第一篇：城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中所遇問題及解決方法沈杰夫?qū)ｎ}

城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中所遇問題及解決

方法

摘要：中國特色城鎮(zhèn)化是中國全面建成小康社會，實現(xiàn)現(xiàn)代化的必然選擇。中國城鎮(zhèn)化必然對中國原有的農(nóng)村土地制度提出改革的新要求。分析了中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變革過程和當(dāng)前存在的主要問題，對在中國新型城鎮(zhèn)化過程中的土地私有化和土地國有化等不同觀點進(jìn)行了剖析，在此基礎(chǔ)上，提出了走中國特色的以農(nóng)戶擁有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的土地共有制的新觀點和改革征地制度，讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化成果的政策建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地制度；產(chǎn)權(quán)改革；利益分配；新模式

Problems and solutions encountered in the reform of

Urbanization and rural land property rights system

Abstract: The urbanization with Chinese characteristics is the Chinese building a moderately prosperous society and achieve modernization inevitable choice.Chinese urbanization is bound to China's rural land system original new demands for reform.Analysis of China's rural land property rights system reform process and the major problems that currently exist, new urbanization in China in the process of land privatization and land nationalization carried on the analysis of different perspectives, on this basis, we propose Chinese characteristics the farmers have property rights to land-based regime of new ideas and reform of land expropriation system, allowing farmers to share the results of urbanization policy recommendations.Key words: urbanization;rural land system;reform of property rights;distribution of benefits;new mode

0 引言

農(nóng)村土地制度通過對土地配置與勞動力配置的重組間接影響土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化。新中國成立以來，農(nóng)地制度變遷與城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出明顯的階段性特征，形成了農(nóng)地制度與城鎮(zhèn)化相互作用的歷史演進(jìn)過程。我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入一個高速發(fā)展階段，而不斷減少的耕地面積與城鎮(zhèn)化用地需要之間的矛盾越發(fā)激烈。因此，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，切實保障農(nóng)民在土地上的各項權(quán)益，讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化成果，是貫徹落實黨的十八大精神，全面建成小康社會的一項緊迫而又重大的戰(zhàn)略任務(wù)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革和當(dāng)前存在的主要問題

中國的土地產(chǎn)權(quán)制度源遠(yuǎn)流長。早在奴隸制社會早期的夏、商時代就建立了“井田制”，進(jìn)入封建社會后，原來的以井田制為主體的土地國有制轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢再I賣、典當(dāng)、抵押的封建土地國有制。這種土地制度在中國保持了2 000多年之久。其中雖有隋唐的“均田制”、太平天國的“天朝田畝制度”以及孫中山“耕者有其田”的主張，但都沒有很好地解決中國的土地問題。

新中國成立后，1950年6月制定了《土地改革法》，規(guī)定廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制。土改后，由政府發(fā)土地證，承認(rèn)一切土地所有者有自由經(jīng)營、買賣及出租土地等權(quán)利。1956年底社會主義生產(chǎn)資料所有制改造完成以后，我國實行“三

級所有，隊為基礎(chǔ)”的土地集體所有制，即農(nóng)村的土地和其他財產(chǎn)歸公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有，以生產(chǎn)隊為基本核算單位，逐步向公社一級所有過渡，最終成為土地的全民（國家）所有制。

黨的十一屆三中全會以后，對農(nóng)村土地又規(guī)定實行家庭承包經(jīng)營的制度。1986年6月通過了《土地管理法》，對中國的土地所有制、土地的所有權(quán)和使用權(quán)、土地的利用和保護(hù)、國家建設(shè)用地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地以及違法應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任都作了明確規(guī)定。

以土地集體所有、家庭承包經(jīng)營，取代生產(chǎn)隊對土地的高度集中統(tǒng)一經(jīng)營，是中國農(nóng)村體制改革和產(chǎn)權(quán)變革的突破口，其目標(biāo)在于重建農(nóng)村微觀經(jīng)營主體，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。農(nóng)村89實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式發(fā)生了新變化，集體主要是通過收取承包費的方式來體現(xiàn)所有者權(quán)益；生產(chǎn)經(jīng)營方式發(fā)生了新變化，農(nóng)民有了生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，開始成為生產(chǎn)經(jīng)營的主體；產(chǎn)品分配方式發(fā)生了新變化，農(nóng)民在自己承包土地上的收益歸自己所有。這種以土地農(nóng)戶承包為主要特點的經(jīng)營體制，以《農(nóng)村土地承包法》的形式確定下來。應(yīng)當(dāng)看到，雖然《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地承包的原則和程序、承包期限、發(fā)包方和承包方所有的權(quán)益和責(zé)任、承包地流轉(zhuǎn)的方式等作了比較細(xì)致的規(guī)定，但它不僅沒有從法律上明確土地承包經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)，而且還對農(nóng)民交易土地的權(quán)利做了部分限制，給基層政府和其他勢力侵占農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利留有空間。根據(jù)我國《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組，農(nóng)民通過與具有經(jīng)營權(quán)的發(fā)包者訂立承包經(jīng)營合同取得土地經(jīng)營權(quán)。這表明農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)是一種契約權(quán)利或合同權(quán)利。既然是契約權(quán)利，就在一定程度上取決于發(fā)包方和承包方的主觀意志表示，特別是發(fā)包方的主觀意志；既然是合同權(quán)利，那么合同就有可能因為某些原因修改、變更、終止甚至毀約。此外我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定耕地承包期限為30年，但同時經(jīng)過一定的程序可以進(jìn)行調(diào)整，而調(diào)整的事由缺乏法定化。這些都有可能導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)益受到侵害。

2破除城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制障礙的方法

2.1土地制度改革既要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)，更要注重維護(hù)農(nóng)民利益

城鎮(zhèn)化必須以民生改善為根本目的，必須以量為先，即城鎮(zhèn)化道路要體現(xiàn)中國特色，不僅要關(guān)乎發(fā)展，更重要的是要關(guān)乎民生、乎民心。因此，在推進(jìn)居民戶籍制度改革過程中，切忌變相把農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)也城鎮(zhèn)化了，不能借改革之口侵害農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村戶改人員的利益，即在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，仍然要執(zhí)行中央的各項惠農(nóng)政策。在農(nóng)地征收、整治與流轉(zhuǎn)等過程中，僅要保障農(nóng)村戶改人員的生活水平穩(wěn)中有升，最終與全市居民同步進(jìn)入小康，而且還要逐年加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社區(qū)的投入，實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)。這就從客觀上要求，在戶籍制度改革的同時，要同步推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革。改革的原則是要保護(hù)和提升“三農(nóng)”利益，保障農(nóng)村戶改人員對于土地的權(quán)利，實現(xiàn)明晰土地產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化土地物權(quán)的目的，即讓農(nóng)民充分享有土地用益物權(quán)。

2.2弱化農(nóng)用地所有權(quán)，強(qiáng)化使用權(quán)

現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有制，類似于“物權(quán)法”中講的 “共有產(chǎn)權(quán)”，是幾乎不能退出的“共同共有”。目前，只要講土地是農(nóng)村集體所有，那么集體的 “代表”即村干部就可能會行使自己的控制權(quán)，農(nóng)民土地承包權(quán)面對集體所有權(quán)，顯得十分脆弱。因此，必須改變這種局面，使“共同共有產(chǎn)權(quán)”的適用范圍減少到最低限度。戶籍制度改革后，土地關(guān)系的調(diào)處可以逐步實現(xiàn)社會化、法制化，避免由少數(shù)村干部說了算，即使有了土地糾紛 當(dāng)事

人也能通過仲裁機(jī)構(gòu)或者法院解決問題，行政村或農(nóng)村社區(qū)干部只管居民授權(quán)的公共事務(wù)。改革后，現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬不變，仍可以長久享用，可以抵押和繼承； 運用規(guī)劃規(guī)定土地用途，制約產(chǎn)權(quán)，實行農(nóng)地農(nóng)用； 運用法律和政策，完善流轉(zhuǎn)機(jī)制，設(shè)定必須流轉(zhuǎn)、有條件流轉(zhuǎn)、自愿流轉(zhuǎn)和不流轉(zhuǎn)的條件，規(guī)定受益標(biāo)準(zhǔn)和受益方式； 采取土地整治手段，逐步實現(xiàn)土地集中經(jīng)營，居民集中生活，為政府提供基本公共服務(wù)建立平臺，為城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.3建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場，杜絕走低成本的城鎮(zhèn)化道路

改革開放至今，我國基本上走的是“土地依賴路徑”的城鎮(zhèn)化之路，不僅導(dǎo)致房屋價格持續(xù)上漲，用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，而且依靠行政措施低價征收土地。大量低成本征地拆遷，使得很多農(nóng)民既無法融入城市生活，又回歸不到原來的農(nóng)村。因此，低成本的城鎮(zhèn)化道路是不可持續(xù)的。農(nóng)村閑置住房和宅基地確實是巨大的資產(chǎn)浪費，必須充分利用。但不能以“加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程”為幌子、以建設(shè)工業(yè)園區(qū)為名，以獲取土地出讓收入及相關(guān)稅費為目的，用行政手段大搞 “整村推進(jìn)”的“滅村運動”，低價攫取農(nóng)村宅基地進(jìn)行擴(kuò)城、造城。因此，要改進(jìn)“整村推進(jìn)”的土地整治模式，推進(jìn)宅基地上市改革，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場提供方法和途徑。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場就是要實現(xiàn)國有土地與集體土地的權(quán)利平等。也就是說，農(nóng)村可以跟城鎮(zhèn)一樣，依據(jù)規(guī)劃，利用其所擁有的建設(shè)用地，依法建立土地市場。

2.3.1 建立農(nóng)村宅基地儲備制度

農(nóng)村宅基地儲備制度主要是用于管理農(nóng)村宅基地。在現(xiàn)有法律框架下，主要由村集體自主管理和實行，土地收益也主要由集體通過民主決策，自行支配，主要用于新農(nóng)村建設(shè)、安置農(nóng)民和村莊建設(shè)。實際運作中，可以行政村或農(nóng)村社區(qū)為單位設(shè)立宅基地備中心，負(fù)責(zé)本集體宅基地的收回、整治、出讓、出租、分配等。

2.3.2 城鎮(zhèn)建設(shè)用地允許通過市場運作獲得“增減掛”指標(biāo)

我國正處于工業(yè)化中期，城鎮(zhèn)化率剛過50%，即正是建設(shè)用地需求高峰期，不可能通過城鎮(zhèn)內(nèi)部挖潛來解決大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口建房用地問題，唯有通過農(nóng)村集體建設(shè)用地，尤其是宅基地整治，采用 “增減掛” 的方式來解決。但是，“增減掛”不能采用現(xiàn)行的模式，一畝地補(bǔ)助幾萬元錢了事?！霸鰷p掛”的所有指標(biāo)，必須通過市場，由宅基地儲備中心通過 “招拍掛”統(tǒng)一供給，不僅可杜絕走低成本的城鎮(zhèn)化之路，逼使城鎮(zhèn)走集約化發(fā)展之路，而且保障了宅基地出讓金大部分回歸農(nóng)村，用于新農(nóng)村建設(shè)。

2.3.3 嘗試城鄉(xiāng)互動的購房制度

城鎮(zhèn)化要與實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化互動，既然居民可以自由地購買城鎮(zhèn)住房，那么，就應(yīng)該允許居民購買儲備的農(nóng)村宅基地，以吸引企業(yè)下鄉(xiāng)投資農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，動富余農(nóng)村勞動力就業(yè)。

2.4劃定土地利用“緩沖區(qū)”，制定與城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)的土地配置政策

2.4.1劃定城鎮(zhèn)建設(shè)與耕地補(bǔ)充“緩沖區(qū)”

“緩沖區(qū)”就是在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，劃定城鎮(zhèn)建設(shè)范圍和建設(shè)時序以及耕地補(bǔ)充范圍和補(bǔ)充時序，并嚴(yán)格規(guī)定補(bǔ)充耕地質(zhì)量。在“緩沖區(qū)”內(nèi)，要做到耕地占補(bǔ)的空間

平衡，但時間上不一定同步，可通過設(shè)定“緩沖期”規(guī)定時序。要嚴(yán)格監(jiān)控規(guī)劃的實施和落實情況，在“緩沖期”內(nèi)實現(xiàn) “緩沖區(qū)”耕地占補(bǔ)平衡的，均視為“先補(bǔ)后占”。緩沖期的長短，應(yīng)根據(jù)“非農(nóng)業(yè)人口增加引起的農(nóng)村宅基地退耕滯后于城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴(kuò)張時間”來定，起始可長一點，越往后可逐年縮短，直至最后真正實現(xiàn)先補(bǔ)后占。

2.4.2創(chuàng)新土地配置政策，支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展

城鎮(zhèn)化必須要有產(chǎn)業(yè)支撐。因此，對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)貿(mào)市場等涉農(nóng)建設(shè)用地，應(yīng)給予優(yōu)惠的土地配置和扶持政策。具體可出臺鼓勵有條件的企業(yè)面向農(nóng)村經(jīng)營農(nóng)業(yè)的有關(guān)政策。如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)所占土地允許其通過宅基地整治進(jìn)行置換，實行“規(guī)模控制，內(nèi)部調(diào)劑”。該企業(yè)可以通過租賃、入股等方式，把農(nóng)民承包的土地組織起來，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理等，形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的原料生產(chǎn)基地。屬于整治新增的耕地，通過國土部門認(rèn)定，納入基本農(nóng)田保護(hù)范圍，部分可以折算成建設(shè)用地指標(biāo)，有集體掌控，給企業(yè)補(bǔ)償，不允許企業(yè)自己用作占補(bǔ)平衡指標(biāo)。企業(yè)建廠房占用的耕地，必須通過“緩沖區(qū)”的宅基地整治來完成占補(bǔ)任務(wù)。企業(yè)也可以通過市場獲取建設(shè)用地。3新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)模式與路徑

3.1推進(jìn)農(nóng)村財產(chǎn)確權(quán)化和資本化

在農(nóng)村“雙層經(jīng)營體制”下，農(nóng)村自治組織既是一個政治組織，也是一個經(jīng)濟(jì)組織，村集體成員以“成員權(quán)”獲取集體共有的土地資產(chǎn)、集體積累資產(chǎn)。從產(chǎn)權(quán)角度，如圖三所示，農(nóng)村財產(chǎn)主要包括承包土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體積累財產(chǎn)，其中集體建設(shè)用地使用權(quán)包括宅基地使用權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路等非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。目前，農(nóng)村土地財產(chǎn)、集體積累財產(chǎn)均為農(nóng)村集體所有，村民作為一個整體行使所有權(quán)，單個農(nóng)民行使耕地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，為從根本上推動“人口城市化”，應(yīng)首先將農(nóng)村集體資產(chǎn)，包括耕地、宅基地和集體財產(chǎn)均確權(quán)到個體農(nóng)戶，采取合作社、股份制經(jīng)營模式，通過流轉(zhuǎn)市場，在保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的前提下，實現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)的資本化。鑒于土地資產(chǎn)和集體財產(chǎn)性質(zhì)不同，對于土地資產(chǎn)，可通過年限設(shè)定退出機(jī)制，在農(nóng)民戶口遷進(jìn)城后的若干年保持承包地使用權(quán)，比如 30 年或終老；對于集體積累財產(chǎn)，則應(yīng)該賦予農(nóng)民永久的所有權(quán)，可以繼承、轉(zhuǎn)讓，將其與農(nóng)民綁定，而不是與成員權(quán)或農(nóng)村戶籍綁定。本著縮小城鄉(xiāng)差距、保護(hù)農(nóng)民利益的角度，應(yīng)厘清農(nóng)村戶口享有的權(quán)益和承擔(dān)的責(zé)任，為農(nóng)民的市民化掃清“離鄉(xiāng)”的困境。

3.2推進(jìn)完全的城鎮(zhèn)化建設(shè)

城鎮(zhèn)化包括人口的城鎮(zhèn)化、土地的城鎮(zhèn)化和工業(yè)的城鎮(zhèn)化。改革開放以來，在“土地財政”的推動下，我國土地城鎮(zhèn)化水平迅速提高，城區(qū)面積迅速擴(kuò)大。在行政主導(dǎo)下，工業(yè)城鎮(zhèn)化進(jìn)度緩慢，城市工業(yè)發(fā)展滯后，甚至出現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象。在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)約束下，城市為減少自身財政負(fù)擔(dān)，實施農(nóng)民市民化的動力不足，導(dǎo)致人口的城鎮(zhèn)化較慢，大量農(nóng)民工在城市工作，卻難以享受城市的各項公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。為此，必須綜合采取措施，為農(nóng)民的市民化掃清“進(jìn)城”的障礙。

3.3促進(jìn)大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

城市按照規(guī)?？梢詣澐譃榇?、中、小三種，但大、中、小三類城市，除了人口規(guī)模有差異之外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、要素稟賦、資源優(yōu)勢、行政層級也各不相同，應(yīng)在定位清晰的前提下，實現(xiàn)大中小城市及其農(nóng)村城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，通過充分利用現(xiàn)代的通訊設(shè)施和交通設(shè)施，以“城市群”為規(guī)劃單元，突破城市的行政區(qū)劃限制，明確不同城市的定位，在城市群內(nèi)部應(yīng)建立一體化的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，實現(xiàn)人才的自由流動，并充分發(fā)揮不同城市的優(yōu)勢，共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。此外，大中小城市及小城鎮(zhèn)的行政隸屬關(guān)系，不應(yīng)成為稅收、建設(shè)用地等要素資源層層截留、由下而上的轉(zhuǎn)移機(jī)制，而應(yīng)成為不同層級城市之間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和規(guī)劃機(jī)構(gòu)。結(jié)論

土地產(chǎn)權(quán)問題對城鎮(zhèn)化進(jìn)程息息相關(guān)，認(rèn)識到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革和當(dāng)前存在的主要問題并且找到破除城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制障礙的方法至關(guān)重要。政府應(yīng)當(dāng)以民生改善為根本目的，必須以質(zhì)量為先，即城鎮(zhèn)化道路要體現(xiàn)中國特色，不僅要關(guān)乎發(fā)展，更重要的是要關(guān)乎民生、關(guān)乎民心。除此以外，我們還應(yīng)用科學(xué)發(fā)展的眼光看待城鎮(zhèn)化。了解先進(jìn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，爭取早日實現(xiàn)全面城鎮(zhèn)化這一宏偉目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 賀雪峰著地權(quán)的邏輯一中國農(nóng)村土地制度向何處去「M]中國政法大學(xué)出版社，2010年10月第1版

[2]溫鐵軍溫厲:《中國的“城鎮(zhèn)化”與發(fā)展中國家城市化的教訓(xùn)》，《中國軟科學(xué)》2008年第7期.[3]姜長云.農(nóng)村土地與農(nóng)民的社會保障[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2002(1):49-55.[4]馮繼康《中國農(nóng)村土地制度:歷史分析與制度創(chuàng)新》,南京農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)2007年博士學(xué)位文

第二篇：中國城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地使用制度改革初探范文

中國城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地使用制度改革初探

中國從1840年鴉片戰(zhàn)爭開始到1949年中華人民共和國成立的109年間，一直處于西方列強(qiáng)欺壓、日本軍國主義侵略、國破家亡的半封建半殖民地狀態(tài)，基本上是一個農(nóng)業(yè)國，沒有自己的工業(yè)。在這樣的背景下根本談不上發(fā)展與城鎮(zhèn)化。中華人民共和國成立后，中國人民才真正在世界上站起來，這也才有了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)城鎮(zhèn)化的環(huán)境與條件。因此，研究城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地就必須先梳理歷史，用創(chuàng)新思維來提出新思路。

一、建國后城鎮(zhèn)化發(fā)展的幾個階段

（一）1949年～1957年為正常發(fā)展階段

在此期間，國家經(jīng)過3年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，進(jìn)入第一個五年計劃，并開始實施156項工程建設(shè)。城鎮(zhèn)化率從1949年的10.6%發(fā)展到1957年的15.4%，8年平均年增長0.6%，城鎮(zhèn)化的增長與經(jīng)濟(jì)增長基本上是協(xié)調(diào)的。工業(yè)化帶動了城鎮(zhèn)化，城市第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是推動城鎮(zhèn)化的動力。

（二）1958年～1978年為非正常發(fā)展階段

中國城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地使用制度改革研究

“大躍進(jìn)”與“三年自然災(zāi)害”使中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境，城鎮(zhèn)化進(jìn)程嚴(yán)重受阻。1960年起開始動員從農(nóng)村進(jìn)城的人口還鄉(xiāng)，到1962年有近5000萬人重新回到農(nóng)村，城鎮(zhèn)化進(jìn)入停滯與緩慢發(fā)展期。1958年～1978年的21年，城鎮(zhèn)化率從15.4%僅增長到1978年的17.8%，平均年增長0.12%，這是中國歷史上城鎮(zhèn)化率增長最低的時期。

（三）1979年～2000年為城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段

城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%增長到2000年的36%，22年增長了22個百分點，平均每年增長1.05%，可稱為快速增長時期。不僅城市規(guī)模擴(kuò)大明顯（一般在50%以上），城市數(shù)量也從原來不足200個發(fā)展到600多個，小城鎮(zhèn)達(dá)2萬個。城市經(jīng)濟(jì)總量大幅提高，城市經(jīng)濟(jì)占宏觀經(jīng)濟(jì)總量的65%以上，城市經(jīng)濟(jì)已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)和動力。2000年底，城市發(fā)展政策做了適當(dāng)調(diào)整，從1980年初期的“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，適度發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”24字方針，調(diào)整為“以大城市為中心，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，并發(fā)展城市群和城市帶”的城鎮(zhèn)發(fā)展政策，并把“城市化”改為“城鎮(zhèn)化”。城市發(fā)展政策的調(diào)整為城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。

（四）2001年～2011年為城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段

城鎮(zhèn)化率從20世紀(jì)末的36.1%增長到2011年的50%，凈增長13.9個百分點，平均年增長1.39個百分點，比快速增長時期的年均1.05個百分點高出0.3個百分點。這種高速度符合國際經(jīng)驗當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%時就進(jìn)入快速發(fā)展時期的驗證，另外這也是中國積極追求GDP“內(nèi)推外拉”的結(jié)果。然而，由于中國國情與發(fā)達(dá)國家不同，人地矛盾突出，在高速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時，也產(chǎn)生了一系列問題。尤其是城鎮(zhèn)化粗放型擴(kuò)張的同時，占用了大量耕地，直接影響了糧食安全。在高速城鎮(zhèn)化過程中，舊城改造、房地產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展以及高房價等問題，也引起了許多社會矛盾和問題。

二、在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題

改革開放以來，快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化以及高速公路、高鐵和公路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，成為GDP增長的動力和區(qū)域發(fā)展的源泉。目前，城市經(jīng)濟(jì)占宏觀經(jīng)濟(jì)總量的70%以上，科技力量的90%、稅收的85%都集中在城市，推進(jìn)城鎮(zhèn)化對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用不可否認(rèn)，但是快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化也產(chǎn)生了一系列需要認(rèn)真解決的問題。

（一）城鎮(zhèn)規(guī)劃的無限擴(kuò)張占用了大量耕地，超出自身的承載能力

改革開放以來，我國出現(xiàn)過3次大的“圈地運動”。第一次是20世紀(jì)80年代中期的“圈大院”大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。期間頒布了第一部《中華人民共和國土地管理法》，并成立了國家土地管理局。第二次是1992年鄧小平南巡講話后，出現(xiàn)了大辦開發(fā)區(qū)和房地產(chǎn)開發(fā)浪潮，一

年圈掉耕地7800平方公里。1993年，中央實行宏觀調(diào)控，海南、北海和惠州的房地產(chǎn)泡沫破裂。1994年實現(xiàn)軟著陸。第三次是2003年的招商引資大辦開發(fā)區(qū)，中央又實行了宏觀調(diào)控。到2005年耕地出現(xiàn)危機(jī)，中央劃出18億畝耕地紅線，之后“小產(chǎn)權(quán)房”和“以租代征”的出現(xiàn)沖擊了18億畝耕地紅線，人地矛盾已發(fā)展到臨界點。

城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張，是除高速公路、高鐵等公共交通用地之外的重點，改革開放初期至今，一般城市規(guī)模都擴(kuò)張了6倍～10倍，有的縣城超過了20倍。寬馬路、大廣場成為一些縣城的時尚，其利用率低下。改革開放至今，耕地的占用導(dǎo)致無地和少地農(nóng)民達(dá)2.5億人。不少農(nóng)民陷入種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的境地，利益分配的巨大失衡，使得農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中生存權(quán)利被剝奪的失落感強(qiáng)烈。這是涉及子孫后代生產(chǎn)、生活的大問題，必須引起足夠重視。在我國人地矛盾突出的背景下，城鎮(zhèn)人均用地達(dá)133平方米，超過發(fā)展中國家83.3平方米、發(fā)達(dá)國家82.4平方米的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重脫離中國國情。當(dāng)前中國出現(xiàn)的這種城鎮(zhèn)化的競爭、攀比和大規(guī)劃、大圈地、貪大求洋的發(fā)展模式，不適合中國的需要，也不符合中國國情，可以說，這種畸形城鎮(zhèn)化（尤其是一些縣城），如不及時得到有效遏制，不僅會超出資源的供給能力，還會導(dǎo)致中國未來的長期動蕩。

（二）城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的人口二元化結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會矛盾加大

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市形成了兩種相向運動：一方面，城市中心的原居民不斷向外搬遷，而他們的祖居地不斷被外來的暴發(fā)戶、官員及精英所取代；另一方面，外來打工的農(nóng)民工隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷涌入城市。在外來人口中，除少數(shù)高學(xué)歷者能入戶籍、融合在城市居民中外，多數(shù)人屬于“候鳥式的農(nóng)民工”，享受不到與城市居民同等的待遇。以北京為例，目前總?cè)丝谶_(dá)2500萬，有半數(shù)以上屬于無戶籍人員，這些外來打工人員的家庭面臨著諸如孩子上學(xué)、看病等現(xiàn)實問題。這種“內(nèi)外兩張皮”的城市人口結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會矛盾不斷加大。在城市里，原國有企業(yè)的下崗職工現(xiàn)在僅拿著政府的最低生活標(biāo)準(zhǔn)保障（每月1500元之內(nèi)）的大約還有幾千萬人，加上幾億外來農(nóng)民工，以及占總?cè)丝诩s10%拿著較低養(yǎng)老金（每月2000元左右）的退休人員，這3種人面對大城市里的高房價、高價養(yǎng)老院、高價保姆費等現(xiàn)實局面只能嘆息！但與此同時，為什么這些天價收費項目還滿足不了需求？說明在城市里貧富差距的兩極分化已非常嚴(yán)重。人們不禁要問：這種“少數(shù)人巨富，多數(shù)人貧困”的社會如何走向和諧？應(yīng)該說，這種畸形的社會結(jié)構(gòu)潛伏著巨大的社會風(fēng)險。

（三）舊城改造中暴露出來的問題

城市發(fā)展無非有兩種途徑：一是通過新區(qū)開發(fā)求發(fā)展，推進(jìn)城市規(guī)模擴(kuò)大；二是舊城改造以提高容積率求發(fā)展。這本來是很正常的，但近年來很多舊城改造的案例都伴隨著土地財政和商業(yè)利益驅(qū)動的影子，這就使舊城改造偏離了方向。舊城改造中出現(xiàn)的問題，主要表現(xiàn)在以下3個方面：

一是歷史文脈未得到延續(xù)。不少城市在“大規(guī)?！奔みM(jìn)式的舊城改造中對原有的歷史文化和業(yè)態(tài)毫無保留，非但割裂了對歷史的傳承，也破壞了原來已形成的“三氣”（即人氣、文氣、生氣），破壞了原來商業(yè)的發(fā)展業(yè)態(tài)。保護(hù)歷史文化街區(qū)，不僅是把建筑的“殼”保留下來，還要呈現(xiàn)獨特的生活業(yè)態(tài)，這是對歷史的尊重與傳承。

二是在舊城改造中，原居民未得到公平合理的補(bǔ)償，導(dǎo)致群體事件不斷發(fā)生，甚至發(fā)生自焚事件，其社會影響很壞。這其中有不少是由于開發(fā)商只顧追求自身利益，不顧百姓的生存和發(fā)展而導(dǎo)致的。有些地方政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地財政及稅收等方面的考慮，并未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法規(guī)與規(guī)劃，被開發(fā)商牽著走。

三是原城市中心居民被邊緣化。一些城市在“高規(guī)格、大手筆、做大做強(qiáng)”的思想指導(dǎo)下大拆大建，使原來居住在市中心的大量普通工人和市民被邊緣化，迫使這些人退出市中心移居到郊區(qū)。大量被邊緣化的群體面臨生存困境，這將加劇社會內(nèi)部矛盾與沖突，應(yīng)引起相關(guān)部門的高度重視。

（四）在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了兩個不均衡和空間布局不合理的現(xiàn)象

第一個不均衡是在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，人口過多地集中在少數(shù)大城市和特大城市，如北京、上海、深圳及天津等，這些城市進(jìn)入21世紀(jì)后，人口都以20%以上的速度增長，而中小城市人口增長緩慢，大中小城市人口不能均衡地增長。第二個不均衡是東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口增長不均衡，目前東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)65%，而中西部有的地區(qū)只有30%～40%。中央已注意到這個問題，因此近幾年加大了中西部發(fā)展和中央財政轉(zhuǎn)移支付的力度，政策開始向中西部傾斜。中西部不僅城鎮(zhèn)化率較低，而且中小城鎮(zhèn)發(fā)展也不足，尤其是西部地區(qū)，中國目前存在大城市爆滿和中小城市發(fā)展不足的問題。

解決城鎮(zhèn)化過程中土地改革問題的幾點建議

一.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的還權(quán)賦能

首先需要指出，所謂農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。其一，它不能夠自由轉(zhuǎn)讓，一個集體對其財產(chǎn)是買還是賣，是增加還是減少，應(yīng)該有完全的決定權(quán)。目前集體土地所有權(quán)根本不可能在經(jīng)濟(jì)上實現(xiàn)。從內(nèi)部來說，集體土地已經(jīng)無償?shù)亟唤o了農(nóng)民使用，這是從內(nèi)部對集體土地所有權(quán)的一個否定。從外部來說，國家對非公益性的用地，也要強(qiáng)行征收，這是從外部對集體土地所有權(quán)的一種否定。這兩個否定就造成了恩格斯所說的，當(dāng)一個土地所有權(quán)不能在經(jīng)濟(jì)上實現(xiàn)即帶來地租時，這種所有權(quán)事實上是被廢除的。其二，現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)與穩(wěn)定家庭承包關(guān)系是矛盾的。既然每一個所有制成員一出生就理所當(dāng)然地成為集體所有制成員，那就應(yīng)當(dāng)獲得一份土地。而土地分完以后再進(jìn)行調(diào)整，又違反《土地承包法》?！锻恋爻邪ā氛f要保持長久不變，任何組織不得改變承包這種關(guān)系，包括集體所有權(quán)人本身都不能夠改變。這里顯然又出現(xiàn)了互相矛盾的規(guī)定。其三，集體土地的使用權(quán)不能夠自由轉(zhuǎn)讓，它只能在集體所有制內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，不能轉(zhuǎn)讓給集體所有制以外的成員。而國有企業(yè)的國有土地使用權(quán)可以隨意轉(zhuǎn)讓。這就是所謂同地不同權(quán)。其四，集體土地所有權(quán)分成三個層次：即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體、村民小組。那么這三者之間的關(guān)系是否互相包容，是否涵蓋？個人與小組是否能夠享受村集體的？村集體的是否能夠享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的？沒有辦法確定。最后，是宅基地的集體所有權(quán)與房屋私有權(quán)之間的相互矛盾，對此，下文將會述及。筆者認(rèn)為，這個“還權(quán)”應(yīng)該還到1954年《中華人民共和國憲法》賦予農(nóng)民的土地所有權(quán)。從1954年開始到1982年這28年中，我國的《憲法》一直沒有否定農(nóng)民的土地所有權(quán)。如果我們把土地的所有權(quán)交給農(nóng)民，首先宅基地可以率先實行農(nóng)戶所有，進(jìn)而就是承包地，至于農(nóng)村的集體建設(shè)用地，公益性的繼續(xù)實行集體所有，非公益性的可以按戶均分，分到每個人頭上，這是完全的還權(quán)賦能。我認(rèn)為這里肯定會引發(fā)人們對土地私有的擔(dān)憂。

其一，有人說土地私有會導(dǎo)致土地兼并，失去土地的農(nóng)民會失去社會保障。首先，土地兼并并不可怕，城市產(chǎn)業(yè)都有土地兼并。至于農(nóng)民的社會保障，當(dāng)年我們之所以沒給農(nóng)民建立社會保障，據(jù)說是因為農(nóng)民有土地，現(xiàn)在我們又以擔(dān)心農(nóng)民失去社會保障為理由，不讓農(nóng)民真正獲得土地。

其二，有人擔(dān)心土地私有會導(dǎo)致大量失地農(nóng)民涌入城市，從而增加城市的就業(yè)壓力。這次國際金融危機(jī)爆發(fā)后，一直有人慶幸，幸好我國農(nóng)村土地沒有私有，否則那2500萬農(nóng)民回到家鄉(xiāng)怎么辦呢？但恰恰是我們的城市化沒有進(jìn)行徹底，進(jìn)城的農(nóng)民并沒有真正變成市民，他們召之即來，揮之即去，才有了現(xiàn)在2500萬農(nóng)民回鄉(xiāng)，這與土地私有沒有什么關(guān)系。而且，在整個工業(yè)化城市化進(jìn)程中，也就是說從現(xiàn)在開始到本世紀(jì)中期，整個城市要增加7億多人口。按一半的勞動力就是4－5億，4－5億的勞動力只能在城市安排就業(yè)，在農(nóng)村只有失業(yè)。如果在城市解決不了這些人的就業(yè)，中國也就沒有希望了。所有發(fā)達(dá)國家都走了這條路，沒聽說農(nóng)村能夠自己吸納剩余勞動力的。

其三，有人擔(dān)心土地私有會導(dǎo)致大量耕地流失。在30年改革開放中，在公有制條件下，3億多畝耕地不就流失了嗎？這和土地產(chǎn)權(quán)沒有直接的關(guān)系。國家糧食安全是由土地使用制

度即用途管制決定的，跟土地所有制無關(guān)。至于有人說土地私有會導(dǎo)致農(nóng)民流離失所，這主要是指宅基地。即使城市周邊出現(xiàn)大量貧民窟也不可怕，貧民窟增加，很重要的一個原因是政府沒有提供大量的廉租房。

其四，有人擔(dān)心土地私有會產(chǎn)生大地主。多大的地主算大地主，后面我們講土地經(jīng)營規(guī)模時再說。城市里可以有大資本家，我們?yōu)槭裁匆獡?dān)心農(nóng)村出現(xiàn)大地主呢？

其五，有人擔(dān)心，土地私有會導(dǎo)致征地成本提高。我認(rèn)為，這種征地成本的提高恰恰是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式所需要的。原來那種低價征地是不可持續(xù)的，我們沒有那么多廉價的土地供地方政府去征收。只有土地成本提高了，使土地的征地成本真實反映土地的價值，土地的集約和節(jié)約使用才能真正實現(xiàn)。

其六，有人擔(dān)心宅基地流轉(zhuǎn)會導(dǎo)致農(nóng)民失去住所，尤其是城市居民到農(nóng)村購房建房。我覺得只要符合規(guī)劃沒有什么不可以。為什么我們現(xiàn)在土地的供給這么單一，全國人民都被房地產(chǎn)商綁架，為什么不能讓農(nóng)民自己建房，讓城市居民自己建房呢？只要符合城市規(guī)劃和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，就應(yīng)該允許。

其七，有人擔(dān)心農(nóng)地私有會否定農(nóng)村集體所有制。我們通過調(diào)查，更進(jìn)一步證實農(nóng)村本來已經(jīng)沒有多少集體所有制了。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都已經(jīng)改制了。否定一個本來不存在的東西，這種擔(dān)心恐怕是不必要的。最后，有人認(rèn)為土地私有會違背《憲法》。確實是會違背現(xiàn)在的《憲法》，但是《憲法》是可以改變的。

二.增減掛鉤與土地增值分配

這涉及到所謂平等和公平問題。目前重慶和成都市都在試行增減掛鉤。周其仁教授對重慶所做的調(diào)研報告里特別強(qiáng)調(diào)增減掛鉤實現(xiàn)的基礎(chǔ)是土地級差地租。但是必須指出，按照馬克思主義的地租理論，以及任何其他地租理論，地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實現(xiàn)，不管是級差地租還是絕對地租，它一定是歸土地所有者所有。當(dāng)然，級差地租II在租期內(nèi)可以歸土地使用者。如果看著城市周邊地區(qū)的農(nóng)民富起來，你覺得不公平，所以，你想把集體土地變?yōu)閲型恋兀缓笥赡惬@得地租。但是在這個改變過程當(dāng)中，必須對農(nóng)民，對土地私有者支付等價。

但是在沒有把土地收歸國有之前，級差地租一定要歸原來的土地所有者，要歸農(nóng)民所有。而現(xiàn)在的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實際上是將城市周邊較優(yōu)等土地的部分或大部分級差收益，由政府拿走了，其中只有少部分，比如說成都每畝拿出15萬，轉(zhuǎn)給偏遠(yuǎn)的地區(qū)，就是增減掛鉤。

如何看待這樣一種土地增值分配呢？土地收益的分配到底公不公平？如果我們國家根本不存在保護(hù)耕地的問題，當(dāng)然也不必要實行增減掛鉤，只要符合規(guī)劃，城市建設(shè)需要農(nóng)村的土地，只要申請就可以將其變成建設(shè)用地，不必要實行增減掛鉤。這樣一來，土地的級差收益，當(dāng)然應(yīng)該完全歸優(yōu)等地的所有者。劣等地沒有級差收益。

在目前這種情況下，一方面實行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，另一方面又實行增減掛鉤。但增減掛鉤不必通過國家的征地方式來實現(xiàn)。偏遠(yuǎn)地區(qū)的劣等地所有者可以通過市場與城市周邊優(yōu)等地的所有者交換建設(shè)用地指標(biāo)。他把建設(shè)用地指標(biāo)交換給城市周邊的優(yōu)等土地所有者，他們之間可以討價還價來確定指標(biāo)的價格?，F(xiàn)在政府還是通過征地方式推行增減掛鉤，不一定合理。至于落后的偏遠(yuǎn)農(nóng)區(qū)與城市周邊農(nóng)區(qū)之間的差別，應(yīng)該通過適當(dāng)?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付來縮小，而不宜采取直接的“平調(diào)”，政府更不應(yīng)該在“增減掛鉤”中占有本屬于農(nóng)民的土地增值收益。

三.農(nóng)民進(jìn)城和農(nóng)地的退出機(jī)制

隨著城市化進(jìn)程推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城，甚至從歷史上看，許多黨政干部和大學(xué)畢業(yè)生原來都是從農(nóng)村來的，他們中還有很多人仍然保留著農(nóng)村承包地和宅基地。這一方面造成土地資源浪費和建設(shè)用地擴(kuò)大，另一方面他們的土地權(quán)益也不能得到實現(xiàn)。

第一個退出機(jī)制：將承包地和宅基地私有。私有之后，已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民，包括黨政干部和大學(xué)生，完全可以通過市場轉(zhuǎn)讓其承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，從中得到一筆補(bǔ)償，由此切斷他和農(nóng)村土地的聯(lián)系。

第二個退出機(jī)制：可以不改變所有制，在現(xiàn)行的法律下，強(qiáng)化承包地和宅基地的物權(quán)屬性，允許其轉(zhuǎn)讓繼承和抵押。這樣，進(jìn)城落戶的農(nóng)民，就可以在有償轉(zhuǎn)讓其承包地和宅基地使用權(quán)的同時，放棄集體所有制成員的身份。因為那個農(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，其實已經(jīng)相當(dāng)于所有權(quán)了，其全部權(quán)益都在承包權(quán)和使用權(quán)中體現(xiàn)出來了，放棄了農(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，最終也就放棄了集體所有者的身份。

四.土地適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，與其著眼于建設(shè)新農(nóng)村，不如致力于加快城市化進(jìn)程，實現(xiàn)農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營。到底什么叫適度規(guī)模經(jīng)營？我們了解到的農(nóng)業(yè)部的標(biāo)準(zhǔn)，平原地區(qū)每個勞動力平均20畝就可以達(dá)到經(jīng)營規(guī)模適度，后來針對山區(qū)調(diào)整為每個勞動力平均5畝就可以了。什么叫適度規(guī)模經(jīng)營呢？從另一個標(biāo)準(zhǔn)說，至少要保證從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到的收入，不低于進(jìn)城務(wù)工的收入。這意味著一個勞動力應(yīng)該至少耕種10畝以上的土地。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，一戶如果有3個勞動力，就應(yīng)該戶均30畝。如果到本世紀(jì)中期，我國的城市化水平達(dá)到75%（這并不是很高的標(biāo)準(zhǔn)），那時候農(nóng)村人口仍然高達(dá)4億。按照人口和勞動力1：0．66的比例，那時農(nóng)村的勞動力仍然還有2．64億人口。而即使按照我們現(xiàn)在的生產(chǎn)力水平（別說再過40年），耕種18億畝耕地，有1．7億的勞動力就夠了。因此，40年之后，農(nóng)村仍然還有9400萬剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移。所以，適度規(guī)模這個標(biāo)準(zhǔn)定得過低，可能會人為地減輕我們轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的壓力。

五.城鄉(xiāng)宅基地同地同權(quán)同價

1954年的《憲法》和1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》都規(guī)定中華人民共和國的公民有居住和遷徙的自由。雖然后來的《憲法》沒有寫上中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由，但是也沒有禁止公民有居住和遷徙的自由。既然沒有禁止，公民還是應(yīng)該有居住和遷徙的自由?？墒俏覀儸F(xiàn)在只允許把農(nóng)民的房子賣給本集體所有制成員，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或購買宅基地建房。這一方面限制了居民居住和遷徙的自由，另一方面也違反了農(nóng)村居民一戶一宅的規(guī)定，不允許賣給城市居民，但允許賣給農(nóng)村居民，這樣一戶不就有了兩宅？

城市居民使用廉價的征自農(nóng)民的土地，可以一戶多宅，甚至有豪宅別墅，為什么農(nóng)村居民在自己的土地上卻只能一戶一宅？這不是明顯的身份歧視嗎？小產(chǎn)權(quán)的買賣屢禁不止，其實既是農(nóng)民對城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)的積極抵制，也是我們城市居民面對城市住房價格居高不下的一種無奈選擇。誰愿意去買小產(chǎn)權(quán)房？離得遠(yuǎn)，沒有法律保障，不能再交易，那是一種無奈的選擇。對農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)的限制，實際上阻礙了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的實現(xiàn)，不符合中共十六大、十七大的精神，同時也堵塞了農(nóng)民融資的渠道。

有人認(rèn)為，限制農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)是為了保護(hù)農(nóng)民的利益，顯然，這即使不是醉翁之意，至少也是替古人擔(dān)憂。怎么會是保護(hù)農(nóng)民的利益呢？農(nóng)民把自己的小產(chǎn)權(quán)房賣給城鎮(zhèn)居民，可以得到兩倍、三倍的收入，賣給本村的居民或者沒有人買，就是買的話也是出低價，這到底是保護(hù)農(nóng)民利益還是損害農(nóng)民利益呢？建議賦予農(nóng)民宅基地和城市宅基地同等的權(quán)利，允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)在不同所有制成員之間以及城鄉(xiāng)居民之間轉(zhuǎn)讓。能不能突破一戶一宅 的限制呢？我認(rèn)為在確保耕地面積不減的情況下，應(yīng)該允許農(nóng)民在通過舊村合并、整治節(jié)省出的建設(shè)用地上興建第二套住房，包括改善性的和商品性的。擁有兩處以上的住房，當(dāng)然就可以進(jìn)行抵押，事實上，現(xiàn)在很多地方的農(nóng)民已經(jīng)有了兩套以上的住房。退一步講，就算只有一套住房，農(nóng)民應(yīng)該有抵押的權(quán)利，至于銀行接不接受，那是銀行的事。我們城市居民絕大多數(shù)都是一套住房，為什么城市居民一套住房就可以抵押，而農(nóng)村居民一套住房就不能抵

押呢？

六.糧食安全保障與責(zé)任分?jǐn)?/p>

糧食安全和保護(hù)耕地本來是一個公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本應(yīng)該由全社會共同承擔(dān)。如果從制度上限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，就應(yīng)該從政策上保證種糧的農(nóng)民不低于土地轉(zhuǎn)用后的收益。因此我們建議不僅要對新增建設(shè)用地征收耕地占用稅，而且要對新中國成立以來所有占用的耕地，都要征收耕地占用稅。由此形成耕地保護(hù)基金，用這個基金的收益，按照比例補(bǔ)貼給承擔(dān)了耕地保護(hù)的地區(qū)和農(nóng)民。總之，既然民以食為天，既然糧食安全如此重要，就應(yīng)該讓種糧農(nóng)民的收入不低于從事其他產(chǎn)業(yè)和職業(yè)所獲得的收入。只有這樣，保護(hù)耕地和糧食安全的目標(biāo)與糧農(nóng)致富的目標(biāo)才能一致。

第三篇：Cegecsn論農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

Time will pierce the surface or youth, will be on the beauty of the ditch dug a shallow groove;Jane will eat rare!A born beauty, anything to escape his sickle sweep

.--Shakespeare

論農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地制度是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，而人口持續(xù)增長下的農(nóng)地利用和保護(hù)，是農(nóng)村乃至整個社會穩(wěn)定的前提。從此入手，理順土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，才能為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展服務(wù)。

近期，《新華日報》公布了《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》，在全國各省份中以政府規(guī)章出臺土地流轉(zhuǎn)辦法尚屬首次，標(biāo)志著土地流轉(zhuǎn)逐步進(jìn)入法制化軌道。當(dāng)然，要徹底解決好土地流轉(zhuǎn)問題，最終還需要從產(chǎn)權(quán)制度改革入手，本文就此作點探討。

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革設(shè)想

目前，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度存在著許多值得檢討的問題。如農(nóng)村土地所有制實行三級所有，但所有權(quán)的主體模糊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有權(quán)無法體現(xiàn)，村民小組又沒有獨立法人資格，所有權(quán)往往被村集體組織行使；而且所有權(quán)主體的虛臵常使土地公有變成某些人所有 11 《新華日報》2004。1。16，A2版。

或無主所有。如何明晰土地所有權(quán)關(guān)系，是解決土地問題的關(guān)鍵。

1.1改良土地所有權(quán)的三級所有

按照1962年《農(nóng)村人民公社工作條例》（簡稱農(nóng)業(yè)六十條）規(guī)定，農(nóng)村土地是“三級所有，隊為基礎(chǔ)”。這導(dǎo)致了現(xiàn)實中權(quán)益主體的模糊和土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的淡化，由此產(chǎn)生若干被合法化的對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)行為。如國家建設(shè)征地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地經(jīng)常出現(xiàn)對原土地所有者不作合理補(bǔ)償，任意擴(kuò)大所有權(quán)范圍的行為；對村民小組土地的“一平二調(diào)”現(xiàn)象時有發(fā)生；村民小組土地所有權(quán)在目前法律文件中無法體現(xiàn)，不能成為完整的土地所有者；農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)也得不到穩(wěn)定保證。因此我們需要明晰所有權(quán)主體，理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使所有權(quán)能在經(jīng)濟(jì)上實現(xiàn)并得到真正的法律保障。對此個人設(shè)想如下：

1.1.1取消土地鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有

首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的非農(nóng)用地國有化。如果是歷史原因形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有或?qū)υ腥艘炎餮a(bǔ)償?shù)模苯訃谢?；如果是新調(diào)用的土地，所有權(quán)退還原所有人或通過征用變?yōu)閲?。其次如果現(xiàn)實中存在少量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的農(nóng)地，則有兩種處臵辦法，一是轉(zhuǎn)為國營的農(nóng)場、科研試驗田、蔬菜生產(chǎn)基地；二是已規(guī)劃為建設(shè)用地的，在暫不改變農(nóng)地用途的前提下轉(zhuǎn)為國有，未規(guī)劃為建設(shè)用地的，也可與村民小組集體所有的被規(guī)劃為建設(shè)用地的農(nóng)地臵換，然后國有化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地國有后的建設(shè)用地使用權(quán)由使用人取得；農(nóng)地使用權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可由單位和個人承包經(jīng)營，不得

擅自轉(zhuǎn)用。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地國有化的理由是：（1）從合作化的過程和結(jié)果來看，農(nóng)村仍然是“隊為基礎(chǔ)”，即農(nóng)村土地應(yīng)主要歸組有，而不是村有或鄉(xiāng)有。1978年我國由生產(chǎn)隊核算的約占95.9%，由大隊核算的約占3%，由公社核算的約占1.1%。目前推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中，土地的歸屬和發(fā)包仍是以生產(chǎn)小隊為基礎(chǔ)的。（2）鄉(xiāng)有土地實際主體虛臵，無明確的所有權(quán)代表，也難以確定，將其國有化也無須征用補(bǔ)償，只需直接確權(quán)。（3）鄉(xiāng)有土地主要為集鎮(zhèn)的非農(nóng)用地，實行國有化不影響農(nóng)地的保護(hù)，也有利于集鎮(zhèn)存量土地的合理利用和流轉(zhuǎn)，少量農(nóng)地也可進(jìn)行臵換處理。（4）統(tǒng)一了建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)集鎮(zhèn)的土地所有權(quán)構(gòu)成，理順與農(nóng)村土地關(guān)系，避免對土地的平調(diào)現(xiàn)象。

將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的土地國有化與周誠教授曾提出的城郊結(jié)合部農(nóng)地國有化不一樣。后者是從農(nóng)地區(qū)位角度將部分集體土地國有化，本文則是從集體土地所有權(quán)主體的差異來分析宜國有化的類型。

1.1.2明晰村集體和村民小組集體土地所有權(quán)范圍 對于同一行政村來說，如果未設(shè)村民小組，則土地全部歸村集體所有；如果設(shè)兩個以上的村民小組，則農(nóng)地一般由村民小組所有，可能存在少量林地、荒地、水面等屬村集體所有，而農(nóng)村公益事業(yè)和公共設(shè)施用地一般都由村集體所有。為此可將村集體所有的土地主要限于農(nóng)村公益事業(yè)和公共設(shè)施用地（含道路和大中型水利設(shè)施用地）以及宅基地，便于統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)、統(tǒng)一管理；農(nóng)民經(jīng)營的農(nóng)地以及荒地、養(yǎng)殖水面等明確由村民小組集體所有；村辦企業(yè)用地因涉及土地所有權(quán)收益的分配，可規(guī)定已經(jīng)歸村集體所有的仍歸其所有，否則確權(quán)給村民小組集體所有。另外，村民小組合作組織是獨立的經(jīng)濟(jì)核算單位，應(yīng)在法律上明確其法人資格，保證其獨立行使所有權(quán)。這里的主要思路是依據(jù)土地用途明晰產(chǎn)權(quán)主體。

1.2將集體所有權(quán)份額化

集體組織的農(nóng)民都是土地所有權(quán)的代表，應(yīng)擁有土地所有權(quán)的一個份額。不論他是否經(jīng)營土地，都享有該份額的土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和有限的處分權(quán)。如果農(nóng)民不能明確擁有這名義上的份額所有權(quán)，“人人都有”就變成“無主所有”。在土地的流動和集中過程中，客觀上也要求把占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)界定清楚，才能使所有權(quán)主體和使用權(quán)主體的行為規(guī)范，利益得到保護(hù)。因此，本人主張村農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的每個農(nóng)民應(yīng)擁有該村集體土地所有權(quán)的平均份額（以獲得對公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地的占有、享用），同時擁有所屬村民小組集體的土地所有權(quán)平均份額（以獲得農(nóng)地的使用權(quán)）。這種份額化的土地所有權(quán)應(yīng)發(fā)給權(quán)利證書。并應(yīng)象房屋共有權(quán)一樣受到法律保護(hù)。

需說明的是，將土地所有權(quán)份額化不同于土地私有化，不是將集體所有權(quán)平均分配給農(nóng)民，回歸到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。份額所有權(quán)只表示在法律上集體成員是公共所有權(quán)的一分子，不是一種完全的物權(quán)，要受到土地最終所有權(quán)的限制，沒有獨立的處分權(quán)，不能轉(zhuǎn)讓和繼承。農(nóng)民離開所屬農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織（死亡、婚嫁、遷出和農(nóng)轉(zhuǎn)非等）后，份額權(quán)力就喪失。而且土地所有權(quán)的代表委員會也可決定幾年對分配份額作一次調(diào)整（不是具體地塊的調(diào)整，只是權(quán)屬證書的變更）。所有權(quán)份額化的主要目的是防止在農(nóng)地發(fā)包中對農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)的隨意剝奪收回和調(diào)整，也防止土地征用中對農(nóng)民的侵權(quán)行為和補(bǔ)償糾紛，鼓勵農(nóng)民對公益事業(yè)和公共設(shè)施的投入和管理，增強(qiáng)其主人翁責(zé)任感。

集體土地被征用有三種可能：一是不安臵農(nóng)業(yè)人口，由集體作為所有權(quán)主體受償，并對經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的土地重新分配份額，所有權(quán)份額減少的農(nóng)民都是間接受償（或受益）人；二是安臵部分人口，這部分農(nóng)轉(zhuǎn)非者的所有權(quán)份額因受償而國有化，也失去對其它農(nóng)地的使用權(quán)，其余人的所有權(quán)份額大小不變；三是征地撤組，全部土地國有化，集體土地所有權(quán)的主體和農(nóng)民的份額一起受償而消失。這三種情況下，農(nóng)民的所有權(quán)都可以份額形式在經(jīng)濟(jì)上得到實現(xiàn)，權(quán)益不會受到侵犯。

2.實行土地股份承包制

在土地使用制度上，目前的土地承包制雖通過承包期的延長克服了短期經(jīng)營行為，30年不變也增強(qiáng)了農(nóng)民的安全感。但是,由于地塊分割零碎，基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)機(jī)械無法共同利用，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和適度規(guī)模經(jīng)營；農(nóng)村人地關(guān)系的不斷變化，使得承包的土地數(shù)量要經(jīng)常調(diào)整；土地轉(zhuǎn)包行為很不規(guī)范；土地質(zhì)量分配差異和土地利用方向不同引起的收入不均也難以解決,最根本 的是土地流轉(zhuǎn)難以規(guī)范有序。

《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》的核心思想是：

一、通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)，逐步建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場。

二、流轉(zhuǎn)原則：（—）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；

（二）不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；

（三）流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限；

（四）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力；

（五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。并鼓勵農(nóng)民進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費等，應(yīng)當(dāng)本著實事求是、互惠互利、平等協(xié)商的原則確定，可以是現(xiàn)金，可以是以實物計價、貨幣兌現(xiàn)，也可以是糧食等農(nóng)產(chǎn)品或者雙方議定的其他物品，對將土地承包經(jīng)營權(quán)入股的，應(yīng)當(dāng)采取保底分紅的方式。對流轉(zhuǎn)期限超過3年的±地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的確定，應(yīng)當(dāng)考慮價格變化因素和承包方的土地改造投入因素，分年段確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。除不超過1年的委托代耕外，土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)的，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。

該《辦法》一定程度上解決了土地?zé)o法流轉(zhuǎn)或私下流轉(zhuǎn)問題，但仍然是一種被動的引導(dǎo)，對農(nóng)戶的零星行為加以規(guī)范，而不是從根本制度上解決承包制帶來的各種土地利用問題。

在土地使用制度改革上，筆者主張在不改變農(nóng)村土地所有制和集體與農(nóng)戶承包關(guān)系的前提下，實行土地股份承包制。即土地所有權(quán)仍歸集體，土地承包權(quán)股份化，土地經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離，歸合股的聯(lián)營實體。具體作法如下：

1．將全部土地按用途分類，同一用途的土地再分等定級。同一用途、相同或相似質(zhì)量的土地承包權(quán)進(jìn)行股份平均，避免資源分配不公帶來收入不均。

2．將全部定購任務(wù)和農(nóng)業(yè)稅分?jǐn)偟浇?jīng)過折算的各類土地中，然后利用級差倍數(shù)計算出各級土地實際分?jǐn)偟降臄?shù)額，即承包各級土地必須支付的事物地租，就是該級土地的承包權(quán)總股份。

3．農(nóng)民憑其所有權(quán)份額可從集體組織獲得平均分配的某地塊土地承包權(quán)股份（一級市場），但必須象簽訂國有土地出讓合同一樣簽訂土地承包合同。

股份分配應(yīng)考慮規(guī)劃人口。期末人口大于現(xiàn)狀的，按規(guī)劃人口分配，多出的土地作為“機(jī)動地”，由土地所有者決定臨時承包經(jīng)營者；期末人口小于或等于現(xiàn)狀人口的，暫按現(xiàn)狀人口分配，以后再適時調(diào)整。

4．農(nóng)民可以將承包股權(quán)（土地使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓（二級市場），也可只轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)（三級市場）。土地使用權(quán)（承包權(quán)）以

股份形式穩(wěn)定下來后，經(jīng)營權(quán)可從中分離，土地的流轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營權(quán)的自由流動，實現(xiàn)勞動力與土地資源的合理組合。農(nóng)戶可將承包權(quán)合股組成松散經(jīng)濟(jì)聯(lián)合（董事局），共同經(jīng)營（合伙農(nóng)場），也可委托種植專業(yè)隊（公司）經(jīng)營。

5．土地股份與地塊沒有對應(yīng)關(guān)系，股權(quán)的轉(zhuǎn)讓不產(chǎn)生地塊的調(diào)整。某戶同時擁有耕地、漁塘、果園等地類的股份，但可只選擇經(jīng)營其中一種（如養(yǎng)魚），將其它土地股份與他人聯(lián)合，委托經(jīng)營，也可將全部或部分承包權(quán)股份轉(zhuǎn)讓。

為能實現(xiàn)經(jīng)營規(guī)模的適度擴(kuò)大，聯(lián)合經(jīng)營的農(nóng)戶土地應(yīng)集中連片；保持家庭經(jīng)營格局的農(nóng)戶，可在土地地力評定基礎(chǔ)上，經(jīng)臵換調(diào)整出獨立經(jīng)營的地塊。

6．村集體或村民小組集體興辦的企業(yè)用地以及規(guī)劃為企業(yè)用地的土地，也按上述辦法將建設(shè)用地使用權(quán)股份分配，但經(jīng)營權(quán)歸企業(yè)。農(nóng)民將土地折價入股后，按股分紅，保證得到與其它生產(chǎn)要素相同的平均利潤；不愿入股的由用地企業(yè)給予合理補(bǔ)償。如果企業(yè)被征為國有，則農(nóng)民的使用權(quán)可按股受償，經(jīng)營權(quán)按投入受償。

7．集體所有的待開發(fā)利用土地，原則上是誰開發(fā)誰受益。投資開發(fā)者經(jīng)批準(zhǔn)可取得荒地使用權(quán)，開發(fā)后的土地經(jīng)營由使用權(quán)人決定。但荒地開發(fā)權(quán)的拍賣或招標(biāo)應(yīng)征得土地所有權(quán)主體中超過半數(shù)的代表同意，不同意的代表有優(yōu)先購買權(quán)（這是份額所有權(quán)賦予的法律權(quán)力）。由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織自行組織開發(fā)的荒

地，可按組織內(nèi)成員投資、投勞的比例確定土地使用權(quán)的股份，開發(fā)后可以聯(lián)合經(jīng)營，也可由使用權(quán)人商定經(jīng)營者。

2004-1-17

第四篇：與對策海南企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革過程中的問題

海南企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革過程中的問題與對策

產(chǎn)權(quán)制度改革是當(dāng)今中國社會的一個熱門話題，也是海南省政府近年來在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所從事的主要工作之一。這項工作的效果究竟如何?帶著這一問題，筆者進(jìn)行了一系列調(diào)查。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，海南省企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革在取得成績的同時，也存在著較多問題，為此，筆者提出了解決問題的一系列措施。

一、全省企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革概況

海南的企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革始于1988年，?？谑休喬S于該年兼并了海口市鋸木廠。1995年前，改革的主要形式是公司制改造;1996年，?？谑斜涣腥雵鴦?wù)院確定的企業(yè)“優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)”試點城市名單，破產(chǎn)、兼并等力度較大的企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革形式成為主要形式。

(一)海南省的企業(yè)股份制改革試點起步于1991年上半年，海南省體改委根據(jù)省政府有關(guān)文件，首批批準(zhǔn)了瓊港澳、瓊能源、瓊民源、瓊珠江、瓊化纖5家規(guī)范化股份有限公司發(fā)行內(nèi)部職工股票;至1995年底，全省共批準(zhǔn)設(shè)立股份有限公司130家，股本總額達(dá)222.48億元。從1995年下半年開始，針對股份有限公司運作中存在的問題，根據(jù)國務(wù)院的部署，海南省政府指令海南省證券管理辦公室等部門花兩年時間對上述130家股份有限公司按《公司法》等法律法規(guī)進(jìn)行了規(guī)范和重新登記;至1997年8月，海南省證券管理辦公室已基本完成了114家股份有限公司的規(guī)范工作(其中四家轉(zhuǎn)為有限責(zé)任公司)，尚有16家股份有限公司未能通過規(guī)范化檢查驗收。通過這次規(guī)范和重新登記，夯實了股份公司股本，理順了股份關(guān)系，健全了法人治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了公司財務(wù)管理，初步建立了信息披露制度，增強(qiáng)了依法運作意識。目前，海南共有上市公司20家。

(二)海南省委、省政府十分重視國有企業(yè)改革工作。1994年4月，海南省政府出臺了《海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)產(chǎn)權(quán)交易市場管理辦法》，設(shè)立了海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)產(chǎn)權(quán)交易市場，并召開了海南省首屆產(chǎn)權(quán)交易大會，揭開了海南省產(chǎn)權(quán)交易的帷幕，曾引起轟動的寰島公司收購瓊海罐頭廠便是成功范例之一。在社會保障制度改革取得一定成效的前提下，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，海南省委、省政府決定以國有工業(yè)企業(yè)為突破口，于1996年制定了《關(guān)于深化國有工業(yè)企業(yè)改革的決定》，建立了國有工業(yè)企業(yè)改革聯(lián)席會議制度;于1997年制定了《關(guān)于放開搞活海南省國有小型工業(yè)企業(yè)的若干意見》、《關(guān)于支持我省試點城市優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)工作的通知》等文件。在1998年1月召開的海南省經(jīng)濟(jì)工作會議上，省政府確定：爭取用三年左右的時間，將國有小企業(yè)全部放開搞活，國有大中型工業(yè)企業(yè)的虧損面下降到全國平均水平以下，負(fù)債率下降到合理水平，基本淘汰長期虧損企業(yè)。

至1998年初，海南省已有27家國有大中型工業(yè)企業(yè)進(jìn)行了公司制改造或?qū)嵤┘娌?，占全省國有大中型工業(yè)企業(yè)的三分之一。約有100家國有小型工業(yè)企業(yè)采取股份合作制、有限責(zé)任公司、兼并轉(zhuǎn)讓、破產(chǎn)重組、委托運營、承包或租賃經(jīng)營等形式進(jìn)行改組、改制，占全省國有工業(yè)企業(yè)的40%;其中，涉及產(chǎn)權(quán)改革重組的有70多家，約占全省國有工業(yè)企業(yè)的30%。

海口市于1996年7月被列入國務(wù)院確定的企業(yè)“優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)”試點城市名單后，改革步伐更加放大。兩年來，海口市共有34家企業(yè)實施了兼并、破產(chǎn)、減員增效工程，涉及銀行債權(quán)135092萬元，其中：實施破產(chǎn)的國有工業(yè)企業(yè)共11家，總資產(chǎn)48372萬元人民幣，總負(fù)債101040萬元人民幣，涉及銀行債權(quán)69718萬元;兼并18家，被兼并方總資產(chǎn)97885萬元人民幣，總負(fù)債98380萬元人民幣，涉及銀行債權(quán)51038萬元;減員增效5家;34家企業(yè)已批準(zhǔn)核銷呆壞帳準(zhǔn)備金2.6億元，盤活存量資產(chǎn)10多億元。其中，?？谑惺袑俟I(yè)企業(yè)1997年完成企業(yè)兼并10戶，破產(chǎn)3戶，減員增效2戶，股份合作制改制4戶，盤活國有股權(quán)2戶，核銷銀行呆壞帳準(zhǔn)備金及減免利息18708.17萬元，盤活資產(chǎn)存量42152萬元，新增工業(yè)投入19293萬元，消滅虧損戶15戶，消除和轉(zhuǎn)移企業(yè)不良債務(wù)50823萬元。1998年，海南省政府決定突出重點，集中力量，把有限的銀行呆壞帳準(zhǔn)備金核銷規(guī)模集中用于解決國有大中型企業(yè)的問題，計劃安排6家大中型國有工業(yè)企業(yè)兼并破產(chǎn)，其中，重大結(jié)構(gòu)調(diào)整項目2戶，破產(chǎn)企業(yè)2戶，兼并1戶，減員增效企業(yè)1戶。

此外，海南省在股份合作制、產(chǎn)權(quán)交易、承包、租賃和委托運營等方面，也進(jìn)行了卓有成效的探索。儋州春江糖廠試行股份合作制后，儋州、?？?、定安等市縣先后有7家國有工業(yè)企業(yè)實行了股份合作制。海南省政府多次舉辦工業(yè)企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易活動，先后把140多家工業(yè)企業(yè)推向產(chǎn)權(quán)交易市場，大大推動了企業(yè)資產(chǎn)重組;全省國有工業(yè)企業(yè)被兼并的已有40多家，其中相當(dāng)一部分是跨所有制、跨行業(yè)、跨地區(qū)重組。

文章來源：中顧法律網(wǎng)(免費法律咨詢，就上中顧法律網(wǎng)）

第五篇：黨國英:我國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

黨國英:我國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

2004年，我國政府的農(nóng)村土地政策的基本框架沒有大的變化，但在局部上作出了較多調(diào)整，土地政策的顯著特點是強(qiáng)調(diào)我國政府要執(zhí)行世界上“最嚴(yán)格”的土地政策，以保護(hù)我國日益緊缺的土地資源，控制亂占和濫用土地。

本發(fā)布的一系列文件，具有以下特點：第一，加大了對違反土地法律行為和行政瀆

職的處罰力度，體現(xiàn)了實行“世界上最嚴(yán)格的土地管理政策”的精神。第二，確保糧食播種面積和糧食增產(chǎn)。第三，保護(hù)耕地，遏止非農(nóng)建設(shè)占用土地日益增長的趨勢。第四，在國家征用土地中和農(nóng)地轉(zhuǎn)移用途中，把農(nóng)民利益放在重要地位。2004年出臺的關(guān)于農(nóng)村土地的政策，有其特殊的歷史背景。由于我國土地制度本身有內(nèi)在缺陷，加上近幾年城市經(jīng)濟(jì)高速增長，土地資源被大量用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在土地征用的過程中，普通農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重侵犯，嚴(yán)重地影響我國農(nóng)村社會的安定。

國家對經(jīng)濟(jì)總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的控制能力，是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要因素，而現(xiàn)行土地制度則會影響國家對經(jīng)濟(jì)總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的控制能力。

按現(xiàn)行政策，農(nóng)民進(jìn)入城市工作和生活，其所承包的土地必須交回村集體，不再享有作為集體成員之一的那種抽象的土地所有權(quán)。這個制度使農(nóng)民在進(jìn)入城市以后得不到放棄土地財產(chǎn)權(quán)的任何補(bǔ)償，農(nóng)民也不愿意放棄土地，使得農(nóng)民不得不選擇定居農(nóng)村、做工于城市的生活。這個政策規(guī)定顯然不利于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市，也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。這個由政策導(dǎo)向所產(chǎn)生的結(jié)果，造成了深刻的國民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性缺陷，極大地約束了國家對經(jīng)濟(jì)總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的控制能力。

首先，在現(xiàn)行土地制度及其關(guān)聯(lián)作用的約束下，破壞了勞資關(guān)系的某種可能的平衡，給政府調(diào)節(jié)企業(yè)行為增加了困難。從資本方面看，一個國家的城市經(jīng)濟(jì)部門中一半左右的勞動力不是居住在就業(yè)點附近，而是不穩(wěn)定地在大的地域范圍里流動，無疑會給城市工商企業(yè)的發(fā)展增加風(fēng)險。工商企業(yè)因此難以制定用工計劃，也難以執(zhí)行定貨合同。2004年上半年出現(xiàn)的“民工荒”已經(jīng)顯示出這方面的后果。企業(yè)經(jīng)營本來要面對產(chǎn)品價格變動的風(fēng)險、資金運用的風(fēng)險和各種競爭所產(chǎn)生的風(fēng)險，現(xiàn)在平添勞動力供應(yīng)的風(fēng)險，這自然給國家使用傳統(tǒng)手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)增加了困難。從勞動力方面看，目前的制度也不利于公正的勞資關(guān)系的建立，不利于人力資本的積累。本來，決定勞動力流動方向的主要因素是地區(qū)間的平均收益水平，而目前的制度結(jié)構(gòu)使得土地遠(yuǎn)期收益以及勞動者流動成本也成為決定勞動力流動的因素。后兩個因素很難成為政府調(diào)節(jié)勞動力區(qū)域布局的手段，這便增加了政府調(diào)節(jié)勞動力市場的難度。

其次，現(xiàn)行土地制度給國民經(jīng)濟(jì)總量平衡的調(diào)節(jié)增加了困難。農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，本來既是生產(chǎn)者，又是消費者，占有了城市的就業(yè)崗位，同時也帶來了消費的市場，從這個意義上說，不存在農(nóng)民工與城里人“搶飯碗”的問題。但是，我國的農(nóng)民工往往在城里扮演生產(chǎn)者角色，在鄉(xiāng)里扮演消費者的角色。在這里，“薩伊定律”（供應(yīng)等于需求）的作用被打了折扣。這種情形導(dǎo)致兩方面的效率損失。一方面，在宏觀上，因為存在收入的轉(zhuǎn)移，城市經(jīng)濟(jì)部門的總量均衡狀態(tài)為總供給大于總需求，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部門表現(xiàn)為總需求大于總供給。產(chǎn)生“事后均衡”的途徑是物價變動。這就可以解釋為什么縣以下的物價水平常常高于大城市的物價水平。另一方面，在微觀方面，這種情況又導(dǎo)致農(nóng)民作為消費者的福利損失，農(nóng)民是高昂物價的直接承受者，這種狀況同樣增加了政府對宏觀經(jīng)濟(jì)實行調(diào)控的難度。

再次，土地制度的缺陷及其關(guān)聯(lián)作用還壓縮了我國市場，產(chǎn)生了“資本過剩”與“勞動過?！币徊⒋嬖诘纳羁痰慕Y(jié)構(gòu)性問題。因為勞動者的利益保護(hù)的困難，使得我國廉價加工業(yè)品包含了制度性因素產(chǎn)生的成本“節(jié)約”，為國外市場保護(hù)主義者所詬病。同時，因為我們并不熟悉國際市場，而國內(nèi)市場在低工資之下變得狹小，這就造成了“資本過?！保ū憩F(xiàn)為利率低）與“勞動過剩”一并存在的結(jié)構(gòu)性問題。這個結(jié)構(gòu)性問題加深了我國經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)的矛盾，同樣給政府的宏觀政策實施帶來了困難。

綜上所述，可以認(rèn)為，因為土地制度缺陷所產(chǎn)生的直接或間接的影響，政府對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的能力受到削弱，并會對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整發(fā)生不利影響。

土地制度改革對于農(nóng)民收入有很大的增收潛力。改革的方向有二：一是進(jìn)一步確立農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，給發(fā)展適度的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造基礎(chǔ)；二是在土地轉(zhuǎn)讓中保障農(nóng)民的利益，給農(nóng)民合理的補(bǔ)償，并使這種補(bǔ)償能夠支持失地農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移。

“好范文”版權(quán)所有