第一篇：〖案例〗商改背景下一起無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)案件查處引發(fā)的思考

〖案例〗商改背景下一起無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)案件查處引發(fā)的思考

文／山東省濟(jì)南市歷城區(qū)工商局 劉建華 王磊 潘紅軍

案情2015年12月31日，應(yīng)區(qū)文廣新局要求，歷城區(qū)工商局會(huì)同文廣新局執(zhí)法人員對(duì)位于山東某大學(xué)大學(xué)生活動(dòng)中心三樓的“某影院”進(jìn)行檢查。經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)，該“某影院”未辦理任何合法手續(xù)，自2015年9月20日開(kāi)始擅自從事電影放映活動(dòng)。截至被查獲，當(dāng)事人的經(jīng)營(yíng)額共計(jì)54510元。同時(shí)發(fā)現(xiàn)“某影院”存在嚴(yán)重消防安全隱患。當(dāng)事人的行為違反了《電影管理?xiàng)l例》第五條第一款“ 國(guó)家對(duì)電影攝制、進(jìn)口、出口、發(fā)行、放映和電影制片公映實(shí)行許可制度。未經(jīng)許可，任何單位和個(gè)人不得從事電影片的攝制、進(jìn)口、發(fā)行、放映活動(dòng)，不得進(jìn)口、出口、發(fā)行、放映未取得許可證的電影片”的規(guī)定，構(gòu)成了擅自從事電影放映活動(dòng)的違法行為，歷城區(qū)工商局根據(jù)《電影管理?xiàng)l例》第五十五條的規(guī)定作出沒(méi)收用于違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的專用工具設(shè)備，并處罰款的行政處罰決定。分析現(xiàn)場(chǎng)檢查過(guò)程中，涉事人員陳某勇稱該“某影院”為其個(gè)人投資，未辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照和相關(guān)許可審批手續(xù)，歷城區(qū)工商局遂以其行為涉嫌違反了《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》相關(guān)規(guī)定為案由立案調(diào)查。案件調(diào)查過(guò)程中，陳某勇向案件調(diào)查人員提出，該“某影院”實(shí)際為濟(jì)南某影城有限公司設(shè)立，該公司的經(jīng)營(yíng)范圍中含有電影放映，陳某勇為該公司的法定代表人。后經(jīng)調(diào)查，陳某勇所述情況屬實(shí)。另查明，該公司登記的住所及與公司登記住所同處一地的電影放映經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所均正常使用，“某影院”屬于在公司住所之外設(shè)立的電影放映場(chǎng)所。歷城區(qū)工商局根據(jù)查明的事實(shí)，將案件當(dāng)事人由陳某勇變更為濟(jì)南某影城有限公司。案件查辦過(guò)程中，對(duì)當(dāng)事人的行為如何定性、處罰，辦案機(jī)構(gòu)產(chǎn)生三種不同意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，在實(shí)行“先照后證”改革的情況下，《電影管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）中設(shè)定的相關(guān)許可已經(jīng)以國(guó)務(wù)院決定的形式由工商登記前置許可調(diào)整為工商登記后置許可，按照“誰(shuí)審批，誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管，誰(shuí)監(jiān)管”的原則，以及《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》尚未完成修訂，原有部分條款適用存在尷尬的現(xiàn)狀，工商部門應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人施以行政指導(dǎo)，責(zé)令其到登記機(jī)關(guān)辦理分公司登記或備案，并告知其到文廣新局辦理電影放映經(jīng)營(yíng)許可。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，當(dāng)事人在公司住所以外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，沒(méi)有依法辦理分公司登記并取得分公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照，對(duì)當(dāng)事人的行為應(yīng)按照《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》定性，根據(jù)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第十四條第二款的規(guī)定轉(zhuǎn)致《條例》依法進(jìn)行處罰。最后一種意見(jiàn)認(rèn)為，當(dāng)事人在住所以外從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)經(jīng)審批，《條例》中對(duì)此有明確的規(guī)定，所以對(duì)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)直接適用《條例》定性、處罰。歷城區(qū)工商局最終采納了第三種意見(jiàn)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》明確規(guī)定市場(chǎng)監(jiān)管“職責(zé)法定”，遵循“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的原則（以下簡(jiǎn)稱“四個(gè)誰(shuí)”監(jiān)管原則）。同時(shí)明確“法律法規(guī)明確市場(chǎng)監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé)的，嚴(yán)格依法執(zhí)行”，說(shuō)明“四個(gè)誰(shuí)”監(jiān)管原則不能泛化理解?！稐l例》中規(guī)定了電影行政部門對(duì)電影攝制、進(jìn)口、出口、發(fā)行、放映和電影片公映等的許可職責(zé)，但同時(shí)又將對(duì)擅自設(shè)立電影的制片、發(fā)行、放映單位，或者擅自從事電影制片、進(jìn)口、發(fā)行、放映活動(dòng)行為的監(jiān)管權(quán)賦予了工商部門。雖然涉及專項(xiàng)審批，但工商部門仍應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責(zé)。在商事制度改革的過(guò)程中，有立法權(quán)限的地方政府出臺(tái)了一些地方性扶持政策或指導(dǎo)性意見(jiàn)，允許企業(yè)在住所外增設(shè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所且在同一縣（市、區(qū)或開(kāi)發(fā)區(qū)）域內(nèi)的，可以自主選擇辦理分支機(jī)構(gòu)登記或經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所備案。這些扶持政策或指導(dǎo)性意見(jiàn)的出臺(tái)，意味著符合條件的企業(yè)在住所外增設(shè)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不能輕率地確定為無(wú)照經(jīng)營(yíng)。如果輕率地按無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為定性，勢(shì)必會(huì)對(duì)政府的公信力造成不利影響。而直接適用《條例》定性，即可以有效解決這一問(wèn)題，又落實(shí)了法律法規(guī)明確賦予工商部門的監(jiān)管責(zé)任。確定采納第三種意見(jiàn)的同時(shí)，在對(duì)當(dāng)事人違法行為具體定性時(shí)又出現(xiàn)了不同的意見(jiàn)。當(dāng)事人的行為是構(gòu)成既擅自設(shè)立電影放映單位，同時(shí)擅自從事電影放映活動(dòng)的違法行為，還是僅構(gòu)成擅自從事電影放映活動(dòng)的違法行為？如果當(dāng)事人在其住所以外設(shè)立的“某影院”屬于設(shè)立放映單位，且未經(jīng)電影行政部門許可，其行為必然構(gòu)成擅自設(shè)立電影放映單位，擅自從事電影放映活動(dòng)的違法行為。然而，《條例》中并未涉及電影放映單位在其住所以外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)是否屬于設(shè)立電影放映單位，也未提及電影放映單位在其住所以外設(shè)立固定放映場(chǎng)所從事電影放映活動(dòng)是否需要電影行政部門另行辦理電影放映許可。經(jīng)多次與市文廣新局溝通，市文廣新局最終出具了權(quán)威性書面意見(jiàn)：濟(jì)南某影城有限公司在住所外另設(shè)立放映場(chǎng)所從事電影放映經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，須按規(guī)定辦理新放映場(chǎng)所的電影放映經(jīng)營(yíng)許可。聽(tīng)證會(huì)上，當(dāng)事人針對(duì)其在住所外設(shè)立固定電影放映場(chǎng)所是否是設(shè)立電影放映單位及是否需要另行辦理電影放映許可提出申辯意見(jiàn)。當(dāng)事人認(rèn)為其在住所外設(shè)立的“某影院”僅是將與其住所同處一地的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所內(nèi)一個(gè)放映廳搬到了山東某大學(xué)，并非設(shè)立電影放映單位，而且當(dāng)事人已經(jīng)取得了電影放映許可，“某影院”無(wú)需另行取得電影放映許可。針對(duì)當(dāng)事人的申辯意見(jiàn)，我局依據(jù)取得的證據(jù)和市文廣新局的書面答復(fù)意見(jiàn)進(jìn)行了答復(fù)。聽(tīng)證會(huì)后，歷城區(qū)工商局對(duì)當(dāng)事人提出的申辯意見(jiàn)進(jìn)行了多次合議，并咨詢了部分專業(yè)律師和法院工作人員，綜合各方意見(jiàn)作出最后結(jié)論：由于當(dāng)事人在其住所外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)是否屬于設(shè)立電影放映單位，在《條例》中未有明確界定（《條例》中僅明確了因兼并、合并、分立而設(shè)立的電影放映單位屬于新設(shè)立電影放映單位，需要按照《條例》第三十八條的規(guī)定辦理許可審批手續(xù)）。市文廣新局給出的書面意見(jiàn)中也未對(duì)這一問(wèn)題予以明確，應(yīng)直接適用《條例》第五條“國(guó)家對(duì)電影攝制、進(jìn)口、出口、發(fā)行、放映和電影片公映實(shí)行許可制度。未經(jīng)許可，任何單位和個(gè)人不得從事電影片的攝制、進(jìn)口、發(fā)行、放映活動(dòng)，不得進(jìn)口、出口、發(fā)行、放映未取得許可證的電影片”的規(guī)定為宜。最終，歷城區(qū)工商局依據(jù)《條例》第五十五條并參照有關(guān)自由裁量的規(guī)定對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行了低限處罰。啟示一是應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確理解和把握“四個(gè)誰(shuí)”監(jiān)管原則，認(rèn)真履行法律、行政法規(guī)明確賦予工商部門對(duì)無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管職責(zé)。對(duì)法律法規(guī)明確工商部門監(jiān)管職責(zé)的應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定依法履職盡責(zé)。法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定市場(chǎng)監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé)或規(guī)定不明確的，如果省級(jí)人民政府已經(jīng)作出具體規(guī)定，將工商部門確定為監(jiān)管部門并明確監(jiān)管職責(zé)的，工商部門應(yīng)當(dāng)盡職盡責(zé)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。對(duì)審批部門或行業(yè)主管部門因沒(méi)有專門執(zhí)法力量或執(zhí)法力量不足而依法提請(qǐng)工商部門牽頭共同查處的，工商部門應(yīng)當(dāng)在審查提請(qǐng)依據(jù)合法有效的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管的骨干作用，依法予以必要的協(xié)助。二是要主動(dòng)加強(qiáng)與政府有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，取得專業(yè)性結(jié)論或公文類證據(jù)。由于專業(yè)知識(shí)的不足，工商部門在執(zhí)行中往往容易出現(xiàn)認(rèn)識(shí)不到位、認(rèn)定困難的情形，直接影響案件定性處理，例如《電影管理?xiàng)l例》、《報(bào)廢汽車回收管理辦法》、《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》等均屬此列。遇到這種情況，工商部門一方面要加強(qiáng)法律法規(guī)的全面學(xué)習(xí)和研判，另一方面務(wù)必主動(dòng)與行業(yè)部門或主管部門全面溝通，搞清并弄懂其中的專業(yè)性問(wèn)題，并請(qǐng)其就有關(guān)問(wèn)題出具專業(yè)性書面意見(jiàn)。行業(yè)部門或主管部門依據(jù)職權(quán)出具的判定意見(jiàn)、證明意見(jiàn)等書面意見(jiàn)作為公文性證據(jù)具備很強(qiáng)的證據(jù)效力。如果有必要，還可以提請(qǐng)政府組織工商、主管部門等召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、研討會(huì)，取得科學(xué)性的結(jié)論，切不可憑個(gè)人理解任性而為，輕率作出判斷性結(jié)論，并由此作出可能導(dǎo)致工商部門承擔(dān)不利責(zé)任的處理決定。三是要立足規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，消除執(zhí)法隱患，妥善處理寬進(jìn)與嚴(yán)管的關(guān)系。市場(chǎng)主體準(zhǔn)入降低門檻不等于放松監(jiān)管，必須樹立寬進(jìn)更要嚴(yán)管的理念，對(duì)涉及國(guó)家安全、公共利益、人身財(cái)產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等市場(chǎng)主體和行為更要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，強(qiáng)化登記與監(jiān)管的有效銜接。應(yīng)當(dāng)積極妥善地處理好寬進(jìn)與嚴(yán)管的關(guān)系，既要嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定，認(rèn)真落實(shí)明確的監(jiān)管職責(zé)，還應(yīng)當(dāng)綜合考慮商事制度改革中出臺(tái)的地方性扶持政策或指導(dǎo)性意見(jiàn)對(duì)無(wú)證無(wú)照監(jiān)管的影響，妥善處置，通盤考慮，找準(zhǔn)找好結(jié)合點(diǎn)，既不能犧牲法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，也不能損害政府的公信力。四是應(yīng)建立容錯(cuò)保護(hù)機(jī)制，取得紀(jì)檢監(jiān)察、司法部門的支持。商事制度改革過(guò)程中，因新舊政策銜接不暢、對(duì)政策理解程度不

一、涉及法律法規(guī)修訂相對(duì)滯后等原因，難免會(huì)有些不和諧因素。例如，有些地方出臺(tái)政策，企業(yè)在住所外同一行政區(qū)域內(nèi)增設(shè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所可以不辦理分支機(jī)構(gòu)登記，不必取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，僅選擇辦理經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所備案即可。此種情況下，該經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所出現(xiàn)了安全生產(chǎn)事故，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員容易忽略這些因素，機(jī)械性追責(zé)。因此，各級(jí)政府出臺(tái)改革政策后，應(yīng)將紀(jì)檢監(jiān)察、司法部門一并納入貫徹落實(shí)的部門范疇，并對(duì)改革政策及時(shí)進(jìn)行解讀、廣泛宣傳，保證政策執(zhí)行的統(tǒng)一性和政策落實(shí)的一貫性。同時(shí)，引導(dǎo)紀(jì)檢監(jiān)察、司法部門建立并運(yùn)用好行政行為容錯(cuò)機(jī)制，加強(qiáng)與監(jiān)管執(zhí)法部門的溝通，增進(jìn)了解、理解和信任。對(duì)改革政策負(fù)有落實(shí)責(zé)任的監(jiān)管執(zhí)法部門，也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與紀(jì)檢監(jiān)察、司法部門主動(dòng)溝通，爭(zhēng)取主動(dòng)，獲得支持，力求出現(xiàn)問(wèn)題后，紀(jì)檢監(jiān)察、司法部門在掌握失誤與失職的判斷標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，分清哪些是改革中允許的探索、哪些是工作缺乏經(jīng)驗(yàn)造成的失誤、哪些是違法違紀(jì)行為，對(duì)落實(shí)改革政策者予以保護(hù)、對(duì)工作失誤者予以教育幫助、對(duì)違紀(jì)失職者予以查處。（此文發(fā)表于《工商行政管理》半月刊2016年第11期）

第二篇：關(guān)于偵辦無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締失職瀆職案件的思考

關(guān)于對(duì)偵辦無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締失職瀆職案件的思考

幾年來(lái)，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)就政府機(jī)關(guān)工作人員因查處取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)工作失職瀆職問(wèn)題偵辦了一批濫用職權(quán)及玩忽職守案件。對(duì)督促政府機(jī)關(guān)工作人員履職盡責(zé)，推進(jìn)依法行政起到了良好效果。但從偵辦的諸多案件看，在有關(guān)法律的理解和使用上仍有一些問(wèn)題值得思考和商榷。

一、要從立法精神正確理解和使用《中華人民共和國(guó)行政許可法》和《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》

從各地偵辦的有關(guān)無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締失職瀆職案件看，檢控對(duì)象主要有以下四種情況：（1）按照行政許可先后順序?qū)ο嚓P(guān)行政機(jī)關(guān)工作人員分別公訴（對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)工作人員有訴、有不訴）；（2）對(duì)行業(yè)主管機(jī)關(guān)和工商行政管理機(jī)關(guān)相關(guān)工作人員公訴；（3）對(duì)部分行政許可機(jī)關(guān)工作人員公訴（對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)工作人員有訴、有不訴）；（4）對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)工作人員公訴。對(duì)檢控對(duì)象檢控事實(shí)責(zé)任界定主要也有四中情況：（1）按行政許可先后責(zé)任依次由大到小；（2）行業(yè)主管機(jī)關(guān)責(zé)任最大，其他行政許可機(jī)關(guān)按許可先后責(zé)任由大到??；（3）各相關(guān)部門各打五十大板；（4）只按《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》追究工商行政管理人員責(zé)任。檢控對(duì)象及檢控事實(shí)責(zé)任無(wú)容置疑必須按照失職瀆職行為造成的危害程度及該行為人對(duì)造成危害的作用確定，可是在一些地方檢察機(jī)關(guān)卻屢屢出現(xiàn)檢控對(duì)象及指控責(zé)任錯(cuò)位現(xiàn)象。例如，有個(gè)地方在偵辦河道非法采砂監(jiān)管失職瀆職案件中，拋卻了河道采砂的主管機(jī)關(guān)河道主管部門，而

對(duì)工商行政管理部門有關(guān)工作人員提起了公訴；有個(gè)地方在偵辦一起粘土窯無(wú)照經(jīng)營(yíng)失職瀆職案件中，對(duì)環(huán)保部門及工商部門有關(guān)人員提起了公訴，但對(duì)土地監(jiān)管部門卻沒(méi)有任何追究等等。凡此種種，不斷出現(xiàn)被控人員上訴、上訪就在所難免了。在此我們不妨對(duì)有關(guān)法律法規(guī)的立法宗旨和立法精神進(jìn)行一下剖析：

（一）《中華人民共和國(guó)行政許可法》第七十七條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不依法履行監(jiān)督職責(zé)或者監(jiān)督不力，造成嚴(yán)重后果的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡诎耸粭l規(guī)定 “公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動(dòng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法采取措施予以制止，并依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！币陨戏梢?guī)定是否可以理解為是在行政許可立法中對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法》“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定”“國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任”的體現(xiàn)。

（二）《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第三條“對(duì)于依照法律、法規(guī)規(guī)定，須經(jīng)許可審批的涉及人體健康、公共安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、自然資源開(kāi)發(fā)利用等的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，許可審批部門必須嚴(yán)格依照法律、法規(guī)規(guī)定的條件和程序進(jìn)行許可審批。工商行政管理部門必須憑許可審批部門頒發(fā)的許可證或者其他批準(zhǔn)文件辦理注冊(cè)登記手續(xù)，核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照?！奔暗谒臈l第二款“前款第（一）項(xiàng)、第（五）項(xiàng)規(guī)定的行

為，公安、國(guó)土資源、建設(shè)、文化、衛(wèi)生、質(zhì)檢、環(huán)保、新聞出版、藥監(jiān)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等許可審批部門（以下簡(jiǎn)稱許可審批部門）亦應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)賦予的職責(zé)予以查處”的規(guī)定是否可以理解《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》的立法意圖是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)各相關(guān)部門的責(zé)任。少數(shù)以《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》偵辦工商行政管理機(jī)關(guān)工作人員失職瀆職案件的檢察官認(rèn)為“工商部門在查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)方面是必須的”而其他部門是“亦應(yīng)，即可查可不査”（法律界普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)：在法律上對(duì)“應(yīng)、應(yīng)該”字眼的理解是“須、必須”）。如果按照這些檢察官的說(shuō)法，無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)工商部門可以包打天下了，那么《中華人民共和國(guó)行政許可法》對(duì)其他行政許可部門的監(jiān)管責(zé)任設(shè)定還有什么意義？這種認(rèn)識(shí)明顯有違立法精神和立法意圖，也有失法律的公平原則。

二、要尊重和參考各部門、各地方的相關(guān)規(guī)定

2010年以來(lái)，據(jù)了解不斷有無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締失職瀆職被訴人以檢控對(duì)象失當(dāng)為由向有關(guān)部門申訴，其申訴理由基本是依據(jù)各?。ㄊ校?、自治區(qū)制定的《關(guān)于建立查處取締無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)工作長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》中對(duì)各相關(guān)職能部門的職責(zé)分工。部分檢察官認(rèn)為，各地制定的《關(guān)于建立查處取締無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)工作長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》只是為落實(shí)將查處取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)納入社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)而建立的一種聯(lián)動(dòng)機(jī)制，屬于規(guī)范性文件的范疇，不能作為相關(guān)部門推脫責(zé)任的依據(jù)和借口。不能說(shuō)這些檢察官的認(rèn)識(shí)沒(méi)有道理。但是從另一方面講，綜治

辦〔2010〕44號(hào)文件要求在各級(jí)黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)查處取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為明確目標(biāo)責(zé)任、細(xì)化分工，建立定期會(huì)商制度和相關(guān)單位之間信息溝通、工作銜接機(jī)制，實(shí)行齊抓共管、綜合治理，建立查處取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)效機(jī)制確實(shí)是取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)久之策?？梢哉f(shuō)各地制定的《關(guān)于建立查處取締無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)工作長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》是促使各部門依法履職盡責(zé)，全面落實(shí)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》的重要措施，完全符合《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》的立法精神。不尊重和參考各部門、各地方的有關(guān)規(guī)定和案件具體情況，一味追求為法律監(jiān)督而監(jiān)督的做法是違反法律監(jiān)督宗旨和法律監(jiān)督原則的。

三、要充分體現(xiàn)公平、正義法律監(jiān)督原則

查處取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)工作涉及多個(gè)社會(huì)管理領(lǐng)域，涉及眾多監(jiān)管部門。針對(duì)不同的監(jiān)管領(lǐng)域，各相關(guān)部門應(yīng)該承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任不可能完全一樣。凡是需要行政許可的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，在設(shè)置有關(guān)行政許可的法律、法規(guī)中對(duì)實(shí)施行政許可部門的權(quán)力、責(zé)任一般都有明確規(guī)定；對(duì)有關(guān)特殊行業(yè)，相關(guān)專業(yè)法、特別法中對(duì)有關(guān)專業(yè)部門或行業(yè)主管部門的權(quán)力和責(zé)任也有明確規(guī)定。所以，按照特別法優(yōu)于普通法的原則，偵辦無(wú)照經(jīng)營(yíng)失職瀆職案件的法律依據(jù)不僅僅只有《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》，而是眾多的依據(jù)分散在眾多的法律法規(guī)之中。在某一個(gè)無(wú)照經(jīng)營(yíng)失職瀆職案件中那個(gè)部門有責(zé)任、那個(gè)部門沒(méi)責(zé)任；那個(gè)部門責(zé)任大，那個(gè)部門責(zé)任小。需要從法律法規(guī)中去遴選、去分析、去甄別，只抱著《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》一部經(jīng)去念，勢(shì)必會(huì)造成罰不及責(zé)、罰過(guò)其責(zé)、公訴對(duì)象錯(cuò)位的訴控錯(cuò)誤，損害法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的公平、正義形象。

以上拙見(jiàn)敬請(qǐng)各位方家批評(píng)指正。

第三篇：從一起海關(guān)行政復(fù)議案件引發(fā)的思考

從一起海關(guān)行政復(fù)議案件引發(fā)的思考

----------律師如何為外商及其投資企業(yè)提供全面法律服務(wù)的思考

[內(nèi)容提要]：律師在為委托人服務(wù)過(guò)成中，應(yīng)該有效的利用法律，充分全面的尋求法律途徑，維護(hù)委托人的合法權(quán)益。在面對(duì)法律空白時(shí)，敢于向司法機(jī)關(guān)鑒言，完善立法。

[關(guān)鍵詞]：立法空白

法律程序

律師法律服務(wù)

律師是為企業(yè)或個(gè)人提供法律服務(wù)的主體。隨著我國(guó)改革開(kāi)放政策的進(jìn)一步深入，越來(lái)越多的外商及外商投資企業(yè)在中國(guó)遇到了各類的法律問(wèn)題日益增多，由于外商及外商投資企業(yè)不了解中國(guó)的法律和法律途徑，他們咨詢及要求服務(wù)的范圍涉及廣泛，層面深入，這些都對(duì)律師在提供法律顧問(wèn)服務(wù)時(shí)提出了更高的挑戰(zhàn)。這起案例就是我在08年遇到的關(guān)于海關(guān)征收稅收的行政復(fù)議案件，借此與大家共同探討如何有效的利用法律更全面的保護(hù)外商的合法權(quán)益。

一、基本的案情

某醫(yī)藥公司（簡(jiǎn)稱A公司）是一家境外生產(chǎn)、銷售爽身粉的企業(yè)，有一百多年的歷史，是當(dāng)?shù)匾患抑髽I(yè)。A 公司委托了廣州一家貿(mào)易公司（簡(jiǎn)稱B公司）作為其在中國(guó)的全權(quán)代理商，負(fù)責(zé)A 公司香粉在中國(guó)的進(jìn)口和銷售業(yè)務(wù)。2009年4月A 公司貨物到達(dá)廣州黃埔港在開(kāi)發(fā)區(qū)海關(guān)辦理報(bào)稅手續(xù)時(shí)，被海關(guān)將該爽身粉歸入了“香粉”一類，按照海關(guān)公布的稅則，應(yīng)當(dāng)征收30%的消費(fèi)稅。海關(guān)的理

由是：在海關(guān)的“商品綜合分類表”中，沒(méi)有“爽身粉”這個(gè)品名和科目，所以海關(guān)將“爽身粉”歸為“香粉”類（稅號(hào)：33049100），而香粉作為化妝品類的商品，應(yīng)在進(jìn)口時(shí)繳納30%的消費(fèi)稅。A 公司非常不理解，因?yàn)槿绻魇樟?0%的消費(fèi)稅，則其產(chǎn)品在中國(guó)的銷售價(jià)格就要增長(zhǎng)70%，顯然和同類產(chǎn)品如“強(qiáng)生”等就沒(méi)有了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。A 公司委托B 公司查閱法律和規(guī)定，B 公司去國(guó)稅咨詢了解到：國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)痱子粉和爽身粉是免征消費(fèi)稅的。這一答復(fù)把A 公司陷入了困惑。為什么稅務(wù)部門說(shuō)是免征而海關(guān)作為代征稅部門卻要征收呢？

二、我們的代理意見(jiàn)和案件的結(jié)果：

接受了A、B兩公司的委托，我們認(rèn)真的查閱了相關(guān)的法律依據(jù)，建議兩公司依據(jù)2006年2月1日頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政許可法》提出行政復(fù)議。期望通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟程序獲得正確的征稅稅率。我們的意見(jiàn)如下：

1、該稅種的征收機(jī)關(guān)和征收主體：

根據(jù)1994年1月1日頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)消費(fèi)稅暫行條例》第一條的規(guī)定：境內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)、委托加工、進(jìn)口的消費(fèi)品，都是消費(fèi)稅的征收主體，沒(méi)有區(qū)分環(huán)節(jié)征收，根據(jù)第十二條的規(guī)定：消費(fèi)稅的法定征收機(jī)關(guān)是稅務(wù)部門，進(jìn)口的消費(fèi)稅由海關(guān)代征收。從以上的法律規(guī)定可以看出：

（1）消費(fèi)稅的征收不依照消費(fèi)品的環(huán)節(jié)區(qū)分征收，無(wú)論生產(chǎn)加工、委托加工、進(jìn)口，一律統(tǒng)一征收。

（2）海關(guān)只是該稅的代征收機(jī)關(guān)，代稅務(wù)機(jī)關(guān)履行征收職責(zé)，因此海關(guān)征稅應(yīng)依照稅務(wù)機(jī)關(guān)的文件和稅率來(lái)征收。

2、關(guān)于“爽身粉”不征收消費(fèi)稅的法律規(guī)定：

1993年12月27日，國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)了《關(guān)于消費(fèi)稅征收范圍的注釋》的通知，通知中關(guān)于化妝品的征收范圍，列舉了化妝品的類別，其中對(duì)香粉是有明確的解釋：“香粉是指用語(yǔ)粉飾面頰的化妝品。按其形態(tài)有粉狀、塊狀和液狀。高級(jí)香粉盒內(nèi)附有彩色絲絨粉撲。。。”從該項(xiàng)通知中可以明晰，國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)香粉的定義從用途上是使用在面頰。而我的客戶進(jìn)口的貨物是使用在全身身體的產(chǎn)品，與該通知中所稱香粉不是一類物品。

1994年國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)142號(hào)文《關(guān)于痱子粉、爽身粉不征收消費(fèi)稅問(wèn)題的答復(fù)》明確：對(duì)各地出現(xiàn)適用上款通知十對(duì)痱子粉、爽身粉是否按照香粉征收消費(fèi)稅的問(wèn)題，統(tǒng)一為痱子粉、爽身粉不征收消費(fèi)稅。對(duì)應(yīng)我客戶進(jìn)口的貨物品名“痱子爽身粉”，應(yīng)對(duì)照國(guó)家稅務(wù)總局的文件辦理。

山東省地方稅務(wù)局2007年3月公布的消費(fèi)稅稅率查詢表中，明確了護(hù)膚護(hù)發(fā)品中痱子粉爽身粉不征收消費(fèi)稅。由此看到其他地方稅務(wù)機(jī)關(guān)也執(zhí)行著國(guó)家稅務(wù)總局1994（142）號(hào)文的精神。

3、“香粉”該詞的海關(guān)歸類、稅務(wù)征收分類、行業(yè)品名的區(qū)分分析。

（1）海關(guān)根據(jù)國(guó)際慣例，將我們的貨物歸為香粉科目是沒(méi)有錯(cuò)誤的，2008年稅則中的也沒(méi)有爽身粉的單獨(dú)科目，也沒(méi)有對(duì)爽身粉

做除外規(guī)定。

（2）國(guó)家稅務(wù)總局的文件反映，在征收類別上，香粉和痱子粉及爽身粉是不同類別的商品。

（3）2005年6月1日由強(qiáng)生（中國(guó)）有限公司、上海家化聯(lián)合股份有限公司和雅芳（中國(guó)）有限公司起草，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《中華人民共和國(guó)輕工業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》中，對(duì)香粉和爽身粉的成分、用途、功能做了專業(yè)的區(qū)分，其中對(duì)爽身粉明確是使用在身體，用于吸汗、爽膚的功效，與香粉的用于面部遮蓋功效完全不同。

根據(jù)以上比較，我們發(fā)現(xiàn)，海關(guān)依據(jù)稅則征收消費(fèi)稅行為沒(méi)有錯(cuò)誤，但是在稅則和相關(guān)稅收政策和法律上出現(xiàn)了漏洞。我們以書面的形式及口頭溝通的方式建議了海關(guān)將該案件的情況報(bào)海關(guān)總暑并專承國(guó)家稅務(wù)總局給出明確的意見(jiàn)。欣喜的是黃埔海關(guān)采納了我們的意見(jiàn)，將該案件的情況上報(bào)了海關(guān)總暑，2009年1月，我們得到答復(fù)，2009年1月1日實(shí)施的新稅則已經(jīng)將痱子粉、爽身粉列入消費(fèi)稅征收中的除外情況，免征消費(fèi)稅。并將該案件收入了國(guó)務(wù)院法制辦編寫的典型案例文集中。

三、本案引發(fā)的思考：

律師在擔(dān)任法律顧問(wèn)和接受當(dāng)事人委托事項(xiàng)時(shí)，律師是接受律師事務(wù)所的委派，根據(jù)聘請(qǐng)法律服務(wù)合同的規(guī)定、以自己的法律專業(yè)知識(shí)和技能為聘請(qǐng)方提供法律服務(wù)，以維護(hù)聘請(qǐng)方合法權(quán)益的特定身份和專業(yè)性活動(dòng)。其職責(zé)有三，一是為聘請(qǐng)方提供法律服務(wù)，二是維護(hù)聘請(qǐng)方的合法權(quán)益，三是宣傳社會(huì)主義法制。因本案，筆者想到了在

為委托人提供法律服務(wù)當(dāng)中應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

〈一〉明確受聘律師的地位，獨(dú)立自主的工作。

律師與委托方之間是一種地位平等、權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的契約關(guān)系。法律顧問(wèn)不是委托方成員，與委托方不存在行政隸屬關(guān)系，雙方之間沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。因此律師在法律顧問(wèn)業(yè)務(wù)中，應(yīng)該是獨(dú)立自主地提供法律建議或意見(jiàn)。本案中，正是律師堅(jiān)持了自己的專業(yè)法律意見(jiàn)，走了一條正確的司法途徑，才給當(dāng)事人贏得了應(yīng)得的利益。

（二）加強(qiáng)新法的學(xué)習(xí)和研究，全面的維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益 律師在提供法律服務(wù)中，如果意識(shí)、觀念滯后，知識(shí)構(gòu)成有缺陷，對(duì)其應(yīng)知的有關(guān)法律、法規(guī)和政策，由于種種原因而疏忽大意或理解錯(cuò)誤，導(dǎo)致未能提供恰當(dāng)?shù)姆煞?wù)，往往會(huì)錯(cuò)過(guò)合適的法律時(shí)機(jī)，給當(dāng)事人造成損失。例如因企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的借貸、擔(dān)保、聯(lián)營(yíng)等事務(wù)的操作中，涉及多種法律和政策，如律師不熟悉國(guó)家的這些法律和政策便提不出正確的意見(jiàn)。因此律師在法律服務(wù)中，應(yīng)更新觀念和法律知識(shí)，對(duì)相應(yīng)的政策和法律及時(shí)掌握和了解，根據(jù)自己的法律知識(shí)和資信，為委托人提供全面的，準(zhǔn)確的，專業(yè)的法律服務(wù)。

（三）加強(qiáng)職業(yè)道德修養(yǎng)的培養(yǎng)，保證律師提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。律師應(yīng)從思想上樹立全心全意為聘方服好務(wù)的思想，認(rèn)識(shí)到提供合法、優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)是律師及律師事務(wù)所在律師行業(yè)激烈競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地的前提和保障。有了好的職業(yè)道德修養(yǎng)，服務(wù)委托人的心態(tài)和工作態(tài)度也會(huì)得到提升，所提供的服務(wù)質(zhì)量也會(huì)受到根本的影響。

（四）律師要大膽的工作，在法律的基礎(chǔ)上，敢為人先。律師在司法實(shí)務(wù)中，經(jīng)常會(huì)遇到一些法律的空白點(diǎn)，如何有效的運(yùn)用已有的法律為委托人服務(wù)，對(duì)律師提出了新的挑戰(zhàn)。從某種意義來(lái)說(shuō)，律師通過(guò)司法實(shí)踐發(fā)現(xiàn)了法律的空白，無(wú)形的推動(dòng)了法律的完善和立法的完善。所以，律師在為社會(huì)提供法律服務(wù)時(shí)，也應(yīng)該解放思想，大膽的嘗試，敢于對(duì)法律的空白點(diǎn)提出建設(shè)性的意見(jiàn)，完善立法，和司法機(jī)關(guān)有效的協(xié)調(diào)，來(lái)達(dá)到好的效果。

綜合以上的建議和感觸，借此案例與同行共同探討，以期達(dá)到自我完善和提高的目的。

參考資料 ： 1、1994年 國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)142號(hào)文； 2、1994年1月1日頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)消費(fèi)稅暫行條例》； 3、1993年12月27日國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于消費(fèi)稅征收范圍注釋》；

4、《中華人民共和國(guó)輕工業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》