第一篇：制約邊陲檢察工作發(fā)展“瓶頸”分析和應對策略---以那坡檢察工作為視角(20110122修正重投稿)

制約邊陲檢察工作發(fā)展“瓶頸”分析和應對策略

---以那坡縣檢察工作為視角

那坡縣人民檢察院 馬世波、馬顯清

那坡縣院地處廣西的西南部，西鄰云南省富寧縣，南與越南民主共和國接壤，邊境線長207公里，是廣西邊陲縣份之一。由于受閉塞的地理環(huán)境、惡劣的自然條件和戰(zhàn)爭等多方面因素的制約和影響，該縣政治、經(jīng)濟、文化等方面發(fā)展緩慢。面對如此之多的困境，那坡檢察工作該如何抓住機遇，“突出重圍”謀求發(fā)展，緩解新形式下出現(xiàn)的新問題呢？筆者對此進行了以下調(diào)查和思考。

一、制約邊陲檢察工作發(fā)展的因素

（一）檢察官隊伍長年超負荷工作，部分同志心存“厭戰(zhàn)”情緒?；鶎訖z察院人員緊缺人才結(jié)構(gòu)單一，業(yè)務量卻是日趨繁重，自偵部門要為如何成功地突破取證、預審而絞盡腦汁，審查逮捕，提起公訴時，對每一起案件都要進行閱卷、提審、準備出庭預案、出席法庭等大量程式化工作，長年超負荷、無規(guī)律的生活方式難免產(chǎn)生厭戰(zhàn)情緒。雖然工作壓力大，困難復雜，但職級、工資待遇福利卻不如其他部門，檢察干部的勞動價值得不到真正體現(xiàn)。如自2000年以來，先后有3人調(diào)離檢察機關(guān)，其中書記員1人，檢察員職務以上2人，已任檢察院中層以上干部2人，調(diào)離檢察機關(guān)后均提拔為正科級領(lǐng)導，而且沒有了在檢察院的超負荷的付出，卻享受著相對優(yōu)越的工作和福利條件。這種現(xiàn)象的存在，對其他檢察人員心理上有著較大的沖擊，這或多或少與“檢察院發(fā)展空間小，難以體現(xiàn)自身價值”有關(guān)。

同時，受經(jīng)濟欠發(fā)達地域環(huán)境條件的限制?；鶎訖z察干警工作戰(zhàn)斗在檢察機關(guān)的最基層，收入少、待遇差，工作清苦，各種福利待遇無法保障。同時，由于受到當?shù)刎斦挠绊?，不能全額拿到國家工資政策規(guī)定的個人應得部分；部分干警家屬 1

下崗或沒有工作，子女就業(yè)困維，不得不為生計奔波而影響工作。

（二）存在具有法律職務的檢察人員履行職務的懸空現(xiàn)象，檢察機關(guān)實行的是行政科室建制，這種體制存在人員資源浪費的隱憂?？剖邑撠熑巳后w形成龐大的政務、勤務群體，特別是二級機構(gòu)負責人絕大部分是業(yè)務骨干，卻把精力、時間消耗在協(xié)調(diào)上下關(guān)系和行政事務上，不利于最大限度地利用司法資源，加之，沒有與之相適應的發(fā)展空間和管理制度，客觀上也壓抑了檢察官對本職工作的責任心、進取心。

（三）司法考試通過率低，無法律職務人員多，檢察官斷檔現(xiàn)象突出。《檢察官法》對法律本科學歷的硬性規(guī)定和全國統(tǒng)一司法考試水準的提升，在提高檢察隊伍整體素質(zhì)與工作能力的同時，也給檢察官資格取得帶來很大難度，使得具有檢察官資格的人員嚴重不足，且在短時間內(nèi)無法有效解決。因為現(xiàn)行規(guī)定，只有具有法律本科學歷才能參加全國統(tǒng)一司法考試；只有通過全國統(tǒng)一司法考試，才能被地方人大任命為檢察官，但由于種種原因，能順利通過全國統(tǒng)一司法考試的人員實在太少。以我院為例，從2002年起就先后有19名書記員（占全院37名干警總數(shù)的50%）參加全國統(tǒng)一司法考試，但至2010年止只有6人通過（通過率僅為30%），因而至今只有增加6名檢察官。目前，我院具有檢察官資格人員18名，除去5名院領(lǐng)導、2名專職檢委和4名不在業(yè)務科室工作的檢察員后，在一線辦案的檢察員只有7人，這與每年近100起案件相比、與那坡縣院繁重的檢察工作任務相比、與檢察工作特別資格要求相比，檢察官斷檔問題顯得突出，檢察官數(shù)量顯得日益緊張。

（四）檢察干警素質(zhì)不夠高。當前，盡管整個檢察隊伍素質(zhì)有所提高，但在局部范圍內(nèi)或部分干警方面，素質(zhì)不夠高仍表現(xiàn)比較突出。部分檢察干警運用現(xiàn)代執(zhí)法理念指導工作的意識較低，致使現(xiàn)代司法理念不能在實際執(zhí)法過程中得到有效貫2

徹；檢察人員的整體法律素質(zhì)和檢察專業(yè)技能不高，從事偵查、公訴、監(jiān)督、鑒定等方面的拔尖人才不多，影響了辦案工作開展；不少干警工作方式落后，運用現(xiàn)代技術(shù)開展工作更是缺乏；部分干警只能干活，不能總結(jié)概括提高；還有極少數(shù)干警提不起筆，寫不成文章，連簡單的法律文書制作都有一定困難，更別說獨當一面了。以上幾個方面問題在實踐中表現(xiàn)為：干工作沒有整體構(gòu)思和長遠規(guī)劃，東一榔頭，西一斧頭；大局意識、服務意識不強，只顧眼前利益、個人利益或部門利益，不能站在全局的立場上想問題、辦事情；執(zhí)行法律不嚴格，隨意性強，或跟不上形勢發(fā)展要求；什么也干不成，什么也不想干，一年到頭無所作為。

（五）學歷層次較低。由于受當?shù)匚幕A薄弱、大中專升學率低的影響，檢察干警的學歷普遍較低。我院37名干警中，全日制（第一學歷）大學本科只有4人，大學?？?人，中專10人，其他均為高中及其以下的學歷。雖然經(jīng)過在職學歷教育，學歷層次已有所提高，但仍未適應新時期的要求?？杀氖?0名班子成員中還有4人是全日制高中學歷。

（六）研究型人才缺乏。檢察干警在日常的檢察實踐中接觸各類案件，出現(xiàn)的新情況新問題較多。因此，不光會辦案，也要加強調(diào)研，及時總結(jié)辦案經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)存在問題，研究對策，為上級機關(guān)作決策依據(jù)。但目前存在的傾向是重辦案輕調(diào)研，在業(yè)務工作中重視法律條文的運用，輕視對法理的學習理解和把握。業(yè)務科室反映的動態(tài)數(shù)字材料多，深層次調(diào)研材料少。檢察研究型人才少，整體理論基礎薄弱，理論指導作用發(fā)揮不全面。

（七）檢察經(jīng)費嚴重不足，尤其是辦公辦案經(jīng)費和基建經(jīng)費缺口很大。那坡縣目前財政撥款實際撥付的是檢察人員的工資，對基建經(jīng)費和辦公辦案經(jīng)費撥付的遠遠低于有效開展檢察工作的實際需要，如那坡縣財政每年只撥付給檢察院辦公辦案 3

經(jīng)費8.5萬元，與該院每年要查辦10件職務犯罪案件和外出學習所需的經(jīng)費相比，都還不夠辦案和出差油費開支。而基建經(jīng)費縣財政很少撥付，上級檢察機關(guān)也沒有對那坡縣院這樣的貧困縣予以傾斜，因而該院目前尚欠基建款100多萬元。所有這些，都嚴重影響該院正常工作的開展。

二、應對策略

（一）繼續(xù)深化改革，加強領(lǐng)導管理人才隊伍建設。探索建立與檢察院領(lǐng)導換屆相對應的中層領(lǐng)導干部任期制，規(guī)范中層領(lǐng)導干部任期制，統(tǒng)一任期時限，干部任期滿，重新考核，擇優(yōu)任命。繼續(xù)改進干部選任方式，結(jié)合實際，根據(jù)不同科室崗位的職責特點，制定職位說明書，明確任職資格、職位職責、工作目標，逐步實現(xiàn)從“以人選職”到“以職選人”的轉(zhuǎn)變。建立以政績?yōu)橹笇?，由品德、知識、能力、業(yè)績等要素構(gòu)成的檢察人才考核評價指標體系。充分發(fā)揮上級院在協(xié)管干部工作中的作用，充分履行協(xié)管職能，努力把檢察人才建設納入地方黨委的“大盤子”中去。

(二)建立健全激勵機制，努力營造拴心留人的檢察人才成長環(huán)境。積極探索體現(xiàn)時代特色的多樣化的激勵方式，逐步建立崗位激勵、知識激勵、物質(zhì)激勵機制。堅持人才培養(yǎng)先行的原則，對先進典型、后備干部、重點培養(yǎng)對象，在同等條件下要做到攻讀學位優(yōu)先、參加學術(shù)活動優(yōu)先、掛職鍛煉優(yōu)先。按照“績效優(yōu)先、按勞分配、兼顧公平”的原則，逐步實現(xiàn)待遇與業(yè)績、貢獻掛鉤，對有特殊貢獻的人才，實行特殊的分配政策，設置重要崗位補貼，重大成果重獎。

（三）積極探索符合檢察官管理規(guī)律的干部管理機制。

1、開展檢察官、書記員、司法警察、司法行政人員分類管理。要按照《檢察官法》等法律規(guī)定，盡快建立隊伍分類管理標準或操作規(guī)程，使檢察官等級與職級相4

稱、職稱與工作相稱、職位與職酬相稱。換句話說，就是建立是什么職的人、要干什么職的活的管理制度，即法警就是法警、檢察員就是檢察員、助理檢察員就是助理檢察員、書記員就是書記員，不能書記員干檢察員的活，或檢察員干法警的活。建議從社會上招收一批懂管理、會管理的專門人才，從事檢察行政工作，把具有檢察官資格的人員從行管部門分離出來，充實到辦案一線。

2、逐步建立符合司法規(guī)律的業(yè)務管理體制。檢察人員分類管理，如果僅是把現(xiàn)有人員的資格、所在部門、任職期限等簡單地予以分類，顯然與分類管理的終級目標相逆。一但實現(xiàn)人員分類管理，檢察機關(guān)恢復重建以來內(nèi)部管理的運作模式，將會發(fā)生變革，內(nèi)設機構(gòu)將發(fā)生重大變革。符合司法規(guī)律的業(yè)務管理體制終會代替現(xiàn)行的行政業(yè)務科室建制，規(guī)范以檢察官為主體的各類指揮協(xié)作系統(tǒng)，設立檢察官運作體系，使之成為行使檢察權(quán)的基本單位，把行政科（局）長從行政職務中解脫出來，專司檢察業(yè)務。檢察長根據(jù)業(yè)務需要，統(tǒng)一調(diào)配各類檢察官運作體系。

（四）加強和改進業(yè)務培訓，不斷提高業(yè)務水平。

1、堅持崗位練兵?；鶎釉航Y(jié)合不同崗位、不同人員不同需求，選擇重點，按層次進行。一是對中層干部側(cè)重提高他們履行職責必備的素質(zhì)、能力和職業(yè)道德水平。培養(yǎng)他們會指揮、會管理、會協(xié)調(diào)、會做思想工作的“四會”能力；二是對一般檢察官側(cè)重于政治理論，職業(yè)道德紀律，專業(yè)技能，幫助他們適應檢察工作的要求；三是對非檢察官系列的人員側(cè)重于適崗技能，適應辦事、辦會等行政綜合工作需要。培訓工作分類進行，針對性強、效果會更明顯些。

2、鼓勵干警立足檢察崗位調(diào)查研究。注意引導干警對檢察工作實踐中掌握的第一手材料歸納整理，認真思考，仔細研究，把感性認識上升到理性認識，開發(fā)深層次問題，探索檢察文化與社會學及其他學科的邊緣關(guān)系，從一個側(cè)面開發(fā)檢察工作 5

博大的內(nèi)涵，從理論上、導向上夯實檢察工作的基礎。

（五）多渠道廣納賢才。靈活掌握凡進必考和改革嚴把進人關(guān)制度，拓寬進人渠道，廣納高素質(zhì)、高層次的法律專業(yè)人才進入檢察隊伍。首先，優(yōu)先招錄司法考試合格人員。因論資排輩觀念的影響，基層院難以提供寬敞的平臺，讓為數(shù)不多的原有人才施展才華，這是困擾檢察工作發(fā)展的不爭事實。面對困局必須放寬視野，多策并舉，廣納人才，積極爭取組織人事編制部門的支持配合，采用面向社會公開招考的辦法，對通過國家統(tǒng)一考試取得法律職業(yè)資格的社會各類人才和其他部門人員，愿意到檢察機關(guān)工作的，免予筆試直接進入面試和考核，以擴大檢察官隊伍的補充渠道，以解決檢察官隊伍老化問題，以及由此出現(xiàn)的檢察官隊伍結(jié)構(gòu)上的“斷層”問題。其次，加強建立檢地合作友好關(guān)系，贏得組織、編委、人事部門的同意和支持，互通人才資源信息，面向社會多渠道公開錄用符合檢察法定任職專項進編條件的地方年輕人才，做到相互補充、相得益彰。對吸引、挖潛、引進的人才，要關(guān)心他們的工作、生活和成長，切實建立起以能力和業(yè)績?yōu)閷虻娜瞬旁u價體系，科學構(gòu)建人才選擇任用機制，以利于優(yōu)秀檢察人才脫穎而出。同時，努力營造有利于吸引、留住人才的良好環(huán)境，從實際上幫助解決工作、生活、家庭等方面困難的后顧之憂。把引進人才、推出人才與留住人才、挖潛人才結(jié)合起來，不斷改革和完善管理人才、培養(yǎng)人才、提拔任用人才的干部管理機制，為各類人才提供一個施展才干、成就事業(yè)的平臺。

（六）建立嚴格的管理制度和靈活的用人機制。一是與地方組織、人事部門銜接好關(guān)系，共同制定并實施符合本地實際、體現(xiàn)檢察干部隊伍管理特點的靈活性政策和人事制度。以優(yōu)越待遇和良好的工作、生活條件，穩(wěn)住本地人才、引進急需人才，培養(yǎng)后備人才，提高隊伍素質(zhì)。二是積極主動通過各方面爭取建立健全檢察官6

職業(yè)保險、工資、福利保障制度。切實落實行政職級待遇和檢察等級津貼，使檢察官的待遇落到實處。

（七）進一步加大教育培訓力度，逐步提升隊伍素質(zhì)。建立離崗學習制度，適當安排一定數(shù)量、一定層面的干警，集中一到兩年時間，使其專門學習。在基層，三分之一人是骨干，三分之一人帶著可以干，三分之一人不能獨擋一面。這種隊伍結(jié)構(gòu)模式有著歷史的、復雜的原因，與檢察機關(guān)長期以來的體制、組織、人事等都有一定關(guān)系，而且不是一時半會就能解決了的。我們必須面對這個實際、立足于這個實際，加大教育培訓力度，提高現(xiàn)有隊伍的素質(zhì)。目前在基層，由于人員少、任務重、經(jīng)費緊張等原因，干警包括一些骨干在培訓提高方面力不從心。在這方面，高檢院和省院應該設立專項資金，有計劃地、有步驟地公費選派一些干警外出學習，使基層隊伍的知識結(jié)構(gòu)更加合理。

（八）建立和完善干部考察制度，堅持選作風好的人，用好的作風選人。要按照“三個代表”要求，認真貫徹干部隊伍“四化”方針和德才兼?zhèn)涞脑瓌t，建立和完善干部考察、評價、激勵機制，堅持選作風好的人，用好的作風選人。對那些認真執(zhí)行黨的路線方針政策、開拓進取，實績突出、清正廉潔、群眾擁護的干部，要提拔重用。對那些脫離群眾、脫離實際、搞形式主義和官僚主義的人，作風漂浮、不干實事的人，不僅不能提拔使用而且要嚴肅批評教育。

（九）深入挖掘，著力開發(fā)人才資源。客觀地分析隊伍現(xiàn)狀，在承認整體素質(zhì)不高的同時，要看到原有人才資源還遠未得到挖掘，其中不乏理論功底深厚、實踐經(jīng)驗豐富的檢察人才，正是這一批人才支撐著檢察工作取得了長足的進展。但因諸如論資排輩、輪流坐莊、求全責備等陳規(guī)陋習的禁錮，或使為數(shù)不多的人才沒有被發(fā)現(xiàn)和重用，或棄長就短，沒有發(fā)揮個人的優(yōu)勢。針對這些制約人才脫穎而出的屏 7

障，要有的放矢，實現(xiàn)培養(yǎng)方式的重大突破，開發(fā)現(xiàn)有的人才資源。主要是通過競爭上崗和雙向選擇的途徑，選拔具有真才實學的檢察人才，同時也給干警提供適宜的工作崗位，達到優(yōu)化配置，做到人盡其才。

（十）建立獨立的以縱向供給為主的檢察經(jīng)費保障機制。檢察機關(guān)要真正擔負起實施法律監(jiān)督的重任，就必須擺脫受制于地方行政控制的局面，切斷與地方政府的財政依賴關(guān)系，在經(jīng)費保障上變橫向供給為縱向供給，建立獨立的檢察經(jīng)費保障機制。即改革現(xiàn)行的“分級管理，分級負擔”的檢察經(jīng)費保障機制，實行“中央定方案，高檢搞統(tǒng)籌，省級保辦案，本級保吃飯”的上下一體的檢察經(jīng)費供給機制。具體為：一是檢察辦公辦案經(jīng)費、基建經(jīng)費、裝備經(jīng)費和行政管理經(jīng)費等由中央財政列支，納入國家財政支出的總體預算之中。二是根據(jù)中央財政預算方案，決定省一級的檢察辦公辦案經(jīng)費、基建經(jīng)費、裝備經(jīng)費和行政管理經(jīng)費等項內(nèi)容的數(shù)量，由省級財政向省級檢察院支付。省級檢察院再在系統(tǒng)內(nèi)對上述經(jīng)費再次進行協(xié)調(diào)、撥付和發(fā)放。三是檢察人員的工資福利待遇等由各級檢察機關(guān)對應的政府財政支付。