第一篇：多地查財(cái)政違規(guī)擔(dān)保函和承諾函 變相舉債難遏制

多地查財(cái)政違規(guī)擔(dān)保函和承諾函 變相舉債難遏制

2016年10月14日06:49 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

近日，部分金融機(jī)構(gòu)收到來自貴州地方財(cái)政局的函，要回收財(cái)政為方便部分企業(yè)融資時(shí)出具的承諾函。同樣是貴州地區(qū)，部分地級(jí)市下發(fā)了要求開展財(cái)政性違規(guī)出具擔(dān)保函和承諾函的自查自糾工作。

據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，由財(cái)政部督促地方財(cái)政廳開展此類自查自糾活動(dòng)早就存在。如今年3月份，福建財(cái)政廳曾組織過對(duì)全省地方財(cái)政違規(guī)出具擔(dān)保函或承諾函的自查自糾行動(dòng)。

貴州此輪清查之所以引起各方關(guān)注，在于地方財(cái)政要求“撤回”承諾函的舉動(dòng)。有評(píng)論認(rèn)為地方財(cái)政單方面要求撤回，有違規(guī)之嫌。

據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者多番采訪了解，政府出具擔(dān)保函無法律效力，各方比較有共識(shí)；但承諾函的內(nèi)容要更為復(fù)雜，也相對(duì)難以界定。

由財(cái)政部專員辦組織的此類清查活動(dòng)，旨在規(guī)范地方政府舉債融資行為，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但各地不斷開展的清查活動(dòng)，表明地方變相舉債行為仍然較多，風(fēng)險(xiǎn)管控存在難點(diǎn)。

并非個(gè)案

9月末、10月初，貴州多地發(fā)文要求清查財(cái)政性違規(guī)出具擔(dān)保函和承諾函的自查自糾工作，部分地方已經(jīng)向相關(guān)金融機(jī)構(gòu)下發(fā)了“撤銷函”或“作廢函”。

如正安縣向遠(yuǎn)東國際租賃下發(fā)聲明表示，《關(guān)于正安縣人民醫(yī)院銀行委托貸款項(xiàng)目的配套資金的承諾函》違背了新的《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》精神，聲明原承諾函作廢，并要求盡快將原件退回。

安順市財(cái)政局向黃鋪物流園區(qū)開發(fā)投資有限公司(該公司為安順市市屬國有企業(yè)，為該市相關(guān)物流園區(qū)開發(fā)建設(shè)的運(yùn)作載體)下發(fā)回收函，要求收回財(cái)政局為該物流開發(fā)公司向國泰租賃融資時(shí)出具的承諾函。原因同樣是違背《擔(dān)保法》《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定。

清查財(cái)政性違規(guī)出具擔(dān)保函和承諾函，是否是波及全國的一場(chǎng)專項(xiàng)行動(dòng)呢？21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道向財(cái)政部求證該事件時(shí)，截止發(fā)稿時(shí)，尚未得到官方回應(yīng)。

還有財(cái)政部駐浙江專員辦下發(fā)的通知顯示，今年9月初浙江財(cái)政廳曾組織對(duì)地方政府為企業(yè)融資提供擔(dān)保、為申請(qǐng)國開行專項(xiàng)建設(shè)基金承諾兜底回購、固化收益等問題的自查，浙江專員辦在浙江財(cái)政廳自查基礎(chǔ)上展開了核查。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者循文件聯(lián)系浙江專員辦相關(guān)負(fù)責(zé)人，對(duì)方未置評(píng)價(jià)。

不過，有河南地方財(cái)政官員對(duì)記者表示，河南也曾開展類似清理工作。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者還獲悉，今年3月份福建財(cái)政廳就曾開展此類自查自糾行動(dòng)，主要針對(duì)國開行等相關(guān)機(jī)構(gòu)在向地方提供融資時(shí)，要求地方政府配套出具擔(dān)保函或承諾函。自查自糾后，財(cái)政部還曾專門下文給國開行及福建財(cái)政廳等，要求對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行整改。

有地方財(cái)政人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，有些金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)控考慮，要求地方政府出具承諾函或擔(dān)保函，財(cái)政系統(tǒng)一直三令五申禁止此類行動(dòng)。貴州此次清查行動(dòng)力度較大，要求撤回相關(guān)承諾函，才引起外界較多關(guān)注。

有信托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，財(cái)政負(fù)債壓力較大的地方曝光此類事件，主要是上級(jí)財(cái)政部門比較關(guān)注，金融機(jī)構(gòu)也會(huì)更謹(jǐn)慎。但撤回“承諾函”這一舉動(dòng)，應(yīng)該屬于個(gè)案，不會(huì)普遍發(fā)生。

有融資租賃機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，貴州部分地方撤回承諾函的行為應(yīng)該是個(gè)案，不會(huì)普遍發(fā)生，不然地方政府信用會(huì)受損。

“承諾函”的灰色邊界

金融機(jī)構(gòu)普遍反映，在向城投公司、地方政府相關(guān)企業(yè)提供融資時(shí)，要求地方政府出具相應(yīng)承諾函的行為較為普遍。

上述信托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示，財(cái)政擔(dān)保函本來就沒有效力，但對(duì)發(fā)債有直接影響，如地方平臺(tái)公司發(fā)債償債基金需要有財(cái)政支持函；但承諾函要具體分析，有的是有法律效力的，不能一概而論。

中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，金融機(jī)構(gòu)讓地方政府出具承諾函，兩方都有打擦邊球的嫌疑，后續(xù)可能存在法律上的糾紛。地方政府出具的承諾函，在相關(guān)企業(yè)未能償付相關(guān)債務(wù)時(shí)，地方政府是否要切實(shí)承擔(dān)連帶責(zé)任，還要看具體承諾內(nèi)容和法律裁決。

河北一城投公司相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，金融機(jī)構(gòu)希望財(cái)政出具承諾函，主要為了減少自身風(fēng)險(xiǎn)，即便在現(xiàn)在推行PPP模式過程中，一些金融機(jī)構(gòu)不熟悉PPP流程的，還要求財(cái)政出具承諾函，而PPP模式早就有相對(duì)成熟的法律流程來確保相關(guān)支付。

君合律師事務(wù)所律師劉世堅(jiān)稱，不僅在PPP項(xiàng)目中，還有很多政府購買服務(wù)項(xiàng)目中，很多金融機(jī)構(gòu)將財(cái)政承諾函作為重要的增信措施，過公司內(nèi)部風(fēng)控關(guān)的必備文件。但這種增信措施，是金融機(jī)構(gòu)掩耳盜鈴、自我安慰用的，如果相關(guān)公司沒有及時(shí)還款，地方財(cái)政未必會(huì)承擔(dān)連帶或兜底責(zé)任，這些承諾函缺乏實(shí)質(zhì)效力。

不過，上述融資租賃負(fù)責(zé)人對(duì)此并不擔(dān)心，他直言，承諾函或擔(dān)保函確實(shí)是形式重于實(shí)質(zhì)，但城投公司背后還是由政府信用背書，出現(xiàn)債務(wù)違約的可能性不大。除了承諾函這種形式上的安慰，還有一些實(shí)質(zhì)抵押，如對(duì)地方財(cái)政需要支付融資企業(yè)相關(guān)應(yīng)收賬款進(jìn)行質(zhì)押，這樣來確保融資企業(yè)后續(xù)有收入來源償還相應(yīng)債務(wù)；或者通過土地質(zhì)押等。

PPP項(xiàng)目是如何保證后續(xù)財(cái)政投入呢？濟(jì)邦咨詢公司董事副總經(jīng)理李競(jìng)一對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，PPP項(xiàng)目后續(xù)如果需要財(cái)政支出的話，一般會(huì)由地方人大常委會(huì)出具決議，表明該項(xiàng)目后續(xù)財(cái)政支出納入地方中長(zhǎng)期預(yù)算，這些是納入預(yù)算管理。而地方政府違規(guī)出具的擔(dān)保函、承諾函，多是在全口徑預(yù)算管理之外，屬于違規(guī)舉債行為。

有地方財(cái)政系統(tǒng)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，承諾函是形式還是實(shí)質(zhì)，要看是否真的納入預(yù)算。地方違規(guī)舉債的沖動(dòng)仍然強(qiáng)烈，地方城投公司尚在轉(zhuǎn)型過程中、穩(wěn)增長(zhǎng)過程中，有些仍在承擔(dān)政府投融資職能，此外還有其他不少變通的手法。