第一篇：2稿論“村改居”不能自然改變集體土地所有權(quán)的性質(zhì)

論“村改居”不能自然改變集體土地所有權(quán)的性質(zhì)

張宏東

（河南機(jī)電高等專科學(xué)校, 新鄉(xiāng) 453002）

摘要：我國部分省市開展了“村改居”工作，出臺(tái)了一系列政策，其中有關(guān)“村改居”后集體土地自然轉(zhuǎn)為國有的政策是錯(cuò)誤的，我們應(yīng)堅(jiān)持“村改居”不能自然改變土地所有權(quán)的觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：“村改居”；集體土地；《憲法》第十條

1.引言

“村改居”是我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的重要內(nèi)容，各地出臺(tái)了一系列有關(guān)“村改居”的政策。其中，有關(guān)集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的政策，引起了較大的爭議：“村改居”是否自然改變集體土地所有權(quán)的性質(zhì)？

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，深層次矛盾突出，因土地引發(fā)的農(nóng)民集體上訪已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的突出問題之一。我們要防止以“村改居”的名義侵犯農(nóng)民集體土地權(quán)利的現(xiàn)象發(fā)生，避免引發(fā)新的上訪事端。本文針對上述爭議，明確提出“村改居”不能自然改變集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，應(yīng)盡快修改該政策。

2.兩種截然相反的觀點(diǎn)

“村改居”后，集體土地的所有權(quán)是否自然變?yōu)閲?？對該問題有兩種截然相反的觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)，“村改居”自然改變集體土地所有權(quán)的性質(zhì)[1]?！稇椃ā返谑畻l第一款規(guī)定：城市的土地屬于國家所有?！按甯木印焙蟮霓r(nóng)村既然已被劃入城市范圍，成為城市市區(qū)的組成部分，原農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地也就變成城市范圍內(nèi)的土地；既然是城市范圍內(nèi)的土地，根據(jù)《憲法》第十條第一款的規(guī)定，自然就屬于國家所有?！稇椃ā肪哂凶罡叩男Я?，《憲法》第十條第一款對城市土地所有權(quán)的性質(zhì)已作了明確規(guī)定，我們必須遵守，也就是說，“村改居”后的集體土地自然變?yōu)閲小！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二條第（五）項(xiàng)規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于全民所有?！按甯木印本褪寝r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，原屬于這些成員集體所有的土地自然就屬于國家所有。原國家土地管理局頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十四條更加明確了“村改居”后未經(jīng)征用的土地，屬國家所有。因此，“村改居”自然改變集體土地所有權(quán)的性質(zhì)。

第二種觀點(diǎn): “村改居”不能自然改變集體土地所有權(quán)的性質(zhì)。

3.“村改居”不能自然改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的觀點(diǎn)是正確的筆者同意第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為“村改居”不能自然改變集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，“村改居”后，原屬農(nóng)民集體的土地仍屬農(nóng)民集體所有。理由如下：

3.1 地方政府制定的有關(guān)“村改居”后集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的政策違憲，是無效的。

目前, 地方政府普遍規(guī)定“村改居”后集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，請注意，政府的用詞是“轉(zhuǎn)”, 而不是“征地”。2004年頒布的《憲法》修正案第二十條（《憲法》第十條第三款）和《土地管理法》第二條第四款均規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。依此規(guī)定，征地是集體土地向國有轉(zhuǎn)化的唯一途徑[2]。即通過依法征地完成“村”范圍內(nèi)集體土地的國有化,而不是通過“村改居”自然轉(zhuǎn)為國有土地，更沒有規(guī)定通過改變農(nóng)民身份和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)而改變土地所有權(quán)的性質(zhì)[3]。因此，各地方政府通過“村改居”使集體土地自然變?yōu)閲惺沁`憲，所作的規(guī)定無效。

由于多方面的原因，在我國社會(huì)主義的改革實(shí)踐中，違憲的情況時(shí)有發(fā)生，沒有引起我們足夠的重視，追究責(zé)任的較少。在我國各級(jí)政府積極推進(jìn)“村改居”的進(jìn)程中，有關(guān)集體土地自然轉(zhuǎn)為國有土地的政策違憲，應(yīng)引起最高權(quán)利機(jī)關(guān)的警覺并盡快糾正，也應(yīng)引起理論界的深思。

3.2 如果我們對《憲法》第十條第一款和《土地管理法實(shí)施條例》第二條第五項(xiàng)作全面理解，也能得出“村改居”不能自然改變土地所有權(quán)的結(jié)論。

城市土地屬于國有的規(guī)定,始見于1982年的《憲法》，該《憲法》第一次對城市土地的所有權(quán)做出規(guī)定，通過立法形式宣布城市土地國有化,立法宗旨是建立土地的社會(huì)主義公有制。從《憲法》的立法背景和宗旨上作理論分析，該條規(guī)定只是對1982年以前城市市區(qū)土地屬國有予以明確,不包括1982年以后新增的城市市區(qū)的土地。1982年以后新增的城市市區(qū)的土地是否屬于國有，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬變化的歷史情況來確定，而不能簡單地認(rèn)為凡是城市市區(qū)土地就是國有土地。

我們對《憲法》第十條第一款之所以有較大的爭議，主要原因是對該條規(guī)定的“城市”范圍有爭議。城市的區(qū)域是不斷發(fā)展的，城市土地的范圍因城市的發(fā)

展而不斷擴(kuò)大，這就為我們準(zhǔn)確理解《憲法》第十條第一款增加了難度。《土地管理法》第八條第一款規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，該條款是對《憲法》第十條第一款規(guī)定的具體化，將《憲法》第十條第一款“城市”范圍具體化為“城市市區(qū)”。城市市區(qū)可以有三種理解:一是城市建成區(qū)，二是城市規(guī)劃區(qū)，三是城市行政轄區(qū)?！稇椃ā返谑畻l第一款、《土地管理法》第八條第一款所說的 “城市市區(qū)”指上述三種的哪一種？首先，筆者認(rèn)為“城市市區(qū)”不指規(guī)劃區(qū)，因?yàn)楦鶕?jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第八條“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓”的規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地不都是國有土地，有些土地就屬于集體所有。有些地方政府在編制城市規(guī)劃時(shí), 貪大求全, 將城市規(guī)劃區(qū)的范圍劃得過大, 甚至將整個(gè)行政區(qū)都劃入城市規(guī)劃區(qū),在這種情況下，“城市市區(qū)”更不能理解為城市規(guī)劃區(qū)。其次，筆者認(rèn)為“城市市區(qū)”不指城市行政轄區(qū)，因?yàn)槌鞘行姓爡^(qū)比城市規(guī)劃區(qū)的范圍還大，所以，“城市市區(qū)”也不能理解為城市行政轄區(qū)。通過以上分析，我們可以得出《憲法》第十條第一款中的“城市”范圍只能理解為城市建成區(qū)。

筆者認(rèn)為再進(jìn)一步分析“城市”范圍就是做文字游戲，沒有任何意義。對“城市”范圍產(chǎn)生爭議的根本原因不是中國文字的豐富多彩，而是我國土地所有制的“二元化”，徹底解決爭議的辦法是土地權(quán)屬全部單一化。當(dāng)然，這是我國土地改革的方向，眼前我們在“村改居”工作中還應(yīng)堅(jiān)持“村”中未辦理征地手續(xù)、尚未補(bǔ)償?shù)耐恋厝匀粚儆谵r(nóng)民集體所有，“村改居”不能自然改變集體土地所有權(quán)的性質(zhì)。

另外，我們也應(yīng)全面理解《土地管理法實(shí)施條例》第二條第五項(xiàng)的規(guī)定，該條只規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后集體土地屬于國有, 并未規(guī)定歸屬的途徑, 更未有集體土地“轉(zhuǎn)為國有土地”之說。

3.3 從法的效力等級(jí)分析，“村改居”不能自然改變土地所有權(quán)。

憲法第十條有關(guān)征地的規(guī)定本身就互相矛盾，被稱為“二律背反”現(xiàn)象[4]?！稇椃ā返谑畻l第一、二款規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”，這就意味著凡是城市化和工業(yè)化需求的土地，無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過國家的征地行為來滿足。該條第三款又規(guī)定“國家為了公共利益的需

要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，這就是說，國家只有因公共利益的需要才能對農(nóng)村集體土地實(shí)行征收或征用。但是，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，很多征地不是因?yàn)楣怖?，而是贏利的目的。按《憲法》第十條第三款的規(guī)定，因贏利的需要，不能對集體土地征收或征用。很明顯，要滿足《憲法》第十條第一、二款的要求，就會(huì)違反《憲法》第十條第三款的規(guī)定；而要堅(jiān)持后一種規(guī)定，又不能滿足前一種要求。

類似《憲法》第十條“二律背反”的現(xiàn)象在我國法律制度中較多，當(dāng)法律規(guī)定矛盾時(shí)，應(yīng)根據(jù)新法優(yōu)于舊法、高位法優(yōu)于低位法的法理來確定以哪個(gè)法律規(guī)定為準(zhǔn)?！稇椃ā返谑畻l第三款是2004年修正的，從新法優(yōu)于舊法來講，第三款比第一、二款效力高，應(yīng)以第三款為準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā返诙l第四款是人大制定的法律，根據(jù)高位法優(yōu)于低位法的法理，其效力高于國務(wù)院制定的《土地管理法實(shí)施條例》第二條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，也高于原國家土地管理局制定的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十四條的規(guī)定。國務(wù)院2004年12月24日發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第十條明確規(guī)定，禁止擅自通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的理論，該決定的效力也高于1998年12月27日制定的《土地管理法實(shí)施條例》第二條第（五）項(xiàng)的規(guī)定?？傊?，從法的效力等級(jí)上分析，征收、征用是集體土地轉(zhuǎn)為國有的法定唯一途徑，“村改居”不能自然改變土地所有權(quán)的性質(zhì)。

3.4 地方政府有關(guān)“村改居”后集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的規(guī)定，是與民爭利，是侵犯農(nóng)民合法的土地權(quán)益。

土地所有權(quán)變更后，政府因城市建設(shè)可以隨時(shí)占用農(nóng)民承包的土地，而且這種占用是強(qiáng)制性的、無須經(jīng)農(nóng)民同意，因?yàn)榇藭r(shí)土地已是國家的，法律賦予農(nóng)民的30年不變的土地承包經(jīng)營權(quán)將不復(fù)存在。所以，地方政府有關(guān)“村改居”后集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的規(guī)定侵犯農(nóng)民合法的30年土地承包權(quán)。

地方政府規(guī)定，保留集體組織和農(nóng)民個(gè)人對“村改居”后收歸國有的土地的使用權(quán)，因城鎮(zhèn)建設(shè)收回土地使用權(quán)時(shí)，按有關(guān)規(guī)定給予合理補(bǔ)償。雖然有上述規(guī)定，筆者認(rèn)為還可能侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益，因?yàn)閺恼邨l文看，補(bǔ)償范圍是不明確的，只能理解為：政府有權(quán)隨時(shí)收回已歸國家所有的、現(xiàn)暫由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民使用的土地，給予補(bǔ)償?shù)闹荒苁窃谑褂脟型恋仄陂g建筑或種植在土

地上的附著物，不必對失去土地予以補(bǔ)償，因?yàn)樯婕暗耐恋匾呀?jīng)不屬于集體所有而是屬于國有。

假如“村改居”后集體土地轉(zhuǎn)為國有的政策是正確的，“村改居”后的居委會(huì)因自辦企業(yè)要使用原屬本村的土地，就需要繳納征用國有土地的一切費(fèi)用、辦理一切手續(xù)，甚至還要以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式實(shí)行“招拍掛”。這就是說，“村改居”后的居委會(huì)無法使用“本村土地”，這對農(nóng)民來說是不公平的。

筆者認(rèn)為，某些地方政府在制定“村改居”的土地政策時(shí)敢于違憲，原因是多方面的，其中有與民爭利的成分。政府推進(jìn)城市化需要成本，而政府沒有足夠的資金，只好用犧牲農(nóng)民的土地權(quán)益來搞改革。根據(jù)現(xiàn)行的“村改居”土地政策，地方政府就能以“村改居”的名義將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，節(jié)約了可觀的資金，從而獲得大片建設(shè)用地，還可以在以后出讓、轉(zhuǎn)讓這片土地時(shí)獲取可觀的收入。由此可見，政府推進(jìn)城市化需要龐大的資金，正因?yàn)椴痪邆溥@筆龐大的資金，政府才以犧牲農(nóng)民土地權(quán)益為代價(jià)。這樣的城市化可能會(huì)給社會(huì)帶來不穩(wěn)定因素，可能會(huì)出現(xiàn)類似巴西城市化進(jìn)程中的“拉美陷阱”。

當(dāng)然，有些地方政府在“村改居”中，對轉(zhuǎn)為國有的集體土地進(jìn)行了補(bǔ)償，但補(bǔ)償不能代替全部征地程序。因?yàn)榈胤秸?guī)定“村改居”中集體土地國有化的途徑是“轉(zhuǎn)”而非“征收”，所以，地方政府在補(bǔ)償問題上可以不遵守《土地管理法》及其實(shí)施條例有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，可以補(bǔ)償、附條件補(bǔ)償，也可以不予補(bǔ)償?！督?jīng)濟(jì)日報(bào)·農(nóng)村版》2004 年9月6日第1版刊登了記者對深圳“村改居”的采訪報(bào)道，深圳原村委會(huì)主任現(xiàn)居委會(huì)主任告訴記者“市里制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)25度以上的坡地不補(bǔ)償,1998年前的荔枝補(bǔ)償一半,樹的直徑一米以下的不補(bǔ)償。我們村的2萬畝荔枝園大部分都在25度以上的坡地上,45度的也有,不算征地,就沒有補(bǔ)償?！彼?，從補(bǔ)償角度講，以“村改居”的名義將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，也可能侵犯農(nóng)民的權(quán)益

4.結(jié)語

據(jù)筆者調(diào)查，“村改居”后絕大多數(shù)地方的農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的仍是世代耕種的土地。因此，在“村改居”工作中，要確保村集體和農(nóng)民擁有的土地權(quán)益不受損害，我們就要堅(jiān)持“村改居”不能自然改變土地所有權(quán)的觀點(diǎn)，盡快糾正有關(guān)“村改居”后集體土地自然轉(zhuǎn)為國有土地的錯(cuò)誤政策。否則，“村改居”不

僅毫無意義，而且還可能引發(fā)農(nóng)民新的上訪。

參考文獻(xiàn)：

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“Rural to urban resident status transfer”

Whether to Change the Ownership of Collective Land

Zhang hong-dong

（Henan mechanic and Electronic Engineering college,Henan Xinxiang，435002）

Abstract: there havecarried on work of “rural to urban resident status transfer” in someprovinces and cities.A series of policies have been put forward to support it.And，it is wrong that the land is from ownership by the people collectively to state-owned before “rural to urban resident statustransfer”.We should insist on the view that “rural to urban resident status transfer”can not naturally change ownership of land.Keywords: “rural to urban resident status transfer”； land owned by peasant collectives；Article 10 of the Constitution

作者簡介：張宏東（1968-），男，河南新鄉(xiāng)人，副教授，研究方向：土地制度與“三農(nóng)”問題，貿(mào)易經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：河南省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《河南社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中征地補(bǔ)償法律問題研究》的階段性研究成果（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2007BFX002）。

作者真實(shí)姓名：張宏東；專業(yè)技術(shù)職稱：副教授；聯(lián)系電話：***

詳細(xì)通訊地址：河南省新鄉(xiāng)市宏力大道11號(hào)，河南機(jī)電高等?？茖W(xué)校產(chǎn)學(xué)處，郵編453002。E-mail：hxw1500@163.com