第一篇：論征地補償安置爭議的法律救濟(jì)途徑(國務(wù)院法制辦行政復(fù)議司副司長 方 軍)

論征地補償安置爭議的法律救濟(jì)途徑

國務(wù)院法制辦行政復(fù)議司副司長 方

軍

發(fā)布日期:2007-10-19 8:34:13

【摘要】征地補償安置爭議是當(dāng)前多發(fā)的一類典型行政爭議，我國現(xiàn)行法律對這類行政爭議的法律救濟(jì)渠道規(guī)定得十分明確。實踐當(dāng)中，由于有的地方和部門對國務(wù)院《土地管理法實施條例》規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)爭議裁決性質(zhì)存在不同理解，相對人依法尋求法律救濟(jì)的權(quán)利受到不合理的限制。為了保障被征地相對人的合法權(quán)益，亟需在對征地補償安置爭議法律關(guān)系全面研究的基礎(chǔ)上，對相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定作出協(xié)調(diào)一致的解釋，明確政府對征地補償安置爭議的裁決具有行政復(fù)議性質(zhì)，相對人同時有權(quán)就該類行政爭議直接提起行政訴訟。

【關(guān)鍵詞】征地；補償；安置；爭議；法律救濟(jì) 【全文】

一、導(dǎo)言：四個案例背后顯現(xiàn)的法律難題

案例之一：安徽蕪湖市鳩江區(qū)灣里鎮(zhèn)的袁家芝和胡起東是“老信訪”，他們從1999年10月以來一直為增加被征用的800多畝土地補償款到各個政府部門上訪。2005年，他們得知了一個新渠道：讓省政府“裁決”。雖然他們并不知道“裁決”到底是什么，但問題還真解決了。安徽省國土資源廳當(dāng)年12月22日裁定：每畝6000元標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放到戶，蕪湖市政府收到裁決之日60天內(nèi)，查清支付、發(fā)放情況，進(jìn)行監(jiān)督。據(jù)了解，截止2004年底，安徽省作為全國三個試點地區(qū)之一，已經(jīng)建起了征地補償安置爭議裁決制度。而另外兩個地區(qū)湖南和重慶則于2001年就開始“試水”。目前，三省的征地補償爭議裁決，都由國土資源部門承擔(dān)。而征地補償標(biāo)準(zhǔn)的確定，也與國土資源部門相關(guān)。根據(jù)土地管理法實施條例的規(guī)定，征地補償、安置方案是市、縣國土資源部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征地方案擬訂，并報經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實施。由國土資源部門來裁決征地補償爭議，不免給人既當(dāng)“運動員”、又當(dāng)“裁判員”的感覺。湖南省國土資源廳法規(guī)處相關(guān)工作人員龍舟告訴記者：在裁決制度草創(chuàng)之初，湖南省曾提出由省政府法制辦承擔(dān)裁決工作，但最終還是由國土部門負(fù)責(zé)。爭議雙方不服裁決時，還要到省政府法制辦申請復(fù)議，相當(dāng)于由同一級政府裁決了兩次，無形之中把國土部門推到尷尬的境地。龍舟說：“爭議裁決最好由相對中立的機構(gòu)承擔(dān)?！保?］

案例之二：2003年11月25日，重慶市政府作出渝府地［2003］1030號批復(fù)，批準(zhǔn)征用渝北區(qū)回興街道上灣十二社任敬銀等村民使用的農(nóng)用地共計43.0523公頃。2004年1月13日，渝北區(qū)國土資源局以自己名義發(fā)布征地補償安置公告，并附具了征地補償安置方案（該方案未提及是否經(jīng)過區(qū)政府批準(zhǔn)）。渝北區(qū)國土資源局公告要求：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民如對公告之‘補償標(biāo)準(zhǔn)’有爭議，限于2004年2月15日前向重慶市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)園管委會或渝北區(qū)國土資源局提出，由渝北區(qū)人民政府依法組織協(xié)調(diào)，直至報市人民政府裁決?！?004年3月10日，任敬銀等認(rèn)為具體補償數(shù)額過低，向重慶市政府申請行政裁決。2004年12月21日，市政府作出不予受理決定，并將此案轉(zhuǎn)由渝北區(qū)政府進(jìn)行行政協(xié)調(diào)。2005年5月11日，渝北區(qū)政府作出行政協(xié)調(diào)意見書，認(rèn)定原補償安置方案符合有關(guān)規(guī)定，該意見書中同時明確：“如果仍對補償安置方案及本協(xié)調(diào)意見有異議，可向重慶市人民政府申請行政裁決”。2005年5月25日，任敬銀等向重慶市政府提交行政裁決申請書，請 求增加征地補償數(shù)額。2005年8月8日，重慶市政府作出《征地補償安置爭議裁決決定書》（渝府地裁［2005］16號），仍然認(rèn)為征地補償安置方案符合有關(guān)規(guī)定，該“裁決決定書”又告知任敬銀等“若對本決定不服，可以自收到之日起可按有關(guān)規(guī)定依法向我府提出行政復(fù)議或三個月內(nèi)依法向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟?！?005年9月3日，任敬銀等又根據(jù)重慶市政府“裁決決定書”的告知，針對該“裁決決定書”向重慶市政府申請行政復(fù)議。2005年9月6日，重慶市政府作出《不予受理行政復(fù)議申請通知書》，認(rèn)為“市人民政府作出的渝府地裁［2005］16號征地補償安置爭議裁決決定已具有行政復(fù)議性質(zhì)。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第五條‘公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟’規(guī)定，對已具有行政復(fù)議性質(zhì)的征地補償安置爭議裁決決定不能再申請行政復(fù)議。根據(jù)《行政復(fù)議法》第十七條第一款規(guī)定，市人民政府決定：不予受理?！比尉淬y等對重慶市政府不予受理行政復(fù)議申請不服，向國家有關(guān)機關(guān)申訴，要求責(zé)令受理。

案例之三：2001年12月25日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國土資源部發(fā)出國土資函［2001］559號批復(fù)，批準(zhǔn)征用沈陽市于洪區(qū)北陵鄉(xiāng)史洪學(xué)等人使用的農(nóng)用地205.7661公頃。遼寧省政府隨后轉(zhuǎn)發(fā)了該批復(fù)。2002年1月14日，沈陽市于洪區(qū)政府發(fā)布《征用土地方案公告》，3月12日沈陽市規(guī)劃和國土資源局于洪分局發(fā)布《征地補償安置方案公告》和《征地補償安置方案》。隨后，史洪學(xué)等有關(guān)行政訴訟案件中，要求撤銷沈陽市規(guī)劃和國土資源局于洪分局制定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)。法院認(rèn)為，根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條的規(guī)定，對征地補償標(biāo)準(zhǔn)有異議，應(yīng)當(dāng)由批準(zhǔn)征地的遼寧省政府進(jìn)行裁決，于是駁回了史洪學(xué)等的訴訟請求。2003年1月7日，申請人向遼寧省政府遞交征地補償標(biāo)準(zhǔn)裁決申請，遼寧省政府委托省國土資源廳受理裁決。2003年12月19日，遼寧省國土資源廳函告史洪學(xué)等，稱有關(guān)征地“系國務(wù)院批準(zhǔn)，對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由批準(zhǔn)征地的人民政府進(jìn)行裁決”。2005年5月24日，在經(jīng)歷多次訴訟的投訴無果的窘境后，史洪學(xué)等向國務(wù)院提出申請，要求國務(wù)院“依法對申請人被征土地的地上物補償爭議作出裁決”。

案例之四：2002年安徽省亳（州）阜（陽）高速公路建設(shè)征用農(nóng)民土地13000畝。據(jù)亳州市譙城區(qū)楊守初、陳治法等自稱代表2000余戶農(nóng)民反映，有關(guān)方面征地過程中未出示征地合法批文，未與有關(guān)農(nóng)民集體組織協(xié)商，單方面確定永久性用地每畝補償6000元，取土坑臨時用地每畝補償4000元。后因農(nóng)民抗?fàn)?，有關(guān)方面將永久性用地補償提高到每畝10500元，實發(fā)每畝9500元。楊守初、陳治法等認(rèn)為不符合法規(guī)，向上級有關(guān)單位上訪，后向亳州市中級法院提起行政訴訟。2004年4月，亳州市中級法院以不屬于法院審理范圍為由將此案轉(zhuǎn)給政府處理。有關(guān)方面最后確定永久性用地補償每畝13500元，實發(fā)12500元，取土坑臨時用地每畝補償10000元。當(dāng)事人認(rèn)為該補償標(biāo)準(zhǔn)仍然明顯低于法規(guī)規(guī)定和本地區(qū)其他征地征償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，向安徽省政府申請行政復(fù)議，直至2005年11月，安徽省政府法制辦告知楊偉峰、楊守初等人，認(rèn)為當(dāng)事人提出的行政復(fù)議申請涉及的是征地補償標(biāo)準(zhǔn)爭議，根據(jù)省政府有關(guān)負(fù)責(zé)同志的批示要求，已將有關(guān)材料轉(zhuǎn)省國土資源廳協(xié)調(diào)處理。2006年4月14日，安徽省國土資源廳作出《亳阜高速公路征地補償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)意見》（皖國土資函［2006］380號），認(rèn)定“亳阜高速公路征地經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，征地補償按國務(wù)院批準(zhǔn)的補償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”，“你們要求撤銷《關(guān)于高速公路用地補償有關(guān)問題的通知》，沒有法律依據(jù)”。農(nóng) 2 民對此協(xié)調(diào)意見不服，不得已向國務(wù)院申請最終裁決。

征地補償安置爭議是當(dāng)前社會各方面高度關(guān)注的熱點問題，也是長久以來被征地農(nóng)民反映強烈的難點問題。由于這些問題涉及特定弱勢群體切身利益的維護(hù)，國家理應(yīng)為這類人群提供及時、有效、便捷的法律救濟(jì)途徑，以體現(xiàn)法律對他們的關(guān)懷，以利于失地農(nóng)民得到他們應(yīng)有的利益補償，使他們的基本生活獲得必要的保障，從而營造和諧安寧的社會秩序。與這種應(yīng)然的法律需求相比，以上四個案例卻使我們感到另外一番困惑：一是，在公民對行政機關(guān)制定的征地補償安置方案持有異議時，公民無論是求諸于行政復(fù)議或是行政訴訟，都無一例外地被拒之門外；二是，行政復(fù)議機關(guān)和法院拒絕公民提出的法律救濟(jì)請求，共同的理由都是《土地管理法實施條例》第二十五條對征地補償安置爭議規(guī)定了“裁決”制度，因而公民只能申請“裁決”，不能依法申請行政復(fù)議和提起行政訴訟；三是，征地補償安置爭議的“裁決”屬于什么性質(zhì)、適用什么程序、裁決機構(gòu)由誰充當(dāng)，有關(guān)法律規(guī)范未作明確規(guī)定，致使許多相對人望裁決而卻步。少數(shù)敢于吃螃蟹者也往往發(fā)現(xiàn)自己陷入裁決的程序迷宮，盡管費盡周折，也難以及時獲得他們期盼的法律救濟(jì)。

面對征地補償安置爭議處理方面遇到的法律難題，筆者感到，理論界和實務(wù)界都有必要對此進(jìn)行認(rèn)真深入的研究，按照合法、公正、公開、及時、便民的原則尋找破解這一難題的可行之道。

二、有關(guān)征地補償安置爭議處理的制度規(guī)定及不同解讀

（一）我國征地制度的基本內(nèi)容

征地補償安置爭議處理是我國征地制度體系的組成部分。研究征地補償安置爭議，離不開對征地制度體系的整體了解，因此對我國征地制度加以簡要的介紹是必要的。根據(jù)《土地管理法》和國務(wù)院《土地管理法實施條例》（下文稱為《實施條例》）的規(guī)定，我國征地制度包括征地審批、征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)和征地補償安置爭議處理三大具體制度。

1．關(guān)于征地審批制度

征地審批制度是在《土地管理法》中規(guī)定的。為了嚴(yán)格保護(hù)耕地，1998年8月29日全國人大常委會對原有《土地管理法》作了修訂，取消了省轄市、自治州、縣的征地審批權(quán)，規(guī)定只有國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市政府按照各自權(quán)限具有征地審批權(quán)。其中，省、自治區(qū)、直轄市政府征用土地的范圍只限于35公頃以內(nèi)的耕地和70公頃以內(nèi)的非耕地，超過這一范圍的土地征用均應(yīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)。

2．關(guān)于征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)制度

征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)制度也是在《土地管理法》中規(guī)定的。按照該法規(guī)定，征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物的和青苗的補償費，相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)為：（1）征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍；（2）每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均畝產(chǎn)值的十五倍；（3）被征用土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定；（4）征用其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定；（5）依照有關(guān)規(guī)定支付耕地的土地補償費和安置補償費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)，可以增加安置補助費，但是土地 3 補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍；（6）國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)。從這些規(guī)定看，征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)有些是《土地管理法》直接確定的，有些則是國務(wù)院及省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)法律原則進(jìn)一步確定的。在法律地位上，它們都是對不特定相對人普遍適用的，在性質(zhì)上屬于立法規(guī)范或者抽象行政行為的范疇，而不是具體行政行為。

3．征地補償安置爭議處理制度

《土地管理法》未對征地補償安置爭議處理制度作出規(guī)定?！秾嵤l例》第二十五條則規(guī)定：“征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準(zhǔn)征地機關(guān)、批準(zhǔn)文號、征用土地用途、范圍、面積以及征地補償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以（土地征用方案）公告?！薄氨徽饔猛恋氐乃袡?quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯??！薄笆?、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！?/p>

綜合上述規(guī)定，從行政執(zhí)法的角度看，可以看到整個征地過程中，存在征地審批和征地補償安置兩個不同的具體行政行為，其中征地審批行為在先，征地補償安置行為在后；征地審批行為的主體是國務(wù)院和省級政府，征地補償安置行為的主體則是被征用土地所在地的市縣政府；征地審批行為是以國務(wù)院和省級政府批準(zhǔn)有關(guān)征地文件的方式進(jìn)行的，征地補償安置行為是以有關(guān)市縣政府批準(zhǔn)征地補償安置方案的方式進(jìn)行的。

（二）《實施條例》規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決機制的不同解讀及評析

《實施條例》第二十五條在規(guī)定征地補償安置程序的同時，進(jìn)一步規(guī)定相對人“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的”，通過縣級以上地方政府協(xié)調(diào)和征地審批機關(guān)裁決解決。令立法者始料未及的是，正是這里規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)爭議的協(xié)調(diào)裁決制度，有關(guān)部門各自作出不同解讀，這種分歧又成為當(dāng)今妨礙相對人通過法律救濟(jì)機制及時解決征地補償安置爭議的主要癥結(jié)。

解讀之一：裁決是僅適用于征地補償爭議的一種獨立的糾紛解決機制

這種理解傾向于按照《實施條例》的有關(guān)文字界協(xié)調(diào)裁決制度的性質(zhì)及適用范圍。因為《實施條例》中既使用了“征地補償、安置方案”和“征地補償、安置爭議”的概念，同時又有“補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議”的表述，并且對補償標(biāo)準(zhǔn)爭議設(shè)定“協(xié)調(diào)”、“裁決”程序，似乎不難得出以下兩點結(jié)論：一是，存在征地補償安置爭議與補償標(biāo)準(zhǔn)爭議兩種不同爭議，相對人不服征地補償安置方案的爭議是征地補償安置爭議，不服補償標(biāo)準(zhǔn)的爭議則是補償標(biāo)準(zhǔn)爭議；二是，補償標(biāo)準(zhǔn)爭議適用協(xié)調(diào)裁決程序解決，即先由縣級以上地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成則征地批準(zhǔn)機關(guān)裁決?！安脹Q”一詞的使用表明這是一種獨立的糾紛解決機制。

然而，這種觀點沒有厘清補償標(biāo)準(zhǔn)爭議與征地補償安置爭議的關(guān)系，因而并沒有解決具體操作中的問題。筆者認(rèn)為，如果按照這種觀點持有者對法條所使用的字面解釋方法，那么將補償標(biāo)準(zhǔn)爭議理解為針對有關(guān)立法規(guī)范或者抽象行政行為的爭議更為合適，這就將補償標(biāo) 4 準(zhǔn)爭議與征地補償爭議區(qū)分開來。原因在于，按照我國的征地補償標(biāo)準(zhǔn)制度，補償標(biāo)準(zhǔn)要么由《土地管理法》直接規(guī)定，要么由國務(wù)院和省里作出規(guī)定，因此補償標(biāo)準(zhǔn)都體現(xiàn)為立法規(guī)范或者抽象行政行為?！秾嵤l例》作為《土地管理法》的實施性法規(guī)，補償標(biāo)準(zhǔn)的含義理應(yīng)與法律保持一致。但我們又看到，如果《實施條例》規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)爭議是針對立法規(guī)范或者抽象行政行政行為的話，《實施條例》確立的協(xié)調(diào)裁決程序就有值得探討之處。一是，針對立法規(guī)范和抽象行政行為的爭議，依照有關(guān)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用備案程序處理，備案程序與《實施條例》規(guī)定的協(xié)調(diào)裁決程序在處理主體、處理程序和處理方式上都大相逕庭。按照《實施條例》操作，不僅在制度上與備案制度不符，在執(zhí)行中甚至可能出現(xiàn)下級行政機關(guān)越權(quán)協(xié)調(diào)裁決上級行政機關(guān)相關(guān)規(guī)定甚至行政機關(guān)越權(quán)協(xié)調(diào)裁決權(quán)力機關(guān)立法規(guī)范的問題（在補償標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院規(guī)定、征地審批機關(guān)卻是省級政府的情況下，就要由市縣政府對國務(wù)院規(guī)定進(jìn)行協(xié)調(diào)、省級政府對國務(wù)院規(guī)定進(jìn)行裁決；在補償標(biāo)準(zhǔn)屬于法律直接規(guī)定、征地審批機關(guān)是國務(wù)院的情況下，就要由市縣政府對法律規(guī)定進(jìn)行協(xié)調(diào)、國務(wù)院對法律規(guī)定進(jìn)行裁決）；二是，立法規(guī)范和抽象行政行為并不直接影響相對人的權(quán)利義務(wù)，只有具體行政行為才可能侵害相對人的合法權(quán)益，因此征地實踐中通常發(fā)生的爭議，包括征地審批爭議和征地補償安置爭議，都是由具體行政行為引起的。由于補償征地相對人自身的法律素質(zhì)局限，在尚未出現(xiàn)征地補償安置行為的情況下，他們對抽象行為的關(guān)注是極其有限的?！秾嵤l例》專門針對補償安置爭議規(guī)定協(xié)調(diào)裁決程序，其立法意圖和必要性不能不令人疑惑。筆者從各地了解到的所謂補償標(biāo)準(zhǔn)爭議案件，實際上針對的都是征地補償安置爭議。這也從另一個層面說明，將《實施條例》規(guī)定的協(xié)調(diào)裁決機制理解為針對抽象的補償標(biāo)準(zhǔn)爭議的專門解決機制，并無太大的實際意義。

解讀之二：裁決是適用于征地補償安置爭議的第二次行政執(zhí)法

這種觀點看到了相對人關(guān)注的焦點是政府的征地補償安置行為，因此將《實施條例》第二十五條規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)爭議擴大解釋為征地補償安置爭議。同時，這種觀點又剔除了對爭議的裁決所應(yīng)有的法律救濟(jì)性質(zhì)，對“裁決”作了限縮解釋，認(rèn)為裁決是一次新的具體行政行為，是二次執(zhí)法。因此，這種觀點的核心內(nèi)容是，相對人不服政府征地補償安置行為，必須經(jīng)由有關(guān)行政機關(guān)以“裁決”形式第二次作出具體行政行為后，才能申請行政復(fù)議和提起行政訴訟。簡而言之，相對人對征地補償安置行為這種具體行政行為不得直接尋求法律救濟(jì)。

以上這理解，主要是由土地管理部門所闡發(fā)的。國土資源部2006年7月發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的通知》，內(nèi)容包括了以下六個方面。一是，“征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，是《中華人民共和國土地管理法實施條例》為解決征地補償安置爭議確立的專門制度?！倍牵巴菩姓鞯匮a償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，是法規(guī)有要求，現(xiàn)實有需要，實踐有經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)加快進(jìn)行?！比?，“必須規(guī)范協(xié)調(diào)和裁決的程序。在程序設(shè)定上，首先必須貫徹協(xié)調(diào)前置、重在協(xié)調(diào)的原則，即當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)先向擬定征地補償安置方案的市、縣人民政府的上一級人民政府申請協(xié)調(diào)。未經(jīng)協(xié)調(diào)的案件，不能進(jìn)行裁決。”四是，“協(xié)調(diào)裁決的范圍是針對被征地農(nóng)民與實施征地的市、縣政府在補償安置方面的爭議。協(xié)調(diào)裁決不對經(jīng)依法批準(zhǔn)的征地合法性進(jìn)行審查，不代替行政復(fù)議和訴訟。協(xié)調(diào)裁決的范圍主要有：對市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補償安置方案有異議的；對適用征地補償安置方案涉及的對被征土地地類、人均耕地面積、被征土地前三年平均年產(chǎn)值的認(rèn)定有異議的；實行區(qū)片綜合地 5 價計算征地補償費的地區(qū)，對區(qū)片綜合地價的適用標(biāo)準(zhǔn)和計算有異議的?！蔽迨牵笆　⒆灾螀^(qū)、直轄市國土資源管理部門在機構(gòu)編制比較緊張的情況下，要按照轉(zhuǎn)變國土資源管理方式，強化國土資源管理職能的要求，通過內(nèi)部調(diào)劑，為協(xié)調(diào)裁決機構(gòu)增加編制，充實人員?！?六是，“當(dāng)事人對裁決機關(guān)作出的裁決決定不服的，可以在法定期限內(nèi)依照《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。裁決決定中應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人訴權(quán)?！笨梢?，國土資源部通知雖然提到裁決雖不替代行政復(fù)議和行政訴訟，但是行政復(fù)議訴訟權(quán)只在“裁決決定”中告知相對人，這就明確排除了相對人就征地補償安置爭議直接申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的可能。由于法定行政復(fù)議訴訟范圍限于具體行政行為，國土資源部通知也意味著明確了征地補償安置爭議裁決的二次執(zhí)法性質(zhì)。裁決機關(guān)雖然是國務(wù)院和省級政府，但裁決活動由土地管理部門主導(dǎo)和具體承辦，這也排除了裁決不同于行政復(fù)議的運作特點。

對土地管理部門將征地補償安置爭議裁決當(dāng)作土地管理部門主導(dǎo)的二次執(zhí)法的觀點，筆者也有不同認(rèn)識，因為這種觀點無論在法律層面還是操作層面都有嚴(yán)重問題。一是，將行政法規(guī)與相關(guān)法律作了相互對立的理解。依照《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的明文規(guī)定，相對人對具體行政行為不服，可以直接申請行政復(fù)議和提起行政訴訟，無需經(jīng)過二次執(zhí)法。換言之，相對人對具體行政行為直接請求法律救濟(jì)，是法律賦予他們的權(quán)利，行政法規(guī)無權(quán)加以限制和剝奪。如果將《實施條例》的裁決規(guī)定理解為二次執(zhí)法后才有法律救濟(jì)請求權(quán)，不僅搞亂了法律關(guān)系，割裂了我國統(tǒng)一的法律救濟(jì)制度，而且給人以行政法規(guī)與相關(guān)法律相抵觸的印象。二是，大量本應(yīng)解決在地方的行政爭議將會被引向中央政府。按照我國法律救濟(jì)制度的規(guī)定，由基層政府具體行政行為引發(fā)的行政爭議，應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議、行政訴訟機制及時公正地在本地方予以化解，避免爭議久拖不決引發(fā)新的問題［2］。征地補償安置爭議是由有關(guān)市縣政府的具體行政行為所引起的，又是當(dāng)前社會各界普遍關(guān)注的熱點問題，更加需要依法通過行政復(fù)議和行政訴訟程序處理，以把這類突出矛盾化解在基層、化解在初發(fā)階段［3］。國土資源部通知卻要求將市縣政府的具體行政行為轉(zhuǎn)化為省級政府甚至是國務(wù)院的具體行政行為后才能申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，這勢必將這類數(shù)量巨大的基層群體性行政爭議引向中央政府，主要擔(dān)負(fù)決策職能的中央政府客觀上沒有足夠的精力應(yīng)對這類爭議。［4］三是，將會極大地加重相對人程序負(fù)擔(dān)?？傮w上看，被征地相對人知法用法的水平不高，求諸法律程序的經(jīng)濟(jì)能力有限，征地補償安置爭議又涉及其基本生存權(quán)利，需要相對簡便的法律程序提供有效的法律救濟(jì)。但是，按照土地管理部門的理解，相對人對征地補償安置爭議必須經(jīng)過二次執(zhí)法才能獲得法律救濟(jì)權(quán)利，在二次執(zhí)法前還必須接受一次性質(zhì)不明的協(xié)調(diào)，而無論是協(xié)調(diào)還是裁決都既無時限規(guī)定，也無程序約束，這帶給相對人的程序負(fù)擔(dān)必將難以估量。四是，缺乏超脫地位的協(xié)調(diào)裁決難以保證這一制度的公正性。法律之所以規(guī)定行政爭議應(yīng)當(dāng)由行政復(fù)議和行政訴訟渠道解決，是因為這種法律救濟(jì)機制具有裁決機構(gòu)超脫、裁決程序規(guī)范和裁決過程公開的法律特性，公正裁決也因而獲得了必要的保障，法律救濟(jì)機制也因而能夠達(dá)到定紛止?fàn)帯附Y(jié)事了的法律效果和社會效果。從一些地方以“協(xié)調(diào)裁決”為名實施的二次執(zhí)法看，事先參與作出行征地行為或者征地補償安置行為的部門主導(dǎo)著協(xié)調(diào)裁決活動，相對人爭議的事項與這些部門有著直接間接的關(guān)聯(lián)，協(xié)調(diào)裁決活動難以具備基本的公信力，解決爭議的可能性也因而大打折扣?！斑\動員”充當(dāng)“裁判員”的尷尬，使 6 這些部門的工作人員也發(fā)出“爭議裁決最好由相對中立的機構(gòu)承擔(dān)”的感慨。［5］從本文援引的幾個例證看，不少征地補償安置行為明顯都有這樣那樣的違法問題，但是在協(xié)調(diào)裁決中卻得不到糾正，也與具體協(xié)調(diào)裁決機構(gòu)地位難以超脫有必然關(guān)系。

解讀之三：裁決是對征地補償爭議的行政復(fù)議

這種觀點認(rèn)為，《實施條例》第二十五條中關(guān)于征地補償安置程序的具體規(guī)定，綜合該條三款內(nèi)容的前后邏輯關(guān)系和相關(guān)法律制度來理解，這里規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)爭議，似與有關(guān)補償標(biāo)準(zhǔn)的立法規(guī)范及抽象行政行為的爭議無關(guān)，而是指有關(guān)市縣政府征地補償安置方案對相對人確定的具體補償數(shù)額。不服這種補償標(biāo)準(zhǔn)的爭議，顯然是對具體行政行為不服的行政爭議。根據(jù)我國的法律救濟(jì)制度，對具體行政行為引起的爭議，應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議和行政訴訟的渠道解決。其中，上級行政機關(guān)依據(jù)相對人申請對具體行政行為進(jìn)行的審查裁決，性質(zhì)上就是行政復(fù)議。因此，《實施條例》第二十五條規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)爭議的裁決程序，就是行政復(fù)議程序。至于該條規(guī)定的協(xié)調(diào)，并不是正式的法律救濟(jì)機制，不應(yīng)當(dāng)影響相對人依法申請行政復(fù)議或者行政訴訟的權(quán)利。此外，《實施條例》第二十五條中雖未規(guī)定征地安置爭議的處理程序，相對人依法也可以就這類行政爭議直接申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。強令相對人放棄法律救濟(jì)權(quán)利，而去接受行政機關(guān)以“裁決”為名實施的第二次行政執(zhí)法，是沒有法律依據(jù)的。

這種觀點符合我國的法律制度，有利于依法及時化解征地補償安置爭議。但是，由于《實施條例》第二十五條的表述確實存在不夠清晰之處，因此對諸如“裁決”為什么應(yīng)當(dāng)適用行政復(fù)議程序之類的問題，還需要尋求進(jìn)一步的論據(jù)。

三、征地補償安置爭議處理的應(yīng)然路徑思考

如前文所述，征地補償安置爭議，是被征地的農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織不服被征土地所在地的市縣政府批準(zhǔn)的征地補償安置方案所引發(fā)的爭議。這是一類典型的因具體行政行為引起的行政爭議。按照我國《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，行政爭議應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議和行政訴訟的法律救濟(jì)機制處理，不存在對具體行政行為通過二次執(zhí)法進(jìn)行處理的糾紛解決機制。征地補償安置爭議作為一種行政爭議，其處理路徑也不應(yīng)例外。

那么，是否如有的部門所解讀的，《實施條例》對征地補償安置爭議作了與法律不一致的處理路徑？其實，只要關(guān)注一下《實施條例》出臺時的法律背景，即使將補償標(biāo)準(zhǔn)爭議理解為征地補償安置爭議，也會發(fā)現(xiàn)把裁決理解為二次執(zhí)法其實在法律上和法理上都不能成立。至于裁決之前的協(xié)調(diào)，則根本上不構(gòu)成一項法律救濟(jì)機制［6］，而裁決則完全可以理解為行政復(fù)議的性質(zhì)。

筆者之所以得出這樣的結(jié)論，不僅基于我國法律救濟(jì)制度的規(guī)定，還基于以下理由：

第一，從總體制度框架上看，我國行政復(fù)議是對行政系統(tǒng)內(nèi)部自我糾正錯誤的法律制度的概括，公民不服具體行政行為申請上級行政機關(guān)審查裁決的活動，無論是單行法律法規(guī)如何表述，性質(zhì)上都屬于行政復(fù)議，而不應(yīng)當(dāng)作其他理解。這有建國以來許多行政法律法規(guī)的規(guī)定作為例證［7］。

第二，用語選擇上看，《實施條例》對有關(guān)行政爭議所使用的“裁決”一詞，正是當(dāng)時行政復(fù)議的同義表述。《實施條例》制定于1998年，正處于國務(wù)院《行政復(fù)議條例》施行期 7 間，《行政復(fù)議條例》將“行政復(fù)議”與“裁決”是作為同一概念加以使用的。《行政復(fù)議條例》第四條明確規(guī)定：“本條例所稱復(fù)議機關(guān)，是指受理復(fù)議申請，依法對具體行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的行政機關(guān)?！痹摋l例其他條文還多次出現(xiàn)行政復(fù)議機關(guān)對行政復(fù)議事項作出裁決的表述。

第三，從裁決機關(guān)看，《實施條例》規(guī)定的裁決機關(guān)符合當(dāng)時《行政復(fù)議條例》的規(guī)定。《實施條例》規(guī)定由國務(wù)院和省作為裁決機關(guān)，這與現(xiàn)行《行政復(fù)議法》關(guān)于“上一級行政機關(guān)管轄原則”不盡一致，但是這一規(guī)定卻與當(dāng)時的《行政復(fù)議條例》保持一致，因為《行政復(fù)議條例》認(rèn)可單行法律、法規(guī)對行政復(fù)議管轄所作的具體規(guī)定［8］。當(dāng)然，將裁決界定為行政復(fù)議，在《行政復(fù)議法》施行后，根據(jù)該法第四十一條關(guān)于“本法施行前公布的法律有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定與本法的規(guī)定不一致的，以本法的規(guī)定為準(zhǔn)”的規(guī)定精神，征地補償安置爭議的行政復(fù)議機關(guān)需要《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定作出相應(yīng)調(diào)整，即征地補償安置爭議由市縣政府的上一級政府依法受理，不再由中央政府作為這類案件的行政復(fù)議機關(guān)。

第四，從法理上講，法律上使用的“裁決”概念，其性質(zhì)和含義必須根據(jù)其所在法律部門和法律關(guān)系的內(nèi)容來加以界定，不能隨意解釋［9］。比如，我國《仲裁法》第五十一條中規(guī)定的仲裁庭的裁決，實際上是民商事仲裁的性質(zhì)；又如，原《治安管理處罰條例》第三十九條規(guī)定：“被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機關(guān)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府裁決的，在接到通知后五日內(nèi)，可以向上一級公安機關(guān)提出申訴，由上一級公安機關(guān)在接到申訴后五日內(nèi)作出裁決；不服上一級公安機關(guān)裁決的，可以在接到通知后五日內(nèi)向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟”，這同一條規(guī)定提到的裁決，根據(jù)具體的法律關(guān)系就具有兩種不同的性質(zhì)，其中公安機關(guān)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作出的治安管理處罰裁決屬于行政執(zhí)法的性質(zhì)，而上級公安機關(guān)對治安管理處罰裁決申訴的裁決則屬于行政復(fù)議的性質(zhì)；此外，現(xiàn)行《行政復(fù)議法》第十四條規(guī)定的國務(wù)院對不服省部級行政機關(guān)具體行政行為申請行政復(fù)議案件的裁決，也屬于行政復(fù)議的性質(zhì)。可見，由行政機關(guān)實施的“裁決”活動，如果是以直接處理相對人權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容，則應(yīng)定性為行政執(zhí)法，如果是以直接處理行政爭議為內(nèi)容，則應(yīng)歸入行政復(fù)議的范圍。

基于以上分析，筆者提出以下建議：

（一）盡管通過法律解釋方式，明確征地補償安置爭議的處理途徑。針對征地補償安置爭議的相對人遭遇的法律困撓，有權(quán)機關(guān)要盡快根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，對《實施條例》第二十五條規(guī)定的“裁決”的性質(zhì)作出符合法律救濟(jì)體制的相應(yīng)解釋，以澄清各方面的歧見，暢通使征地補償安置爭議的法律救濟(jì)渠道。具體解釋意見是：相對人對有關(guān)市縣政府批準(zhǔn)的征地補償安置方案不服的，可以申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，可以提起行政訴訟；相對人也可以直接提起行政訴訟。為了充分保障有關(guān)相對人的法律救濟(jì)權(quán)利，行政機關(guān)在作出征地補償安置行為時，必須告知相對人依法申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利。

（二）有關(guān)立法機關(guān)要及時研究對征地制度和征地補償安置制度的修改，除了刪除備受爭議的補償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議的協(xié)調(diào)裁決內(nèi)容外，要著重規(guī)范市縣政府實施征地補償安置的程序。具體思路是：要根據(jù)公開、公平、公正的要求，提高征地補償安置方面的依法行政水平，從源頭上預(yù)防和減少行政爭議的發(fā)生。根據(jù)一些學(xué)者提出的借鑒英國土地裁決所完善我國征 8 地補償安置程序的想法，可以考慮改變目前由土地管理部門主導(dǎo)征地補償安置行為的單方模式，引入補償安置標(biāo)準(zhǔn)的評估機制和補償安置措施的公開聽證機制，確保補償安置行為的合法規(guī)范，維護(hù)相對人的基本權(quán)益，同時也相對人進(jìn)一步尋求法律救濟(jì)奠定良好的基礎(chǔ)。［10］

【注釋】

［1］參見http://news.xinhuanet.com/politics/2006-04/05/content_4386266.htm ［2］如《行政復(fù)議法》規(guī)定，對地方政府的具體行政行為不服，向上一級政府申請行政復(fù)議；《行政訴訟法》也規(guī)定，除法律特別規(guī)定的情形外，第一審行政案件由基層法院管轄。

［3］2004年1月10日，樂山市沙灣區(qū)政府批準(zhǔn)一份征地安置補償方案，確定了對徐加林等879人的征地補償安置措施。徐加林等879人認(rèn)為樂山市沙灣區(qū)政府沒有按照國家規(guī)定實地調(diào)查年產(chǎn)值數(shù)據(jù)，也未按基本農(nóng)田補償原告，補償標(biāo)準(zhǔn)并低于樂山市政府規(guī)定的1200元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，從而向樂山市沙灣區(qū)法院提起行政訴訟，請求判決被告批準(zhǔn)的征地補償安置方案無效。一審法院認(rèn)為，被告作為市屬區(qū)級政府，有權(quán)批準(zhǔn)征地安置補償方案；現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定法院對政府批準(zhǔn)的征地安置補償方案中的補償標(biāo)準(zhǔn)的合法性享有司法審查權(quán)，因此法院受理此類案件于法無據(jù)。遂裁定駁回起訴。徐加林等879人不服，向四川省樂山市中級法院提起上訴。二審法院審理認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，徐加林等879人對樂山市沙灣區(qū)政府批準(zhǔn)的征地補償安置方案中的補償標(biāo)準(zhǔn)不服，應(yīng)由縣級以上地方政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。未經(jīng)政府裁決，徑直向法院提起行政訴訟，不具備法定的起訴要件，一審裁定駁回起訴理由不當(dāng)，但處理結(jié)果正確。徐加林等879人上訴請求撤銷一審裁定，撤銷樂山市沙灣區(qū)政府批準(zhǔn)的征地補償安置方案的上訴理由不能成立。據(jù)此，樂山市中級法院2005年9月3日裁定駁回上訴，維持原裁定。從此案可以發(fā)現(xiàn)，有的法院認(rèn)為對征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議案件應(yīng)當(dāng)實行行政裁決前置，法院不能直接受理這類案件。然而，對照《行政訴訟法》第三十七條的規(guī)定，我國行政訴訟中并沒有所謂行政裁決前置的制度；同時，《土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，也沒有實行行政復(fù)議前置的規(guī)定。法院不受理徐加林等人的起訴，在法律依據(jù)上是值得商榷的。參見http://004km.cn/ReadNews.asp?NewsID=1567 ［4］根據(jù)國土資源部通知的規(guī)定，裁決要依法告知當(dāng)事人行政復(fù)議權(quán)。根據(jù)這一規(guī)定，如果征地批準(zhǔn)機關(guān)是省級政府，就應(yīng)當(dāng)先由省級政府裁決征地補償安置爭議，對裁決不服，可以向省級政府申請原級復(fù)議，仍然不服的，可以向國務(wù)院申請最終裁決。如果征地批準(zhǔn)機關(guān)是國務(wù)院，一旦發(fā)生征地補償安置爭議，相對人就可以直接向國務(wù)院申請裁決，對國務(wù)院裁決不服，還可以再要求行政復(fù)議。對照國土資源部的規(guī)定，從理論上看，所有的征地補償安置爭議都可以請求國務(wù)院處理；從目前我國公民期望提升處理機關(guān)層級的的傾向看，一旦按照國土資源部的通知操作，許多征地補償安置爭議都會實際涌向國務(wù)院。

［5］國土資源部在沒有法律依據(jù)和合法授權(quán)的情況下，按照本部門的單方理解自行發(fā)文規(guī)定由國土部門具體承辦國務(wù)院和省級政府的裁決工作，也可能涉及是否越權(quán)的問題。按照我國有關(guān)組織法的規(guī)定，國土資源部無權(quán)自行對政府的工作進(jìn)行具體部署。

［6］從立法技術(shù)層面而言，《實施條例》第二十五條中規(guī)定的協(xié)調(diào)，即使作為一種調(diào)解 9 機制，也有進(jìn)一步斟酌之處。一是，調(diào)解應(yīng)當(dāng)建立在雙方當(dāng)事人自愿基礎(chǔ)之上的，如果規(guī)定為一種普遍的前置措施，則有違自愿調(diào)解的本質(zhì)，有可能限制相對人依法申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利；二是，該條規(guī)定由縣級以上政府進(jìn)行調(diào)解，而市縣政府正是作出征地補償安置方案、引起行政爭議的行政主體，讓爭議的一方當(dāng)事人對另一方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，是否可具操作性和合理性令人生疑。因此，《實施條例》第二十五條規(guī)定的協(xié)調(diào)，除了使各方當(dāng)事人徒增紛撓，并沒有太大的實際意義。

［7］如《外國人入境出境管理法》第二十九條規(guī)定：“受公安機關(guān)罰款或者拘留處罰的外國人，對處罰不服的，在接到通知之日起15日內(nèi)，可以向上一級公安機關(guān)提出申訴，由上一級公安機關(guān)作出最后的裁決，也可以直接向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟”，這里規(guī)定的“申訴”，實際上就是行政復(fù)議。

［8］國務(wù)院《行政復(fù)議條例》第十二條雖然規(guī)定，對地方各級人民政府的具體行政行為不服申請的復(fù)議，由上一級人民政府管轄。但同時該條例第二十二條又規(guī)定：“其他復(fù)議管轄，依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定”。可見，《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定由國務(wù)院或者省級政府管轄因市、縣政府具體行政行為引起的行政復(fù)議案件，與《行政復(fù)議條例》的規(guī)定并沒有任何沖突。

［9］按照同樣的邏輯，僅僅因為《行政訴訟法》使用了判決和裁定的提法，就應(yīng)當(dāng)將人民法院對具體行政行為的審查活動定性為判決和裁定制度，而不是行政訴訟制度；僅僅因為《立法法》規(guī)定全國人大及其常委會審議法律案，就將全國人大制定法律規(guī)范的活動界定為審議制度，而不是立法制度。顯然，這種邏輯是極其荒唐的。

［10］土地裁決所是英國行政裁判所體系的組成部分。英國行政裁判所制度（tribunal system）是在行政系統(tǒng)設(shè)立的一種準(zhǔn)司法制度，由于不同法律體系的區(qū)別，大陸法系國家對這一制度無法簡單照搬，而必須根據(jù)本國的制度特點作相應(yīng)的對比研究和有針對性的借鑒。根據(jù)我國法律體系來審視英國行政裁決所職能，行政裁判所主要裁決兩類爭議案件，一是行政爭議案件，這是多數(shù)行政裁決所的職能，履行這一職能的行政裁判所的活動相當(dāng)于我國的行政復(fù)議；二是民事爭議案件，主要是與公共權(quán)利有關(guān)的民事案件，履行這一職能的行政裁決所的活動相當(dāng)于我國學(xué)者所說的行政裁決，即處理民事糾紛的行政執(zhí)法活動。土地裁判所的職能是屬于裁決民事爭議案件的職能，從借鑒的角度研究，它應(yīng)當(dāng)用于規(guī)范行政執(zhí)法行為、改進(jìn)行政執(zhí)法程序，而不是限制相對人尋求法律救濟(jì)的權(quán)利、擠壓行政復(fù)議和行政訴訟制度的運作空間。

補注：

征地補償安置爭議裁決的性質(zhì)問題是個實務(wù)性極強的問題，筆者以前認(rèn)為理論界傾力較少。近日查閱有關(guān)資料時偶然發(fā)現(xiàn)，雖然研究關(guān)注這一問題的人確實不多，但是凡研究者均與筆者持基本相同的觀點。如張樹義教授主編的新著《糾紛的行政解決機制研究－－以行政裁判為中心》一書曾專文論及：“《<中華人民共和國土地管理法>實施條例》(以下簡稱《實施條例》)第25條第3款規(guī)定：‘??對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！艘?guī)定的‘裁決’實際是復(fù)議，是復(fù)審式行政裁決”。參見張樹義：《糾紛的行政解決機制研究－－以行政裁判為中心》，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第204頁；此前蘇州 10 大學(xué)王太高博士所著《行政補償制度研究》更是用相當(dāng)篇幅論述了征地補償安置爭議及其裁決的法律性質(zhì)，最后提出：“很顯然，《土地管理法實施條例》第25條所稱‘裁決’既不是行政處罰，也不是行政主體的職權(quán)行為。那么它究竟是行政裁決還是行政復(fù)議，關(guān)鍵是要看該行政行為所解決糾紛的性質(zhì)。凡是‘裁決’解決的是民事爭議，為行政裁決，若‘裁決’解決的是行政爭議，盡管名稱為‘裁決’，實際是行政復(fù)議。據(jù)此，我們認(rèn)為，《土地管理法實施條例》第25條所稱的‘裁決’不是行政裁決，而是行政復(fù)議?！眳⒁娡跆撸骸缎姓a償制度研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第232-237頁。