第一篇：緊盯土地財(cái)政、表外舉債 史上最大政府債務(wù)審計(jì)啟動(dòng)（本站推薦）

緊盯土地財(cái)政、表外舉債 史上最大政府債務(wù)審計(jì)啟動(dòng)

緊盯土地財(cái)政、表外舉債 史上最大政府債務(wù)審計(jì)啟動(dòng)

本報(bào)記者 史進(jìn)峰 北京報(bào)道

新一輪全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)啟動(dòng)。

與國(guó)家審計(jì)署上一輪2010-2011年地方政府性債務(wù)摸底相比，此次審計(jì)范圍進(jìn)一步拓展至中央、省、市、縣和鄉(xiāng)的中國(guó)現(xiàn)有五級(jí)政府主體；審計(jì)對(duì)象甚至涵蓋中國(guó)鐵路總公司，中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行，以及國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等單位。其規(guī)?？涨?，力度之大，足見(jiàn)新一屆政府摸清家底之決心。

知情人士透露，此輪為期不到三個(gè)月的全國(guó)政府性債務(wù)大摸底，直接導(dǎo)火索是幾大部委提交的相關(guān)口徑相差較大，有關(guān)方面認(rèn)為有必要進(jìn)行一次全面大摸底。

2011年以來(lái)所有相關(guān)舉借過(guò)程、管理和資金使用情況，將成為此輪摸底的重中之重。而此前的2012年11月至2013年2月，國(guó)家審計(jì)署針對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來(lái)政府性債務(wù)的抽查，顯然是本輪全國(guó)性大摸底的預(yù)演。

全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)工作方案（下稱(chēng)“方案”）顯示，2011年以來(lái)政府性債務(wù)涌現(xiàn)的新問(wèn)題成為審計(jì)重拳出擊的對(duì)象，諸如土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；地方政府通過(guò)融資租賃、售后回租、BT、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資方式等。

“表外舉債”之兇猛，從此前審計(jì)署抽查審計(jì)結(jié)果便可得到印證：2011年至2012年部分省本級(jí)和省會(huì)城市本級(jí)財(cái)政變相舉債規(guī)模，約占兩年新增舉借債務(wù)總額的16%。

“這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達(dá)20%、集資年利率最高達(dá)17.5%，蘊(yùn)含新的風(fēng)險(xiǎn)隱患?！睂徲?jì)署公告說(shuō)。

金融改革資產(chǎn)損失列入審計(jì)

無(wú)論是中央政府性債務(wù)、省市縣政府性債務(wù)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，此輪審計(jì)延續(xù)上一輪政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任、救助責(zé)任三類(lèi)債務(wù)口徑。

從中央政府性債務(wù)看，值得關(guān)注的是，在中央負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)項(xiàng)下，人民銀行參與金融改革所承擔(dān)的資產(chǎn)損失，以及此前應(yīng)付未付商業(yè)銀行、資產(chǎn)管理公司共管基金也被列入其中。

歷史數(shù)據(jù)顯示，2003年啟動(dòng)的四大國(guó)有銀行改革，若按賬面現(xiàn)金量統(tǒng)計(jì)，國(guó)家為四大行的改革所承擔(dān)的成本達(dá)36330億元。其中，最后一家股改上市的農(nóng)行的財(cái)務(wù)重組成本，占國(guó)家為四大行承擔(dān)財(cái)務(wù)重組成本的約40%。

工行和農(nóng)行改革中，財(cái)政部采取了“共管基金”模式。兩家銀行股改發(fā)起人為財(cái)政部和中央?yún)R金公司，以農(nóng)行為例，雙方各出資1300億元，其中，匯金公司以等值美元現(xiàn)金出資，而財(cái)政部的1300億元資本金則來(lái)自和農(nóng)行共設(shè)的“共管基金”，并非現(xiàn)金出資。此前中央?yún)R金公司分期發(fā)行的1875億元匯金債，由中央財(cái)政擔(dān)保的債券則被視為“中央政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)”。

上述方案還專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)，此次審計(jì)還要了解中國(guó)鐵路總公司的相關(guān)債務(wù)和進(jìn)出口行、農(nóng)發(fā)行等政策性金融機(jī)構(gòu)及國(guó)開(kāi)行發(fā)行的金融債情況。

而在省、市、縣政府性債務(wù)中，此次審計(jì)將在2011年的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)審查上述三類(lèi)債務(wù)2011年以來(lái)同口徑增長(zhǎng)變化情況。

此番審計(jì)也關(guān)注到上述三類(lèi)債務(wù)范圍之外，近兩年來(lái)通過(guò)新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)。其中，包括政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位通過(guò)融資租賃、集資、回購(gòu)（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等新的形式形成，用于非市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)的公益性項(xiàng)目，由非財(cái)政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業(yè)單位未提供擔(dān)保的其他相關(guān)債務(wù)。

“從審計(jì)范圍全口徑和力度上，將大于上一輪地方政府性債務(wù)審計(jì)?！币晃粐?guó)有銀行地方分行人士以平臺(tái)公司債務(wù)“連帶保證”為例，她認(rèn)為未來(lái)界定將實(shí)質(zhì)大于形式。

此前審計(jì)署對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來(lái)的政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，部分融資平臺(tái)公司退出管理不到位，存在脫離債務(wù)監(jiān)管現(xiàn)象?！捌渲杏?個(gè)省本級(jí)和1個(gè)省會(huì)城市本級(jí)的18家融資平臺(tái)公司以轉(zhuǎn)為‘退出類(lèi)平臺(tái)’為由，少統(tǒng)計(jì)政府性債務(wù)2479.29億元，脫離了債務(wù)監(jiān)管?！?/p>

土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)審計(jì)

摸清底數(shù)后，此輪審計(jì)關(guān)鍵之處在于要“反映問(wèn)題，揭示風(fēng)險(xiǎn)和提出建議”，即在全面回答中國(guó)政府性債務(wù)到底有多大，風(fēng)險(xiǎn)有多高的同時(shí)，要拿出解決方案。

如何分析政府性債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)變化情況，審計(jì)署此番將延續(xù)之前做法，運(yùn)用兩大指標(biāo)體系。

一方面，通過(guò)負(fù)債率、債務(wù)率（債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率，為衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)）和償債率（當(dāng)年還本付息額與地方政府綜合財(cái)力的比率，為衡量當(dāng)期償債壓力的指標(biāo)）等指標(biāo)分析全國(guó)政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)情況；另一方面，運(yùn)用債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率（逾期債務(wù)額占債務(wù)余額的比重）和借新還舊率等指標(biāo)，對(duì)比分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變化情況。

此前，銀監(jiān)會(huì)平臺(tái)貸款核查中，各商業(yè)銀行已將各地區(qū)的地方政府債務(wù)率納入授信審核標(biāo)準(zhǔn)，比如農(nóng)發(fā)行就采取了“兩率一額度”的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)，即債務(wù)率、償債率、區(qū)域融資最高額度。

按商業(yè)銀行普遍做法，償債率不得超過(guò)15%，本級(jí)債務(wù)率不得超過(guò)100%，新增項(xiàng)目融資不得超過(guò)區(qū)域融資最高額度。

此前審計(jì)署抽樣審計(jì)結(jié)果顯示，從債務(wù)率看，36個(gè)地方政府本級(jí)中，有10個(gè)地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過(guò)100%。

從償債率看，36個(gè)地方政府本級(jí)中仍有14個(gè)地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率超過(guò)20%；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有20個(gè)地區(qū)償債率超過(guò)20%。

從逾期債務(wù)率看，36個(gè)地方政府本級(jí)2012年政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年上升了0.16和0.48個(gè)百分點(diǎn)。

情況或許沒(méi)有想象的樂(lè)觀。

此番審計(jì)署將分析重點(diǎn)行業(yè)和單位政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變化情況，排在首位的，便是以土地出讓收入為償債資金來(lái)源的債務(wù)規(guī)模及償債風(fēng)險(xiǎn)變化情況。

當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)與土地財(cái)政糾結(jié)在一起，問(wèn)題就變得棘手。2010年審計(jì)結(jié)果顯示，承諾用土地出讓收入作為還款來(lái)源的政府債務(wù)約為25473億元，約占地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任債務(wù)余額的38%。

中金公司認(rèn)為，今年來(lái)部分三四線城市房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)加大，土地出讓收入有所下降，是地方政府債務(wù)最薄弱環(huán)節(jié)。

2012年底審計(jì)署所抽查的4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市中2012年土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%。而這些地區(qū)2012年以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)需償還本息2315.73億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。

中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)敞口大

2011年以來(lái)，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)厲的平臺(tái)貸款監(jiān)管之下，地方政府性債務(wù)擴(kuò)張出現(xiàn)了表外化趨勢(shì)，也成為此輪審計(jì)重中之重。

此前36個(gè)地方性政府審計(jì)結(jié)果顯示，2011年至2012年部分省本級(jí)和省會(huì)城市本級(jí)財(cái)政變相舉債規(guī)模，約占兩年新增舉借債務(wù)總額的16%。

中金公司認(rèn)為，此次審計(jì)既是對(duì)變相融資的清理，也為全面化解地方政府債務(wù)、推進(jìn)財(cái)稅體制改革創(chuàng)造條件。

中金估測(cè)，截至2013年一季度末，地方政府融資平臺(tái)貸款9.59萬(wàn)億，債券融資約2.37萬(wàn)億，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托規(guī)模2.11萬(wàn)億，財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券約6500億，合計(jì)約14.7萬(wàn)億。

但考慮到表外融資等變相舉債融資過(guò)去兩年的普遍興起，地方政府債務(wù)實(shí)際規(guī)模更大。

除了表外融資等變相舉債，上述工作方案還點(diǎn)出要關(guān)注虛假抵押和違規(guī)擔(dān)保等現(xiàn)實(shí)操作問(wèn)題。

“2011年以來(lái)，有關(guān)單位在政府性債務(wù)舉借過(guò)程中，有無(wú)以虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價(jià)值違規(guī)貸款，弄虛作假發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)等債務(wù)問(wèn)題；各級(jí)政府及其全額撥款事業(yè)單位有無(wú)違規(guī)提供直接或間接擔(dān)保等問(wèn)題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府2006年以后有無(wú)違規(guī)舉借債務(wù)的問(wèn)題?！狈桨副硎?。

至于資金投向，方案強(qiáng)調(diào)，重點(diǎn)審查有無(wú)違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，將政府性債務(wù)資金違規(guī)投向“兩高一剩”（高耗能、高污染、產(chǎn)能過(guò)剩）行業(yè)，違規(guī)進(jìn)入資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)，投資建設(shè)“形象工程”、樓堂館所，未按合同規(guī)定用途使用債務(wù)資金等問(wèn)題。

在中金公司看來(lái)，下級(jí)地方政府債務(wù)是最薄弱環(huán)節(jié)，而中小型金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)敞口較大。中金估計(jì)2010年底約26.5%的貸款為縣級(jí)平臺(tái)貸款，主要由農(nóng)信社、城商行等中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)放，同時(shí)這些金融機(jī)構(gòu)大量買(mǎi)入了低等級(jí)的城投債，風(fēng)險(xiǎn)敞口較大。

盡管化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、全面推行財(cái)稅體制改革成為必然選擇，但風(fēng)險(xiǎn)釋放還需時(shí)日。

中金估計(jì)，2010年底現(xiàn)金流無(wú)覆蓋/半覆蓋融資平臺(tái)貸款分別為1萬(wàn)億和7000億－8000億，這部分貸款風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，約占當(dāng)時(shí)融資平臺(tái)貸款余額的19.4％。過(guò)去兩三年融資平臺(tái)貸款余額增長(zhǎng)緩慢，但高成本變相融資的興起使得地方政府債務(wù)問(wèn)題更加復(fù)雜和脆弱，因此化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的迫切性顯著增加。全解五級(jí)政府審計(jì)方案：多點(diǎn)排查高成本“新舉債行為”

《方案》首次披露中央政府性債務(wù)款項(xiàng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計(jì)重點(diǎn)，還將核查去年開(kāi)始地方上報(bào)財(cái)政部的債務(wù)數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確。對(duì)市場(chǎng)視為“迷霧”的新舉債行為，如通過(guò)非平臺(tái)類(lèi)企業(yè)、自收自支單位等主體，或信托、理財(cái)產(chǎn)品、融資租賃等渠道的相關(guān)舉債，也明確列為審計(jì)重點(diǎn)。

本報(bào)記者 周慧 張望 北京報(bào)道

如果今后兩個(gè)半月的審計(jì)達(dá)到預(yù)期，本輪政府性債務(wù)審計(jì)將獲得比各類(lèi)市場(chǎng)研究更全面的數(shù)據(jù)。本報(bào)記者多方采訪獲悉，已下發(fā)的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)工作方案》（以下稱(chēng)“《方案》”），比2011年新擴(kuò)充了兩級(jí)政府性債務(wù)，并明確將“新舉債行為”列為排查重點(diǎn)。

《方案》首次披露了中央政府性債務(wù)的主要款項(xiàng)。本報(bào)記者獲悉，除市場(chǎng)較為熟悉的中央財(cái)政需償付或擔(dān)保的各類(lèi)債券，國(guó)際性組織和外國(guó)政府借款外，審計(jì)還將涉及“人民銀行參與金融改革所承擔(dān)的資產(chǎn)損失”，“應(yīng)付未付的共管基金”，“取消二級(jí)公路收費(fèi)后的相關(guān)債務(wù)”。外界關(guān)注的新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、中國(guó)鐵路總公司和政策性金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)債務(wù)也將納入審計(jì)。

在地方政府性債務(wù)方面，《方案》確定審計(jì)期限主要是2011年至2012年底和至2013年6月新形成的債務(wù)。其延續(xù)了國(guó)辦發(fā)明電〔2011〕6號(hào)規(guī)定的地方政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任、可能的救助責(zé)任的三種債務(wù)分類(lèi)。除審計(jì)這三類(lèi)債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、來(lái)源、投向等變化外，重點(diǎn)將著眼所謂“新舉債行為”。

《方案》稱(chēng)之為新的舉債主體和舉債方式。其明確將承擔(dān)非市場(chǎng)性項(xiàng)目融資的非平臺(tái)類(lèi)國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等列為“新的舉債主體”，將融資租賃、集資等7種融資方式列為“新的舉債方式”。要求重點(diǎn)關(guān)注這些行為與信托、理財(cái)產(chǎn)品融資等提高融資成本的情況。

此外，《方案》還首次明確了全面審計(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府性債務(wù)款項(xiàng)。其還強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)層面的審查，包括政府性債務(wù)管理制度是否健全，是否實(shí)行歸口管理，填報(bào)財(cái)政部門(mén)《地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)》的數(shù)據(jù)是否真實(shí)、完整，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制是否建立完善等。而從債務(wù)分類(lèi)到風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)等基本方法和其他內(nèi)容都與2011年基本一致。（詳見(jiàn)本版圖形）

分類(lèi)排查“新舉債行為”

本輪審計(jì)內(nèi)容已確定兩個(gè)時(shí)間截點(diǎn)。一是自2011年到2012年底的情況，一是截至2013年6月的情況?！靶屡e債行為”一直貫穿其間。國(guó)務(wù)院部委在2010年中和2012年末均就地方政府性融資出具規(guī)范文件“組合拳”。

在2012年底之前，受到2010年開(kāi)始對(duì)融資平臺(tái)類(lèi)信貸“降舊控新”等政策影響，且2011年和2012年是此前舉借債務(wù)需到期償還最多的年份（合計(jì)占余額的41.66%），地方政府同時(shí)通過(guò)新的主體和融資方式舉借新債。

由于其將大量平臺(tái)轉(zhuǎn)出控制類(lèi)名錄，或?qū)⑵脚_(tái)公司轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營(yíng)實(shí)體。因此出現(xiàn)大量非平臺(tái)國(guó)企承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資；又因銀行貸款規(guī)模受控，歷史貸款清償困難，滋生出大量成本更高的信托貸款、理財(cái)產(chǎn)品融資，并且出現(xiàn)融資租賃等7種新型融資方式。

2012年12月末財(cái)政部等四部委發(fā)布財(cái)預(yù)463號(hào)文件，禁止地方政府在公益性項(xiàng)目中的類(lèi)似違規(guī)融資行為。但是，2013年上半年的金融產(chǎn)品市場(chǎng)中，仍可見(jiàn)大量通過(guò)信托、PE等舉借政府性債務(wù)，或調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)期限的信息。

本次《方案》明確將重點(diǎn)關(guān)注這類(lèi)“新舉債行為”，包括有關(guān)單位有無(wú)以信托貸款、銀行理財(cái)產(chǎn)品、融資租賃、集資、回購(gòu)（BT）、墊資施工、延期付款，以及向企業(yè)法人直接借款、以個(gè)人名義借款等方式舉借政府性債務(wù)、提高融資成本的情況。

其也仍將關(guān)注屢禁不止的傳統(tǒng)違規(guī)行為。包括2011年至今多次重點(diǎn)審查的有無(wú)以虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價(jià)值違規(guī)貸款，弄虛作假發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)等債券的問(wèn)題；各級(jí)政府及其全額撥款事業(yè)單位有無(wú)違規(guī)提供直接和間接擔(dān)保等問(wèn)題。

《方案》還指出，新的舉債主體以市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目債務(wù)不會(huì)被視為政府性債務(wù)，需要審查的重點(diǎn)是其用于公益性項(xiàng)目的債務(wù)，包括用于交通運(yùn)輸（鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、港口等）、市政建設(shè)（地鐵、城市道路、公共交通、廣場(chǎng)、文體場(chǎng)館、綠化、污水及垃圾處理等）、保障性住房、土地收儲(chǔ)整理等的債務(wù)。

此外，審計(jì)還將重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府2006年后違規(guī)舉借的情況。《方案》中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)款項(xiàng)的定義和分類(lèi)與上級(jí)地方政府相似。但本報(bào)記者采訪獲悉，在這一基層政府運(yùn)作中，由于對(duì)土地征收補(bǔ)償款和企業(yè)有關(guān)費(fèi)用的占用，“其他單位和個(gè)人借款”已增加較快。

湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青分析，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面舉債在很多省市都已查過(guò)一次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般也少有融資平臺(tái)公司。這次可能主要是進(jìn)行清理，否則全國(guó)3萬(wàn)多鄉(xiāng)鎮(zhèn)這么短時(shí)間是來(lái)不及的。

《方案》要求重點(diǎn)分析的內(nèi)容與2011年基本一致。一是分析以土地出讓收入為償債資金來(lái)源的債務(wù)規(guī)模及償債風(fēng)險(xiǎn)變化情況。二是分析鐵路、公路等交通運(yùn)輸行業(yè)和地鐵等政府性債務(wù)規(guī)模及償債風(fēng)險(xiǎn)變化情況。三是分析地方政府融資平臺(tái)公司的各項(xiàng)情況。

需要重點(diǎn)審查的投向問(wèn)題也與2011年相似。包括有無(wú)違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，將政府性債務(wù)資金違規(guī)投向“兩高一?！保ǜ吆哪?、高污染、產(chǎn)能過(guò)剩）行業(yè)；違規(guī)進(jìn)入資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)；投資建設(shè)“形象工程”、樓堂館所；未按合同規(guī)定用途使用債務(wù)資金等問(wèn)題。

目前，《方案》明確了國(guó)務(wù)院各部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織本部門(mén)及其所屬單位的清查，并于8月20日前將本部門(mén)政府性債務(wù)情況報(bào)審計(jì)署。本報(bào)記者采訪獲悉，審計(jì)署特派辦和地方各級(jí)審計(jì)部門(mén)將以上審下、交叉審計(jì)和受監(jiān)督的同級(jí)審計(jì)等方式進(jìn)行工作。《方案》要求審計(jì)署在10月中旬將情況上報(bào)國(guó)務(wù)院。

市場(chǎng)“迷霧”源于動(dòng)態(tài)透明不足

《方案》已于7月27日下發(fā)到各級(jí)審計(jì)部門(mén)，具體審計(jì)方案及相關(guān)報(bào)表由審計(jì)署將另行制定。迄今兩次審計(jì)的《方案》也顯示出，目前多數(shù)市場(chǎng)研究可能獲得的數(shù)據(jù)口徑，不僅無(wú)法與本輪審計(jì)相比，許多說(shuō)法也未充分理解2011年審計(jì)的方法。此外，市場(chǎng)熱議的本次審計(jì)將推翻2011年的數(shù)據(jù)說(shuō)法也并不準(zhǔn)確。

目前，市場(chǎng)上關(guān)于政府性債務(wù)“黑洞”、“迷霧”的分析，主要依據(jù)是公開(kāi)金融工具中的相關(guān)債務(wù)數(shù)據(jù)已經(jīng)遠(yuǎn)超過(guò)2011年審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)。比如，當(dāng)時(shí)公布的截至2010年底的債務(wù)余額為107174.91億元。

而截至今年1季度末，銀監(jiān)會(huì)公布的融資平臺(tái)的銀行貸款余額為9.59萬(wàn)億；中國(guó)信托業(yè)協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，同期基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托余額達(dá)到2.1萬(wàn)億，其中政信合作業(yè)務(wù)為0.65萬(wàn)億；城投債未到期債券余額為2.68萬(wàn)億，三者合計(jì)最少為12.92萬(wàn)億，至多為14.37萬(wàn)億元。

因此，國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府性債務(wù)有超過(guò)15萬(wàn)億乃至20萬(wàn)億元的估算，并不令人意外。審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝今年3月也曾估算，目前全國(guó)地方政府性債務(wù)總額為15萬(wàn)億至18萬(wàn)億。

但是，無(wú)論相較2011年還是本次審計(jì)，除金融市場(chǎng)公開(kāi)數(shù)據(jù)外，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)均無(wú)從獲得各級(jí)政府所屬各類(lèi)企事業(yè)單位相對(duì)準(zhǔn)確的數(shù)值。其實(shí)，無(wú)論2011年還是本次審計(jì)，審計(jì)部門(mén)均要求按照“見(jiàn)人、見(jiàn)賬、見(jiàn)物，逐筆、逐項(xiàng)”的原則開(kāi)展工作，其具體的債務(wù)分類(lèi)定性方法也較市場(chǎng)分析更為全面。

相較市場(chǎng)的擔(dān)憂，審計(jì)署近日會(huì)議部署稱(chēng)，此次審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)在于客觀反映政府性債務(wù)資金在支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善民生等方面發(fā)揮的積極作用。以及2011年以來(lái)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方各級(jí)政府在加強(qiáng)政府性債務(wù)管理方面采取的措施和取得的成效。然而，由于缺少動(dòng)態(tài)透明的資產(chǎn)負(fù)債數(shù)據(jù)，市場(chǎng)一直對(duì)政府性債務(wù)謹(jǐn)慎關(guān)注。

本次《方案》另一重點(diǎn)是要核查各地填報(bào)財(cái)政部門(mén)《地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)》的數(shù)據(jù)是否真實(shí)、完整。這一系統(tǒng)自2012年9月推廣以來(lái)，已經(jīng)可以覆蓋至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)。此外，財(cái)政部仍在推進(jìn)政府財(cái)務(wù)報(bào)告等多項(xiàng)動(dòng)態(tài)管理制度。（詳見(jiàn)本報(bào)7月23日5版《地方政府性債務(wù)能否實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理？》）

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的融資煩惱：成都三區(qū)縣政府平臺(tái)百億信托融資樣本張靜;李果

第二篇：政府性債務(wù)新舉債方式審計(jì)方法

政府性債務(wù)新舉債方式審計(jì)方法

2010年以來(lái)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)為化解地方政府性債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，在清理地方融資機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)信貸管理、規(guī)范政府行為等方面出臺(tái)了一系列政策措施，取得了階段性成效。但是，由于現(xiàn)行政績(jī)考核制度引發(fā)投資沖動(dòng)、地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配等原因，債務(wù)規(guī)模仍在擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，伴隨著一些新的舉債方式出現(xiàn)，給審計(jì)人員摸清債務(wù)規(guī)模帶來(lái)了困難。筆者在全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)過(guò)程中，對(duì)政府性債務(wù)新舉債方式進(jìn)行了研究，總結(jié)出從調(diào)查舉債方式入手、摸清債務(wù)底數(shù)、確保債務(wù)統(tǒng)計(jì)完整的7種政府性債務(wù)新舉債方式審計(jì)方法，為審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)政府性債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題奠定了良好基礎(chǔ)。

一、政府性債務(wù)舉債方式的種類(lèi)

常見(jiàn)的地方政府融資方式包括流動(dòng)資金貸款、固定資產(chǎn)貸款、外國(guó)政府和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款、發(fā)行債券等。近幾年新的舉債融資方式不斷涌現(xiàn)，且成多樣化和交織復(fù)雜的特點(diǎn)，主要有：融資租賃、售后回租、公私合營(yíng)方式融資（包括ppp模式、bot模式、bt模式、tot模式等）、信托計(jì)劃融資、私募基金融資（包括私募股權(quán)融資、私募債務(wù)融資）、債券融資（包括短期融資券、中期票據(jù)等）、商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)融資、資產(chǎn)管理計(jì)劃融資、墊資施工、延期付款、集資等。

此外，還有法人賬戶(hù)透支貸款、固定資產(chǎn)支持融資、貿(mào)易融資（包括國(guó)內(nèi)發(fā)票融資、國(guó)內(nèi)信用證融資、國(guó)內(nèi)保理、商品融資、訂單融資、應(yīng)收租賃款保理、退稅應(yīng)收款融資、出口應(yīng)收賬款池融資等）、產(chǎn)業(yè)基金、保險(xiǎn)資金債權(quán)計(jì)劃、資產(chǎn)證券化等舉債方式。

二、判斷舉債方式、摸清債務(wù)底數(shù)的審計(jì)方法

新的舉債方式隱蔽性強(qiáng)、不易監(jiān)管，且融資成本高，蘊(yùn)含著新的風(fēng)險(xiǎn)隱患，或?qū)⒊蔀榈胤秸詡鶆?wù)新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)中，將新的舉債方式納入統(tǒng)計(jì)口徑，將新的舉債方式形成的債務(wù)余額納入審計(jì)范圍，可從如下幾個(gè)方面入手：

（一）從財(cái)務(wù)報(bào)告入手，關(guān)注舉債信息會(huì)計(jì)披露

被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)報(bào)告，會(huì)對(duì)所有者權(quán)益變動(dòng)情況、對(duì)本期或下期財(cái)務(wù)狀況發(fā)生重大影響的事項(xiàng)等作出披露。如融資租賃方式，承租人應(yīng)當(dāng)在財(cái)務(wù)報(bào)告中披露與融資租賃有關(guān)的事項(xiàng)，包括每類(lèi)租入資產(chǎn)在資產(chǎn)負(fù)債表日的賬面原值、累計(jì)折舊和賬面凈值，以及資產(chǎn)負(fù)債表日后連續(xù)三個(gè)會(huì)計(jì)每年將支付的最低付款額等。關(guān)注財(cái)務(wù)報(bào)告披露的事項(xiàng)，可以較為全面地掌握被審計(jì)單位的資金來(lái)源和融資方式。

（二）從會(huì)計(jì)賬簿入手，關(guān)注舉債方式涉及科目

如承租人對(duì)融資租賃的會(huì)計(jì)處理，涉及固定資產(chǎn)、累計(jì)折舊、長(zhǎng)期應(yīng)付款、未確認(rèn)融資費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用和所得稅等科目。承租人發(fā)生的初始直接費(fèi)用，計(jì)入租入資產(chǎn)的入賬價(jià)值。其賬務(wù)處理為：借記固定資產(chǎn)，貸記銀行存款等科目。承租人對(duì)每期應(yīng)支付的租金，按支付的租金金額，借記長(zhǎng)期應(yīng)付款應(yīng)付融資租賃款科目，貸記銀行存款科目，如果支付的租金中包含履約成本，應(yīng)同時(shí)借記制造費(fèi)用、管理費(fèi)用等科目。同時(shí)根據(jù)當(dāng)期應(yīng)確認(rèn)的融資費(fèi)用金額，借記財(cái)務(wù)費(fèi)用科目，貸記未確認(rèn)融資費(fèi)用科目。

又如墊資施工、延期付款等舉債方式，往往體現(xiàn)在舉債主體暫存款、應(yīng)付賬款、長(zhǎng)期借款、短期借款、應(yīng)付工程款、其他應(yīng)付款等負(fù)債科目上。筆者在審核某煤田地質(zhì)局匯總財(cái)務(wù)報(bào)表時(shí)，發(fā)現(xiàn)2013年6月短期借款期末余額達(dá)4億多元。分析其組成，主要為其下屬2家地質(zhì)基礎(chǔ)工程公司從事某市外環(huán)線工程建設(shè)欠款，而該煤田地質(zhì)局為之提供了擔(dān)保。追查明細(xì)賬直至?xí)?jì)憑證，確認(rèn)了其中的政府性債務(wù)，避免了2家地質(zhì)基礎(chǔ)工程公司以延期付款方式從事經(jīng)營(yíng)性市政建設(shè)形成的3.25億元債務(wù)漏填漏報(bào)。

（三）從發(fā)行公告入手，掌握舉債方式發(fā)行主體

由于取得信托牌照的信托公司數(shù)量較少，審計(jì)人員還可直接從信托公司獲取信托產(chǎn)品清單，從借款人角度，核查是否存在信托資金投向政府公益性項(xiàng)目的情況。

（四）從管理機(jī)構(gòu)入手，掌握舉債單位備案情況

其一，根據(jù)規(guī)定，商業(yè)銀行、信托公司在發(fā)售理財(cái)產(chǎn)品、信托計(jì)劃前，需向負(fù)責(zé)法人機(jī)構(gòu)監(jiān)管的銀監(jiān)會(huì)或其派出機(jī)構(gòu)報(bào)告。從當(dāng)?shù)劂y監(jiān)部門(mén)掌握的理財(cái)產(chǎn)品、信托計(jì)劃、商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)融資、各類(lèi)資產(chǎn)管理計(jì)劃融資等舉債方式的備案情況，側(cè)面印證舉債主體填報(bào)債務(wù)的完整性。

其二，建設(shè)部門(mén)依法對(duì)工程合同進(jìn)行管理。調(diào)取當(dāng)?shù)亟ㄎ⒔ㄔO(shè)局等建筑市場(chǎng)管理部門(mén)留存的建設(shè)工程施工合同備案資料，分析有關(guān)施工組織、材料供應(yīng)、結(jié)算方式、質(zhì)保約定等方面的條款，可以掌握墊資施工、延期付款等舉債方式形成的債務(wù)情況。

其三，財(cái)政部門(mén)利用《地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)》，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。雖然財(cái)政部門(mén)與審計(jì)部門(mén)在債務(wù)類(lèi)型劃分、債務(wù)認(rèn)定口徑有所差異，但《地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)》所反映的各類(lèi)舉債方式，可以作為審計(jì)部門(mén)確認(rèn)政府性債務(wù)的參考依據(jù)。

（五）從外部單位入手，了解項(xiàng)目資金來(lái)源渠道

地方政府為緩解資金壓力，降低項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的前期成本，要求施工企業(yè)帶資承包、墊資施工，以至于在發(fā)標(biāo)時(shí)看中施工企業(yè)的墊資能力而非施工能力。尤其在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、園林綠化、道路交通等領(lǐng)域，墊資施工、延期付款、bt的情形很多。還有一些地方政府求助于當(dāng)?shù)赜谐渥阖?cái)力的央企，以轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的名義向央企融資。一旦政府從銀行貸款遇阻，就容易借道墊資施工、延期付款、bt、以轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的名義向央企融資等模式舉債。

審計(jì)人員可有選擇地走訪當(dāng)?shù)夭糠质┕て髽I(yè)、大型央企等外部單位，調(diào)查上述形式的舉債情況。