第一篇：區(qū)域通關(guān)一體化內(nèi)陸隸屬海關(guān)監(jiān)管查驗實踐

區(qū)域通關(guān)一體化背景下內(nèi)陸隸屬海關(guān)監(jiān)管查驗工作的實踐與淺見

--以韶山海關(guān)為例

監(jiān)管是海關(guān)傳統(tǒng)四大職能之一，內(nèi)陸隸屬海關(guān)身處海關(guān)監(jiān)管的第一線，直接面對行政管理相對人，是海關(guān)各項通關(guān)業(yè)務(wù)改革的執(zhí)行者。從監(jiān)管傳統(tǒng)職能的角度來看，監(jiān)管查驗工作通過物流監(jiān)控、實貨查驗、進境運輸工具登臨查驗等方式，實際監(jiān)管貨物，有效查發(fā)問題，從而實現(xiàn)海關(guān)監(jiān)管目的。從創(chuàng)新監(jiān)管查驗機制的角度來看，海關(guān)系統(tǒng)以監(jiān)管查驗工作為切入點，創(chuàng)新開展“雙隨機”、優(yōu)化布控查驗機制等實踐探索，具有良好的改革成效，也是海關(guān)改革工作的重要任務(wù)。

隨著海關(guān)各項改革的持續(xù)推進，特別是以實現(xiàn)全國海關(guān)之間“互為屬地、互為口岸”為目標的區(qū)域通關(guān)一體化改革的深入，海關(guān)監(jiān)管查驗工作也面臨著前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。在區(qū)域通關(guān)一體化背景下，筆者以韶山海關(guān)為例，在內(nèi)陸隸屬海關(guān)監(jiān)管查驗工作的實踐基礎(chǔ)上提出幾點思考：

一、區(qū)域通關(guān)一體化背景介紹及積極意義

以京津冀通關(guān)一體化改革為突破口，自2014年9月22日起，海關(guān)總署首先在上海、南京、杭州、寧波、合肥海關(guān)啟用區(qū)域通關(guān)一體化通關(guān)方式；2014年12月1日起，南昌、武漢、長沙、重慶、成都、貴陽、昆明海關(guān)正式啟用區(qū)域通關(guān)一體化通關(guān)方式。范圍內(nèi)的地區(qū)企業(yè)可以自主選擇口岸、通關(guān)模式和查驗地點，向經(jīng)營單位注冊地、貨物實際進出境地海關(guān)或其直屬海關(guān) 集中報關(guān)點辦理申報、納稅和查驗放行手續(xù)。

區(qū)域通關(guān)一體化，簡單說就是“多地通關(guān)，如同一關(guān)”，通過統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范、作業(yè)流程、參數(shù)設(shè)置、驗放標準，建立區(qū)域通關(guān)中心，構(gòu)建統(tǒng)一的申報平臺、風險防控平臺、專業(yè)審單平臺和現(xiàn)場接單平臺等多種措施，形成涵蓋長江經(jīng)濟帶海關(guān)通關(guān)全流程的一體化管理機制和運行模式，最終實現(xiàn)降低企業(yè)物流成本，拓展物流業(yè)務(wù)范圍，推動資源合理配置，促進經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的目標。從法理的角度來說，實現(xiàn)“全國一盤棋”的區(qū)域通關(guān)一體化，更有利于海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)，符合我國法治建設(shè)的內(nèi)在需求，“做好服務(wù)”的企業(yè)現(xiàn)實需求，同時也是我國履行加入WTO承諾的重要體現(xiàn)1，具有重大積極意義。

二、區(qū)域通關(guān)一體化背景下海關(guān)監(jiān)管查驗工作的變化

（一）海關(guān)布控查驗機制的優(yōu)化。根據(jù)《海關(guān)總署關(guān)于優(yōu)化布控查驗工作的通知》的實施步驟，為貫徹實施“兩個隨機”制度，實現(xiàn)隨機布控查驗在查驗總量中的占比提高到90%左右2，即決式布控查驗占比減少到10%左右；同時嚴格執(zhí)行“查驗隨機派單”制度。對此，依據(jù)《上海海關(guān)關(guān)于調(diào)整長江經(jīng)濟帶海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化改革查驗工作相關(guān)作業(yè)流程的函》《區(qū)域通關(guān)一體化改革進口分流查驗操作規(guī)程》等對布控查驗程序作出相應(yīng)調(diào)整。對于區(qū)域通關(guān)一體化、選擇口岸查驗的報關(guān)單，一般在放行環(huán)節(jié)觸發(fā)布控指令，由屬地海關(guān)利用HZ2011一體化聯(lián)系單，科室對科室聯(lián)系口岸海關(guān)后方實施布控查驗，實現(xiàn)了“選查分離”，同時較過去運用加密傳真、關(guān)封等方式聯(lián)系更便捷規(guī)范。

《中國加入WTO協(xié)定書》中承諾：“中國保證WTO協(xié)議以及本議定書在其整個關(guān)稅領(lǐng)土內(nèi)，包括國家一級以下的政府部門，統(tǒng)一實施?！?2 其中預(yù)定式布控查驗占比達到60%左右，抽樣式布控查驗占比達到30%左右。

（二）“雙查率”績效考核適應(yīng)性變化。2015年6月，長沙海關(guān)制定《2015年關(guān)區(qū)非特殊區(qū)域查驗績效考核辦法》，在考慮屬報和區(qū)域通關(guān)一體化報關(guān)單占比的前提下，調(diào)整韶山海關(guān)非特殊監(jiān)管區(qū)域進口查驗率考核指標為1.5%，出口查驗率考核指標為1%；而特殊監(jiān)管區(qū)域的查驗率考核指標繼續(xù)保持進口查驗率6%以及出口查驗率3%不變；2015年總署保持15.6%的查獲率考核指標不變 3。

（三）海關(guān)監(jiān)管查驗物流監(jiān)控帶來新挑戰(zhàn)。一方面，隨著海關(guān)不斷深化通關(guān)業(yè)務(wù)改革，越來越多的企業(yè)選擇區(qū)域通關(guān)，內(nèi)陸隸屬海關(guān)監(jiān)管場所物流功能更加弱化。以湘潭公路轉(zhuǎn)關(guān)車檢場為例，隨著通關(guān)業(yè)務(wù)改革不斷深化，其監(jiān)管業(yè)務(wù)也不斷萎縮，2015年4月20日開始運行以來業(yè)務(wù)逐步遞減，2015年10月至12月監(jiān)管車輛僅1輛次。

另一方面，許可企業(yè)自運等一系列配套文件出臺，對海關(guān)如何貫徹落實相關(guān)政策，解決實際問題的能力，以及申報地海關(guān)與口岸海關(guān)加強聯(lián)系配合都提出了更高要求，令區(qū)域通關(guān)一體化下的海關(guān)監(jiān)管查驗工作遭遇“成長”的煩惱。一是 “做減法”有難度，實施區(qū)域通關(guān)后，企業(yè)轉(zhuǎn)關(guān)模式仍有需求，同大步伐推進區(qū)域通關(guān)一體化的海關(guān)監(jiān)管環(huán)境不適應(yīng)。二是政策許可企業(yè)選擇自運，部分海關(guān)管理思路上難以接受。自運意味著企業(yè)可以自主選擇物流公司，運輸車輛情況、運輸條件、承運人的守法程度都良莠不齊，也加大了不同海關(guān)監(jiān)管的顧慮。以湘潭綜保區(qū)“一線入?yún)^(qū)”的進口貨物為例，依據(jù)海關(guān)總署公告（2015年第47號），特殊監(jiān)管區(qū)域的貨物除查驗分流之外，企業(yè)選擇區(qū)域通關(guān)一體化

32016年3月起，不再設(shè)立查獲率考評指標，各關(guān)區(qū)僅排序通報，詳見署監(jiān)發(fā)〔2016〕40號《海關(guān)總署關(guān)于調(diào)整和明確查獲標準的通知》。模式通關(guān)的，理應(yīng)許可企業(yè)將貨物自運入園區(qū)4。然而，口岸海關(guān)在監(jiān)管時有所顧慮，一是企業(yè)通關(guān)前選擇口岸查驗，加大口岸查驗壓力，“為內(nèi)陸海關(guān)”放單子做查驗，口岸海關(guān)動力不足；二是已經(jīng)放行報關(guān)單或備案清單項下的貨物再入?yún)^(qū)，由于此時該票報關(guān)單或備案清單“選查”觸發(fā)的時機已過，雖然各現(xiàn)場海關(guān)仍保留了即決式布控的權(quán)利，但此時企業(yè)采用自運的方式入?yún)^(qū)，或存監(jiān)管漏洞。

值得注意的是，考慮檢疫手續(xù)等方面的原因，很多企業(yè)仍然愿意選擇轉(zhuǎn)關(guān)的模式予以通關(guān)。對于轉(zhuǎn)關(guān)至長沙關(guān)區(qū)內(nèi)驗放的報關(guān)單（如4905驗放、4908驗放，又稱關(guān)區(qū)內(nèi)一體化驗放報關(guān)單，屬于狹義的區(qū)域通關(guān)一體化報關(guān)單），在驗放后至特殊監(jiān)管區(qū)域入?yún)^(qū)這一段，企業(yè)可否采用自運的模式？企業(yè)自進境地至長沙關(guān)區(qū)內(nèi)的口岸采用轉(zhuǎn)關(guān)模式，應(yīng)比全程自運監(jiān)管更加嚴密，企業(yè)既有需求，該模式也有自運的監(jiān)管基礎(chǔ)，但目前文件對此并未明確規(guī)定。目前，部分口岸海關(guān)建議確有需求的企業(yè)按照更為復(fù)雜的二次轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)辦理。

（四）海關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集更加復(fù)雜。由于區(qū)域通關(guān)一體化模式下，一定程度許可物流、報關(guān)信息流及資金流自由選擇配置，各流程不再集中于一個海關(guān)，增大了企業(yè)屬地海關(guān)、進口口岸海關(guān)等的統(tǒng)計采集的難度；統(tǒng)一過去“屬地申報、口岸驗放”或者“屬地申報、屬地放行”的模式為區(qū)域通關(guān)一體化，監(jiān)管查驗績效考核目標的適應(yīng)性變化，也要求海關(guān)業(yè)務(wù)統(tǒng)計、執(zhí)法評估指標等適應(yīng)性升級。以韶山海關(guān)湘潭綜合保稅區(qū)（4917現(xiàn)場）統(tǒng)計評估系統(tǒng)中查驗率的數(shù)據(jù)為例，由于存在一線進出區(qū)有實際物 4 《關(guān)于深入推進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域及保稅監(jiān)管場所區(qū)域通關(guān)一體化有關(guān)問題的通知》進一步明確了相關(guān)規(guī)定，詳見加貿(mào)處通知 〔 2016 〕 180號，2016年3月16日。流，可以實施查驗的備案清單，根據(jù)統(tǒng)計執(zhí)法評估系統(tǒng)關(guān)于查驗績效的統(tǒng)計口徑，在計算4917現(xiàn)場查驗率的時候，既要剔除區(qū)域一二線進出境備案清單、高級認證企業(yè)進出口貨物報關(guān)單5，又要在此基礎(chǔ)上再剔除不可實施查驗的報關(guān)單（如“9700”后續(xù)補稅），采集報送該數(shù)據(jù)較之前更為復(fù)雜。

三、2015年韶山海關(guān)監(jiān)管查驗工作的實踐

以韶山海關(guān)為例，該關(guān)屬于內(nèi)陸隸屬海關(guān)，區(qū)域通關(guān)一體化報關(guān)單占比約為53.7%6，監(jiān)管工作點多、面廣、人少、業(yè)務(wù)種類較齊全。目前主要的監(jiān)管場所為湘潭綜合保稅區(qū)、湘潭公路轉(zhuǎn)關(guān)車檢場7；監(jiān)管現(xiàn)場主要為4907、4917兩個現(xiàn)場，范圍覆蓋湘潭、邵陽以及婁底三地市，屬地管理的企業(yè)為937家8。2015年監(jiān)管查驗業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)如下：

4907現(xiàn)場：2015年全年，關(guān)區(qū)共接受申報進出口報關(guān)單4455票，共實施查驗31單。其中，進口實施查驗17單，查驗率為3.0%9；達到1.5%的進口查驗要求10。出口實施查驗14單，查驗率為5.4%，達到1%的考核要求。查獲方面，剔除AA類后為6單，查獲率為20%，達到了總署15.6%的考核要求；實質(zhì)性查獲率為3.3%。2015年全年，關(guān)區(qū)內(nèi)進口的商品主要為華菱湘鋼、漣鋼進口的鐵粉礦、塊礦；裳海迪瑞特、立得皮革等裘革皮革企業(yè)進口的整張牛皮。出口環(huán)節(jié)，關(guān)區(qū)內(nèi)出口商品主要為湘鋼、湘輝的熱軋圓鋼、涂漆鋼板、預(yù)應(yīng)力鋼絞線等，邵東的龍豐實業(yè)、天時利的一次性袖珍打火機，陽光發(fā)品的人發(fā)制假發(fā)等。

詳見《關(guān)于進一步加強關(guān)區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域查驗工作的通知》，2014年10月21日。

此比例為2016年2月，H2010通關(guān)管理系統(tǒng)中決策支持系統(tǒng)查詢的4907現(xiàn)場一體化報關(guān)單占比比例。7湘潭綜合保稅區(qū)、湘潭公路轉(zhuǎn)關(guān)車檢場均為2015年4月20日封關(guān)運行投入使用。8 統(tǒng)計日期為2016年1月31日，包括4907、4917現(xiàn)場。9 1-11月來自執(zhí)法評估系統(tǒng)，其他為人工計數(shù)。10 依據(jù)《2015年關(guān)區(qū)非特殊區(qū)域查驗績效考核辦法》，詳見監(jiān)管處通知〔2015〕47 號。4917現(xiàn)場：2015年4月20日封關(guān)運行以來，4917現(xiàn)場共計接受申報414單報關(guān)單（備案清單），其中進口223單，出口191單。進口方面11，查驗8單，查驗率為18%，達到了進口報關(guān)單6%的考核要求。出口方面，查驗2單，查驗率為7.7%，達到了出口報關(guān)單3%的查驗率考核要求。查獲方面，1-12月,查獲2單，查獲率為20%，達到15.6%的查獲考核要求；實質(zhì)性查獲2單，查獲率為20%。2015年全年，湘潭綜合保稅區(qū)一線進境商品主要為紙尿褲、奶粉乳制品，以及發(fā)光二極管等轉(zhuǎn)口貨物（依據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)查詢分析系統(tǒng)，下同）；二線進出區(qū)的商品主要是棉紗、嬰幼兒米粉及奶粉等。

截止至2015年12月底，韶山海關(guān)加強風險研判、口岸海關(guān)聯(lián)系配合、嚴格依照布控指令實施查驗，嚴格執(zhí)行人工查驗相關(guān)規(guī)定。2015全年預(yù)定式布控及隨機抽樣布控占比80.5%，除口岸海關(guān)實施查驗之外，均實施隨機派單；同時多措并舉完成雙查率考核指標。

四、進一步做好監(jiān)管查驗工作的幾點建議

（一）立足現(xiàn)實為企業(yè)減負增效。監(jiān)管查驗場所是內(nèi)陸海關(guān)查驗監(jiān)管工作的“主戰(zhàn)場”。然而，韶山海關(guān)深處內(nèi)陸、遠離港口，省內(nèi)主要依托霞凝港、黃花機場，省外主要依托上海市、廣東省等地沿?？诎叮蟛糠诌M口貨物需經(jīng)過境內(nèi)陸路運輸才能抵達相應(yīng)監(jiān)管場所。隨著海關(guān)不斷深化通關(guān)業(yè)務(wù)改革，越來越多的企業(yè)選擇區(qū)域通關(guān)，內(nèi)陸隸屬海關(guān)監(jiān)管場所物流功能更加弱化。對此，應(yīng)立足現(xiàn)實，切實為企業(yè)減負增效，夯實內(nèi)陸監(jiān)管查驗場所的職能作用。如查驗環(huán)節(jié)，應(yīng)嚴格依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于改進口岸 11 根據(jù)統(tǒng)計執(zhí)法評估系統(tǒng)關(guān)于查驗績效的統(tǒng)計口徑，詳見長沙海關(guān)加貿(mào)處《關(guān)于進一步加強關(guān)區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域查驗工作的通知》，2014年10月21日； 工作支持外貿(mào)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2015〕16號）的規(guī)定，“查驗沒有問題的，免除企業(yè)吊裝、移位、倉儲等費用，此類費用由中央財政負擔”，切實為守法企業(yè)減負。

（二）適當增設(shè)口岸管理的績效考核指標。內(nèi)陸隸屬海關(guān)身處內(nèi)地，特別是不斷深化通關(guān)業(yè)務(wù)改革后，企業(yè)多選擇區(qū)域通關(guān)的模式，物流主要依托各口岸，省內(nèi)主要是指霞凝港、黃花機場等；省外主要是上海、廣東等口岸，這類報關(guān)單的查驗實效長于其他報關(guān)單。H2010通關(guān)管理系統(tǒng)查詢顯示，2015年韶山海關(guān)涉及報關(guān)單查驗實效異常的共有12單，均為一體化報關(guān)單，查驗作業(yè)均涉及常熟海關(guān)、外港海關(guān)等口岸海關(guān)，除查獲有異常的報關(guān)單外，最長查驗作業(yè)實效達211小時（含查驗處理時間）。而目前的考核指標無論是查驗率、查獲率還是24小時通關(guān)效率，主要是考核屬地海關(guān)為主，未發(fā)揮充分“指揮棒”的應(yīng)有效能，對此建議總署層面考慮物流監(jiān)管實際，增設(shè)口岸管理的相關(guān)指標。

（三）多維度內(nèi)控機制管控監(jiān)管查驗領(lǐng)域執(zhí)法風險。應(yīng)認真貫徹落實總署“嚴格執(zhí)行通關(guān)監(jiān)管規(guī)章制度，切實強化監(jiān)管查驗工作”的要求，從抓實監(jiān)管查驗領(lǐng)域制度執(zhí)行和執(zhí)法風險管控入手，深化落實“雙隨機”作業(yè)，通過每周科務(wù)會、每月廉政學習“助查”、處科兩級領(lǐng)導干部場地“巡查”、直屬海關(guān)機動“復(fù)查”、監(jiān)控中心視頻“抽查”、不定期內(nèi)控“檢查”及HL2008聯(lián)系單“監(jiān)察”，形成多維度內(nèi)控管理鏈條，防范查驗領(lǐng)域執(zhí)法風險。

五、從積極的行政法治角度評論海關(guān)監(jiān)管查驗工作

從某實例延伸來看，2012年6月，長沙縣某市民不慎掉入 井蓋缺失的管道內(nèi)受傷，經(jīng)兩年的起訴后，法院判定長沙縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、長沙縣城市管理和行政執(zhí)法局等4家單位予以賠償。法院認為，雖然此事件該市民未盡適當注意義務(wù)墜井受傷，屬于意外事故，但井蓋管理是政府城管管理的重要內(nèi)容，井蓋為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施，政府相關(guān)部門應(yīng)負監(jiān)督和檢查職責，因此也需承擔相應(yīng)責任。由此可看出，行政法治有雙重含義，即消極的行政法治和積極的行政法治。行政機關(guān)行使公權(quán)力應(yīng)該受到束縛，行政行為必須守法，不得違法，法無規(guī)定即禁止。但在保護公民生命財產(chǎn)合法權(quán)益、良好的市場秩序方面，積極的行政法治又要求行政機關(guān)以自己的積極行動保證管理效果的實現(xiàn)，比如改革。由此延伸到海關(guān)監(jiān)管查驗工作，內(nèi)陸隸屬海關(guān)關(guān)員身處一線，日常監(jiān)管查驗工作“冗雜繁瑣”，各項規(guī)定既是束縛也是保護。但若跳出海關(guān)角度看監(jiān)管查驗工作，就會感受到查驗監(jiān)管其實不是“有限責任”。

如監(jiān)管場所設(shè)立“停車待報區(qū)域”，許可企業(yè)在進入監(jiān)管場所后，實際啟運前24小時報關(guān)。此時該區(qū)域的貨物既有出口，又有進口，既有已有報關(guān)信息的轉(zhuǎn)關(guān)貨物，又有停車待報無報關(guān)信息的貨物，即使不考慮企業(yè)偽報違規(guī)的可能，海關(guān)此時的確難以采集全部的貨物信息。但如果出現(xiàn)問題，海關(guān)可否因為制度設(shè)置因素，海關(guān)關(guān)員依法行政的緣由免責？跳出海關(guān)角度來看，答案是否定的。行政機關(guān)既要依法行政，也要對現(xiàn)行的行政制度負責，行政機關(guān)完全可以通過制定或完善相關(guān)制度來履行職責。若現(xiàn)行制度下行政機關(guān)無法完全履行監(jiān)管職能，從積極法治角度來看，已經(jīng)是行政機關(guān)失職。特別在 “三嚴三實”“從嚴治黨”等 8 新標準嚴要求的情況下，深刻吸取天津港“8?12”事故教訓，增強安全意識，讓嚴格執(zhí)法加強監(jiān)管成為海關(guān)工作的新常態(tài)，也體現(xiàn)了上述兩種行政法治的精神。

第二篇：創(chuàng)新區(qū)域通關(guān)改革與海關(guān)查驗

創(chuàng)新區(qū)域通關(guān)改革與海關(guān)查驗

內(nèi)容摘要：鞏固現(xiàn)有改革成果、推進區(qū)域通關(guān)改革深入發(fā)展是當前乃至今后一段時期海關(guān)通關(guān)監(jiān)管工作的重點，如何突破現(xiàn)有海關(guān)管理體制對區(qū)域通關(guān)改革的制約、以發(fā)展的觀點促進海關(guān)管理體制創(chuàng)新更是推進區(qū)域通關(guān)改革進程中需高度關(guān)注的重要課題。本文從區(qū)域通關(guān)改革對海關(guān)工作的影響入手，分析了制約改革深入開展的因素，提出了推進改革深入開展的相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：海關(guān) 區(qū)域通關(guān) 創(chuàng)新 查驗

所謂區(qū)域通關(guān)，就是在區(qū)域范圍內(nèi)，以跨關(guān)區(qū)快速通關(guān)為基礎(chǔ)，以企業(yè)守法管理為核心，利用信息化手段，整合口岸和內(nèi)地海關(guān)管理資源，倡導企業(yè)守法便利，簡化海關(guān)手續(xù)，降低通關(guān)成本，提高通關(guān)效率，提升海關(guān)通關(guān)監(jiān)管工作整體效能。

而區(qū)域通關(guān)改革是海關(guān)順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展趨勢、推進現(xiàn)代海關(guān)制度建設(shè)而作出的一項重大戰(zhàn)略決策，它的推行打破了目前行政區(qū)劃和海關(guān)關(guān)區(qū)設(shè)置所造成的限制，簡化了海關(guān)手續(xù)，降低了企業(yè)通關(guān)成本，確保了進出境物流的快速自由流動，是海關(guān)促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的又一有力舉措，試行以來得到了地方政府和社會各界的一致認可。鞏固現(xiàn)有改革成果、推進區(qū)域通關(guān)改革深入發(fā)展是當前乃至今后一段時期海關(guān)通關(guān)監(jiān)管工作的重點，如何突破現(xiàn)有海關(guān)管理體制對區(qū)域通關(guān)改革的制約、以發(fā)展的觀點促進海關(guān)管理體制創(chuàng)新更是推進區(qū)域通關(guān)改革進程中需高度關(guān)注的重要課題。本文從區(qū)域通關(guān)改革對海關(guān)工作的影響入手，分析了制約改革深入開展的因素，提出了推進改革深入開展的相關(guān)對策建議。

一、區(qū)域通關(guān)改革的起因及對現(xiàn)行海關(guān)工作的影響

多哈回合談判的破裂，延緩了經(jīng)濟全球化的進程，從而促使區(qū)域經(jīng)濟一體化和區(qū)域范圍內(nèi)貿(mào)易自由化的趨勢大大加快。在歐盟、北美、東盟等區(qū)域經(jīng)濟圈不斷發(fā)展的同時，近年來，在相關(guān)地方政府的大力推動下，我國區(qū)域經(jīng)濟迅速崛起，長三角、泛珠三角、環(huán)渤海等區(qū)域經(jīng)濟圈的社會經(jīng)濟活動也在不斷超越行政區(qū)劃-1-的限制而日益走向一體化，區(qū)域內(nèi)部聯(lián)系越來越緊密，合作領(lǐng)域也越來越廣闊，與此同時，社會和企業(yè)對區(qū)域內(nèi)政府部門在提供服務(wù)保障、促進便利貿(mào)易、加快通關(guān)效率、降低物流成本等方面提出了更高的要求。

海關(guān)是國家進出關(guān)境監(jiān)督管理機關(guān)，作為國際物流管理鏈條的重要環(huán)節(jié)之一，是連接國際、國內(nèi)“兩個市場、兩種資源”的橋梁和紐帶，在促進經(jīng)濟發(fā)展和貿(mào)易便利化方面發(fā)揮著重要作用。針對近年來海關(guān)管理理念、管理體制及管理模式等與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)，海關(guān)總署在《2004-2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》中明確提出要“適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求，整合管理資源，探索建立區(qū)域海關(guān)管理模式”，并于2005年率先啟動了泛珠三角區(qū)域海關(guān)合作，對區(qū)域通關(guān)改革和海關(guān)管理一體化改革起到了積極的示范效應(yīng)。

2005年10月，區(qū)域通關(guān)改革首先在珠三角、長三角、環(huán)渤海地區(qū)試行，2006年7月進一步擴大試點范圍進入推廣階段，從改革的內(nèi)容上看是推行“3+1”模式的業(yè)務(wù)改革，從表面上看是對通關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化和再造，然而，實際上這種模式的推出是對多年來形成的海關(guān)管理體制的一次深刻變革，對海關(guān)現(xiàn)有的管理理念、運作體制和業(yè)務(wù)管理模式已經(jīng)并將繼續(xù)產(chǎn)生深遠而廣泛的影響，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是樹立了綜合監(jiān)管理念，實現(xiàn)了海關(guān)隱性順勢監(jiān)管。一方面通過創(chuàng)新管理手段，前推后移監(jiān)管時空，加快構(gòu)建通關(guān)監(jiān)管新機制，另一方面通過信息共享、風險共擔、優(yōu)勢互補，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)口岸海關(guān)與內(nèi)陸海關(guān)的聯(lián)動，在貨物的通關(guān)過程中，逐步實現(xiàn)海關(guān)的隱性順勢監(jiān)管。

二是淡化了關(guān)區(qū)的界限，密切了區(qū)域內(nèi)海關(guān)的合作。以往海關(guān)的通關(guān)監(jiān)管工作都是以關(guān)區(qū)為單位相對獨立運作的，各關(guān)區(qū)出臺的通關(guān)改革措施都是為本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的，有較強的排他性。區(qū)域通關(guān)改革加強了區(qū)域內(nèi)各海關(guān)的合作，海關(guān)工作的視角更加開闊，各項業(yè)務(wù)改革的開展和便捷措施的出臺都是從促進大的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的角度出發(fā)，區(qū)域海關(guān)的合作，淡化了關(guān)區(qū)的界限。

三是整合了海關(guān)管理的優(yōu)勢，有助于實現(xiàn)海關(guān)管理效能的最大化。區(qū)域通關(guān)改革通過對區(qū)域內(nèi)各海關(guān)各層級、各部門的職能優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢進行整合，重新融入到新的通關(guān)監(jiān)管模式中，形成通關(guān)監(jiān)管新格局，通過各自絕對優(yōu)勢和比較優(yōu)勢的充分發(fā)揮，從而實現(xiàn)海關(guān)管理效能的最大化。

四是業(yè)務(wù)模式改革調(diào)整了區(qū)域內(nèi)口岸海關(guān)和內(nèi)陸海關(guān)的業(yè)務(wù)格局。一方面轉(zhuǎn)關(guān)貨物應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)將增加區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)關(guān)的貨運量，內(nèi)陸海關(guān)的工作量將有大幅度增

長；另一方面“屬地申報，口岸驗放”的通關(guān)模式，將促使單證作業(yè)量、稅收量的由口岸向?qū)俚睾ｊP(guān)出現(xiàn)較大分流，而實貨監(jiān)管在口岸海關(guān)，加大了口岸海關(guān)查驗放行的風險，口岸海關(guān)的實貨監(jiān)管壓力加大。

二、影響區(qū)域通關(guān)改革深入開展的因素分析

(一)關(guān)區(qū)管理體制制約了區(qū)域通關(guān)改革的深入發(fā)展

我國海關(guān)實行總署—直屬海關(guān)—隸屬海關(guān)三級管理體制，全國目前有41個直屬海關(guān)，300多個隸屬海關(guān)，“一省多關(guān)”“一市多關(guān)”的現(xiàn)象比較普遍，密集型的海關(guān)設(shè)關(guān)布局加大了海關(guān)之間的協(xié)調(diào)成本，信息溝通和業(yè)務(wù)配合難度加大，“大而全”“小而全”的機構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)布局造成了海關(guān)管理資源的嚴重浪費，也在一定程度上阻礙了貨物在不同關(guān)區(qū)之間的自由流動。區(qū)域通關(guān)改革是以區(qū)域海關(guān)合作為基礎(chǔ)進行的，是對傳統(tǒng)的以關(guān)區(qū)為單元的海關(guān)管理體制的一種挑戰(zhàn)，由于改革結(jié)果將直接或間接影響到各關(guān)區(qū)的現(xiàn)有職責權(quán)限、業(yè)務(wù)規(guī)模甚至切身利益，因此，關(guān)區(qū)管理體制將在一定程度上會影響區(qū)域通關(guān)改革的進程。

(二)權(quán)責不對等阻礙了區(qū)域通關(guān)改革協(xié)調(diào)發(fā)展

按照“3+1”模式，轉(zhuǎn)關(guān)貨物要做到應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)，“屬地申報，口岸驗放”貨物的前期申報、征稅等通關(guān)手續(xù)的辦理將延伸至屬地海關(guān)完成，即在涉及到兩個海關(guān)管轄，實現(xiàn)一次申報、一次查驗、一次放行的通關(guān)模式下，屬地海關(guān)和口岸海關(guān)的職責進行了重新定位，而這種重新定位將最終導致屬地海關(guān)與口岸海關(guān)之間責權(quán)的不對等。“屬地申報、口岸驗放”模式下，屬地海關(guān)是企業(yè)和貨物的主管海關(guān)，由其進行審單、接單、征稅處理，并確定是否布控查驗，而口岸海關(guān)則是按照屬地海關(guān)的審核結(jié)果執(zhí)行放行操作或是實施查驗，雖然口岸海關(guān)保留即決式查驗權(quán)力，但這種主動性也會受到非主管的影響難以充分發(fā)揮，因此，該模式下相當于屬地海關(guān)指揮口岸海關(guān)，小關(guān)指揮大關(guān)，口岸大關(guān)參與改革的積極性必將受到影響，由此會產(chǎn)生表面上各關(guān)都積極擁護區(qū)域通關(guān)改革，但實際上卻通過各種方式設(shè)置隱性的“關(guān)際壁壘”，從而制約著區(qū)域通關(guān)改革推行的現(xiàn)象。

(三)執(zhí)法不統(tǒng)一限制了區(qū)域通關(guān)改革向縱深發(fā)展

自加入世貿(mào)組織以來，中國海關(guān)履行承諾，大力推行關(guān)務(wù)公開，公開海關(guān)執(zhí)法的依據(jù)、程序和時限，全面接受社會監(jiān)督，海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性有了明顯改善，但受行政區(qū)劃及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡的影響，區(qū)域內(nèi)各海關(guān)不可避免地存在著屬地關(guān)系，進而在執(zhí)法尺度、執(zhí)法程序以及行政處罰等領(lǐng)域存在著差異。此外，為促進本地區(qū)經(jīng)貿(mào)發(fā)展，區(qū)域內(nèi)各直屬海關(guān)通常從本區(qū)域利益出發(fā)，出臺促進本地區(qū)

經(jīng)濟發(fā)展的便捷服務(wù)措施和通關(guān)監(jiān)管模式，從而導致了同一區(qū)域內(nèi)不同關(guān)區(qū)監(jiān)管模式的多樣性，這種“差異性”和“多樣性”將直接導致海關(guān)對管理相對人相同行為的不同處理方式，也就相應(yīng)出現(xiàn)了管理相對人趨利避害的選擇性做法，導致了“貨往寬處走，稅往低處流”的現(xiàn)象發(fā)生，企業(yè)通關(guān)行為的不確定性大大增加。

(四)地方政府的輿論導向影響了區(qū)域通關(guān)改革全面發(fā)展

海關(guān)實行垂直領(lǐng)導體制，各直屬海關(guān)直接受海關(guān)總署領(lǐng)導，海關(guān)作為進出關(guān)境監(jiān)督管理機關(guān)始終站在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的最前沿，海關(guān)所推行的業(yè)務(wù)制度改革也始終圍繞著“依法行政、為國把關(guān)、服務(wù)經(jīng)濟、促進發(fā)展”十六字方針而進行，海關(guān)為促進地方經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，地方政府也對口岸發(fā)展提出了更高的要求。區(qū)域通關(guān)改革直接影響到屬地海關(guān)與口岸海關(guān)之間業(yè)務(wù)量和稅收方面的變化，同時也間接地對地方經(jīng)濟發(fā)展和相關(guān)經(jīng)濟指標產(chǎn)生影響，雖然區(qū)域通關(guān)改革促進了區(qū)域經(jīng)濟的全面發(fā)展，但在某些方面卻出現(xiàn)了口岸與屬地之間的此消彼長，因此，海關(guān)推行區(qū)域通關(guān)改革，也會出現(xiàn)屬地政府全力推進，口岸政府駐足觀望的現(xiàn)象，甚至會提出質(zhì)疑，因此，口岸海關(guān)的壓力不僅僅來自于海關(guān)內(nèi)部，同時也來自于地方政府。

三、深化區(qū)域通關(guān)改革的對策建議

(一)推行以建立區(qū)域分署為核心的機構(gòu)改革創(chuàng)新，從行政體制上保障區(qū)域通關(guān)改革深入發(fā)展

為確保區(qū)域通關(guān)改革順利推廣，在推廣初期，總署在每個區(qū)域都確定了牽頭單位，負責組織協(xié)調(diào)各區(qū)域內(nèi)海關(guān)間的區(qū)域通關(guān)合作。不可否認，牽頭單位在區(qū)域改革進程中起到了重要的推動作用，但區(qū)域內(nèi)各直屬海關(guān)都是平級的，牽頭單位更多的只是起到牽頭協(xié)調(diào)的作用，對于改革推行過程中出現(xiàn)的問題，主要還是依靠區(qū)域內(nèi)各直屬海關(guān)樹立服從大局意識，相互協(xié)商解決，一旦改革觸及到各直屬海關(guān)的現(xiàn)有利益，各自為政的海關(guān)管理體系將成為改革推廣的無形障礙，因此，要保障區(qū)域通關(guān)改革進一步開展，就要對現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置進行改革：

一是以口岸大關(guān)為牽頭單位成立區(qū)域分署，超越現(xiàn)有的關(guān)區(qū)格局和行政地域管理，實現(xiàn)區(qū)域集約化管理，除賦予區(qū)域分署組織協(xié)調(diào)職能外，還要賦予其指揮、決策的權(quán)力，各區(qū)域分署要站在區(qū)域發(fā)展的高度，通過統(tǒng)一的組織領(lǐng)導，從全局角度出發(fā)，協(xié)調(diào)口岸海關(guān)和內(nèi)陸海關(guān)的關(guān)系，全面推進改革順利進行。

二是精簡直屬海關(guān)職能管理的中間層。我們有必要重新審視包含于通關(guān)作業(yè)改革內(nèi)容之一的機構(gòu)改革的得失利弊，2000年以來，各直屬海關(guān)的職能管理部

門逐漸實現(xiàn)了職能管理與具體操作業(yè)務(wù)的成功剝離，但與此同時另一種弊端也逐漸顯現(xiàn)，職能部門分工越來越細、機構(gòu)越來越龐大、業(yè)務(wù)鏈條越來越長，各部門業(yè)務(wù)互相交叉，海關(guān)的四項基本任務(wù)對應(yīng)的職能部門卻多達十幾個，此種體制不可避免地增加了行政成本、制約了行政效能的提高。建議由區(qū)域海關(guān)分署統(tǒng)一執(zhí)行對區(qū)域內(nèi)海關(guān)業(yè)務(wù)的職能管理權(quán)，重新劃分各直屬海關(guān)業(yè)務(wù)職能部門設(shè)置，通過精簡、合并理順領(lǐng)導關(guān)系，加強垂直領(lǐng)導，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)業(yè)務(wù)、資源的全面整合。

(二)確立以口岸海關(guān)為主導的海關(guān)管理資源整合，從管理效能上確保區(qū)域通關(guān)改革全面發(fā)展

口岸海關(guān)始終站在海關(guān)各項改革的最前沿，近年來，監(jiān)管系統(tǒng)先后開展了物流監(jiān)控、快速通關(guān)、創(chuàng)新查驗機制等一系列改革，口岸海關(guān)均發(fā)揮了“龍頭”的作用，與內(nèi)地海關(guān)相比，在區(qū)位、人才資源、硬件資源、管理資源等方面具備了全面的優(yōu)勢并積累了豐富的經(jīng)驗。在區(qū)域通關(guān)改革推廣過程中，通過重新劃分口岸海關(guān)和內(nèi)陸海關(guān)在監(jiān)管工作中的職能定位，充分發(fā)揮口岸海關(guān)多年來形成了的優(yōu)勢和積累的經(jīng)驗，以口岸海關(guān)為核心，通過一體化業(yè)務(wù)操作模式和專業(yè)化的職責分工，將其優(yōu)勢輻射至整個區(qū)域。特別是在區(qū)域虛擬審單中心的建立上，要以發(fā)揮口岸海關(guān)的總體優(yōu)勢為主，發(fā)揮內(nèi)地海關(guān)的特色優(yōu)勢為輔，結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和進出口商品的特點，按各自所熟悉的商品專業(yè)和所擁有的專業(yè)審單人力資源劃分審單重點，通過各自優(yōu)勢的充分發(fā)揮，實現(xiàn)資源合理配置。

(三)建立以一體化協(xié)調(diào)發(fā)展為標志的執(zhí)法體系架構(gòu)，從執(zhí)法統(tǒng)一上推進區(qū)域通關(guān)改革縱深發(fā)展

消除區(qū)域內(nèi)各海關(guān)的執(zhí)法差異性對企業(yè)通關(guān)行為的影響，確保進出口貨物收發(fā)貨人在報關(guān)地點的選擇上是以便利、高效為目的的良性選擇，而不是以規(guī)避海關(guān)管制為目的的惡性選擇，這是區(qū)域通關(guān)改革不斷向縱深發(fā)展的關(guān)鍵，在建立一體化海關(guān)執(zhí)法體系過程中，要充分發(fā)揮區(qū)域分署指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用，在區(qū)域分署的統(tǒng)一領(lǐng)導下，規(guī)范區(qū)域內(nèi)各海關(guān)在征稅、通關(guān)、監(jiān)管、緝私、統(tǒng)計等方面的執(zhí)法尺度和執(zhí)法程序。通過區(qū)域虛擬審單中心實現(xiàn)審單、審價、征稅、歸類集約化管理，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)同類商品海關(guān)作業(yè)的執(zhí)法統(tǒng)一，通過制定科學詳盡的業(yè)務(wù)操作規(guī)范實現(xiàn)進出口貨物的驗放標準統(tǒng)一，同時，通過監(jiān)督制約機制以保證執(zhí)法統(tǒng)一性得到有效實施，不斷增強海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一性和誠信度，提升海關(guān)的整體執(zhí)法水平。

(四)實現(xiàn)以把關(guān)服務(wù)為工作重點的管理理念回歸，從全面履行職責上促進區(qū)

域通關(guān)改革協(xié)調(diào)發(fā)展

從表面上看，“切塊包干”的稅收績效考評機制導致了各關(guān)截流稅源以提高本口岸稅收的做法，制約了區(qū)域通關(guān)改革的進一步開展，但究其深層次的原因，是長期以來形成的“以稅收為軸心”的海關(guān)工作重點致使了這一現(xiàn)象的發(fā)生。雖然建立大關(guān)區(qū)稅收考評機制，在一定程度上可以起到緩解的作用，但是并沒有從根本上解決這一問題，隨著改革的不斷深入，區(qū)域間的稅收矛盾將會成為新一輪的利益之爭?！耙婪ㄐ姓?，為國把關(guān)，服務(wù)經(jīng)濟，促進發(fā)展”的工作方針是海關(guān)管理理念的核心，是衡量海關(guān)工作水平的最基本尺度，海關(guān)工作的最后落腳點在于是否促進了經(jīng)濟發(fā)展，而不是稅收完成了多少，單純追求稅收反而可能成為經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石。要從根本上解決單純追求稅收所帶來的負面影響，海關(guān)工作的重點必須重新定位，只有實現(xiàn)了“把關(guān)、服務(wù)”的管理理念的回歸，全面履行監(jiān)管、征稅、緝私、統(tǒng)計的海關(guān)任務(wù)，才能促進區(qū)域通關(guān)長期協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻：

1.《上海海關(guān)對暫時進出口集裝箱的監(jiān)管辦法》

2.《區(qū)域通關(guān)改革轉(zhuǎn)關(guān)運輸操作規(guī)程》