第一篇：簡論國防動員中民用資源征用補償立法思考

簡論國防動員中民用資源征用補償立法思考

[論文摘要]國防動員離不開民用資源的征用，有征用就有補償，因而補償法律制度建設(shè)直接關(guān)系到國防動員的效果。我國現(xiàn)行法律在征用補償上還存在一些不足，文章主要從征用補償原則立法完善、征用補償范圍立法完善和征用補償方式立法完善三個方面提出了一些設(shè)想和建議，以期促進我國民用資源征用法律制度的科學(xué)性。

[論文關(guān)鍵詞]民用資源 征用 立法完善

一、國防征用補償原則立法完善

補償前的限定語選擇。我國資源征用補償法律上有不同表述：有“給予適當(dāng)補償”的規(guī)定。例如，我國《國防法》第48第2款規(guī)定：“縣級以上人民政府對被征用者因征用所造成的直接經(jīng)濟損失，按照國家有關(guān)規(guī)定給予適當(dāng)補償?！薄睹裼脛恿绖訂T條例》第39條：“擁有或者管理民用運力的單位和個人，因履行民用運力國防動員義務(wù)造成的下列直接財產(chǎn)損失，由中央財政和縣級以上地方各級財政給予適當(dāng)補償”；有“給予補償”的說法，如《國防動員法》第58條：“……以及因征用造成直接經(jīng)濟損失的，按照國家有關(guān)規(guī)定給予補償；”有“應(yīng)當(dāng)給予補償”的表述，如《物權(quán)法》第44條：“……單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補償”；有“相應(yīng)補償”表述，如《戒嚴法》第17條規(guī)定：“……前款規(guī)定的臨時征用物，在使用完畢或者戒嚴解除后應(yīng)當(dāng)及時歸還； 因征用造成損壞的，由縣級以上人民政府按照國家有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)補償?！贝送?，學(xué)者們還提出了“公平補償”的建議。

雖然用語區(qū)別細微，但作為一項原則來說，慎重選擇，統(tǒng)一使用在立法上是必要的。否則一字之差就可能謬之千里，在具體法律規(guī)定中，完全補償對其數(shù)量和質(zhì)量要求最高，充分補償次之，合理補償、正當(dāng)補償和公平補償居中，適當(dāng)補償和相當(dāng)補償是一種較低程度的補償。筆者認為，使用“應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償”比較合適。“應(yīng)當(dāng)給予”強調(diào)必要性，選擇唯一性。資源征用后，補償多少可以不考慮，但有補償是肯定的。補償不是可選地，而是征用機關(guān)必須的義務(wù)，相對人天然的權(quán)利。“適當(dāng)補償”強調(diào)補償?shù)南鄬π?。民用資源征用不是買賣合同，不是租憑合同，合同中體現(xiàn)的“公平對價”等較高要求不是征用中強調(diào)的重點。因為，在補償這一點上，掌握強制力的政府和軍隊與被征用者的地位實際上是不對等的。在強制力的保障下，真正影響民用資源征用決策的是對被征用者的補償，如果堅持讓政府或軍隊為資源征用所取得的一切資源向受損失者支付補償（即完全補償或公平補償），會使政府財政壓力過大，征用失去其本來意義。根據(jù)政府財力、社會形勢、戰(zhàn)爭或緊急狀態(tài)影響“適當(dāng)”決定補償才是合理的。

另一方面，及時平等理念的滲透。民用資源征用的本質(zhì)決定了其只能是較低程度的一種補償，但低補償不意味著補償可以慢、可以拖。人們出于對國家的熱愛和真誠，可以接受不對價的補償，相應(yīng)地，作為政府就更應(yīng)該不論國籍、不論身份、不論多少地及時給予，以回應(yīng)組織和個人對國家的支持。對于“及時”要求在大部分法律中已有體現(xiàn)，我國《防震減災(zāi)法》第38條規(guī)定：“因救災(zāi)需要，臨時征用的房屋、運輸工具、通信設(shè)備等，事后應(yīng)當(dāng)及時歸還。”對于“平等”要求

立法中強調(diào)的不多。在現(xiàn)代征用資源所有者范圍廣、情況復(fù)雜的條件下，強調(diào)無論是公有制單位，還是集體、個體、私人、合作和股份制單位，只要配合、履行了資源征用義務(wù)，都應(yīng)當(dāng)一視同仁地給予適當(dāng)?shù)难a償。

綜上所述，民用資源征用原則可以總結(jié)為：“應(yīng)當(dāng)及時、平等地給予適當(dāng)補償”。

二、國防征用補償范圍立法完善

確立了對被征用人應(yīng)當(dāng)及時、平等地給予適當(dāng)補償后，下一步需要確定在此原則基礎(chǔ)上，可以給予哪些補償，即補償范圍的探討。理論上來說，只要是由于國家的正當(dāng)、合法行為而導(dǎo)致?lián)p失的；只要是造成損失的行為是為了國家和社會整體利益而做出的；只要是這種損失是受損人為了國家和社會整體利益而負擔(dān)的特別損失，其他一般社會成員并沒有遭受這種損失，都應(yīng)補償。法律規(guī)定上來說，我國目前沒有法律法規(guī)就資源征用補償范圍和類別作出統(tǒng)一規(guī)定，許多行政補償活動是在法外進行的，既分散又不規(guī)范，還容易出現(xiàn)后遺癥。其中法律規(guī)定比較明確的是《民用動力國防動員法》第39條第2款中的列舉，此外，其它立法中大都沒有明確列舉。對于此點，筆者認為，對哪些資源征用就對哪些資源補償，在可征用資源明確列舉的前提下，補償范圍可以不在通過列舉的方式明確種類。但在大類上應(yīng)該界定，有學(xué)者提出以引起補償?shù)脑騺碜龃箢悇澐值挠^點，筆者比較贊同，認為我國動員補償?shù)姆秶鷳?yīng)主要包括：“因戰(zhàn)爭動員而引起的補償；因軍事演習(xí)或非戰(zhàn)爭軍事行動而引起的補償；協(xié)助執(zhí)行軍事任務(wù)或為維護、保障國防利益而受損的補償?！雹僭摲N分類的補償范圍界定簡潔清晰，同時便于依據(jù)不同原因造成的征用損失有區(qū)別的給予補償，在補償標準的分析中很有借鑒意義。在補償范圍法律規(guī)定實體問題中，范圍是否包括預(yù)得利益損失是立法完善中值得關(guān)注的問題。

民用資源征用的補償范圍是實際損失，還是預(yù)得利益損失，或者二者兼而有之，目前在學(xué)術(shù)界存在分歧，世界很多同家的實際做法也各不相同。一種意見認為，動員征用補償一般以直接現(xiàn)實的損失為限。我國的《民用動力國防動員法》如此，法國的《總動員法》第23條同樣強調(diào)：“由于征用所應(yīng)支付之賠償，僅按長時間或臨時占用所以造成被征用者之實際損失為準，并以征用當(dāng)月之價格計算之，而不按業(yè)主自由經(jīng)營所可獲得之收益及因投機或壟斷或因其他一切戰(zhàn)時因素或國際緊張局勢所形成之畸形這高昂價格計算之。”另一種意見認為，應(yīng)當(dāng)包括實際損失和預(yù)得利益損失。認為既然預(yù)得利益是相對人在被征用的同時能夠合理預(yù)見到的利益，那么就應(yīng)列入賠償范圍。還有意見認為，應(yīng)根據(jù)平時和戰(zhàn)時區(qū)別補償，平時按商業(yè)運作模式的標準執(zhí)行，戰(zhàn)時則只補償直接經(jīng)濟損失。

以上觀點都有其合理性，筆者支持在民用資源征用補償時應(yīng)以直接實際為準。理由如下：第一，直接實際損失便于計算。資源征用強調(diào)效率，這一點原因就足以決定補償應(yīng)以直接實際損失為限。預(yù)期可得利益的計算繁雜、主觀性強，拖延時間這一切都不適合出現(xiàn)在應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)爭中。而且，預(yù)期可得利益加入賠償也會給一部分人提供侵吞國家財產(chǎn)的空間。第二，預(yù)期利益損失是私法中理念，不適用于公法。預(yù)期利益損失是指當(dāng)事人一方違反合同或故意、過失地損害他人財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)利，使權(quán)利人（也即受害人）在正常情況下本來可以實現(xiàn)和取得的財產(chǎn)利益未能實現(xiàn)和取得，或者由于損害行為而減少。該種性質(zhì)的損失是民法中常用，是私法概念，在資源征用的公法領(lǐng)域不適合。第三，雖然在民用資源補償中不承認預(yù)期利益損失，但可以通過其它方式適當(dāng)加大補償。如果預(yù)期利益損失較大，可在直接實際損失的基礎(chǔ)上按一定比例范圍增加，以一種直接實際損失加成的方式出現(xiàn)更好，但這種加成的比例范圍應(yīng)由國家規(guī)定，賠償義務(wù)人自由裁量。最后，賠償范圍排除預(yù)期利益損失，也有利于在立法中確定一些不得請求賠償?shù)那樾危@一點在下面具體分析。

綜上所述，民用資源征用賠償應(yīng)僅針對與資源征用行為有直接因果關(guān)系的實際物質(zhì)損失，不包括可能會產(chǎn)生的經(jīng)濟損失，更不包括精神損失和心理傷害等。

三、國防征用補償方式立法完善

民用資源征用補償方式立法完善的趨勢是更靈活和更多元。民用資源征用補償方式可以更靈活，這種靈活性可以看作是民用資源征用的一種優(yōu)勢，比起租賃來說，租賃是要求貨幣方式地交換，在對價上遠沒有征用的補償方式靈活。就我國目前立法分析，在補償方式選擇上已經(jīng)有了五種方式可供選擇?，F(xiàn)有補償方式有：（1）返還補償。（2）恢復(fù)原狀補償。（3）貨幣補償。即直接經(jīng)濟補償，這也是資源征用中最常見的補償方式。（4）實物補償。實物補償也就是以同等條件或者性能的實物來彌補被征用人損失的補償方式。（5）撫恤補償。撫恤補償主要針對征用勞動力的情形。如《民用運力國防動員條例》第41條。撫恤補償在《陜西省民用運力國防動員辦法》、《黑龍江省民用運力國防動員辦法》等地方性法規(guī)也都有類似規(guī)定。筆者建議可在立法中考慮以下補償方式方法：

第一，新增政策類補償。政策類補償是指國家以傾斜性政策照顧的方式來補償在資源征用過程中利益受損的被征用人。政策性傾斜的具體方式可以有很多種，如政策優(yōu)惠、稅收減免、資金照顧（低息免息貸款）、晉級晉職、給予被征用人選擇入伍的權(quán)力②等都是可以考慮的補償方式。這些方式雖然不會直接補償被征用人相應(yīng)的貨幣，但對其又存在吸引力，甚至某種情況下，政策類補償?shù)奈σh遠大于直接的貨幣補償。而國家節(jié)省下來的資金又可用于更需要的地方，對雙方來說是一種雙贏的局面。

第二，擴大替代類補償。替代類補償是指不以直接的貨幣對被征用人進行補償，而是以可替代的其它方式進行補償。我國現(xiàn)行法律規(guī)定的實物補償就是替代類補償?shù)囊环N方式。除此之外，其實還有其它的替代類補償方式可供選擇，如可以考慮以債券的方式補償，或者分配被征用人所在國有企業(yè)股權(quán)的方式進行補償，或者給予被征用人社會保障安置等等。在立法中擴大替代類補償方式提升了被征用人更大地補償方式選擇空間，有利于被征用人結(jié)合自身實際情況，實現(xiàn)資源征用補償利益最大化。替代類補償方式越多，尤其戰(zhàn)時征用補償中可供國家騰挪的余地就越大，可以避免、延緩迫不得已情況下無償征收情況的出現(xiàn)，使對被征用人更有利地有償征用能存續(xù)更長地時間。此外，除了物質(zhì)利益補償外，征用補償還應(yīng)重視精神獎勵作用，比如，可以通過對個人授勛、授獎、評功，對機構(gòu)授匾、授稱號、評功，以及對資源征用中的突出事跡進行宣傳報道，肯定其行為價值、帶動全社會積極參與。

第三，引入逐步補償方法。現(xiàn)行的補償大都是一次到位，在平時緊急情況或國家財力充足時，資源征用在事后一次到位的補償方法對各級政府來說壓力不是很大，但如果在大規(guī)模戰(zhàn)時，或平時應(yīng)急情況涉及省份多、需要征用資源量大時，再單純地用一種方法來補償對政府的壓力會呈幾何數(shù)遞增。因而在資源征用立法中引入逐步補償方法就是一種必要的選擇。例如，在戰(zhàn)時，應(yīng)當(dāng)視戰(zhàn)爭的規(guī)模、戰(zhàn)爭對綜合國力的影響以及戰(zhàn)后經(jīng)濟恢復(fù)情況等具體因素確定逐步補償計劃，在戰(zhàn)后在一定期限內(nèi)，分批次、分范圍的逐步補償被征用人資源成本。