第一篇：國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶談開發(fā)區(qū)土地利用、管理方面存在的問題和原因

國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶談開發(fā)區(qū)土地利用、管理方面存在的問題和原因

來源 : 信息中心 發(fā)布日期： 2005-09-05

張新寶，國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長，兼任國土資源部土地市場秩序治理整頓辦公室主任、五部委聯(lián)合督查組第九組組長，率組先后對青海、北京、安徽三?。ㄊ校┩恋厥袌鲋刃蛑卫碚D工作進(jìn)行了督查。這樣的身份和經(jīng)歷，使他對開發(fā)區(qū)當(dāng)前存在的問題和未來的發(fā)展方向有著清晰的認(rèn)識(shí)和獨(dú)到的見解。日前，記者采訪了忙于土地市場秩序治理整頓公務(wù)的張新寶。

記者：請您分析一下當(dāng)前開發(fā)區(qū)存在問題的根源有哪些？

張新寶：我主要談?wù)勎覀兊诰沤M督查發(fā)現(xiàn)的開發(fā)區(qū)土地利用、管理方面存在的問題和原因。這些問題不解決，就難以發(fā)揮開發(fā)區(qū)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)健康發(fā)展的作用。

一是開發(fā)區(qū)（園區(qū)）設(shè)立過多過濫，審批部門過多過濫是重要原因之一。青海、北京、安徽三?。ㄊ校┑拈_發(fā)區(qū)（園區(qū)），其批準(zhǔn)設(shè)立的部門，除國務(wù)院和省級政府外，有市、縣、鄉(xiāng)級政府，還有科技、教育、農(nóng)業(yè)、旅游、經(jīng)貿(mào)、環(huán)保、專利、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等政府部門。不管哪級政府、哪個(gè)部門，都在行文審批設(shè)立開發(fā)區(qū)（園區(qū)），怎能不造成開發(fā)區(qū)（園區(qū)）過多過濫？

二是開發(fā)區(qū)（園區(qū)）土地管理權(quán)和規(guī)劃管理權(quán)的下放，與國務(wù)院有關(guān)部門無原則支持有關(guān)。我們在安徽發(fā)現(xiàn)，合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)多年來一直行使“土地征用、劃撥、土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓，核發(fā)《國有土地使用證》并實(shí)施地政地籍管理”職能和實(shí)施區(qū)內(nèi)規(guī)劃管理，核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的職能。而同意合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)行使上述職能的，是國務(wù)院的兩個(gè)部門。一些省通過人大立法和政府出臺(tái)文件，賦予開發(fā)區(qū)（園區(qū)）土地管理權(quán)和規(guī)劃管理權(quán)。

三是在財(cái)政實(shí)行“分灶吃飯”體制的情況下，想方設(shè)法增加本地稅收和財(cái)政收入，是地方各級政府紛紛設(shè)立開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的內(nèi)在動(dòng)力。在安徽，我們檢查了皖西和皖北兩個(gè)經(jīng)濟(jì)相對比較落后的地區(qū)，由于土地需求不旺，那里還沒有形成開發(fā)區(qū)（園區(qū)）大面積圈占土地和閑置土地的問題。但正是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步晚，地方各級政府在當(dāng)前財(cái)政體制實(shí)行“分灶吃飯”的情況下，急于發(fā)展開發(fā)區(qū)（園區(qū)），急于多上項(xiàng)目，以增加本地的稅收，增加財(cái)政收入，這已成為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)紛紛設(shè)立開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的內(nèi)在動(dòng)力。

四是鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整由市級政府審批，為開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的設(shè)立提供了方便?，F(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)行由原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)其調(diào)整或修編的制度，這種制度為開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的設(shè)立提供了方便。我們在檢查安徽省固鎮(zhèn)縣工業(yè)開發(fā)區(qū)時(shí)發(fā)現(xiàn)，納入該區(qū)規(guī)劃用地范圍的有近2000畝基本農(nóng)田。經(jīng)了解，該開發(fā)區(qū)經(jīng)蚌埠市政府批準(zhǔn)設(shè)立后，為迎合其設(shè)立，市政府在半年后又批準(zhǔn)調(diào)整鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，把近2000畝基本農(nóng)田調(diào)劃為建設(shè)用地。也正是實(shí)行這一制度，造成了土地利用總體規(guī)劃“隨著領(lǐng)導(dǎo)變”，“隨著項(xiàng)目變”，“隨著違法變”的局面!

五是集體農(nóng)用地只轉(zhuǎn)不征，直接用于非本集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)用地或用于房地產(chǎn)開發(fā)，背離了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的初衷。安徽蕪湖是國土資源部進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)單位。后來，安徽省在全省范圍擴(kuò)大試點(diǎn)。從試點(diǎn)情況看，由于政策掌握不嚴(yán)，有些地方的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)演變成了集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后不征用，直接用于非本集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)用地或用于房地產(chǎn)開發(fā)，規(guī)避了繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和其他應(yīng)繳納的規(guī)費(fèi)。在我們檢查到的蚌埠市固鎮(zhèn)縣工業(yè)開發(fā)區(qū)，集體農(nóng)用地采用只轉(zhuǎn)不征方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，占新增建設(shè)用地的70%以上。被檢查的其他開發(fā)區(qū)也有類似情況。

六是一個(gè)地區(qū)土地利用、管理局面好壞，黨、政一把手起決定作用。督查發(fā)現(xiàn)，凡是土地利用、管理工作搞得好的和土地市場秩序治理整頓工作扎實(shí)推進(jìn)的地方，那里的黨、政一把手法制觀念強(qiáng)，能正確處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)耕地的關(guān)系，重視土地保護(hù)和利用、管理工作；反之，那里的黨、政一把手土地法制觀念淡薄，不能正確處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)耕地的關(guān)系，不重視土地保護(hù)和利用、管理工作。

記者：各地對五部委聯(lián)合督查有哪些反應(yīng)？

張新寶：督查帶來了不少可喜的變化。總的看，這次聯(lián)合督查的效果是明顯的。

一是促進(jìn)了思想認(rèn)識(shí)的提高。督查中我們發(fā)現(xiàn)，青海、北京、安徽三?。ㄊ校┑囊恍└刹浚瑢@次進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序工作的主要精神和重要性不是十分理解，或是擔(dān)心治理整頓會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；或是對自查自糾爭取“兩個(gè)主動(dòng)”理解不深，有掩蓋問題和怕被查出問題的傾向。針對這些情況，我們把解決思想認(rèn)識(shí)問題作為督查工作的重要內(nèi)容，促進(jìn)了地方各級領(lǐng)導(dǎo)和土地行政主管部門對治理整頓工作思想認(rèn)識(shí)的提高。督查本身就是對治理整頓工作的一次很好的宣傳。

二是引起了地方政府領(lǐng)導(dǎo)的重視?？偟目矗鲜鋈。ㄊ校ξ宀课穆?lián)合督查工作是高度重視的，相關(guān)政府、部門對我們的督查工作給予了充分的理解和積極的支持、配合。也有少數(shù)地方政府在督查組反饋意見時(shí)，以各種理由表示政府領(lǐng)導(dǎo)不能參加聽取意見。出現(xiàn)這種情況時(shí)，我們堅(jiān)持寧可推遲時(shí)間，也要請政府領(lǐng)導(dǎo)聽取反饋意見。這樣做起到了很好的效果。反饋意見后，青海、北京、安徽?。ㄊ校┱姆止茴I(lǐng)導(dǎo)都表示，要按照治理整頓工作和聯(lián)合督查組提出的要求，全面提高干部對土地市場秩序治理整頓工作的認(rèn)識(shí)，盡快研究解決問題的辦法。

三是進(jìn)一步明確了治理整頓的重點(diǎn)。在督查中，我們針對一些地方偏重清理用地主體、查管理相對人的傾向，十分注意宣傳這次治理整頓工作的重點(diǎn)，使地方進(jìn)一步明確了治理整頓的工作任務(wù)，突出了清理各類開發(fā)區(qū)、落實(shí)經(jīng)營性項(xiàng)目用地招拍掛出讓制度、各級政府和管理部門自查自糾等工作重點(diǎn)。

四是進(jìn)一步加大了治理整頓的力度。根據(jù)督查組反饋的意見，三省（市）普遍調(diào)整了治理整頓工作措施，加大了治理整頓工作力度。北京市副市長劉敬民在督查組指出北京市存在清理文件不徹底的問題后，當(dāng)場給各有關(guān)部門布置任務(wù)，要求盡快行動(dòng)，徹底清理文件。青海省政府根據(jù)督查組反饋的意見，于9月15日下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步治理整頓土地市場的意見》，明確要求全省各地切實(shí)全面落實(shí)五部委聯(lián)合督查組的意見，加大治理整頓力度，確保土地市場秩序治理整頓措施到位，特別是對規(guī)范園區(qū)管理提出了五條措施。安徽省副省長田維謙表示，要將督查組的意見進(jìn)一步消化，向省政府常務(wù)會(huì)議報(bào)告，并將整改方案反饋給五部委聯(lián)合督查組。

五是這次督查對三?。ㄊ校┑闹卫碚D工作是一個(gè)整體的推進(jìn)。三省（市）根據(jù)聯(lián)合督查組發(fā)現(xiàn)和提出的問題，逐一進(jìn)行梳理，確定整改內(nèi)容，細(xì)化整改措施，在提高思想認(rèn)識(shí)，清理文件，清理開發(fā)區(qū)，落實(shí)招拍掛制度，規(guī)范土地出讓金收取、使用和管理，依法行政等方面有了明確的整改方案，對當(dāng)?shù)赝恋厥袌鲋刃蛑卫碚D工作起到了整體推進(jìn)的作用，為按計(jì)劃完成治理整頓任務(wù)打下了基礎(chǔ)。

記者：我們知道，國務(wù)院七部委正在進(jìn)行關(guān)于開發(fā)區(qū)清理整頓政策性建議的研究工作。在規(guī)范開發(fā)區(qū)土地利用、管理方面，您有什么建議？

張新寶：一是土地管理必須實(shí)行一把手責(zé)任制。土地資源的保護(hù)和合理利用，關(guān)系經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局。在今天，地方各級政府都已把土地作為支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)工作中又實(shí)際形成了黨、政領(lǐng)導(dǎo)齊招商的局面。因此，真正實(shí)現(xiàn)土地資源保護(hù)和合理利用目標(biāo)，在土地管理中就必須實(shí)行地方黨、政一把手責(zé)任制，由一把手負(fù)總責(zé)，把土地管理的優(yōu)劣、維護(hù)法律的情況，作為考核一把手政績的重要內(nèi)容，實(shí)行責(zé)任制管理。

二是開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的設(shè)立，必須嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院和省級政府審批的制度。國務(wù)院和省級政府的各部門無權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立開發(fā)區(qū)（園區(qū)）；除國務(wù)院和省級政府外的各級政府都無權(quán)審批設(shè)立開發(fā)區(qū)（園區(qū)）。違反規(guī)定的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的責(zé)任。

三是上收鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整、修編審批權(quán)。必須強(qiáng)調(diào)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。加強(qiáng)對土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的研究，完善規(guī)劃管理的辦法，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施管理。建議將鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整、修編的審批權(quán)上收，由省級政府審批；涉及調(diào)整基本農(nóng)田的，由國務(wù)院審批。違反規(guī)定隨意調(diào)整、修編規(guī)劃的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的責(zé)任。

四是國家應(yīng)盡快出臺(tái)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法。要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)中，應(yīng)加強(qiáng)對集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督，不是試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得使用該政策，試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得濫用該政策。發(fā)生違反流轉(zhuǎn)管理辦法的行為，要采取措施，堅(jiān)決予以糾正。

五是強(qiáng)化上一級政府對下級政府的監(jiān)督，實(shí)行派駐國土資源執(zhí)法監(jiān)察專員制度。為監(jiān)督省級政府的土地管理行為，可考慮國務(wù)院對各?。▍^(qū)、市）實(shí)行派駐國土資源執(zhí)法監(jiān)察專員制度，由派駐專員對土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施、土地審批權(quán)的行使和應(yīng)上繳中央財(cái)政費(fèi)用的上繳情況實(shí)行監(jiān)督。

六是加強(qiáng)政府部門（包括國務(wù)院各部委）的協(xié)調(diào)配合。有關(guān)部門在出臺(tái)與用地有關(guān)的政策時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)與土地行政主管部門的溝通和協(xié)調(diào)，以避免政策與法律法規(guī)不協(xié)調(diào)問題的發(fā)生。在實(shí)行財(cái)政“分灶吃飯”體制的情況下，盡快研究、出臺(tái)杜絕開發(fā)區(qū)（園區(qū)）盲目設(shè)立的財(cái)政稅收政策。