第一篇：潘功勝：建立規(guī)范透明有約束力的地方政府融資機(jī)制

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(學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神)

潘功勝：建立規(guī)范透明有約束力的地方政府融資機(jī)制

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，并強(qiáng)調(diào)建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。這些論斷和部署既為城鎮(zhèn)化融資開辟了新的渠道，也為健全地方政府融資機(jī)制和深化相關(guān)改革指明了方向。

充分認(rèn)識(shí)完善地方政府融資機(jī)制的緊迫性

同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化起點(diǎn)低、發(fā)展快，人口轉(zhuǎn)移規(guī)模大，需要在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面進(jìn)行大量投資。

我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施等城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金籌措方式，是隨經(jīng)濟(jì)金融體制改革逐步變化的。從1979年開始，國(guó)家在基本建設(shè)投資領(lǐng)域?qū)嵭胸?cái)政撥款改為銀行貸款的試點(diǎn)；上世紀(jì)90年代，分稅制改革和政策性銀行的設(shè)立進(jìn)一步推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的市場(chǎng)化。經(jīng)過多年改革發(fā)展，目前地方政府性融資已大大突破傳統(tǒng)的單一財(cái)政投入模式，形成了政府融資平臺(tái)借款、發(fā)行城投債以及公私合作、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化多元化融資渠道，對(duì)改善城市基礎(chǔ)設(shè)施供給和穩(wěn)定內(nèi)需發(fā)揮了積極作用。近年來，地方政府整體債務(wù)率盡管上升較快，但仍處于國(guó)際安全水平，平臺(tái)債務(wù)也主要用于投資而非消費(fèi)支出，具有一定自償能力。

但同時(shí)也需正視存在的問題。目前，地方政府具有較強(qiáng)的融資動(dòng)機(jī)，但受預(yù)算法限制又不能直接負(fù)債，就轉(zhuǎn)而通過融資平臺(tái)負(fù)債。這導(dǎo)致債務(wù)主體和資金使用主體脫節(jié)。一方面，地方政府對(duì)融資平臺(tái)、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府債務(wù)存在隱性擔(dān)保，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)償債責(zé)任；另一方面，融資平臺(tái)等大多數(shù)地方政府性債務(wù)又不納入預(yù)算管理，償債責(zé)任難以落實(shí)，債務(wù)增長(zhǎng)較快。兩次審計(jì)（2010年底和2013年6月）之間的短短兩年半時(shí)間內(nèi)，省市縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額就從67110億元增加到108859億元，累計(jì)增長(zhǎng)62.21%。從償債資金來源看，現(xiàn)有融資模式過度依賴土地出讓金。盡管用土地未來增值收益為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資在方向上并無不妥，但土地未來增值收益被一次性歸入當(dāng)期政府，容易導(dǎo)致土地資源過度超前開發(fā)，助長(zhǎng)高地價(jià)、高房?jī)r(jià)以及政策短期行為。特別是近年來中央對(duì)融資平臺(tái)向銀行貸款采取了一些限制措施，地方政府轉(zhuǎn)而通過各類風(fēng)險(xiǎn)更為隱蔽、成本更高的影子銀行渠道融資，債務(wù)隱性化，金融與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅?。這是導(dǎo)致剛性兌付和擠出部分實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資需求的因素之一。這些問題表明，完善地方政府融資機(jī)制迫在眉睫。

地方政府發(fā)債是規(guī)范透明、約束力強(qiáng)的融資機(jī)制

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，地方政府發(fā)債雖非唯一融資方式，但其公開性帶來的市場(chǎng)約束，償債資金來源拓寬和城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的互動(dòng)，以及對(duì)公共財(cái)政透明化、陽光化、健康化的推動(dòng)等好處，早已被很多國(guó)家的實(shí)踐所證明。目前，全球主要經(jīng)濟(jì)體都允許地方政府發(fā)債。

市政債的廣泛應(yīng)用并非偶然。首先，市政債融資借、用、還主體統(tǒng)一，并主要用城市公呼倫貝爾人事考試信息網(wǎng)：http://hlbe.offcn.com/

共服務(wù)改善帶來的財(cái)產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅）和使用者付費(fèi)償還，融資可得性、償債資金來源和償債激勵(lì)保持一致，地方政府自身有動(dòng)力去約束風(fēng)險(xiǎn)。其次，市政債期限有的長(zhǎng)達(dá)20年以上，既能較好地滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的長(zhǎng)期資金需求，又能在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)分?jǐn)傌?cái)務(wù)成本。相反，近年來我國(guó)地方政府性融資的債務(wù)期限遠(yuǎn)短于投資回收期，融資平臺(tái)在金融市場(chǎng)上不斷進(jìn)行“融資倒騰”，不僅加劇自身風(fēng)險(xiǎn)，也推高全社會(huì)融資成本，助長(zhǎng)影子銀行膨脹。此外，市政債能在二級(jí)市場(chǎng)交易，流動(dòng)性高于貸款，有利于降低風(fēng)險(xiǎn)和吸引更多長(zhǎng)期資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)融資。

除了在融資效率和期限上具有優(yōu)勢(shì)，市政債的最大優(yōu)勢(shì)在于金融市場(chǎng)公開發(fā)債帶來的市場(chǎng)約束。信息披露、信用評(píng)級(jí)、債券價(jià)格可以及時(shí)反映地方財(cái)力的穩(wěn)健狀況，債券違約會(huì)損害地方政府聲譽(yù)，這些市場(chǎng)信號(hào)都有助于激勵(lì)地方政府改善信用狀況、降低融資成本。同時(shí)，允許地方發(fā)債的國(guó)家大都有較強(qiáng)的財(cái)政紀(jì)律約束，有助于強(qiáng)化地方政府的財(cái)政責(zé)任和隔離風(fēng)險(xiǎn)。

正因?yàn)槭姓陲L(fēng)險(xiǎn)約束上具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，盡管其發(fā)展過程中有過一些波折，但總體而言，違約風(fēng)險(xiǎn)明顯低于公司債或銀行貸款，目前是很多國(guó)家籌措市政建設(shè)資金的重要方式。特別是上世紀(jì)八九十年代以來，不少國(guó)家通過出臺(tái)一系列強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律和提高透明度的法案清晰界定了市政債的償債主體、償債來源和違約處置責(zé)任，尤其是在制度設(shè)計(jì)上有效隔離了地方債風(fēng)險(xiǎn)向中央財(cái)政的傳遞，市場(chǎng)約束也較為健全，債券違約率大幅下降。

地方政府“陽光發(fā)債”對(duì)推動(dòng)相關(guān)改革具有重要作用

近日，中央政府在10省市開展地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)。這一舉措的意義，并不僅僅在于為地方政府增加一個(gè)新的融資渠道，也非簡(jiǎn)單否定其他方式，而是以試點(diǎn)公開發(fā)債這種較為規(guī)范透明的融資方式為突破口，推動(dòng)相關(guān)改革的深化，健全規(guī)范地方政府融資的體制機(jī)制基礎(chǔ)。

從與財(cái)稅改革的關(guān)聯(lián)性看，允許地方政府發(fā)債，必然涉及上、下級(jí)政府財(cái)政關(guān)系的厘清，對(duì)打破中央財(cái)政兜底風(fēng)險(xiǎn)的傳統(tǒng)、強(qiáng)化地方政府財(cái)政責(zé)任和預(yù)算約束都有益處，有助于加快健全事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅體制。同時(shí)，地方政府發(fā)債必然要求有穩(wěn)定可持續(xù)的收入來源，從而對(duì)深化分稅制改革、培育穩(wěn)定的地方稅收入、加快公共品價(jià)格改革起到推動(dòng)作用。此外，發(fā)債融資對(duì)增加財(cái)政透明度和提升資金使用效率也會(huì)起到重要作用。

從與金融改革的關(guān)聯(lián)性看，地方政府發(fā)債對(duì)發(fā)展多層次資本市場(chǎng)、健全金融市場(chǎng)約束機(jī)制、推動(dòng)利率市場(chǎng)化改革等都具有重要意義。尤其是我國(guó)作為一個(gè)大國(guó)，不僅地方發(fā)債總量潛力大，而且地方政府信用狀況差異較大，地方政府發(fā)債對(duì)健全金融市場(chǎng)信用分層的定價(jià)體系、滿足不同投資者需求能起到重要作用。

從與政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)聯(lián)性看，地方政府發(fā)債有助于強(qiáng)化當(dāng)?shù)匦庞脿顩r和融資可得性以及利率的內(nèi)在聯(lián)系，激勵(lì)地方政府改善金融生態(tài)環(huán)境和推動(dòng)信用體系建設(shè)。地方政府在發(fā)債、管理和償還過程中，還要涉及諸如財(cái)政紀(jì)律以及司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多重約束，有助于調(diào)動(dòng)各方面參與公共治理的積極性，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

強(qiáng)化地方政府發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制

與以往相比，此次試點(diǎn)最大的不同和亮點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)地方政府債券自發(fā)自還。應(yīng)在制度設(shè)計(jì)上做好安排，使債券發(fā)行、使用、償還主體保持一致，強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律和金融市場(chǎng)約束，并以立法形式強(qiáng)化地方政府預(yù)算硬約束。

債券發(fā)行、使用、償還主體統(tǒng)一。目前，無論是地方政府通過平臺(tái)公司融資，還是地方債由中央代發(fā)等做法，一個(gè)主要弊端都是各種隱性擔(dān)保帶來的償債責(zé)任不清。這次試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，無疑是一個(gè)進(jìn)步。但目前主要是在省級(jí)政府層面試點(diǎn)，實(shí)際是省級(jí)政府在全省范圍內(nèi)統(tǒng)借統(tǒng)還發(fā)債資金，資金使用和債務(wù)主體仍存在一定脫節(jié)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，地方債的發(fā)行主體主要是作為資金最終使用者的市政當(dāng)局。從建立權(quán)責(zé)清晰、激勵(lì)相容的內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制出發(fā)，下一步應(yīng)擴(kuò)大市級(jí)政府直接發(fā)債試點(diǎn)，對(duì)確需由上級(jí)政府代發(fā)的，也應(yīng)明確資金使用主體的償債責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)債券發(fā)行、使用、償還主體統(tǒng)一。

強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律約束。國(guó)際上允許地方政府發(fā)債的國(guó)家大都有程度不同的財(cái)政紀(jì)律約束。比如，通過立法明確規(guī)定地方政府債務(wù)上限，公共債務(wù)（包括或有債務(wù)）的口徑和報(bào)告、審計(jì)、處理制度，以及對(duì)違規(guī)者的具體懲罰措施；超出預(yù)警指標(biāo)的高風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)地區(qū)，必須接受上級(jí)政府的強(qiáng)制性財(cái)政重組，地方政府財(cái)權(quán)會(huì)被暫時(shí)接管。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)地方政府發(fā)債必須實(shí)行資本和經(jīng)常預(yù)算分離，債務(wù)收入不能用于彌補(bǔ)經(jīng)常性收支缺口，防止因地方債出問題影響基本公共服務(wù)支出，倒逼中央政府兜底風(fēng)險(xiǎn)；債務(wù)預(yù)算應(yīng)按期限連續(xù)滾動(dòng)編制，防止“新官不理舊賬”。

強(qiáng)化金融市場(chǎng)約束。從近年來的市場(chǎng)實(shí)踐看，城投債等市場(chǎng)化程度較高的債券，其風(fēng)險(xiǎn)和利率變化對(duì)發(fā)行人和投資者的影響逐漸增強(qiáng)。應(yīng)加快健全地方政府資產(chǎn)負(fù)債表制度，強(qiáng)化發(fā)債主體信息披露，使各種債務(wù)可見、可控。加快發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，吸引養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)公司、主權(quán)財(cái)富基金等長(zhǎng)期投資者入市；借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，通過稅收優(yōu)惠等措施鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用裢顿Y本地市政債，發(fā)揮投資者約束作用，拓寬居民財(cái)產(chǎn)性收入渠道。同時(shí)，積極探索投資人付費(fèi)評(píng)級(jí)和投資者分級(jí)制度，打破剛性兌付，強(qiáng)化投資者風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)意識(shí)。

通過立法奠定地方政府預(yù)算硬約束的法律基礎(chǔ)。通過立法明確地方政府的債務(wù)上限，并要求地方政府提供全口徑財(cái)務(wù)報(bào)告，保證透明度，這是硬化地方政府預(yù)算約束的根本保障。應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在預(yù)算法修訂中允許省市縣三級(jí)政府直接舉債，政策上可分步實(shí)施；同時(shí)，以立法形式規(guī)定地方政府的債務(wù)口徑、債務(wù)上限，地方人大的審批責(zé)任、審計(jì)責(zé)任，以及對(duì)違規(guī)者的具體懲罰措施。

完善政績(jī)考核機(jī)制。過去一個(gè)時(shí)期，無論是以生產(chǎn)總值排名論英雄的政績(jī)考核機(jī)制，還是政府自身行為公司化，以及平臺(tái)融資模式下極易混淆的政府和企業(yè)信用，都是政企信用不

分、政府和市場(chǎng)行為錯(cuò)位的反映。應(yīng)通過完善政績(jī)考核機(jī)制、深化行政管理體制改革、健全財(cái)稅體制，使政府行為真正轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、保障公平競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展上來，為金融市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰和風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。

總的看，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，無論是化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的緊迫性，還是滿足日益增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求，地方政府融資機(jī)制都亟待完善。其中，試點(diǎn)地方政府自主發(fā)債不僅不會(huì)增加新的融資風(fēng)險(xiǎn)，而且能夠以此為突破，強(qiáng)化相應(yīng)的財(cái)政紀(jì)律和市場(chǎng)約束，帶動(dòng)相關(guān)改革深化和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制健全。否則，不僅城鎮(zhèn)化建設(shè)資金難以保障，而且會(huì)扭曲金融市場(chǎng)正常的信用篩選機(jī)制，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積，甚至釀成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。必須疏堵結(jié)合、標(biāo)本兼治，從根本上加快健全規(guī)范透明有約束力的地方政府融資機(jī)制，并以此促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量同步提升。

（作者為中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)）

第二篇：建立規(guī)范融資機(jī)制

建立規(guī)范融資機(jī)制，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（審計(jì)署2011年第35號(hào)公告）發(fā)布以來，社會(huì)各界對(duì)地方政府性債務(wù)問題的討論再度升溫，對(duì)地方政府負(fù)有10.7萬億元天量債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)問題高度關(guān)注。下面我談?wù)勎覀€(gè)人的看法。

從審計(jì)署發(fā)布的公告來看，地方政府違規(guī)舉債、違規(guī)擔(dān)保等現(xiàn)象比較普遍，局部地區(qū)負(fù)債率高、還債壓力大等問題比較突出，部分地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱、債務(wù)管理混亂等情況比較嚴(yán)重。

一、地方政府違規(guī)舉債、違規(guī)擔(dān)?，F(xiàn)象比較普遍。目前直接以地方政府的名義舉借的債務(wù)主要有國(guó)際金融組織和外國(guó)政府的援助性和優(yōu)惠性貸款、國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)性貸款、中央政府給予的國(guó)債轉(zhuǎn)貸和2009年開始的中央代替地方政府發(fā)行的債券等。這些債務(wù)是地方政府經(jīng)規(guī)范渠道舉借的，所借債務(wù)納入了地方財(cái)政預(yù)算管理，有相應(yīng)的償債資金來源，債務(wù)管理比較規(guī)范。

但事實(shí)上，地方政府除了上述規(guī)范渠道所舉借的債務(wù)外，還存在違規(guī)舉借、違規(guī)擔(dān)保所產(chǎn)生的債務(wù)。審計(jì)署報(bào)告披露，各地舉債融資渠道和方式不一，且普遍存在多頭舉債、舉債程序不透明等情況。這部分債務(wù)沒有納入預(yù)算管理，隱蔽性較高，缺乏有效的監(jiān)控機(jī)制，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。如地方政府為規(guī)避現(xiàn)行《貸款通則》中關(guān)于“地方政府不能直接向商業(yè)銀行借款”的規(guī)定和現(xiàn)行《預(yù)算法》中“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的規(guī)定，成立地方政府投融資平臺(tái)，通過向平臺(tái)公司出具承諾函、安慰函等形式向其提供違規(guī)擔(dān)保，進(jìn)而獲取銀行貸款和發(fā)行城投債。由于現(xiàn)行《擔(dān)保法》明確規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外。因此，地方政府向平臺(tái)公司出具的擔(dān)保函不具有法律上的效力，容易產(chǎn)生債務(wù)糾紛。

二、局部地區(qū)負(fù)債率高、還債壓力大等問題比較突出。審計(jì)署報(bào)告披露，局部地區(qū)負(fù)債率高。截至2010年底，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過了10%。

而且地方政府對(duì)土地出讓收入作為還款來源的依賴較大。2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25473.51億元，占比為23.77%。隨著我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控的日益深入，以往主要依靠推動(dòng)土地價(jià)格上漲和房地產(chǎn)泡沫所形成的“土地財(cái)政”模式將可能難以為繼。鑒于土地財(cái)政對(duì)地方政府收入的影響較大，這意味著未來地方政府用于償債的資金來源面臨萎縮風(fēng)險(xiǎn)，即預(yù)期中的地方政府償債能力將大幅下降。

今年以來，不僅有1000萬套保障性住房建設(shè)要開工的硬指標(biāo)，還有今年中央一號(hào)文件關(guān)于從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)和《關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》從土地出讓收益中提取10%的比例計(jì)提教育資金。而2011 年 1至 5 月，全國(guó)土地出讓金同比下降 15.6%，北京、上海、天津、重慶、青島、?？谕恋爻鲎尳鸷嫌?jì)值同比下降 57%?？梢钥闯觯环矫?，地方政府土地出讓收入波動(dòng)很大，今年以來，土地出讓收入同比大幅下降；另一方面，保障房建設(shè)、水利和教育投入都要從土地出讓收入中提取資金，土地出讓收入中可用于償還地方債務(wù)的份額已經(jīng)大幅削減了，地方政府將會(huì)面臨更大的還本付息壓力。

三、部分地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱、債務(wù)管理混亂等情況比較嚴(yán)重。

從審計(jì)署報(bào)告來看，從1998年到2007年地方政府性債務(wù)規(guī)模增速一直呈下降趨勢(shì)，而2008年到2009年債務(wù)規(guī)模增速急劇增加，創(chuàng)下歷史新高61.92%。雖然這其中有應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的因素，但也與部分地方政府風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，變金融危機(jī)為舉債良機(jī)，“大干快上”等做法有關(guān)。

地方政府本來就具有很強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，有了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，有了寬松的貨幣政策，自然要抓住這一良機(jī)，于是各種平臺(tái)融資公司紛紛成立，各類項(xiàng)目紛紛上馬，盡可能把攤子鋪大。至于債務(wù)能否承受，則不在地方政府的考慮范圍之內(nèi)。地方政府這種漠視風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度極容易導(dǎo)致過度負(fù)債和債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。

審計(jì)署報(bào)告披露，部分地區(qū)債務(wù)管理比較混亂。至2010年底，在36個(gè)省級(jí)政府中，有7個(gè)未出臺(tái)地方政府性債務(wù)管理規(guī)定，8個(gè)未明確債務(wù)歸口管理部門，14個(gè)未建立政府性債務(wù)還貸準(zhǔn)備金制度，24個(gè)未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制。市級(jí)和縣級(jí)政府債務(wù)管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長(zhǎng)期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清、償債責(zé)任未落實(shí)等問題。

綜上所述，我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患較多，如不統(tǒng)籌規(guī)劃制訂系統(tǒng)性的解決方案，有發(fā)生地方債務(wù)危機(jī)的可能性。為防止地方債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，切實(shí)防范與化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)持續(xù)健康發(fā)展，相關(guān)部門應(yīng)未雨綢繆，做好以下工作：

一、建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，規(guī)范地方政府融資行為。

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)地方政府違規(guī)舉債、違規(guī)擔(dān)保比較普遍這一現(xiàn)狀，為防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，急需探索建立管理規(guī)范、運(yùn)行高效的地方政府舉債融資機(jī)制。

從長(zhǎng)期來看，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，允許地方政府發(fā)行更容易監(jiān)管、更為規(guī)范的地方政府債券，將隱性債務(wù)顯性化，是化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。債券市場(chǎng)對(duì)于地方政府融資具有很重要的意義，良好的債券市場(chǎng)能夠提高金融中介的效率和穩(wěn)定性，提供更多的資產(chǎn)組合，有利于加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。通過債券市場(chǎng)融資，一是可以加強(qiáng)對(duì)地方政府的財(cái)政約束。二是地方政府隨時(shí)處在市場(chǎng)的監(jiān)督之下。市場(chǎng)信息的披露要求強(qiáng)化公眾對(duì)地方政府的監(jiān)督力量，進(jìn)而達(dá)到約束其行為的目標(biāo)。三是可以降低融資成本。

分稅制改革，劃分了中央和地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)，為地方政府舉債提供了必要性和可行性。一方面，地方政府有明確的財(cái)政收入，使其具有承擔(dān)債務(wù)能力；另一方面，地方政府的支出責(zé)任，使得地方政府收入與支出之間出現(xiàn)差距成為常態(tài)，需要其具備彌補(bǔ)收入與支出之間缺口的能力。因此，建議加快修改《預(yù)算法》等相關(guān)法規(guī)，明確認(rèn)可地方政府的舉債資格。

從國(guó)內(nèi)來看，從2009年開始財(cái)政部每年代行地方政府發(fā)行2000億元的“地方債”，從2003年以來地方政府成立的城投公司共發(fā)行了7167.2億元城投債?？陀^上我國(guó)地方政府有自主發(fā)債的強(qiáng)烈需求，只是由于現(xiàn)行制度上的約束，不得不采取變通的手段來達(dá)到同樣的目的。

從國(guó)際上看，地方公債制度是國(guó)家公債制度的重要組成部分，舉債權(quán)是規(guī)范的分稅制體制下各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，這幾乎是所有實(shí)行分稅制財(cái)政體制國(guó)家經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)。因此，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與分稅制財(cái)政體制的客觀要求，在建立中央政府嚴(yán)格審批和監(jiān)督制度的前提下，逐步建立規(guī)范的地方公債制度，在改革和完善現(xiàn)有財(cái)政體制、逐步建立公共財(cái)政體系和嚴(yán)格劃分中央與地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步開放地方政府對(duì)外舉債和發(fā)行地方債券將是一個(gè)歷史趨勢(shì)。

二、建立地方政府融資約束機(jī)制，遏制地方政府融資沖動(dòng)。

為防止地方政府過度融資，應(yīng)建立地方政府融資約束機(jī)制，限制地方政府的借款規(guī)模。中央政府每年應(yīng)編制地方政府債務(wù)舉借計(jì)劃，主要內(nèi)容包括地方政府債務(wù)發(fā)行總額、用途、各種舉借方式的舉借額。對(duì)地方政府舉債實(shí)行嚴(yán)格的審批制度，限制地方政府的融資總量，融資總量應(yīng)以本屆政府的任期內(nèi)可支配用于投資建設(shè)的財(cái)力為限。如確需超過這個(gè)限額，則需提交本級(jí)人民代表大會(huì)審議。同時(shí)，授權(quán)中央銀行以監(jiān)管者身份控制商業(yè)銀行對(duì)地方政府或地方政府融資平臺(tái)的貸款。

在建立地方政府融資約束機(jī)制方面，我國(guó)可以參考日本的做法。日本對(duì)各地方政府舉債實(shí)行嚴(yán)格的協(xié)議審批制度，以控制債務(wù)規(guī)模。日本《地方自治法》第二百五十條規(guī)定：現(xiàn)階段地方公共團(tuán)體在地方政府債務(wù)的發(fā)行方式、利率、償還方式等方面，必須獲得自治大臣或都道府縣知事的許可，其具體程序?yàn)椋旱胤秸蟀l(fā)行債券時(shí)，要事先向自治省申報(bào)，提出所要發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目、資金來源和需要發(fā)債的額度。自治省審查后，將各地的發(fā)債計(jì)劃進(jìn)行匯總，在同大藏省協(xié)商后，統(tǒng)一下達(dá)分地區(qū)的發(fā)債額度。如果發(fā)行公募債券，在得到地方議會(huì)及自治大臣的認(rèn)可后，由大藏省、自治省、受托銀行以及證券公司召開會(huì)議，聯(lián)合決定每月發(fā)行總額及分地區(qū)發(fā)行額。自治大臣與大藏大臣審批地方政府借債的重點(diǎn)是確定當(dāng)年不批準(zhǔn)發(fā)債或限制發(fā)債的地方政府名單。確定依據(jù)一般有：（1）對(duì)于不按時(shí)償還地方政府債務(wù)本金、或發(fā)現(xiàn)以前通過明顯不符事實(shí)的申請(qǐng)獲準(zhǔn)發(fā)債的地方政府，不批準(zhǔn)發(fā)債;（2）債務(wù)依存度(債務(wù)余額/一般財(cái)政支出)在20%-30%之間的地方政府不得發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券，30%以上的地方政府不得發(fā)行一般事業(yè)債券;（3）規(guī)定當(dāng)年地方稅的征稅率不足90%或賽馬收入較多的地方政府發(fā)債；（4）嚴(yán)格限制有財(cái)政赤字的地方政府和出現(xiàn)虧損的公營(yíng)企業(yè)發(fā)債等。實(shí)行地方政府債務(wù)審批制度的目的在于：（1）防止地方政府債務(wù)膨脹，確保地方財(cái)政健康運(yùn)行;（2）防止資金過分傾斜富裕地區(qū)，確保資金合理分配;（3）統(tǒng)一協(xié)調(diào)中央、地方政府及民間資金的供求關(guān)系等。

三、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，切實(shí)防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

在難以完全依靠市場(chǎng)約束地方政府債務(wù)的情況下，中央政府進(jìn)行較為嚴(yán)格的地方政府債務(wù)管理，是穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、保障經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的必要舉措。放任地方政府無序舉債的直接后果是地方政府債務(wù)的過渡膨脹、引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、擾亂財(cái)經(jīng)秩序，這不利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，凡是中央對(duì)地方政府債務(wù)管理有序，控制較嚴(yán)的國(guó)家，其地方財(cái)政就會(huì)健康運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)就會(huì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，反之，就會(huì)出亂子。為了降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)中央政府普遍統(tǒng)一管理地方政府債務(wù)。

目前，我國(guó)外債已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了歸口財(cái)政管理，但中央政府缺乏統(tǒng)一的綜合性債務(wù)管理部門。這與目前我國(guó)地方政府自行舉債規(guī)模越來越大的實(shí)際情況是不相符的。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)在明確管理范圍的前提下，盡快實(shí)行地方政府性債務(wù)歸口具有明顯的宏觀經(jīng)濟(jì)管理優(yōu)勢(shì)的財(cái)政管理，努力扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權(quán)責(zé)不清和調(diào)控不力的局面。

借鑒國(guó)際上地方政府債務(wù)資金運(yùn)行管理經(jīng)驗(yàn)，地方政府從融資來源、資金管理、投放范圍到債務(wù)償還都應(yīng)該有明確的法律規(guī)定。

從舉債方式來看，應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況選擇舉債方式，既應(yīng)該允許地方政府從商業(yè)銀行借貸滿足長(zhǎng)期建設(shè)需要，也可以借助發(fā)行地方政府債券進(jìn)行直接籌資。由于地方債的資金主要用于資本性的建設(shè)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，收益回收慢，因此客觀要求具有足夠長(zhǎng)的還款周期。

在債務(wù)管理方面，地方政府在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)同步編制債務(wù)預(yù)算，將債務(wù)規(guī)?？刂圃诘胤骄C合財(cái)力所能承受的額度之內(nèi)。努力將地方政府的各類債務(wù)性融資全部納入到預(yù)算管理，對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目進(jìn)行清查分類。實(shí)行硬預(yù)算約束，避免地方政府過度舉債并轉(zhuǎn)嫁下屆政府，防止地方政府將其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級(jí)部門轉(zhuǎn)嫁。

在舉債用途方面，目前大多數(shù)國(guó)家均要求地方政府遵循馬斯格雷夫“黃金規(guī)則”，即除短期債務(wù)以外，地方政府舉債只能用于基礎(chǔ)性和公益性資本項(xiàng)目支出，不能用于經(jīng)常性支出。所以，我國(guó)地方債的用途也應(yīng)主要用于建設(shè)性投資或借新還舊，沒有特殊情況不能用于赤字性舉債。

在償債資金籌措方面，應(yīng)首先立足于項(xiàng)目本身未來的收入，在滿足一定條件下（主要針對(duì)一些公共性較強(qiáng)的項(xiàng)目），才可以借助未來地方稅收收入償還。同時(shí)，各級(jí)地方政府還應(yīng)該建立償債準(zhǔn)備金制度，以減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方財(cái)政正常運(yùn)行的沖擊。