第一篇：完善增減掛鉤資金使用管理政策支持 “宅基地三權(quán)分置”的跨行政區(qū)域 遠(yuǎn)郊異地集中居住的鄉(xiāng)村振興

完善增減掛鉤資金使用管理政策支持 “宅基地三權(quán)分置”的跨行政區(qū)域 遠(yuǎn)郊異地集中居住的鄉(xiāng)村振興

——基于上海市的調(diào)研

十九大報(bào)告和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。大城市的郊區(qū)如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，上海市探索形成的跨行政區(qū)域遠(yuǎn)郊異地集中居住的鄉(xiāng)村振興模式值得借鑒。推進(jìn)跨行政區(qū)域農(nóng)民異地集中居住，是從根本上解決城鄉(xiāng)發(fā)展一體化短板的重要舉措。

一、上海積極探索農(nóng)民集中居住并形成了跨行政區(qū)域

遠(yuǎn)郊異地集中居住的鄉(xiāng)村振興模式

（一）上海農(nóng)民集中居住的跨行政區(qū)域遠(yuǎn)郊異地集中特點(diǎn)明顯。（1）農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中是主流，且量大面廣。（2）跨行政區(qū)域現(xiàn)象明顯。大部分是跨村的，也有的跨鎮(zhèn)甚至跨區(qū)的。（3）在國(guó)有土地上安置集中居住的農(nóng)民比在原集體土地和中心村安置有明顯的優(yōu)勢(shì)。（4）遠(yuǎn)郊本鎮(zhèn)范圍集中居住，需要借助跨鎮(zhèn)配置部分節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)資金平衡。（5）遠(yuǎn)郊區(qū)集中居住的需求旺盛，是鄉(xiāng)村振興的重要抓手。探索促進(jìn)跨行政區(qū)域遠(yuǎn)郊異地集中居住實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)政政策非常重要。

（二）上海遠(yuǎn)郊已經(jīng)形成了跨行政區(qū)域異地集中居住的鄉(xiāng)村振興模式。上海的集中居住已有五種模式：第一種模式是在原集體村莊范圍新建宅基地。第二種模式是建立跨自然村甚至行政村的中心村。第三種模式是動(dòng)遷安置。第四種模式是農(nóng)民向所在鎮(zhèn)的鎮(zhèn)政府所在地等國(guó)有土地上集中的以房按房模式，比較典型的是上海嘉定江橋模式。第五種是第四種模式的變種，即以有效宅基地面積換房，且在保障一套最多兩套（按面積算）基本居住用房以實(shí)物安置的基礎(chǔ)上，多余的用貨幣安置或股權(quán)安置；貨幣安置或股權(quán)安置以成本價(jià)折算。

二、上海市積極探索利用增減掛鉤政策實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域

農(nóng)民異地集中居住的鄉(xiāng)村振興的財(cái)政支持政策

（一）遠(yuǎn)郊農(nóng)民異地集中居住鄉(xiāng)村振興模式下的財(cái)政支持政策的形成。上?；凇蛾P(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)[2008]138號(hào)）頒布了《關(guān)于本市實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策推進(jìn)農(nóng)民宅基地置換試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》（滬府辦發(fā)〔2010〕1 號(hào)），在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上又推出《上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市農(nóng)委關(guān)于進(jìn)一步完善本市農(nóng)民宅基地置換政策意見(jiàn)的通知》（滬府辦〔2014〕12號(hào)），并于2016年進(jìn)一步完善出臺(tái)《上海市人民政府關(guān)于促進(jìn)本市農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住的若干意見(jiàn)》（滬府〔2016〕39號(hào)）?？梢灾v2014年的文件主要是針對(duì)第四種模式的；2016年的文件鼓勵(lì)第五種模式。

（二）遠(yuǎn)郊農(nóng)民異地集中居住鄉(xiāng)村振興模式下的財(cái)政政策創(chuàng)新。（1）探索了支持鄉(xiāng)村振興的農(nóng)民異地集中居住的宅基地三權(quán)分置之路。承認(rèn)農(nóng)民對(duì)原集體土地的所有權(quán)不變；有且只有集體的農(nóng)民有資格享有農(nóng)村宅基地的資格；農(nóng)民已經(jīng)取得宅基地的資格，或作為集體成員雖然沒(méi)有取得但被承認(rèn)的資格，在集中居住的多種安置中擁有相同的權(quán)利；（2）通過(guò)財(cái)政手段，以貨幣或股權(quán)形式探索了實(shí)物安置外的資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式；（3）探索了市區(qū)兩級(jí)財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付支持利用增減掛鉤實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)郊農(nóng)民異地集中居住的機(jī)制；（4）初步探索了財(cái)政支持跨行政區(qū)域增減掛鉤的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。（5）探索了集體農(nóng)村宅基地與國(guó)有建設(shè)用地商品房用地的銜接機(jī)制。

（三）遠(yuǎn)郊農(nóng)民異地集中居住鄉(xiāng)村振興模式財(cái)政政策存在的問(wèn)題。（1）因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低使農(nóng)民和村集體對(duì)集中居住方式的積極性不高。（2）因財(cái)政壓力大等鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的積極性有待提高。（3）貨幣安置及股權(quán)安置推行難度大。（4）遠(yuǎn)郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)增減掛鉤的資金平衡，需要跨區(qū)域配置集中居住節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)以平衡資金缺口，需要跨區(qū)域安置才能有能力保障農(nóng)民的就業(yè)和農(nóng)民的利益。（5）與實(shí)物安置相比貨幣安置和股權(quán)安置存在比較劣勢(shì)。

三、完善跨行政區(qū)域農(nóng)民異地集中居住的增減掛鉤

資金使用管理和配套機(jī)制

（一）通過(guò)加大市、區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府組織跨行政區(qū)域農(nóng)民異地集中居住的能力。（1）實(shí)行差異化的市級(jí)戶均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，奉賢金山崇明從20萬(wàn)元/戶提高到30萬(wàn)元/戶，其他遠(yuǎn)郊區(qū)從12萬(wàn)元/戶提高到15萬(wàn)元/戶，近郊的不變甚至減少。（2）將市級(jí)出讓金返還計(jì)算的基數(shù)從400萬(wàn)元提高到600萬(wàn)元；出讓金返還比例從約10%提高到15%。（3）擴(kuò)大區(qū)級(jí)返還的項(xiàng)目范圍。（4）區(qū)級(jí)出讓金返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例再提高10-20%。（5）真正實(shí)施“拆三還一”的類集建區(qū)政策。將“拆三還一”的類集建區(qū)權(quán)利給鎮(zhèn)，如果能夠落實(shí)就落實(shí)，如果落實(shí)不了，以指標(biāo)的形式由區(qū)或市收購(gòu)。（6）建立宅基地集中居住項(xiàng)目剩余指標(biāo)的優(yōu)先使用制度，及時(shí)變現(xiàn)指標(biāo)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政即時(shí)支付能力。（7）建立農(nóng)民集中居住剩余建設(shè)用地指標(biāo)跨行政區(qū)域優(yōu)先流轉(zhuǎn)的機(jī)制和利益返還原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)制。（8）建立宅基地集中居住政府考核機(jī)制，促進(jìn)基層政府的工作。簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，縮短項(xiàng)目周期；市、區(qū)啟動(dòng)資金及早到位，且適當(dāng)提高啟動(dòng)資金占市、區(qū)總共支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金的比例，以此減少財(cái)務(wù)成本。

（二）將跨行政區(qū)域農(nóng)民異地集中居住節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)，用于支持農(nóng)民在集中居住區(qū)域甚至更好的區(qū)位開(kāi)辦實(shí)業(yè)。將跨行政區(qū)域農(nóng)民異地集中居住過(guò)程中節(jié)約下來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)，以異地置換或入股等形式，在工業(yè)園區(qū)中給予集體使用工業(yè)用地的機(jī)會(huì)，或使其擁有可出租的標(biāo)準(zhǔn)廠房進(jìn)行出租；或在集中居住區(qū)，允許農(nóng)民集體擁有租賃性住房進(jìn)行經(jīng)營(yíng)；提高居住小區(qū)商業(yè)配套用房的比例，如提高到20%；或除此外，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村10%的指標(biāo)使其在商業(yè)中心或工業(yè)中心建設(shè)配套物業(yè)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的相應(yīng)支付能力（這一部分錢(qián)?？顚Ｓ茫?/p>

（三）允許服務(wù)于居民點(diǎn)集中居住的增減掛鉤項(xiàng)目的剩余資金合理用到后續(xù)的集中居住項(xiàng)目中。按照增減掛鉤項(xiàng)目?jī)善胶獾脑瓌t，即要求地類平衡的同時(shí)還要實(shí)現(xiàn)資金平衡。上海市的宅基地集中居住基本上都在集中建設(shè)區(qū)，為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)一、基礎(chǔ)設(shè)施配套和建設(shè)安置的及時(shí)性，這些區(qū)域已經(jīng)由政府早期進(jìn)行了投資。如果這樣進(jìn)行分析，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)資金的盈余。完善相關(guān)政策，允許剩余資金用于相關(guān)地塊，以改善安置居民居住和生產(chǎn)生活水平，也為后續(xù)的居民點(diǎn)集中鋪墊好的道路。

（四）積極探索跨行政區(qū)域農(nóng)民異地集中居住的節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)出區(qū)域與使用指標(biāo)區(qū)域的利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制。利用節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，在農(nóng)民集中居住區(qū)形成實(shí)業(yè)，或在更高效益的配置區(qū)域形成實(shí)業(yè)，并建立節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的利益團(tuán)體與使用指標(biāo)利益團(tuán)體的利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過(guò)稅收優(yōu)惠等搭建平臺(tái)鼓勵(lì)企業(yè)使用農(nóng)民集中居住造成的流動(dòng)的農(nóng)民。

（五）綜合考慮三種安置方式的收益和風(fēng)險(xiǎn)合理確定貨幣安置和股權(quán)安置的價(jià)格。（1）以實(shí)物安置為基礎(chǔ)參照，在確定貨幣安置或股權(quán)安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，還要考慮到未來(lái)增值潛力可能帶來(lái)的差異。（2）考慮到貨幣補(bǔ)償和股權(quán)補(bǔ)償所得資金的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。貨幣安置或股權(quán)安置的房?jī)r(jià)，在實(shí)物安置基礎(chǔ)上上浮10%-20%。（3）培育股權(quán)投資產(chǎn)業(yè)及營(yíng)造良好的持股環(huán)境。對(duì)農(nóng)民股權(quán)投資的產(chǎn)業(yè)，要建立收益確保機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制和合理的利益分配機(jī)制。政府建立最低收益保障機(jī)制，提升農(nóng)民對(duì)股權(quán)投資的信心。

（六）建立激勵(lì)農(nóng)民選擇貨幣安置和股權(quán)安置方式的配套制度。（1）盡快修訂《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》，從政策層面嚴(yán)格控制自建房流程，盡量減少自建房面積，進(jìn)一步縮小未來(lái)安置體量。根據(jù)撤并、保留、保護(hù)的分類，要有嚴(yán)格的措施。（2）市級(jí)出臺(tái)相應(yīng)政策，穩(wěn)控商品房?jī)r(jià)格，加大多元安置宣傳力度，從而推動(dòng)貨幣安置和股權(quán)安置等方式的比例。（3）打通商品房和宅基地的登記，將宅基地作為套數(shù)限制的基礎(chǔ)之一。擁有宅基地就最多只能再擁有1套商品房（小的可以兩套）。（4）為鼓勵(lì)農(nóng)民集中居住工作，給農(nóng)民一個(gè)緩沖期，允許集中居住用房有5年的過(guò)渡期，但最多也不能超過(guò)3套（或給予面積的限定）。