第一篇：山東省章丘市：推行四會管村、五章理事、三網(wǎng)惠民治村模式著力打造陽光村務滿意村政

山東省章丘市：推行“四會管村、五章理事、三網(wǎng)惠民”治村模式著力打造陽光村務滿意村政

圍繞健全完善符合農(nóng)村實際的基層治理機制，章丘市不斷深化依法建制、以制治村、民主管理“章丘經(jīng)驗”，探索實行了“四會管村、五章理事、三網(wǎng)惠民”治村模式，著力打造陽光村務、滿意村政，促進了村級工作規(guī)范運行，提高了農(nóng)村基層組織建設和民主政治建設水平，推動了農(nóng)村經(jīng)濟社會各項事業(yè)健康發(fā)展。

四會管村：構(gòu)建分工明確的村級自我管理機制

做好農(nóng)村工作，有人管事是前提和基礎。過去，村村建立村黨支部（黨委、黨總支）委員會、村民代表會、村民委員會。這一組織架構(gòu)隨著農(nóng)村形勢的發(fā)展變化，出現(xiàn)了一些新情況新問題。一是當前村“兩委”交叉任職比例較高，很多是兩個班子、一套人馬，在提高效率的同時，使權力相對集中，增加了群眾監(jiān)督的難度；二是原先的村民代表和黨員議事會活動不夠經(jīng)常，不能滿足群眾參與村務決策和監(jiān)督的愿望，迫切需要搭建一個有利于干群經(jīng)常溝通的方便快捷的新平臺；三是部分村干部受思想認識和素質(zhì)能力制約，在決策和管理上存在一定的隨意性和盲目性，原村務監(jiān)督小組和民主理財小組職責是村委會下屬組織，監(jiān)督效果大打折扣。為有效解決監(jiān)督不到位的問題，章丘市白云湖鎮(zhèn)探索實行了村務監(jiān)督委員會制度。各村由村民推選5-7名有威信、懂財務、責任心強的老黨員、老干部組成村務監(jiān)督委員會，履行原村務監(jiān)督小組和理財小組職責，與村代會、村委會并列，并沒有增加村干部人數(shù)、增加群眾負擔，但切實保證了監(jiān)督效果。章丘在全市總結(jié)推廣了這一做法，由此在全市農(nóng)村進一步形成了“四會管村”組織架構(gòu)，做到分工明確、分權制衡、責任落實。

支委會是村級組織的領導核心，行使領導權，著重抓大事、抓重點、抓龍頭、抓中心，做到統(tǒng)攬不包攬、主導不主辦、支持不把持、放手不撒手，領導和支持村代會、村委會、監(jiān)委會依法行使職權。村代會行使決策權，凡村級重大事項必須召開村民代表會表決通過方可實施，并且村代會有權否決不可行的決策事項和不合理的財務開支。村委會行使執(zhí)行權，負責村民的管理、教育、服務，落實村級發(fā)展建設的具體任務和服務群眾的日常事務。監(jiān)委會行使監(jiān)督權，對村“兩委”工作進行全方位全過程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時向支委會提出意見建議，或直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府反映匯報。2007年，白云湖鎮(zhèn)鄭碼村根據(jù)群眾建議，經(jīng)村“兩委”研究、村代會通過，決定投資200萬元建設文化中心。村監(jiān)委會全程參與預算、選址、招標等環(huán)節(jié)，全程監(jiān)督合同簽訂和工程建設，對每一張發(fā)票都進行仔細審查，每月定期公開財務。文化中心建設提前竣工，結(jié)算開支比預算減少了10%，真正把錢花在了明處、把事辦在了亮處。村監(jiān)委會成員老鄭說，村里干什么事、收多少、支多少，大家心明眼亮、一清二楚，都很放心、都很支持。

“四會管村”，完善了支委會議事、村代會定事、村委會辦事、監(jiān)委會監(jiān)事的責任體系，做到了領導權、決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權“四權”的合理分配和有效結(jié)合，實現(xiàn)了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督“四民主”的責任落實和有機統(tǒng)一，真正形成了領導有力、組織有序、充滿活力的村民自治格局，夯實了依法治村的組織基礎。

五章理事：構(gòu)建管理有序的村級自我約束機制

管理村級事務、服務農(nóng)民群眾，要取得好的效果，關鍵是要有一套好的運行機制。上世紀，圍繞依法建制、以制治村，全市每村制定一部《依法治村章程》，大到村級發(fā)展建設，小到村民婚喪嫁娶，事事有規(guī)章、件件有制度。同時，由于這些村規(guī)民約篇幅較大、民主程序過于繁雜，在實際運行中出現(xiàn)了“兩難”現(xiàn)象：一是“難記”，《章程》內(nèi)容繁瑣、包羅萬象，群眾很難掌握且不易操作，客觀上使農(nóng)村基層民主流于形式，甚至成了少數(shù)村干部的民主；二是“難用”，由于農(nóng)民生產(chǎn)生活的相對獨立性和分散性，執(zhí)行起來成本過高、效率偏低，以至于出現(xiàn)了“寫在書里、掛在墻上、就是落不到實處”的現(xiàn)象，影響了民主效果。經(jīng)過深入調(diào)查研究，廣泛征求意見建議，章丘市制定了《村級事務流程式管理規(guī)范》，把村務決策、公開、評議等方面重點工作歸納為五個易懂易記、便于操作、便于監(jiān)督的簡明流程，逐步形成了以“五章理事”為主要內(nèi)容的村級自我約束機制。

村務決策推行“五步議事法”。凡村級重大事項決策，嚴格按照“黨員群眾建議--支部提議--'兩委'商議--上級黨委政府審議--村民（代表）會議決議”五個步驟來操作，用程序保障群眾的參與權、決策權，落實黨委政府的監(jiān)督權、指導權。2009年，寧家埠鎮(zhèn)向高村計劃新建村辦公樓，征求群眾意見建議時，有人以四川汶川地震為例提出村小學房子抗震問題，最終村“兩委”采納群眾意見，把建辦公室的錢用在了高標準建設新學校上，保證了工程質(zhì)量，群眾非常滿意。據(jù)統(tǒng)計，僅去年一年全市有1300多件村級事務經(jīng)“五步議事法”停辦或緩辦。

村務公開推行“三事公開”和“三日公開”制度?！叭鹿_”即常規(guī)事務定時公開、專項事務隨時公開、群眾點題事務及時公開。對常規(guī)事務做到“三日”公開，每月15日、18日和20日作為全市統(tǒng)一的公開日、質(zhì)詢?nèi)蘸徒獯鹑?，定期公開、接受質(zhì)詢，及時答復、限時解決，推動由“我貼你看”的單向公開向“我貼你看，你問我答”的雙向交流轉(zhuǎn)變。同時根據(jù)階段性工作和群眾提出公開的要求，隨時向黨員群眾公開，給群眾一個明白、還干部一個清白。官莊鄉(xiāng)東八井村調(diào)整土地時，“兩委”組織群眾自行推選出土地調(diào)整小組，由土地調(diào)整小組制定方案、組織實施、全程公開，群眾沒有一點異議，調(diào)整工作進行得非常順利。

黨員干部管理實行“雙向評議”制度。按照任務具體化、責任明確化的要求，村“兩委”干部以及全體黨員結(jié)合各自實際確定辦實事項目，每年初分別向本村黨員群眾和上級黨委政府公開承諾，半年或年終分別向村民代表會議和黨委政府述職述廉，由黨員群眾對干部黨員進行評議、上級黨委政府組織考評，通過測評打分、公開公示、獎優(yōu)罰劣，確保承諾事項落實。刁鎮(zhèn)推行了“五諾”制度，即村“兩委”提諾、黨委審諾、公開明諾、組織踐諾、群眾評諾。2009年，全鎮(zhèn)51個村承諾的191件實事全部按期完成，村級組織和村干部在群眾中的凝聚力、號召力明顯增強。

農(nóng)民群眾關心關注的事情，除了干什么、怎么干，還有怎么花錢、怎么用人的問題。對財務開支和發(fā)展黨員工作，也明確了以下兩個流程：

財務開支實行“兩級審查、三方會簽”制度。兩級審查，即村代會審查年度月度經(jīng)費支出預算、鄉(xiāng)鎮(zhèn)記帳中心審核報銷財務開支票據(jù)；三方會簽，即具體開支票據(jù)須經(jīng)辦人簽字、監(jiān)委會簽字（蓋章）、村黨組織書記和村主任共同簽字。村報帳員每月集中提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)記帳中心報銷，在村務公開欄公示。

發(fā)展黨員實行“兩推、兩審、兩公示”制度。具體流程為：群眾和黨員民主推薦入黨積極分子并公示--市委組織部審查黨（工）委發(fā)展黨員工作方案--基層黨支部民主推薦黨員發(fā)展對象并公示--鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委和市委組織部審查發(fā)展對象推薦和考察情況--按黨章規(guī)定履行入黨手續(xù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織委員全程參與發(fā)展黨員各個環(huán)節(jié)，確保標準不降、程序不錯、質(zhì)量有保證。

五章理事，化繁為簡，成效明顯，有力地促進了村級民主辦事、依法辦事、扎實干事。今年以來，全市因村級工作引起的上訪問題同比減少了71%。

三網(wǎng)惠民：構(gòu)建便捷有效的村級自我服務機制

加強農(nóng)村基層民主建設，必須緊緊圍繞推動發(fā)展、促進和諧來進行，確保通過擴大民主、規(guī)范管理、強化服務讓群眾得實惠。為有效滿足農(nóng)民群眾的日常生活需求、法律訴求及致富要求，章丘市構(gòu)建了“互助網(wǎng)、代理網(wǎng)、致富網(wǎng)”三網(wǎng)互聯(lián)的為民服務網(wǎng)絡，為農(nóng)民群眾提供全方位、全過程有效服務。

完善“互助網(wǎng)”，實現(xiàn)村內(nèi)事務村民自辦。結(jié)合無職黨員設崗定責工作，各村建立了黨員中心戶制度，每名中心戶黨員聯(lián)系5-10名黨員或村民代表，每名黨員和村民代表聯(lián)系5-10戶群眾，形成了到邊到底、相互銜接的責任區(qū)，及時搜集民意，為群眾生產(chǎn)生活提供便捷服務。同時每個村以黨員和村民代表為骨干組建了調(diào)解委員會、治保會、紅白理事會、保潔隊等配套組織，負責衛(wèi)生保潔、治安維護、矛盾調(diào)解等事務，使村級管理成了人人參與、人人有份的工作。雙山街道三澗溪村為及時化解矛盾，組織村里的退職老干部、老黨員、老退伍軍人、老工人和其他有威望的老年人，成立了“五老”調(diào)解會，許多看似難以調(diào)和的鄰里矛盾，經(jīng)他們一出面往往就迎刃而解。三澗溪村還為每家每戶發(fā)放一張“便民卡”，把群眾吃飯、交通、就醫(yī)等日常生活所需事項的聯(lián)系人、聯(lián)系電話登記在冊，有什么事一個電話就能辦妥。高官寨鎮(zhèn)羅家村組織全村黨員成立了義務治安巡邏隊，實施聯(lián)戶聯(lián)防，24小時晝夜巡邏，多年來全村沒有發(fā)生一起盜竊現(xiàn)象和刑事案件。

建立“代理網(wǎng)”，實現(xiàn)對外事務干部代辦。實行為民服務全程代理制，市里設為民服務中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設為民服務大廳，各村設為民服務室，形成三級為民服務網(wǎng)絡，鎮(zhèn)村干部擔任為民服務代辦員，群眾動嘴、干部跑腿，實現(xiàn)了群眾辦事“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”。在此基礎上，把群眾信訪事項納入干部代理范圍，實行群眾信訪干部代理制，較好地解決了信訪上行、秩序混亂的問題，被國家信訪局總結(jié)為“章丘模式”在全國推廣。2009年，各級先后解決群眾關心關注的行路、吃水、看病、上學、保障等實際問題8000多個，為群眾提供勞動就業(yè)、指標審批、證照辦理等代理服務20余萬件次。

搭建“致富網(wǎng)”，實現(xiàn)干部群眾共同致富。適應農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和生產(chǎn)社會化要求，全面推廣“支部+協(xié)會”做法，由村黨組織領辦專業(yè)協(xié)會、合作組織，形成了“黨組織引領協(xié)會、協(xié)會促進產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系農(nóng)戶”的新型組織架構(gòu)。辛寨鄉(xiāng)鮑家村有種芹菜的傳統(tǒng)，為讓群眾通過種芹菜走上致富路，村黨支部建設了標準化生產(chǎn)基地，組建了合作社，注冊了“辛寨鮑家”芹菜商標，芹菜價格從一斤五角漲到幾十元，僅去冬今春全村就創(chuàng)收3000萬元，戶均增收近萬元。目前，全市各村黨組織共領辦各種產(chǎn)業(yè)協(xié)會287家，農(nóng)業(yè)合作組織81個，帶動形成種養(yǎng)、加工、營銷專業(yè)戶3萬多戶，大大提高了農(nóng)民組織化程度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。

市鄉(xiāng)聯(lián)動：構(gòu)建具體有力的上級監(jiān)管保障機制

民主決策和管理要真正落到實處，有效的指導監(jiān)督和有力的支持幫助是重要保障。為切實加強對村級組織和農(nóng)村工作的指導和支持，章丘市堅持市鄉(xiāng)聯(lián)動，多措并舉，確保村級工作健康開展，確保以制治村取得實效。

強化監(jiān)督指導。一是強化日常事務的常規(guī)性指導。實行黨建特派員和“第一書記”制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)向各村選派一名機關干部擔任黨建特派員，選派領導干部擔任“難點村”黨組織“第一書記”，黨建特派員和“第一書記”每月抽出八天時間到村工作，全程參與村級決策、事務管理，抓好對村級日常工作的監(jiān)督、指導和把關。去年以來，全市942名黨建特派員和37名“第一書記”先后幫助整頓后進村班子14個，幫助基層解決實際困難和問題1200多個。二是強化重要事務的把關指導。全市普遍建立農(nóng)村集中記帳服務中心，實行村集體“資金、資產(chǎn)、資源”統(tǒng)一管理制度，在堅持所有權、使用權、收益權不變的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府每年對村集體“資金、資產(chǎn)、資源”進行備案審查，并指導和監(jiān)督使用、開發(fā)、招投標等工作，保障“三資”合理開發(fā)和科學使用。三是強化專項事務的法律指導。實行法律專項服務小組制度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府組織法律專業(yè)人員成立法律服務小組，對村級集體資產(chǎn)處置、經(jīng)濟合同及信訪穩(wěn)定等涉法事務提供免費法律服務，指導村“兩委”依法處理村級事務，通過法律途徑維護村集體和黨員群眾合法權益。同時，市里制定出臺了《村干部問責暫行辦法》，對發(fā)現(xiàn)問題并經(jīng)查實的村干部，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織召開村民代表會議民主討論，視情責令道歉、停職檢查或責令辭職，很好地解決了村干部干事不民主、不公開、不規(guī)范的問題，有效地促進了村級工作的科學化、制度化和規(guī)范化。

強化幫扶支持。一是提供政策和物質(zhì)幫扶。2009年投入農(nóng)業(yè)資金5億元，落實種糧補貼、良種補貼、農(nóng)資補貼和農(nóng)機補貼9908萬元，開發(fā)整理土地4.8萬畝，新增高標準農(nóng)田20萬畝，實施了道路建設、水庫加固、荒山綠化等十項民生工程，完成了23所農(nóng)村學校和6處鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改造，新建14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、2處鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，農(nóng)村面貌和農(nóng)民生活明顯改善。二是加強人才和智力支持。利用章丘黨建頻道和遠程教育互聯(lián)網(wǎng)傳輸服務系統(tǒng)，實施了農(nóng)村黨員干部“雙提雙帶”工程，即提高學歷、提高能力、帶頭致富、帶領群眾共同致富，著力培養(yǎng)農(nóng)村高層次實用人才。全市1000余名農(nóng)村黨員干部取得了大中專學歷，3萬多名農(nóng)村黨員拿到了實用技術綠色證書。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨員干部人才資源、統(tǒng)籌服務內(nèi)容和方式，深入開展“五聯(lián)五送”（上級聯(lián)下級送幫扶、基地聯(lián)黨員送服務、先進聯(lián)后進送經(jīng)驗、先富聯(lián)后富送技術、領導干部聯(lián)困難黨員送溫暖）活動,2009年，市直各部門落實幫扶資金1200萬元，幫助村級組織新上致富項目2010個，培訓農(nóng)村黨員2300余人，促進轉(zhuǎn)移就業(yè)4682人。

強化運行保障。每年由市財政轉(zhuǎn)移支付2700多萬元用于3110名村干部報酬和908個村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障，確保村黨組織書記報酬不低于農(nóng)民人均純收入的2倍。對符合條件的632名離職村黨組織書記每人每月發(fā)放260元生活補助，建國前入黨的老黨員每月補助提高到330元和270元。按照“一院、五室、六有”的標準，投資85萬元為17個村新建活動場所，今年底前將全部解決村級組織無辦公場所問題，切實做到了“在職干部有報酬、離任干部有保障、村級辦公有經(jīng)費、開展活動有陣地”。

“四會管村、五章理事、三網(wǎng)惠民”治村模式，通過組織規(guī)范化、管理流程化、服務網(wǎng)絡化、指導具體化的扎實實踐，逐步形成了融“加強指導、擴大民主、強化服務”為一體的充滿活力的基層民主治理機制，初步實現(xiàn)了基層民主政治建設從單純民主選舉向民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督并重的轉(zhuǎn)變，村級組織職能從管理為主向管理和服務并重的轉(zhuǎn)變，村級管理機制從村民自治向加強黨的領導、依法辦事、擴大民主有機統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變，真正以有領導、有秩序、有活力、有監(jiān)督、有實效的民主，推動了農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定。章丘市先后榮獲“全國村務公開民主管理示范市”、“全國普法先進市”、“全國社會治安綜合治理先進市”、“全國村民自治模范市”、“全省農(nóng)村基層組織建設先進市”等榮譽稱號。2009年，全市完成生產(chǎn)總值439.5億元，地方財政收入23.02億元，分別增長14.2%和15%；農(nóng)民人均純收入9190元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15021元，分別增長13.3%和13.2%，列2009年度“中國中小城市科學發(fā)展百強”第39位，被評為“中國最具投資潛力中小城市百強”、“中國最具區(qū)域帶動力中小城市百強”和“中國十佳'資源節(jié)約型、環(huán)境友好型'中小城市”。