第一篇：《推廣世博高溫辦展經(jīng)驗 依法建立高溫勞動保護實施細則》

推廣世博高溫辦展經(jīng)驗 依法建立高溫勞動保護

實施細則

查昱華

上海師范大學法政學院

08級法學一班

上海師范大學世博志愿者先進個人

2010年，舉世矚目的上海世博會勝利召開，上海人民在享受了榮譽和贊美的同時，傾注全力給中國、給世界呈現(xiàn)了一個完美的展會，每一個方案的定奪，每一個措施的落實，每一個活動的舉行都是經(jīng)過各方專家通力合作、再三思索討論而得出的。寒冬酷暑，世博會從各方準備到展會召開經(jīng)歷了多重考驗，尤其是世博會的主要展期處于上海赤日炎炎的夏季，無論是對參與世博會組織工作的中外合作方，還是對前來體驗參觀的游客來講，高溫是一個嚴峻的不可抗力。組織者如何應(yīng)對溫室效應(yīng)下愈演愈烈的極端高溫，如何采取高溫應(yīng)對措施和防暑降溫工作，是整個上海，整個中國，乃至全世界都在關(guān)注的議題。

在所有人努力為世博展會高溫期獻計出力之時，身為一個學習法律的學生能做的不僅僅是成為一個志愿者服務(wù)世博，更應(yīng)該利用所學，從法律的視角透過烈日陽光穿越表面看到問題的更深處。上海世博積累了高溫辦展的經(jīng)驗，合法而高效的行政手段，人性化的措施，留給我們的是更大的一片思考空間和依法運作機制，即：如何持續(xù)依法高溫辦展的效應(yīng)，結(jié)合上海實情，制訂可 操作的高溫下的勞動保護實施細則。

一、世博會中的高溫應(yīng)對措施

上海世博會如火如荼的召開著，參與世博已經(jīng)是為人所津津樂道的事情，作為一名光榮的世博園區(qū)以及世博志愿者論壇的雙重志愿者，在為世博服務(wù)的期間，我比大部分人更直接體驗到了組織者應(yīng)對高溫的各種措施，這些長期貼近志愿者的工作也使我有了比一般游客和工作人員更直觀更全面的感覺和評價。我認為只有深層次的了解，才能更好的取其精華，將其優(yōu)秀之處在上海城市延續(xù)并推廣至全國，造福更多的人。

此次上海世博會相較以往的展會而言，由于涉及范圍之廣，參與和參觀人數(shù)之多，其所采用的應(yīng)對高溫政策和措施也較以往有很大的突破。無論在硬件上還是軟件上的設(shè)計都體現(xiàn)了人性化，我總結(jié)主要有以下幾個特點：

第一，在世博園區(qū)中最為人所稱道的是降溫噴霧。在志愿者的崗點附近、展館的排隊處和休息點的遮陽傘下都會安裝上用于降溫的噴霧設(shè)施，通過噴出水霧，來緩解人體體表的濕熱感，加快蒸發(fā)，達到降溫的效果。世博會如此大面積大規(guī)模使用的此設(shè)施還屬中國最初。并且在展館的排隊處，每間隔3到5米就設(shè)臵有一個搖頭電扇，配合噴霧同步降溫，使得在高溫天氣中，排隊的遮陽棚里的溫度比露天溫度平均降低了3到4攝氏度。除此之外遇到極端高溫天氣時還安排投了放冰塊降溫，定時開啟的散水車等應(yīng)急措施。第二，在世博會建設(shè)初期，設(shè)計者們就將如何應(yīng)對高溫考慮在各展館的設(shè)計之中。為了響應(yīng)“低碳世博”，所有展館均使用的是非電中央空調(diào)，舒適而節(jié)能。不少場館的外圍都有用于景觀兼顧降溫的陰涼池，比如瑞典和芬蘭。在位于浦東的慶典廣場中還專門設(shè)計了一個親水平臺，可供游客炎炎夏日中在世博園區(qū)也能感受到親水的快感。石油館外還自設(shè)了與展館相呼應(yīng)的噴水池，除了有降溫的效果外，朦朧的水霧與海藍色的展館外墻相映成趣。世博園內(nèi)多處定點設(shè)立飲水點，隨著天氣轉(zhuǎn)冷，各問訊處還增設(shè)了凈水熱水供應(yīng)點。

第三，由于世博園區(qū)占地面積廣，各片區(qū)相對距離長，為了防止游客在參觀場館的移動過程中中暑，組織者設(shè)計了幾條全部由節(jié)能空調(diào)車組成的公交線路供游客免費乘坐，幾乎覆蓋世博園的每個角落。此外還十分人性化地給工作人員專門設(shè)臵了來往工作區(qū)域和世博中心園區(qū)的通勤線，考慮十分全面。

第四，組織方還專門設(shè)計了捷便的撿拾垃圾燃油車和工具，減輕了室外作業(yè)的環(huán)衛(wèi)工人勞動強度。設(shè)立世博周邊交通通行道遮陽傘，也免除了交通協(xié)管員日曬雨淋之苦。

第五，位于浦西的城市廣場正中央有一支由煙囪改造的巨大的溫度計，實時更新著園區(qū)內(nèi)的溫度，時刻提醒著各位游客和工作人員在高溫下要注意自身的防暑，如今它也成為了上海世博會最為標志性的建筑之一。

第六，世博園區(qū)內(nèi)每時每刻都備有救護車，只要一有人中暑，就能馬上出動進行救治，每個志愿者和工作人員在正式上崗前都會接受醫(yī)療緊急治療的培訓，并接受考核，考核通過之后才能獲得上崗的資格。這是對志愿者負責也是對游客負責。

第七，在高溫天氣中，世博局給每個工作人員和志愿者提供免費冷飲券，在各個食堂中設(shè)有冷飲點，可以通過刷卡購買比市價優(yōu)惠的冰水冷飲。在每個休息室內(nèi)也備有免費的純凈水和機能飲料。并且每個志愿者在上崗前，組織者給每位志愿者發(fā)放了防暑大禮包，里面包括有麝香正氣水、便攜式水壺、清涼油和毛巾等防暑物件。工作人員同樣享有高溫津貼。

第八，為了保證工作人員和志愿者的身體健康，世博園內(nèi)皆采用的是輪班制，每位戶外工作人員和志愿者的持續(xù)工作時間基本不超過2個小時，在高溫環(huán)境下，做到一個小時輪換一班，充分體現(xiàn)了安排上人性化、合理化。

綜上所述，隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，在1960年制定的《防暑降溫措施暫行辦法》已不能充分保護勞動者權(quán)益的前提下，上海世博會在應(yīng)對高溫辦展中，創(chuàng)新和積累了人性化高溫辦展的機制，不僅給世界展示了中國上海實力的同時，還給中國今后召開重大展會提供了寶貴的借鑒。然而，我們不能僅僅在世博期間才注重高溫下的保護。如何把世博中得到的經(jīng)驗運用到日常城市管理之中，造福于民，讓百姓享受到世博效應(yīng)帶來的利益，讓所有在高溫下作業(yè)的人們得到勞動保護，這才是我們依法建設(shè)上海城市的核心所在。

二、我國高溫立法的缺陷

2010年7月30日至8月1日，山東有8名戶外勞動者因中暑導致腦損傷并發(fā)多臟器功能衰竭搶救無效死亡。面對工人“被熱死”的悲劇，確實反映了我國在高溫立法的缺陷。

縱觀我國高溫立法的歷程，從國家部委層面上講，迄今為止唯一可以參照的的規(guī)章是1960年7月1日衛(wèi)生部、勞動和社會保障部、全國總工會聯(lián)合頒布的《防暑降溫措施暫行辦法》，屬于部門規(guī)章，而于此相關(guān)的效力等級較高的由全國人大制定得法律和國務(wù)院制定的法規(guī)至今仍沒出現(xiàn)，在此之后，各地方陸續(xù)出臺了關(guān)于防暑降溫的行政規(guī)范性文件，執(zhí)行中其法律效力均相對較低。

下面羅列的是我國現(xiàn)行的所有中央和地方性法規(guī)規(guī)章及其性質(zhì)： 1、1960年衛(wèi)生部、勞動部、全國總工會聯(lián)合頒布的《防暑降溫措施暫行辦法》，該辦法在法律等級上屬于部門規(guī)章。2、2007年6月1日起，重慶市政府頒布施行的《高溫天氣勞動保護辦法》，該辦法屬于地方政府規(guī)章。3、2005年8月12日，深圳市人民政府頒布生效的《深圳市高溫天氣勞動保護暫行辦法》，屬于地方政府規(guī)章。但依據(jù)2009年120號深府令已被廢止。

4、全國總工會《關(guān)于進一步加強工作場所夏季防暑降溫工 11．李繼峰：《高溫立法滯后50年前“防暑條例”亟待修改 》載中國商報2009年8月7日第006版深度關(guān)注 作的通知》（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)[2007]186號），屬于政府部門的行政規(guī)范性文件。

5、衛(wèi)生部等部門《關(guān)于進一步加強工作場所夏季防暑降溫工作的通知》，屬于政府部門的行政規(guī)范性文件。

6、《高溫作業(yè)分級》，高溫作業(yè)分級國家標準，是勞動保護工作科學管理的一項基礎(chǔ)標準，是判定生產(chǎn)車間內(nèi)工人高溫作業(yè)危害程度的根據(jù)。應(yīng)用這一標準，便于有重點、有計劃地改善工人的勞動環(huán)境，提高勞動生產(chǎn)率。本標準不作為處理現(xiàn)行經(jīng)濟待遇的依據(jù)，也不適用于礦井井下作業(yè)和露天作業(yè)。

7、蘇州市勞動和社會保障局關(guān)于加強高溫期間職工勞動時間管理的通知，屬于政府部門的行政規(guī)范性文件。

8、上海市總工會關(guān)于認真做好2009年夏季勞動保護防暑降溫工作的通知，屬于政府部門的行政規(guī)范性文件。

9、《關(guān)于公布廣東省高溫津貼標準的通知》，屬于政府部門的行政規(guī)范性文件。

10、武漢市建委關(guān)于進一步做好夏季建設(shè)工程安全生產(chǎn)工作的通知，屬于政府部門的行政規(guī)范性文件。

11、青島市人民政府辦公廳關(guān)于切實做好防抗高溫天氣有關(guān)工作的通知，屬于政府部門的行政規(guī)范性文件。

12、江蘇省勞動保障廳關(guān)于切實加強夏季防暑降溫工作保障職工健康安全的通知，屬于政府部門的行政規(guī)范性文件。

13、重慶市衛(wèi)生局、重慶市氣象局關(guān)于印發(fā)重慶市高溫中暑 衛(wèi)生應(yīng)急預案(試行)的通知，屬于政府部門的行政規(guī)范性文件。

14、福建省勞動和社會保障廳、福建省國家稅務(wù)局、福建省地方稅務(wù)局關(guān)于企業(yè)支付勞動者夏季高溫津貼的通知，屬于政府部門的行政規(guī)范性文件。

15、青島市人民政府辦公廳關(guān)于切實做好防抗高溫天氣有關(guān)工作的通知，屬于政府部門的行政規(guī)范性文件。

通過這十五個法律和規(guī)章制度。從理論角度不難分析出我國現(xiàn)行的高溫立法存在以下三方面的重大缺陷：

一是效力等級偏低。上述現(xiàn)行有效的法律文件中只有《防暑降溫措施暫行辦法》和《高溫天氣勞動保護辦法》分別屬于部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，而于此相關(guān)的效力等級較高的由全國人大制定的法律和國務(wù)院制定的法規(guī)至今仍沒出現(xiàn)。除此以外的都是屬于政府或者有關(guān)部門發(fā)布的行政規(guī)范性文件，該文件雖然對于用人單位和勞動者具有約束力，但是由于其不是法律所以不具有長期穩(wěn)定性和法律強制性。依據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定：規(guī)章在法律體系中屬于最低等級；部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項；地方政府規(guī)章是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項或者屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。

二是中央和地方政府立法少、不全面?，F(xiàn)行有效的由中央和地方政府制定的一共只有兩部即《防暑降溫措施暫行辦法》和《高溫天氣勞動保護辦法》，并且對于直接攸關(guān)勞動者權(quán)益的“露天 作業(yè)高溫時段休息、降溫費發(fā)放、提供降溫措施、車間增設(shè)通風降溫設(shè)備”等問題，也沒有清晰的規(guī)定，更沒有規(guī)定任何法律責任。這個《辦法》當時的效能就很有限，現(xiàn)在更是完全不適合目前的勞動現(xiàn)狀，早已過時。況且這個《辦法》已經(jīng)“暫行”了半個世紀之久，已經(jīng)遠遠跟不上當今社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和日益完善的社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

三是現(xiàn)有的辦法已經(jīng)不適應(yīng)依法治國和社會發(fā)展的要求。很多地方都有自己的規(guī)定，國家也有相關(guān)的規(guī)定，而執(zhí)行不力的根本原因就是我們沒有一個懲罰的機制。人們關(guān)注勞動者的高溫保護，往往只關(guān)心高溫補貼是否到位，實際上面對酷暑高溫，高溫補貼并不能解決實際的問題，并不能撫平高溫給勞動者帶來的傷害。勞動者在高溫下的休息權(quán)和實時的保護措施才是真正的關(guān)鍵。然而由于我國高溫法規(guī)不足和執(zhí)行不力，勞動者依法應(yīng)當享有的高溫補貼也無法到位，其原因主要有三：首先是工人不知、不敢索要；其次是用人單位單純追求企業(yè)效益，將高溫津貼當成了一種施舍或者恩賜；最后是高溫津貼的文件法律效力低，內(nèi)容局限，缺乏社會監(jiān)督和相關(guān)處罰機制。在如此三大問題存在的情況下，我們國家用于保護高溫作業(yè)者的生命安全的基本措施也就更無法得到開展和實施。

為此，沒有勞動保護措施是意外頻發(fā)的重要因素。勞動者中暑死亡不是偶然和個體的，應(yīng)盡快尋求妥善解決的辦法，我們改變不了極端的高溫天氣，但可以改變我們的思路、做法以及觀念： 加緊推動高溫立法程序，必須及時調(diào)整高溫作業(yè)相關(guān)的分級作業(yè)標準，必須加強制定懲罰性的措施，必須對人尊重、關(guān)注人的安全，細化高溫下的降溫設(shè)施和發(fā)放高溫補貼標準。讓中國延續(xù)上海的世博精神：城市，讓生活更美好！

三、加快上海高溫立法的步伐

在國家沒有強制性規(guī)定的前提下，要讓企業(yè)自覺承擔防暑降溫的職能，是不切實際的，這必然導致企業(yè)生產(chǎn)成本上升。當前，上海對高溫天氣下的勞動者權(quán)益保護這個問題，必須制定更有針對性的、操作性的、有明確法律責任的立法，確保高溫天氣下勞工的休息權(quán)和生命安全。立法內(nèi)容包括高溫時段休息、降溫費的發(fā)放、提供降溫措施等。時代已經(jīng)變了，但是夏天的炎熱并沒有絲毫改變，所有勞動者都有權(quán)隨著經(jīng)濟、科技和社會的發(fā)展獲得更加良好的防暑降溫條件和更加合理的防暑降溫待遇。由此可見，上海率先建立高溫勞動保護實施細則，是依法治市的需要，是關(guān)注民生的需要，是推進文明社會的需要。更是世博后續(xù)效應(yīng)的體現(xiàn)。特提出以下建議：

建議一：將“通知”提升為地方法。上?，F(xiàn)行的高溫季節(jié)津貼標準只能算是一個行政性文件，其中有很多“應(yīng)采用”、“可利用”、“視具體情況適當”等模棱兩可的表達，強制性不強，使得很多企業(yè)在發(fā)放高溫津貼時不到位。建議應(yīng)盡快完善地方立法，把發(fā)放高溫津貼從“通知”提升到法律的高度，并且呼吁上海應(yīng)率先把高溫季節(jié)津貼上升為地方性法規(guī)，讓高溫勞動者權(quán)益保障 工作有法可循。

建議二：制定行業(yè)高溫補貼和設(shè)施標準。提高高溫補貼和調(diào)整作息、實施高溫保險、制定高溫設(shè)施標準，是立法的主要內(nèi)容之一。上海現(xiàn)有的防暑降溫措施，不但高溫津貼的標準低，不符合目前的實際物價，而且操作性差，很難讓員工感受到這些措施帶來的實際效果。同時高溫勞動保護立法還將涉及到工傷保險、勞動安全、醫(yī)療衛(wèi)生、氣象預報等諸多環(huán)節(jié)。當然，明確各行業(yè)高溫的調(diào)整作息和設(shè)施標準也很關(guān)鍵，這些標準一定要在法規(guī)中充分體現(xiàn)。

建議三：必須加強懲罰性的條款。我們要加強對法律的嚴肅性的重視，立法中一定要體現(xiàn)執(zhí)法的力度，要有懲罰性的措施，相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行才會落到實處。比如說企業(yè)或者工程建筑項目的負責人，如果出現(xiàn)不落實高溫措施，發(fā)生工人高溫事故，就一定要高額賠償。比如在2007年，美國一個農(nóng)場里的婦女，其實工作的時間并不長，就是八個小時不到，但當時確實就是死掉了，被診斷是因為中暑死亡，農(nóng)場主賠了26萬美元，而且在美國，如果出現(xiàn)這種事件以后，你甚至可以索要更高的賠償。所以要使得我們這些企業(yè)這些部門有這根弦，要讓他們記住，他們犧牲的是勞動者身體的代價，最終他們要付出比這更高的代價，如果他們有這個意識以后，就會非常嚴肅地去貫徹執(zhí)行這些相關(guān)的規(guī)定。

建議四：政府應(yīng)適當讓利讓稅。在上海的企業(yè)中約有60％ 是中小型、勞動密集型企業(yè)，有的甚至是微型企業(yè)，他們都是創(chuàng)業(yè)初期，應(yīng)算是弱勢，并不是強勢群體。這些中小企業(yè)和微型企業(yè)老板的生存也應(yīng)受到保護，就像暗訪過程中一個快遞員所說：“我們跟老板是四六分成，其實老板的壓力也很大，他還要交水費、電費等各種稅收，老板也是要養(yǎng)家糊口的?！蔽⒗袠I(yè)自身難保，高溫津貼應(yīng)從何而來，建議政府在這個問題上也應(yīng)做些實質(zhì)性的工作，適當?shù)刈尷?、讓稅，這樣企業(yè)才有能力提高工人福利，既維護企業(yè)的生存，又切實保障勞動者的權(quán)益。

立法者有立法者的困難之處，中國法制需要完善的地方實在是多不勝數(shù)，高溫立法的制定不是一朝一夕就能完成的，就在我們的國家我們的社會在為之不斷努力的同時，身為法律專業(yè)的學生，我們不僅僅要為自己將來的發(fā)展和就業(yè)而學習法律，我們更應(yīng)該在學習的過程中多了解和思考類似高溫立法的涉及到國家民生的法律的制定或者實行。即使我們的思想還很不成熟，即使人微言輕，即使參與法律制定的工作離我們很遙遠，但只有我們盡力付出一份綿力才能慢慢形成一股強大的動力去推動中國法制的發(fā)展，這才是我們學習法律的真正意義和職責所在。