第一篇：存在于悖論夾縫中的行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)-兼議《公務(wù)員法》“違法命令不執(zhí)行”條款的制度缺失(郭慶殊,2

存在于悖論夾縫中的行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)

—兼議《公務(wù)員法》“違法命令不執(zhí)行”條款的制度缺失

郭慶殊 上傳時(shí)間:2006-10-10

關(guān)鍵詞: 行政規(guī)范/沖突/選擇適用權(quán)/違法命令

內(nèi)容提要: 有人認(rèn)為法及其他行政規(guī)范性文件的效力位階與適用規(guī)則的規(guī)定給與了執(zhí)行機(jī)關(guān)規(guī)范沖突的選擇適用權(quán)，這實(shí)際上是混淆了沖突選擇適用權(quán)子權(quán)力形態(tài)與整體的界限；偷換了實(shí)體性規(guī)定和程序性問(wèn)題的概念。行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)存在于悖論的夾縫之中，需要在分析其完整樣態(tài)的基礎(chǔ)上區(qū)別不同情況考察其行使的可能?！豆珓?wù)員法》關(guān)于“違法命令不執(zhí)行”的規(guī)定擴(kuò)展了規(guī)范沖突選擇適用權(quán)的空間，可也存在著一些缺失，會(huì)帶來(lái)某些困境，可以從法理上探討改革的可能與路徑。

一、相關(guān)事例、案例與問(wèn)題的提出

例一：2005年7月媒體廣泛報(bào)道了黑龍江省“恢復(fù)強(qiáng)制婚檢”的事件。事情源于2005年6月24日黑龍江省十屆人大常委會(huì)修訂的《黑龍江省母嬰保健條例》，在該條例中保留了婚前醫(yī)學(xué)檢查的制度，規(guī)定：“準(zhǔn)備結(jié)婚的男女雙方，應(yīng)當(dāng)接受婚前醫(yī)學(xué)檢查和婚前健康教育，憑婚前醫(yī)學(xué)檢查證明，到婚姻登記機(jī)關(guān)辦理結(jié)婚登記”，“沒(méi)有婚前醫(yī)學(xué)檢查證明的不予辦理結(jié)婚登記”。但是2003年10月1日開(kāi)始實(shí)行的國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《婚姻登記條例》并未要求結(jié)婚登記必須提供醫(yī)學(xué)檢查證明。然而《黑龍江省母嬰保健條例》卻符合1995年6月1日開(kāi)始實(shí)施至今仍然生效的《母嬰保健法》，該法明確規(guī)定“男女雙方在結(jié)婚登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)持有婚前醫(yī)學(xué)檢查證明或者醫(yī)學(xué)鑒定證明”。黑龍江省民政廳有關(guān)官員表示《黑龍江省母嬰保健條例》與《婚姻登記條例》發(fā)生了沖突，民政部門(mén)目前還要按《婚姻登記條例》執(zhí)行，民政部門(mén)事先不知道要修訂《黑龍江省母嬰保健條例》，而且條例里也沒(méi)有體現(xiàn)民政部門(mén)的意見(jiàn)和態(tài)度，其可行性值得商榷。[1]

例二：王凱鋒任長(zhǎng)樂(lè)市財(cái)政局長(zhǎng)期間，于1995年10月至1997年9月，通過(guò)局長(zhǎng)辦公會(huì)研究決定或者授權(quán)市財(cái)政局信用服務(wù)部先后與27家企業(yè)簽訂財(cái)政周轉(zhuǎn)金借款合同，并由企業(yè)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所提供擔(dān)保（財(cái)政所由財(cái)政局領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際是財(cái)政局的派出機(jī)構(gòu)）。這27家企業(yè)倒閉后，財(cái)政周轉(zhuǎn)金尚有745.8萬(wàn)余元未能收回。2001年11月，長(zhǎng)樂(lè)市人民法院一審判決以玩忽職守罪判處該市財(cái)政局長(zhǎng)王凱鋒有期徒刑5年6個(gè)月。法院認(rèn)為，擔(dān)保法規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得作為擔(dān)保人”；王凱鋒身為財(cái)政局長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)對(duì)財(cái)政周轉(zhuǎn)金的發(fā)放、回收等工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。而王凱鋒則大喊冤枉，認(rèn)為自己不存在玩忽職守的問(wèn)題，因?yàn)樗菄?yán)格按照福州市榕委(1999)9號(hào)文件精神辦事的，而福州市政府在2000年6月還專(zhuān)門(mén)以《關(guān)于研究協(xié)調(diào)第三批產(chǎn)業(yè)扶持資金安排有關(guān)問(wèn)題》的專(zhuān)題會(huì)議紀(jì)要形式，要求堅(jiān)決落實(shí)榕委(1999)9號(hào)文件。此判決一作出，在當(dāng)?shù)匾疠浾摯髧W。當(dāng)?shù)嘏月?tīng)的一位財(cái)政干部說(shuō)得一針見(jiàn)血：‘王凱鋒是政策和法律沖突的犧牲品?！?，“王凱鋒的行為，一方面是下級(jí)服從上級(jí)的職務(wù)行為，另一方面卻被指控為犯罪。政策和法律打架，執(zhí)行政策的人成了替罪羊。”[2]

例三：2003年1月25日，河南省洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院開(kāi)庭審理了伊川縣種子公司委托汝陽(yáng)縣種子公司代為繁殖“農(nóng)大108”玉米雜交種子的糾紛，此案的審判長(zhǎng)為30歲的女 1 法官李慧娟。在案件事實(shí)認(rèn)定上雙方?jīng)]有分歧，而在賠償問(wèn)題上，根據(jù)河南種子條例第三十六條規(guī)定，“種子的收購(gòu)和銷(xiāo)售必須嚴(yán)格執(zhí)行省內(nèi)統(tǒng)一價(jià)格，不得隨意提價(jià)?！倍鶕?jù)《中華人民共和國(guó)種子法》的立法精神，種子價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)決定。法規(guī)之間的沖突使兩者的賠償相差了幾十萬(wàn)元。法院根據(jù)上位法做出了判決。然而，判決書(shū)中的一段話卻引出了大問(wèn)題“《種子法》實(shí)施后，玉米種子的價(jià)格已由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》作為法律階位較低的地方性法規(guī)，其與《種子法》相沖突的條(原文如此)自然無(wú)效??。”此案的判決書(shū)在當(dāng)?shù)厝舜蠛头ㄔ合到y(tǒng)引起了很大的反響。為此，河南省高級(jí)人民法院在關(guān)于此事的通報(bào)上指出，人民法院依法行使審判權(quán)，無(wú)權(quán)對(duì)人大及其常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)的效力進(jìn)行評(píng)判。[3]

以上三個(gè)事例的核心都是關(guān)于行政規(guī)范沖突的選擇適用問(wèn)題，由于行政規(guī)范沖突的廣泛存在，這一問(wèn)題也就成為我國(guó)法治進(jìn)程中急需廓清的現(xiàn)實(shí)課題。在以國(guó)家權(quán)力的行使為基礎(chǔ)和國(guó)家強(qiáng)制力為保障所制定實(shí)施的規(guī)范體系中，行政規(guī)范的數(shù)量是最多的。廣義的行政規(guī)范既包括行政法規(guī)范，即憲法、全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、行政法規(guī)和規(guī)章中有關(guān)行政的內(nèi)容，也包括行政法規(guī)、規(guī)章以下的其他行政規(guī)范性文件（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為其他行政規(guī)范性文件）的內(nèi)容；狹義的行政規(guī)范僅指行政法規(guī)范。本文在廣義的基礎(chǔ)上探討行政規(guī)范沖突的適用問(wèn)題。行政規(guī)范沖突選擇適用的關(guān)鍵是規(guī)范適用機(jī)關(guān)是否享有選擇適用權(quán)，因?yàn)樾姓?guī)范沖突往往只有在規(guī)范適用的過(guò)程中才能暴露出來(lái)，選擇適用權(quán)的有無(wú)直接關(guān)系到行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)規(guī)范適用行為的正確與否。在看到以上事例、案例后人們不禁要問(wèn)：例一中黑龍江省民政廳直接拒絕適用地方性法規(guī)有沒(méi)有合法性？例二中有關(guān)公務(wù)員因?yàn)閳?zhí)行和法律相抵觸的規(guī)范性文件而身陷囹圄，那么事前他是否可以拒絕執(zhí)行？例三中法院拒絕適用地方性法規(guī)并對(duì)和上位法沖突的規(guī)范作出無(wú)效的評(píng)價(jià)是否有法理基礎(chǔ)？這些疑問(wèn)可以概括成一個(gè)基本的問(wèn)題，即我國(guó)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)是否享有行政規(guī)范沖突的選擇適用權(quán)，如果其享有該項(xiàng)權(quán)力，那么其選擇適用規(guī)范的范圍是什么？

二、行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)的完整樣態(tài)

廣義的行政規(guī)范包括憲法中有關(guān)行政的內(nèi)容，但是和憲法內(nèi)容沖突的判定屬于違憲審查的范疇。違憲審查權(quán)一般由特定的司憲機(jī)關(guān)如憲法法院等或國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使，即便是在有些國(guó)家由普通法院行使，也必須遵循一些特定的原則和程式，由于其涉及到憲法的解釋權(quán)和監(jiān)督權(quán)，因此和行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)有本質(zhì)的區(qū)別。由此可見(jiàn)，本文所指稱(chēng)的適用權(quán)僅指法律位階以下的行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)。

為了類(lèi)型化研究的需要和行文的方便，行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)可分為三類(lèi)：一是行政法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)；二是其他行政規(guī)范性文件規(guī)范與法規(guī)范沖突的選擇適用權(quán)；三是其他行政規(guī)范性文件之間規(guī)范沖突的選擇適用權(quán)。由于前兩類(lèi)適用權(quán)在適法的過(guò)程中遇到的頻率較高，而且對(duì)其研究極為薄弱，人們普遍存在諸多的困惑，下面結(jié)合本文列舉的三個(gè)事例重點(diǎn)對(duì)這兩類(lèi)適用權(quán)涉及的有關(guān)問(wèn)題作一下探討。

為便于后續(xù)問(wèn)題的展開(kāi)，需要有一個(gè)基礎(chǔ)和平臺(tái)，因此有必要對(duì)行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)進(jìn)行解構(gòu)，分析其應(yīng)然性的完整樣態(tài)。

1.行政法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)。根據(jù)該權(quán)力的行使過(guò)程，可以將其分解為以下的子權(quán)力形態(tài)：一是沖突存在疑問(wèn)權(quán)；二是沖突存在判斷權(quán)；三是個(gè)案中可用規(guī)范的確認(rèn)與適用權(quán)。2 “一般來(lái)說(shuō)，只要各法律對(duì)同一問(wèn)題作了不同規(guī)定，而當(dāng)某種事實(shí)又將這些不同的法律規(guī)定聯(lián)系在一起時(shí)，法律沖突便會(huì)發(fā)生?！盵4]在法律適用的過(guò)程中若不同的行政法律調(diào)整同一法律事實(shí)而可能出現(xiàn)不同的法律后果時(shí)，適法機(jī)關(guān)就可以懷疑行政法規(guī)范之間存在著沖突。既然產(chǎn)生了懷疑就要對(duì)此作出判斷，但是在絕大多數(shù)的情況下，適法機(jī)關(guān)并不擁有這種判斷權(quán)，因?yàn)檎J(rèn)定行政法規(guī)范沖突的存在實(shí)際上是一種違法審查，必須由有權(quán)機(jī)關(guān)作出，這也為悖論的存在埋下了伏筆。在有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)行政法規(guī)范沖突存在的前提下，適法機(jī)關(guān)就可以在個(gè)案中以立法法確立的適用規(guī)則確認(rèn)可用的規(guī)范并根據(jù)法律事實(shí)具體的加以適用。因此對(duì)于行政法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)的分析必須從子權(quán)力形態(tài)入手，從整體上加以把握，而不可以偏概全。

2.其他行政規(guī)范性文件規(guī)范與法規(guī)范沖突的選擇適用權(quán)。行政法治對(duì)于其他行政規(guī)范性文件的一個(gè)基本要求是其內(nèi)容不得違法。因此其他行政規(guī)范性文件規(guī)范與法規(guī)范沖突的選擇適用權(quán)解決的基本問(wèn)題是審查其他行政規(guī)范性文件的內(nèi)容是否合法并作出適用選擇，在規(guī)范層面表現(xiàn)為其他行政規(guī)范性文件規(guī)范不得與法規(guī)范相抵觸。由此看來(lái)該權(quán)力的子權(quán)力形態(tài)主要包括文件規(guī)范違法疑問(wèn)權(quán)、判斷權(quán)與個(gè)案中可用規(guī)范的確認(rèn)與適用權(quán)。

三、行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)在規(guī)范適用中的悖論與消弭進(jìn)路

我國(guó)立法法有關(guān)條款規(guī)定了行政法規(guī)范沖突的選擇適用規(guī)則，其中最基本的包括上位法的效力高于下位法；同位法中的特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定等等。有人據(jù)此得出結(jié)論“立法法以及其他有關(guān)法律規(guī)定不同法律規(guī)范的效力等級(jí)及選擇優(yōu)先適用的法律規(guī)范的規(guī)則的目的和功能，就是交給了執(zhí)行機(jī)關(guān)自行解決規(guī)范沖突的鑰匙，賦予直接的選擇適用權(quán)?！盵5]這種觀點(diǎn)是值得商榷的，它實(shí)際上是混淆了行政法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)子權(quán)力形態(tài)與整體的界限；偷換了實(shí)體性規(guī)定和程序性問(wèn)題的概念，把二者完全混同。因?yàn)榱⒎ǚǖ囊?guī)定只是解決了在行政法規(guī)范沖突已經(jīng)構(gòu)成的情況下，怎樣根據(jù)效力位階選擇適用規(guī)范的問(wèn)題，但是對(duì)于如何判斷行政法規(guī)范沖突已經(jīng)存在并沒(méi)有做任何的規(guī)定。因此立法法的規(guī)定充其量只能得出適用機(jī)關(guān)可以行使行政法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)中的第三項(xiàng)子權(quán)力，即在行政法規(guī)范沖突已經(jīng)構(gòu)成的前提下個(gè)案可用規(guī)范的確認(rèn)與適用權(quán)，我們可以稱(chēng)之為狹義上的行政法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)。行政法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)的關(guān)鍵是判斷和確認(rèn)行政法規(guī)范沖突的存在，這是一種程序性的權(quán)力，而立法法關(guān)于適用規(guī)則的規(guī)定主要是解決實(shí)體法上的適用問(wèn)題，不可混同?！胺梢?guī)范位階只調(diào)整實(shí)體法上的位階和適用問(wèn)題，而沒(méi)有解決誰(shuí)有權(quán)審查某一法律規(guī)范是否符合上位階法律（審查權(quán)），以及在出現(xiàn)規(guī)范沖突的情況下對(duì)無(wú)效性——一般性或者對(duì)具體的案件——作出具有約束力的確認(rèn)（撤銷(xiāo)權(quán)）的問(wèn)題。這是一個(gè)程序法問(wèn)題，但其后果卻是實(shí)體性的。因?yàn)?，在沒(méi)有審查權(quán)，不能審查下位階法律規(guī)范是否違反上位階法律的情況下，必須適用該規(guī)范（因?yàn)樵谶@種案件中不允許確認(rèn)），在沒(méi)有撤銷(xiāo)權(quán)的情況下同樣不能以無(wú)效為由拒絕適用?！盵6]其他行政規(guī)范性文件規(guī)范與法規(guī)范沖突的選擇適用權(quán)面臨著同樣的問(wèn)題，關(guān)鍵是規(guī)范適用機(jī)關(guān)是否擁有沖突存在的判斷權(quán)。

（一）屬性悖論與消弭進(jìn)路

行政機(jī)關(guān)和法院是法律適用的主要主體，絕大多數(shù)的行政法規(guī)范要通過(guò)行政機(jī)關(guān)和法院的活動(dòng)得以實(shí)施，其他行政規(guī)范性文件也主要通過(guò)行政機(jī)關(guān)得以執(zhí)行。行政規(guī)范沖突絕大部分是在規(guī)范適用的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的，這也成為困擾適用機(jī)關(guān)、影響規(guī)范適用的一個(gè)重大問(wèn)題，那么行政機(jī)關(guān)和法院作為規(guī)范適用的主體，是否可以像有些學(xué)者認(rèn)為的那樣未經(jīng)法律授權(quán)當(dāng) 3 然享有并可逕行行使行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)呢？根據(jù)前面的論述，行政規(guī)范沖突的疑問(wèn)權(quán)和沖突存在確認(rèn)后的個(gè)案可用規(guī)范確認(rèn)和適用權(quán)無(wú)疑是可以行使的，但是否可以行使行政規(guī)范沖突的判斷權(quán)呢？也就是行政機(jī)關(guān)和法院是否可以進(jìn)行規(guī)范審查？如果未有法律的明確授權(quán)答案必然是否定的。要厘清這一問(wèn)題要從行政機(jī)關(guān)和法院的性質(zhì)入手：

1.行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)和規(guī)范審查。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，我國(guó)行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，必須依法行使職權(quán)。行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，地方各級(jí)人民政府除了對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作外還要對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民政府的各工作部門(mén)都受人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律和法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。[7]在現(xiàn)代國(guó)家，行政科層體制的約束和法的安定性，都禁止行政機(jī)關(guān)在未有法律特別授權(quán)的情況下在個(gè)案中拒絕適用某一行政規(guī)范。雖然法和其他行政規(guī)范性文件從效力位階上是呈現(xiàn)一種金子塔形狀的，但是“上級(jí)的抽象命令包括法律規(guī)范在內(nèi)，所體現(xiàn)的常常只是實(shí)體法上的位階和具體適用問(wèn)題，而并不解決誰(shuí)有權(quán)審查該規(guī)范是否符合上位法律法規(guī)等程序問(wèn)題。在不解決誰(shuí)有審查權(quán)的情況下，下級(jí)的任務(wù)當(dāng)然只有執(zhí)行，他對(duì)上級(jí)的規(guī)范性命令通常就不得以違法和無(wú)效為由而拒絕服從?！盵8]而且位階較低的規(guī)范本身就是為了執(zhí)行和適用法律的方便而制定的，因此一般更為具體?！拔浑A確立的是上階位規(guī)范效力的優(yōu)先性，而不是其適用的優(yōu)先性。實(shí)踐中往往是優(yōu)先適用下階位的規(guī)范?！薄斑m用的優(yōu)先性來(lái)自在各個(gè)規(guī)范均更為具體、更可實(shí)施的法律的約束力?！盵9]因此除非有法律的特別授權(quán)，行政機(jī)關(guān)是不得進(jìn)行規(guī)范審查的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的任務(wù)就是執(zhí)行法律和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的文件，并優(yōu)先適用下階位的規(guī)范。.法院的性質(zhì)和規(guī)范審查。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《人民法院組織法》的規(guī)定，法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)。[10]法院在行政訴訟中的任務(wù)是根據(jù)法律審查具體行政行為的合法性。因此從原則上講如果沒(méi)有法律的特別授權(quán)法院是不得對(duì)法律包括《立法法》確定的狹義的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等進(jìn)行審查的。

通過(guò)以上的分析我們不難看出行政機(jī)關(guān)和法院的性質(zhì)與行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)的屬性在我國(guó)存在著天然的悖論。但是由于種種原因行政規(guī)范沖突在現(xiàn)階段又是無(wú)法完全避免而客觀存在的，那是不是意味著行政機(jī)關(guān)和法院只能置高階位法所追求的正義而不顧只能適用低階位的規(guī)范，答案顯然是否定的。消弭這種悖論的進(jìn)路有兩種：一是經(jīng)法律特別授權(quán)由規(guī)范適用機(jī)關(guān)單獨(dú)的行使行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)；二是在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)由規(guī)范適用機(jī)關(guān)和有權(quán)進(jìn)行規(guī)范審查的機(jī)關(guān)共同行使行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)。下面結(jié)合我國(guó)的實(shí)際分別加以論述：

1.規(guī)范適用機(jī)關(guān)單獨(dú)行使的行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)。規(guī)范適用機(jī)關(guān)要想單獨(dú)的行使行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)必須有法律的特別授權(quán)，此處所講的法律應(yīng)該為全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的狹義上的法律，因?yàn)樵摍?quán)力涉及到規(guī)范審查，是對(duì)現(xiàn)行權(quán)力格局的重大的變化。那么現(xiàn)行的法律有沒(méi)有這種授權(quán)呢？

首先來(lái)看有沒(méi)有針對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)。我們會(huì)發(fā)現(xiàn)在2006年前實(shí)施的法律中無(wú)法找到這種授權(quán)。2006年1月1日實(shí)施的《公務(wù)員法》打破了這層堅(jiān)冰，其第54條規(guī)定：“??公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”人們一般認(rèn)為該條款 4 賦予了公務(wù)員“違法命令不執(zhí)行”的權(quán)利。如作為人事部機(jī)關(guān)報(bào)的《中國(guó)人事報(bào)》在解讀這一條時(shí)就認(rèn)為：“如果上級(jí)的決定或命令明顯違法，下級(jí)不得執(zhí)行。如果下級(jí)執(zhí)行此決定或命令，必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。”[11]有些人在理解這一條時(shí)從公務(wù)員的視角出發(fā)解說(shuō)的更為明確：“對(duì)于明顯違法的決定或者命令，??公務(wù)員有權(quán)拒絕執(zhí)行，并且不承擔(dān)不服從的責(zé)任。”[12]條文對(duì)于“決定和命令”的范圍并沒(méi)有加以界定。一般認(rèn)為所謂上級(jí)命令,包括兩個(gè)方面:一方面是上級(jí)以規(guī)范性文件形式發(fā)布的命令,即抽象命令；另一方面是上級(jí)直接發(fā)布的針對(duì)某一具體事件的具體命令。不服從違法的具體命令，人們比較容易理解，因?yàn)槎鄶?shù)情況下命令都是以具體命令的形式存在。但是不服從違法抽象命令也是十分必要的，因?yàn)樵谛姓w制內(nèi)部由下級(jí)負(fù)有執(zhí)行任務(wù)的公務(wù)員對(duì)上級(jí)的抽象命令予以適當(dāng)審查和糾正是一種行政救濟(jì)途徑的必要補(bǔ)充，而目前行政機(jī)關(guān)抽象命令的泛濫使得公務(wù)員對(duì)它的審查判斷變得更為必要。同時(shí)對(duì)抽象命令的不服從也是公務(wù)員的一項(xiàng)法定權(quán)利。在國(guó)外,公務(wù)員不服從上級(jí)違法命令,就包括了對(duì)有關(guān)違法抽象命令的不服從。[13]目前對(duì)于我國(guó)《公務(wù)員法》第54條所指的“決定和命令”的范圍尚未有明確的立法和司法解釋。筆者認(rèn)為根據(jù)立法的精神和客觀的現(xiàn)實(shí)及借鑒國(guó)外類(lèi)似條款的規(guī)定及實(shí)施，該處“決定和命令”除了包括具體的決定和命令，也應(yīng)該包括抽象的決定和命令，而抽象的決定和命令的范圍應(yīng)該僅指行政法規(guī)、規(guī)章以下的其他行政規(guī)范性文件，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)、規(guī)章已經(jīng)被立法法納入了“法”的范疇，已經(jīng)有了專(zhuān)門(mén)的稱(chēng)謂，同為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，為了保持法規(guī)范的一致性不會(huì)再在其他法律中以行政決定和命令來(lái)指代?！耙?guī)章以下的行政規(guī)范性文件，位階較低，數(shù)量相當(dāng)多，制定程序的隨意性較大，適用范圍相對(duì)來(lái)說(shuō)較窄，我國(guó)現(xiàn)在還未建立起一套對(duì)這類(lèi)文件的有效監(jiān)督制度，而且它們是否違法往往也只有在實(shí)踐中才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，所以有條件地賦予具體執(zhí)行的公務(wù)員不予服從的權(quán)利，就十分必要?！盵14]也就是說(shuō)在《公務(wù)員法》實(shí)施以后，行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員可以直接對(duì)其他行政規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范審查，對(duì)于明顯違法的規(guī)范可以不予執(zhí)行，可以直接、單獨(dú)的行使選擇適用權(quán)。

其次探討一下有沒(méi)有針對(duì)法院的授權(quán)。這種授權(quán)是存在的，主要規(guī)定在《行政訴訟法》中。該法規(guī)定法院審理行政案件依據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，參照規(guī)章。[15]“參照”實(shí)際上賦予了法院對(duì)規(guī)章進(jìn)行規(guī)范審查的權(quán)力?！捌鋵?shí)質(zhì)是賦予人民法院對(duì)規(guī)章的‘選擇適用權(quán)’?！薄靶姓?guī)章從總體上說(shuō)，對(duì)人民法院不具有約束力，對(duì)不符合或者不完全符合法律、法規(guī)的行政規(guī)章，人民法院有靈活處理，拒絕適用的權(quán)力?！盵16]由于其他行政規(guī)范性文件不屬于法的范圍，當(dāng)然不會(huì)成為法院審查具體行政行為合法性的依據(jù)，規(guī)章都只能成為“參照”的標(biāo)準(zhǔn)，作為規(guī)章下階位的其他行政規(guī)范性文件的作用可想而知?！缎姓V訟法》對(duì)此沒(méi)有規(guī)定，但是其司法解釋對(duì)此進(jìn)行了明確，規(guī)定在裁判文書(shū)中可以引用“合法有效”的其他行政規(guī)范性文件。[17]表明在行政審判時(shí)并不是完全忽視其他行政規(guī)范性文件的效力，但法院要對(duì)其進(jìn)行審查，合法有效的文件可以作為審判的參考?！皩?duì)這些規(guī)范性文件中合法的部分，法院應(yīng)予以適用；對(duì)不合法的部分，法院應(yīng)不予適用。”[18]因此在規(guī)章、其他行政規(guī)范性文件中的規(guī)范與法規(guī)范產(chǎn)生沖突時(shí)，法院可以直接、單獨(dú)的行使選擇適用權(quán)。

2．規(guī)范適用機(jī)關(guān)和有權(quán)機(jī)關(guān)共同行使的行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)。這兒的有權(quán)機(jī)關(guān)是指有權(quán)進(jìn)行規(guī)范審查，即可以對(duì)行政規(guī)范沖突的存在進(jìn)行判斷的機(jī)關(guān)。一般是和上位規(guī)范發(fā)生沖突的規(guī)范的制定機(jī)關(guān)或其上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)如上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)如上級(jí)行政機(jī)關(guān)等。5 在《公務(wù)員法》實(shí)施之后，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員適用規(guī)范時(shí)除了可以對(duì)其他行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查外，對(duì)所有的行政法規(guī)范都不具有審查權(quán)，因此行政法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)必須和有權(quán)機(jī)關(guān)共同行使。而根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，法院只能對(duì)規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范審查，地方性法規(guī)以上的法規(guī)范沖突選擇適用權(quán)要和有權(quán)機(jī)關(guān)共同行使。在適用過(guò)程中行政機(jī)關(guān)或法院懷疑行政規(guī)范沖突可能存在而又不能直接做出適用選擇時(shí)，應(yīng)該報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，在有權(quán)機(jī)關(guān)作出判斷加以確認(rèn)后，行政機(jī)關(guān)或法院再根據(jù)適用規(guī)則選擇有關(guān)的規(guī)范進(jìn)行適用。

經(jīng)過(guò)了以上的論述，我們現(xiàn)在基本上可以給文首提到的事例和案例涉及到的有關(guān)問(wèn)題作一個(gè)解答。在例一中黑龍江省民政廳直接拒絕適用地方性法規(guī)是沒(méi)有法律依據(jù)的，因?yàn)樗鳛闄?quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)沒(méi)有權(quán)限判斷地方性法規(guī)與國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)構(gòu)成了沖突，即不能對(duì)其進(jìn)行規(guī)范審查，如果其懷疑沖突存在必須報(bào)請(qǐng)黑龍江省人大常委會(huì)或全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行裁決后才能選擇適用，在未經(jīng)裁決的情況下作為行政機(jī)關(guān)其有義務(wù)執(zhí)行同級(jí)人大常委會(huì)制定的法規(guī)，不得拒絕執(zhí)行。而且該事例中涉及的《黑龍江省母嬰保健條例》是否與國(guó)務(wù)院《婚姻登記條例》構(gòu)成沖突的問(wèn)題，本身就存在爭(zhēng)議，即使是行政法專(zhuān)家也難以取得一致的意見(jiàn)，黑龍江民政廳未經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的推理和論證就武斷的認(rèn)定沖突存在并拒絕適用地方性法規(guī)本身就是對(duì)法制統(tǒng)一的嚴(yán)重破壞。[19]例二中的事件發(fā)生在2001年之前，當(dāng)時(shí)王凱鋒作為公務(wù)員是不能拒絕執(zhí)行市政府文件的，因?yàn)樗麤](méi)有直接的選擇適用權(quán)。否定并拒絕執(zhí)行違法紅頭文件不是王凱鋒的法定義務(wù)。我國(guó)憲法和法律確立了行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的體制，這并不排除在法律上可以設(shè)置另外的情形，即規(guī)定執(zhí)行人員在一定條件下有義務(wù)拒絕政府違背上位法的規(guī)范性文件和指示，并對(duì)拒絕執(zhí)行者的特別保障措施作出規(guī)定。但當(dāng)時(shí)的憲法和法律都沒(méi)有這樣的規(guī)定。[20]當(dāng)然隨著《公務(wù)員法》的施行這一問(wèn)題就可以迎刃而解。例三中法院直接認(rèn)定地方性法規(guī)和法律構(gòu)成沖突，實(shí)際上是對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行了規(guī)范審查顯然是不妥的，正確的作法是產(chǎn)生規(guī)范沖突的疑問(wèn)后應(yīng)該終止審理，經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)裁決后再選擇適用相應(yīng)規(guī)范。值得注意的是法官在該案判決書(shū)中對(duì)沖突規(guī)范的效力作出了評(píng)價(jià)，認(rèn)為《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》與《種子法》相沖突的條文自然無(wú)效，這也成為后來(lái)河南省人大常委會(huì)質(zhì)疑判決違法的焦點(diǎn)。[21]那么在有關(guān)機(jī)關(guān)（包括單獨(dú)行使選擇適用權(quán)時(shí)的規(guī)范適用機(jī)關(guān)本身和共同行使選擇適用權(quán)時(shí)有權(quán)判斷沖突存在的有權(quán)機(jī)關(guān)）判斷并確認(rèn)沖突已經(jīng)存在的情況下，規(guī)范適用機(jī)關(guān)能否對(duì)沖突規(guī)范的效力作出評(píng)價(jià)呢？這就引出了下一個(gè)問(wèn)題。

（二）效力悖論與消弭進(jìn)路

在有關(guān)機(jī)關(guān)判斷并確認(rèn)行政規(guī)范沖突存在的情況下，實(shí)際上已經(jīng)裁定下階位規(guī)范違背了上階位的規(guī)定，規(guī)范適用機(jī)關(guān)根據(jù)適用規(guī)則直接適用上位規(guī)范已經(jīng)宣告了下階位規(guī)范在個(gè)案中事實(shí)上的無(wú)效，但是規(guī)范適用機(jī)關(guān)能不能對(duì)此加以評(píng)價(jià)呢？一般認(rèn)為，適用機(jī)關(guān)只能選擇適用，但是不能進(jìn)行公開(kāi)的評(píng)價(jià)。[22]下階位規(guī)范已經(jīng)事實(shí)上無(wú)效，但又不能加以評(píng)價(jià)這本身就是一個(gè)悖論。而且這個(gè)悖論又引出一個(gè)新的悖論，那就是現(xiàn)在法律明確要求行政機(jī)關(guān)執(zhí)法和法院裁判時(shí)必須說(shuō)明理由，這當(dāng)然就包括法律適用的理由，對(duì)下階位規(guī)范棄置不用而又不能加以評(píng)價(jià)，必然使說(shuō)明理由無(wú)從談起。筆者認(rèn)為，在適用機(jī)關(guān)正確行使選擇權(quán)的基礎(chǔ)上，可以對(duì)沖突行政規(guī)范的效力在個(gè)案中加以評(píng)價(jià)，如指出相沖突的下位規(guī)范無(wú)效等，這不過(guò)是將事實(shí)上的無(wú)效加以明確而已。而且這種評(píng)價(jià)僅在個(gè)案中有效，由于我國(guó)并不實(shí)行判例制，6 在該規(guī)范未被撤銷(xiāo)的情況下并不影響其在其他案件中的適用，其效力可重新加以認(rèn)定，因此與我國(guó)的憲政體制并不矛盾。

四、我國(guó)行政規(guī)范沖突選擇適用權(quán)運(yùn)行的潛在困境與改革嘗試

我國(guó)《公務(wù)員法》關(guān)于“違法命令不執(zhí)行”的條款將成為行政機(jī)關(guān)對(duì)其他行政規(guī)范性文件進(jìn)行選擇適用的法律依據(jù)和法理基礎(chǔ)。但是我們仔細(xì)審視這一條款的規(guī)定就會(huì)發(fā)現(xiàn)在表述上并沒(méi)有采用如國(guó)外有些國(guó)家那樣明確的方式。如法國(guó)1983年的《國(guó)家和地方公務(wù)員一般地位法》第28條就規(guī)定：“公務(wù)員不論地位高低，必須對(duì)規(guī)定的任務(wù)負(fù)責(zé)執(zhí)行。他必須遵守上級(jí)的命令。如果上級(jí)的命令是明顯地違法而且可能?chē)?yán)重地危害公共利益時(shí)不在此限。” 再如《埃及國(guó)家文職人員法》規(guī)定，每個(gè)工作人員應(yīng)當(dāng)做到：“在現(xiàn)行的法律、法令的范圍內(nèi),準(zhǔn)確、忠實(shí)地執(zhí)行上級(jí)的命令。”這意味著，凡是超越法律、法令范圍的上級(jí)命令，公務(wù)員都有權(quán)不予服從。[23]我國(guó)《公務(wù)員法》以執(zhí)行明顯違法決定和命令公務(wù)員要承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定方式，以求客觀上達(dá)到公務(wù)員不執(zhí)行明顯違法的決定和命令的目的。這種曲折的表達(dá)方式似乎表明了立法者在這一問(wèn)題上的矛盾心態(tài)，如果不賦予公務(wù)員拒絕執(zhí)行明顯違法命令的權(quán)利，可能會(huì)對(duì)公共利益和和公民的合法權(quán)益造成難以挽回的損失，嚴(yán)重破壞法律秩序，立法者因此受到社會(huì)的強(qiáng)大壓力；如果直接賦予這一權(quán)利，似乎又對(duì)公務(wù)員審查命令合法性的能力持有懷疑，怕公務(wù)員會(huì)濫用這一權(quán)利而導(dǎo)致行政管理的難以進(jìn)行，這從該條曲折的立法過(guò)程也能略見(jiàn)端倪。[24]而且組織立法者對(duì)此條含義的說(shuō)明也極為含糊，法律委員會(huì)副主任胡光寶在向十屆人大15次會(huì)議所作的公務(wù)員法草案審議報(bào)告中也僅僅把公務(wù)員執(zhí)行明顯違法命令要承擔(dān)法律責(zé)任解釋為“以增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任感”。立法者意圖的不明和法律語(yǔ)言的模糊必然造成法律執(zhí)行的混亂。該條在執(zhí)行中可能會(huì)出現(xiàn)以下兩種情況：一是公務(wù)員因要承擔(dān)法律責(zé)任而不執(zhí)行明顯違法的命令，這也是比較合理的解釋。但是要作這樣的理解必須有一個(gè)充分的預(yù)設(shè)，就是公務(wù)員必須是充分的理性和正直的人。理性人最早是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于人類(lèi)經(jīng)濟(jì)行為的基本假定，認(rèn)為人是自私自利的，其行為的最大動(dòng)力是利益的最大化。后來(lái)理性人的概念被引入其它社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，來(lái)解釋人的行為的動(dòng)因。因?yàn)槔硇缘娜丝偸勤吚芎Φ?，不?huì)一方面執(zhí)行明顯違法的決定和命令，而另一方面自己來(lái)承擔(dān)法律責(zé)任，任由法律對(duì)自己作出一個(gè)否定性的評(píng)價(jià)并承擔(dān)不利的法律后果?！耙粋€(gè)理性的人在行動(dòng)前必然會(huì)根據(jù)法律的規(guī)定預(yù)測(cè)自己行動(dòng)的后果，并盡量避免作出法律所懲罰的行為?！盵25]同時(shí)這個(gè)預(yù)設(shè)中的另一層意思是公務(wù)員必須是一個(gè)正直的人，他不會(huì)為了個(gè)人的利益而犧牲公共利益或公民合法的權(quán)利和利益，而且把維護(hù)法律所體現(xiàn)的正義作為自己的最高的行為準(zhǔn)則，否則，既使是有法律責(zé)任的規(guī)定，也可能失去對(duì)于公務(wù)員的控制，因?yàn)楣珓?wù)員可能會(huì)為了私利而迎合上級(jí)機(jī)關(guān)的意圖從而對(duì)法律訴求的正義視而不見(jiàn)。二是因條文沒(méi)有授予公務(wù)員絕對(duì)拒絕執(zhí)行違法命令的權(quán)利，當(dāng)上級(jí)強(qiáng)令公務(wù)員執(zhí)行時(shí)，公務(wù)員并沒(méi)有完全充分的理由進(jìn)行抗辯。如果法律直接授予公務(wù)員絕對(duì)不執(zhí)行違法命令的權(quán)利，實(shí)際上就明確無(wú)誤的賦予了公務(wù)員個(gè)人對(duì)于命令是否違法的判斷權(quán)，如果公務(wù)員認(rèn)為命令明顯違法就可以直接不予執(zhí)行。但是我國(guó)《公務(wù)員法》現(xiàn)有的規(guī)定由于語(yǔ)義比較模糊，上級(jí)機(jī)關(guān)可以借口公務(wù)員關(guān)于命令“明顯違法”的判斷不正確而強(qiáng)令公務(wù)員執(zhí)行自己的命令，公務(wù)員實(shí)際上是沒(méi)有法律理由進(jìn)行抗辯的。既使上級(jí)機(jī)關(guān)認(rèn)可自己的命令明顯違法，如果仍然強(qiáng)令公務(wù)員執(zhí)行，根據(jù)現(xiàn)有條款的規(guī)定，由于公務(wù)員沒(méi)有絕對(duì)拒絕的權(quán)利，結(jié)果就可能是不得不冒著承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)去執(zhí)行違法命令。而 7 且責(zé)任總是事后的，而上級(jí)的壓力總是事前的和現(xiàn)實(shí)的，和上級(jí)的關(guān)系會(huì)直接牽涉到公務(wù)員自身的升遷等諸多利益，因此公務(wù)員就有可能會(huì)為了迎合領(lǐng)導(dǎo)的意圖而不得不犧牲公共利益和相對(duì)人的合法權(quán)益。由此可見(jiàn)在這樣的法律規(guī)定下，行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員仍然可能會(huì)對(duì)違法的其他行政規(guī)范性文件無(wú)法行使選擇適用權(quán)，例二中王凱鋒的悲劇因而也就并不能完全避免。

為避免條文規(guī)定模糊可能造成的適用混亂，借鑒國(guó)外的類(lèi)似規(guī)定，可以有兩種方式進(jìn)行改進(jìn)：一是像法國(guó)的規(guī)定那樣，直接授予公務(wù)員對(duì)于違法命令的絕對(duì)不執(zhí)行的權(quán)利。這樣規(guī)定最大的優(yōu)點(diǎn)是公務(wù)員可以排除上級(jí)機(jī)關(guān)的干擾獨(dú)立的作出判斷，只以法律正義和公共利益為行為的終極標(biāo)準(zhǔn)。缺點(diǎn)是公務(wù)員可能會(huì)因?yàn)樽陨矸伤刭|(zhì)不高、判斷失誤而錯(cuò)誤的行使權(quán)利或?yàn)E用權(quán)利而導(dǎo)致行政管理秩序的混亂，使上級(jí)行政機(jī)關(guān)正確的命令也受到阻滯甚至無(wú)法實(shí)現(xiàn)。為了保證公務(wù)員審慎的行使這一權(quán)利，筆者認(rèn)為可以配套的規(guī)定濫用權(quán)利的責(zé)任追究方式；二是可以借鑒德國(guó)的作法，采用相對(duì)不執(zhí)行和絕對(duì)不執(zhí)行相結(jié)合的方式。一般說(shuō)來(lái)，相對(duì)不執(zhí)行是指公務(wù)員懷疑命令違法時(shí)，可以向上級(jí)反映，若上級(jí)堅(jiān)持命令并要求執(zhí)行則公務(wù)員可以免責(zé)；絕對(duì)不執(zhí)行是指當(dāng)命令可能導(dǎo)致犯罪或侵害人身尊嚴(yán)時(shí)，則公務(wù)員可以直接拒絕執(zhí)行。違法命令相對(duì)不執(zhí)行和絕對(duì)不執(zhí)行相結(jié)合可以從程序上保障違法命令的判斷更具科學(xué)性，在很大程度上可以避免公務(wù)員不執(zhí)行違法命令權(quán)利的濫用，同時(shí)又為可導(dǎo)致犯罪或侵害人身尊嚴(yán)的違法命令設(shè)置了一道防火墻，防止在上級(jí)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)令下被執(zhí)行的可能，彰顯了人文精神和人本主義。因此這種規(guī)定方式應(yīng)該是一種不錯(cuò)的選擇。[26]

再一個(gè)問(wèn)題是我國(guó)《公務(wù)員法》第54條規(guī)定的違法命令所包括的抽象命令中僅包括其他行政規(guī)范性文件，并不包括規(guī)章。規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件除了制定程序略有區(qū)別以外，實(shí)際上并沒(méi)有本質(zhì)的不同。規(guī)章包括部門(mén)規(guī)章和地方規(guī)章，分別由各部委和有關(guān)的地方人民政府制定，在隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而導(dǎo)致利益主體多元化和利益追求最大化的今天，極易誘發(fā)部門(mén)保護(hù)主義和地方保護(hù)主義，因此往往難以避免規(guī)章會(huì)成為部門(mén)利益和地方利益的載體，再加上規(guī)章的制定程序相對(duì)簡(jiǎn)略、行政相對(duì)人的參與程度不夠和對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制往往處于虛置狀態(tài)等諸多原因，導(dǎo)致規(guī)章規(guī)范與高階位法規(guī)范相沖突的現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中大量存在。由于行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員對(duì)于規(guī)章沒(méi)有選擇適用權(quán)，當(dāng)其懷疑規(guī)章規(guī)范與高階位法規(guī)范發(fā)生沖突時(shí)，只能尋求上級(jí)有權(quán)機(jī)關(guān)的裁決，但是上級(jí)有權(quán)機(jī)關(guān)有時(shí)會(huì)怠于做出裁決或者為了某種利益而故意不予裁決，那么這時(shí)行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員既使明知規(guī)章不合法也只能適用。但是法院是可以對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查的，那么在行政機(jī)關(guān)和法院之間就存在著一個(gè)落差，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不得不承擔(dān)敗訴的責(zé)任，而公務(wù)員個(gè)人也可能要承擔(dān)某些個(gè)人責(zé)任。而這些責(zé)任都是由規(guī)章制定機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)嫁而來(lái)的，因?yàn)橐?guī)章制定機(jī)關(guān)才是違法的源頭，既使行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員曾向規(guī)章制定機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)提出過(guò)異議，規(guī)章制定機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)怠于作出規(guī)章違法的判斷仍然不能使公務(wù)員免責(zé)。在國(guó)外有些國(guó)家行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員對(duì)規(guī)范合法性審查的范圍要廣得多，如在德國(guó)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員是可以對(duì)法規(guī)命令進(jìn)行審查從而選擇適用的。“公務(wù)員個(gè)人須對(duì)其活動(dòng)的合法性負(fù)責(zé)，他的首要任務(wù)是根據(jù)一般法律規(guī)定解決有關(guān)優(yōu)先問(wèn)題，繼而執(zhí)行之?！薄叭缟霞?jí)拒絕作出決定而留給公務(wù)員自行處理（也許不能提供建議），那么公務(wù)員必須誠(chéng)實(shí)地自行解決?！盵27]如果行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員對(duì)明顯違法的規(guī)章規(guī)范有權(quán)不執(zhí)行，可以在很大程度上避免行政機(jī)關(guān)處于規(guī)章制定機(jī)關(guān)和法院的夾縫中而代人受過(guò)的困境。因此隨著 8 我國(guó)法治建設(shè)的推進(jìn)和公務(wù)員法律素質(zhì)的提高，可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候考慮擴(kuò)大《公務(wù)員法》第54條“違法命令”的范圍，把規(guī)章納入其中，從而賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)于規(guī)章規(guī)范直接的選擇適用權(quán)。

注釋: [1] 相關(guān)報(bào)道參見(jiàn)《黑龍江恢復(fù)強(qiáng)制婚檢爭(zhēng)議大，民政部門(mén)拒絕執(zhí)行》，載《北京娛樂(lè)信報(bào)》2005年7月25日；《強(qiáng)制婚檢爭(zhēng)端牽出一個(gè)法律困局》、《“婚檢扯皮”：合憲審查不該休眠》，載《南方周末》2005年7月28日等。

[2] 參見(jiàn)《政策和法律打架責(zé)任誰(shuí)來(lái)承擔(dān)?》載《法制日?qǐng)?bào)》2002年1月12日。

[3] 參見(jiàn)《小官司引出的大問(wèn)題》，載《法制日?qǐng)?bào)》2003年11月20日。

[4] 趙震江主編：《法律社會(huì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社1998年版，第366頁(yè)。

[5] 孔祥俊著：《法律規(guī)范沖突的選擇適用與漏洞填補(bǔ)》，人民法院出版社2004年版，第181頁(yè)。

[6] [德]哈特穆特.毛雷爾著，高家偉譯：《行政法總論》，法律出版社2000年版，第73頁(yè)。

[7] 參見(jiàn)《憲法》第85、89、90、105、107、108等條的規(guī)定；《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第54、55、62等條的規(guī)定。

[8] 劉松山著：《再論公務(wù)員不服從違法命令的幾個(gè)問(wèn)題》，載《法學(xué)論壇》2003年第3期。

[9] [德]哈特穆特.毛雷爾著，高家偉譯：《行政法總論》，法律出版社2000年版，第73頁(yè)。

[10] 參見(jiàn)《憲法》第123、126等條的規(guī)定；《人民法院組織法》第1、4等條的規(guī)定。

[11] 《公務(wù)員法核心條款解讀（十六）：上級(jí)命令“明顯違法”怎么理解》，載《中國(guó)人事報(bào)》2005年7月15日。

[12] 胡健著：《公務(wù)員如何不服從上級(jí)違法命令——關(guān)于公務(wù)員法中相關(guān)條款的評(píng)析》，載人大報(bào)刊復(fù)印資料《憲法、行政法》2005年第10期。

[13] 劉松山著：《再論公務(wù)員不服從違法命令的幾個(gè)問(wèn)題》，載《法學(xué)論壇》2003年第3期。

[14] 劉松山著：《再論公務(wù)員不服從違法命令的幾個(gè)問(wèn)題》，載《法學(xué)論壇》2003年第3期。

[15] 參見(jiàn)《行政訴訟法》第52、53條的規(guī)定。

[16] 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第371—372頁(yè)。

[17] 《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第62條第2款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書(shū)中引用合法有效的規(guī)章和其他規(guī)范性文件?！?/p>

[18] 胡錦光、楊建順、李元起著：《行政法專(zhuān)題研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1998年版，第328頁(yè)。

[19] 參見(jiàn)《黑龍江繼續(xù)強(qiáng)制婚檢并不違法》，載《法制日?qǐng)?bào)》2005年7月26日；《黑龍 9 江強(qiáng)制婚檢并不違法》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2005年8月1日；《停止強(qiáng)制婚檢是執(zhí)法違法》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2005年8月15日等。

[20] 參見(jiàn)劉松山著：《“紅頭文件”沖突法律的責(zé)任歸屬—— 兼評(píng)福州王凱鋒案》，載《法學(xué)》2002年第3期。

[21] 河南省人大常委會(huì)主任會(huì)議在討論該案時(shí)認(rèn)為，該法院在其民事判決書(shū)中宣告省人大常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)有關(guān)內(nèi)容無(wú)效，超出了人民法院審判權(quán)，其行為違背了憲法規(guī)定，要求有關(guān)方面處理直接責(zé)任人和主管領(lǐng)導(dǎo)。參見(jiàn)《北京青年報(bào)》2003年11月9日。

[22] 參見(jiàn)吳鵬著：《行政訴訟法律適用研究》，中國(guó)人民大學(xué)博士學(xué)位論文第132頁(yè)。

[23] 參見(jiàn)劉松山著：《論公務(wù)員對(duì)違法命令的不服從》，載《法商研究》2002年第4期。

[24] 2004年12月25日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第13次會(huì)議，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法（草案）》正式進(jìn)入立法程序，人事部部長(zhǎng)張柏林就公務(wù)員法草案向會(huì)議作的說(shuō)明中指出：“公務(wù)員不得對(duì)抗上級(jí)決定和命令，否則將被視為違反紀(jì)律的行為受到行政處分。”這樣的規(guī)定立即引起了常委的激烈爭(zhēng)論，也引起了專(zhuān)家和媒體的廣泛關(guān)注。2005年4月21日十屆人大15次會(huì)議，法律委員會(huì)副主任胡光寶在公務(wù)員法草案審議報(bào)告中吸收了這些常委、地方和專(zhuān)家的意見(jiàn)，認(rèn)為公務(wù)員服從上級(jí)的命令是公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵守的紀(jì)律，但草案的這一規(guī)定過(guò)于絕對(duì)，為了防止執(zhí)行上級(jí)違法或者錯(cuò)誤命令而對(duì)公共利益或者公民的合法權(quán)益造成重大的不可挽回的損失，公務(wù)員有權(quán)提出糾正意見(jiàn)；對(duì)于執(zhí)行明顯違法或者錯(cuò)誤的決定或者命令，公務(wù)員本人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任以增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任感。

[25] 李慶鈞：《利益關(guān)系的法律控制與和諧社會(huì)的構(gòu)建》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2005年第11期。

[26] 德國(guó)公務(wù)員法綱要法第38條規(guī)定，公務(wù)員必須對(duì)其活動(dòng)的合法性負(fù)責(zé)（因此須檢查每一指示的合法性），對(duì)決定有懷疑時(shí)必須向直接上級(jí)反映，無(wú)結(jié)果時(shí)向更高一級(jí)上級(jí)反映情況。如命令得到更高一級(jí)的證實(shí)肯定，公務(wù)員則必須執(zhí)行命令，他個(gè)人的責(zé)任因此而解除。只在執(zhí)行命令會(huì)導(dǎo)致犯罪或侵害人身尊嚴(yán)時(shí)，公務(wù)員方有權(quán)拒絕服從。[德]G.平特納著，朱林譯：《德國(guó)普通行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第54頁(yè)。

[27] [德]G.平特納著，朱林譯：《德國(guó)普通行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第54—55頁(yè)。