采取此種救濟途徑為多數(shù)。另一種是根據(jù)審計法第四十八條的規(guī)定，不服審計決定，提請審計機關的本級人民政府裁決或提出行政復議、行政訴訟，施工方認為只要推翻審計認定金額（審減金額），按合同履約，也就間接維護了自身利益。因被審計單位是建設方而不是施工方，施工方針對審計機關的救濟方式選擇恰恰不受財政收支、財務收支的約束，意味著即便是財政收支性質(zhì)審計，亦可采取行政復議、行政訴訟中的任一種方式。

還有一種情形，施工單位和建設單位都排斥審計結(jié)果，而愿意按合同約定金額結(jié)算，有的甚至在審計時已將工程款付清。施工單位這樣做，能理解其想法，但建設單位如此“積極配合”，其動機不免讓人生疑。對建設單位而言，除情勢變更、判斷失誤或簽訂合同失職外，多數(shù)是與施工單位存在幕后交易，有重大利益糾葛，當施工單位和建設單位形成利益共同體時，自然排斥審計結(jié)論，其后果是造成國家利益蒙受損失，騙取、套取的國家資金被施工單位和建設單位共同分割。這種情形下，如果存在審減金額，雙方又都認可審計結(jié)論，那么嚴格按審計確定金額付款，國家利益得以維護。如果雙方特別是施工方不認可審計結(jié)論，那么，其救濟途徑自然又回到審計法第四十八條的規(guī)定。

排除審計結(jié)論本身錯誤因素，政府裁決機關、復議機關、審判機關（以下簡稱受理機關）面對上述情形，首要需解決的是合同行為與審計執(zhí)法效力認定問題。

受理機關在審理此類案件時，存在兩難的尷尬。若以建設施工合同為基礎，以合同法為依據(jù)，尊重和保護了當事人在平等、自愿基礎上確立的各方權利和義務，維護了合同法強調(diào)的意思自治，但可能對國家利益保護不夠充分，因為審計結(jié)果表明，許多建設單位、施工單位恰恰利用合同法規(guī)則，鉆法律的空子，騙取、套取國家資金，損害國家利益。合同法第52條雖將惡意串通，損害國家利益、損害社會公共利益作為合同無效的情形，第54條將顯失公平作為合同變更或撤銷的情形，但案件審理實踐中，上述情形一般不易找到確鑿證據(jù)，很難認定，加之合同法的立法本意就傾向于鼓勵自由交易，受理機關一般不輕易認定合同無效或可變更、可撤消，不會因過度強調(diào)公權而疏于對合同當事人意志的保護，最終往往依照合同規(guī)定結(jié)案。

目前，有的建設單位為防止因價款結(jié)算與施工方發(fā)生分歧，直接在合同中約定：工程結(jié)算以審計機關審定金額為準。這樣，既維護了審計的法定性與權威性，又體現(xiàn)了當事人的意思自治，保障了合同的效力，不失為一種較好的處理方式。但受理機關需解決的是在無上述約定情形下對合同與審計結(jié)論的效力認定問題。

根據(jù)《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十三條規(guī)定：“國家機關以及其他職能部門依職權制作的公文文書優(yōu)于其他書證”；《最高人民法院關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第七十七條規(guī)定：“國家機關、社會團體依職權制作的公文書證的證明力一般大于其他書證”。上述規(guī)定說明兩點：公文文書是證據(jù)，公文文書的證據(jù)效力具有優(yōu)先性。

審計機關是根據(jù)憲法和法律的授權，對國有資產(chǎn)的安全、完整進行監(jiān)督。審計法第二十二條規(guī)定“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算

第五篇：論合同行為與審計執(zhí)法在工程案件中的效力認定

摘 要：隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和深入發(fā)展，我國社會經(jīng)濟形勢發(fā)生了深刻變革，出現(xiàn)了許多新情況、新問題，有待在實踐中探索破解之道。本文針對在國家建設項目審計中，審計確認金額與合同金額不一致并發(fā)生糾紛時，合同行為與審計結(jié)論在案件處理中的效力認定問題進行探討，并研究解決對策。

關鍵詞：審計 合同行為 建設項目 效力

我國近幾年處于建設高峰期，國家投入重大項目的建設資金數(shù)額龐大且逐年增加，但與此對應的卻是工程建設領域中營私舞弊層出不窮，經(jīng)濟犯罪高發(fā)、多發(fā)、易發(fā)。如何確保工程建設質(zhì)量，確保財政資金的安全、效益，確保建造“人民滿意工程”，成為黨和政府的關切和關注。

審計表明，在國家建設項目中，審計確認金額與合同金額往往有出入，有的甚至出入較大，所以審減金額有逐年遞增之勢。在審減遠多于審增的情形下，從建設單位（業(yè)主單位）角度講，以審計認定的金額結(jié)算，意味著少付款，所以擁護和支持審計報告、審計決定，認為審計代表了國家的權威和公正。但從施工單位角度講，認為工程建設是以施工合同為基礎確定了各方權利和義務，是公平市場交易行為，是合同行為，體現(xiàn)了自愿、平等和意思自治，要求建設單位按合同（含補充合同、簽證，下同）規(guī)定金額履行付款義務。同樣，因?qū)彍p的情形遠多于審增，建設單位以合同約定金額付款，意味著施工單位收入增加，施工單位自然排斥審計結(jié)果而愿意將其視為合同行為。在此情況下，施工方與建設方若在付款問題上發(fā)生分歧，而且采取協(xié)商、調(diào)解等方式仍不能消除分歧時，施工方會采取兩種救濟途徑，一種是因建設方不愿按合同金額付款，以建設方為被告提出違約之訴。為通過適用合同法維護自身權益，施工方采取此種救濟途徑為多數(shù)。另一種是根據(jù)審計法第四十八條的規(guī)定，不服審計決定，提請審計機關的本級人民政府裁決或提出行政復議、行政訴訟，施工方認為只要推翻審計認定金額（審減金額），按合同履約，也就間接維護了自身利益。因被審計單位是建設方而不是施工方，施工方針對審計機關的救濟方式選擇恰恰不受財政收支、財務收支的約束，意味著即便是財政收支性質(zhì)審計，亦可采取行政復議、行政訴訟中的任一種方式。

還有一種情形，施工單位和建設單位都排斥審計結(jié)果，而愿意按合同約定金額結(jié)算，有的甚至在審計時已將工程款付清。施工單位這樣做，能理解其想法，但建設單位如此“積極配合”，其動機不免讓人生疑。對建設單位而言，除情勢變更、判斷失誤或簽訂合同失職外，多數(shù)是與施工單位存在幕后交易，有重大利益糾葛，當施工單位和建設單位形成利益共同體時，自然排斥審計結(jié)論，其后果是造成國家利益蒙受損失，騙取、套取的國家資金被施工單位和建設單位共同分割。這種情形下，如果存在審減金額，雙方又都認可審計結(jié)論，那么嚴格按審計確定金額付款，國家利益得以維護。如果雙方特別是施工方不認可審計結(jié)論，那么，其救濟途徑自然又回到審計法第四十八條的規(guī)定。

排除審計結(jié)論本身錯誤因素，政府裁決機關、復議機關、審判機關（以下簡稱受理機關）面對上述情形，首要需解決的是合同行為與審計執(zhí)法效力認定問題。

受理機關在審理此類案件時，存在兩難的尷尬。若以建設施工合同為基礎，以合同法為依據(jù)，尊重和保護了當事人在平等、自愿基礎上確立的各方權利和義務，維護了合同法強調(diào)的意思自治，但可能對國家利益保護不夠充分，因為審計結(jié)果表明，許多建設單位、施工單位恰恰利用合同法規(guī)則，鉆法律的空子，騙取、套取國家資金，損害國家利益。合同法第52條雖將惡意串通，損害國家利益、損害社會公共利益作為合同無效的情形，第54條將顯失公平作為合同變更或撤銷的情形，但案件審理實踐中，上述情形一般不易找到確鑿證據(jù)，很難認定，加之合同法的立法本意就傾向于鼓勵自由交易，受理機關一般不輕易認定合同無效或可變更、可撤消，不會因過度強調(diào)公權而疏于對合同當事人意志的保護，最終往往依照合同規(guī)定結(jié)案。

目前，有的建設單位為防止因價款結(jié)算與施工方發(fā)生分歧，直接在合同中約定：工程結(jié)算以審計機關審定金額為準。這樣，既維護了審計的法定性與權威性，又體現(xiàn)了當事人的意思自治，保障了合同的效力，不失為一種較好的處理方式。但受理機關需解決的是在無上述約定情形下對合同與審計結(jié)論的效力認定問題。

根據(jù)《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十三條規(guī)定：“國家機關以及其他職能部門依職權制作的公文文書優(yōu)于其他書證”；《最高人民法院關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第七十七條規(guī)定：“國家機關、社會團體依職權制作的公文書證的證明力一般大于其他書證”。上述規(guī)定說明兩點：公文文書是證據(jù)，公文文書的證據(jù)效力具有優(yōu)先性。

審計機關是根據(jù)憲法和法律的授權，對國有資產(chǎn)的安全、完整進行監(jiān)督。審計法第二十二條規(guī)定“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督”，即審計是法定的，當事人不能以合同對抗國家的法定監(jiān)督。審計工作是在審計法的指導下開展的，審計機關依法出具的建設項目竣工決算審計報告、審計決定中認定的工程造價是該項目決（結(jié)）算的依據(jù)，理應作為受理機關處理、審理類似案件的重要證據(jù)。審計機關站在第三方的立場，秉持客觀公正的原則，對工程造價的認定擠出了高

估冒算、高套定額、虛假簽證、幕后交易、人為拉抬價格等水分，審減掉了合同金額中虛高部分，使國家利益得以維護。同時，審計主要監(jiān)督的是國家建設項目、國有資產(chǎn)，并不會因此干涉私權，影響自由交易規(guī)則。

此外，若采取訴訟的方式解決糾紛，根據(jù)法理上“先行后民”原則，人民法院審理與國家建設項目相關的合同糾紛案件時，審計機關已依法作出的審計決定自然應作為審理證據(jù)。若當事人在質(zhì)證時對證據(jù)有異議，人民法院應告知當事人按行政復議或行政訴訟程序提出申請，民事訴訟程序中止，待行政復議或行政訴訟程序結(jié)束后，以該復議或訴訟結(jié)果為依據(jù)，恢復民事訴訟程序。

根據(jù)審計法第四十二條規(guī)定“上級審計機關認為下級審計機關作出的審計決定違反國家有關規(guī)定的，可以責成下級審計機關予以變更或者撤銷，必要時也可以直接作出變更或者撤銷的決定。”可見，審計決定除經(jīng)上述程序變更或者撤銷外，只能由本級政府裁決（財政收支情形下）、復議機關決定或人民法院通過行政訴訟程序予以變更或者撤銷，而不能通過民事訴訟程序否定審計決定。

公司法上有個“撕破法人面紗”的理論，在此類案件的處理中，不妨引入該理論，“撕破合同面紗”，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，揭開合法形式掩飾下的非法實質(zhì)，實事求是、客觀公允地處理、解決這類案件，堅決打擊鉆法律空子，利用合同法規(guī)則，騙取、套取國家資金，損害國家利益的行為。

因此，當公權與私權發(fā)生沖突，受理機關應在審計法與合同法之間進行校量平衡，統(tǒng)籌維護好各方利益和關切，在尊重合同法與借鑒審計結(jié)果、保護國家利益之間，在維護公平正義與促進社會和諧之間找到平衡點，突破思想的樊籬，從實事求是的工作思路出發(fā)，從保護國家財產(chǎn)安全完整的角度出發(fā)，切實貫徹好“黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上”的法律工作指導思想，實現(xiàn)處理結(jié)果的實體公正，切實促進科學發(fā)展。

《審計署2008至2012年審計法律規(guī)范建設規(guī)劃》將修訂《建設項目審計處理暫行規(guī)定》作為任務之一，提出“加強與最高人民法院等有關方面的溝通協(xié)調(diào)，研究處理好審計決定與合同的法律效力等問題”。我們期待修訂結(jié)果從法律法規(guī)層面使這一問題得以徹底解決。

為抵御世界經(jīng)濟危機對我國的不利影響，國家在對國內(nèi)國際經(jīng)濟形勢研判的基礎上，投入4萬億元助擴內(nèi)需，加大基礎設施建設。審計在堵防工程建設中的跑冒滴漏、營私舞弊、損失浪費、高估冒算上必將發(fā)揮積極的防御性功能，也必將在促進建造黨和政府“放心工程”，督促“錢花在刀刃上”，提高建設資金使用效益，真正實現(xiàn)積極財政政策的目標上發(fā)揮更大的建設性作用，但這需要相關執(zhí)法部門特別是審判機關、復議或裁決受理機關的協(xié)作配合和共同把關。