第一篇：[國(guó)研專稿]破解城市垃圾難題亟需建立長(zhǎng)效機(jī)制

[國(guó)研專稿]破解城市垃圾難題亟需建立長(zhǎng)效機(jī)制

內(nèi)容摘要：近年來，我國(guó)城市垃圾問題凸顯起來；由于處理不當(dāng)已經(jīng)誘發(fā)了一些地方的群體性事件。為此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒境外的做法和經(jīng)驗(yàn)，制定并實(shí)施科學(xué)合理的規(guī)劃和收費(fèi)政策，更好地運(yùn)用市場(chǎng)手段，加強(qiáng)垃圾的全過程管理，動(dòng)員廣大群眾積極參與，從源頭減少垃圾的產(chǎn)生和排放，分類回收利用其中可以循環(huán)利用的物質(zhì)，因地制宜地采取經(jīng)濟(jì)合理、技術(shù)可行的處理方案，通過堆肥、填埋或焚燒等措施，切實(shí)減少垃圾對(duì)城市環(huán)境和人體健康的危害。

關(guān)鍵詞：城市垃圾，處理處置，長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)策建議

垃圾問題是一個(gè)民生問題，涉及到廣大居民群眾的生活環(huán)境和身體健康，而不僅僅是處理方式方法的選擇問題。由于一些城市管理者對(duì)垃圾處理缺乏足夠準(zhǔn)備，對(duì)公眾的正當(dāng)環(huán)保呼聲處理不當(dāng)，已誘發(fā)了一些地方的群體性事件。對(duì)此，應(yīng)給予高度重視，防止其成為社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

一、城市垃圾處理不當(dāng)會(huì)成為重大的社會(huì)問題

近階段，我國(guó)城市垃圾問題凸顯起來，主要表現(xiàn)在以下方面。

(一)垃圾處理設(shè)施建設(shè)速度趕不上垃圾產(chǎn)生量的增長(zhǎng)速度

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市垃圾產(chǎn)生量迅速增長(zhǎng)。1981年全國(guó)垃圾清運(yùn)量約3000萬噸，2008年達(dá)1.54億噸，每年以5%～6%的速度增長(zhǎng)。1.54億噸僅統(tǒng)計(jì)了655個(gè)城市的垃圾產(chǎn)生量，如果算上2000多個(gè)縣城、2萬個(gè)中心城鎮(zhèn)，垃圾總量將超過2.5億噸。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2008年底全國(guó)垃圾積累量超過70億噸，占地80多萬畝。垃圾如何處理，已經(jīng)成為一些城市管理者“頭疼”的事情。

(二)簡(jiǎn)單將垃圾清掃并運(yùn)到城外堆放的辦法已帶來明顯弊端

面對(duì)城市垃圾快速增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)，一般城市的最初做法是將垃圾清掃后運(yùn)到城市周邊傾倒并露天堆放。這種做法已經(jīng)產(chǎn)生了不可忽視的弊端：一些城市已經(jīng)形成垃圾“圍城”之勢(shì)，不僅影響市容市貌，還污染環(huán)境、危害人體健康。一些城市將垃圾堆放在溝谷或水源地附近，使河水、地下水等水源受到嚴(yán)重污染，并成為人體健康的一大隱患。垃圾露天堆放，其中的有機(jī)廢物腐敗變質(zhì)，滋生蟲蠅，成為疫病產(chǎn)生和傳播的溫床。一些城市大型垃圾填埋場(chǎng)周圍已成了疾病高發(fā)區(qū)，由此導(dǎo)致的環(huán)境糾紛不斷，成為社會(huì)焦點(diǎn)之一。

(三)缺乏合理規(guī)劃和必要監(jiān)督致使垃圾處理問題逐步積累

一些城市的土地利用規(guī)劃沒有變化快，垃圾處理預(yù)留用地被挪作他用。一些城市隨意改變垃圾處理場(chǎng)地的用途，或用于建設(shè)居民小區(qū)，或用于建設(shè)工廠，使得垃圾處理場(chǎng)所離居民區(qū)越來越近；一些城市規(guī)劃的垃圾填埋預(yù)留用地與垃圾填埋需求嚴(yán)重脫節(jié)，甚至面臨無地可以填埋垃圾的窘境。一些城市管理者只注重“看得見摸得著”的表面工程建設(shè)，忽視垃圾處

理等環(huán)保設(shè)施建設(shè)。一些城市建設(shè)垃圾焚燒廠的計(jì)劃，因?yàn)槿狈εc居民群眾的有效溝通受到公眾的抵制而擱淺。由于垃圾處理費(fèi)用主要由城市政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，一些不堪重負(fù)的中小城市通過招標(biāo)等形式將垃圾交由企業(yè)處理，但對(duì)已建成的垃圾填埋場(chǎng)和焚燒廠缺乏必要的監(jiān)督和規(guī)范，導(dǎo)致這些設(shè)施的存在和運(yùn)行不同程度地影響附近居民生活和身體健康。

(四)因垃圾處理誘發(fā)了一些地方的群體性事件

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，居民的環(huán)保意識(shí)和健康意識(shí)不斷增長(zhǎng)，他們不愿再生活在彌漫著垃圾惡臭和充滿健康風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境中，開始為保護(hù)自身的環(huán)境權(quán)益采取行動(dòng)。垃圾處理設(shè)施周邊群眾的不滿情緒日增，最終誘發(fā)了一些群體性事件。2009年，北京、廣州、江蘇等地的居民或到垃圾處理場(chǎng)靜坐，或到相關(guān)場(chǎng)所“散步”，或到市政府上訪等，就是其中的例子。公眾的環(huán)保意識(shí)開始覺醒，借助互聯(lián)網(wǎng)交流信息的便利，希望不把垃圾處理場(chǎng)建在自己的“后院”以影響正常生活，要求有一個(gè)清潔的生活環(huán)境等，這些并非無理要求，也符合中央提出的以人為本的科學(xué)發(fā)展觀內(nèi)涵。然而，在對(duì)群體性事件的應(yīng)對(duì)中，少數(shù)城市管理者破解垃圾困局的能力不足，更缺乏信息化時(shí)代下處理群體性事件的應(yīng)急能力。他們唯上唯本，把居民的正常環(huán)保要求看成是無理取鬧，不僅不與群眾溝通對(duì)話還采取不當(dāng)措施，激化了居民和地方政府的矛盾。從某種意義上說，破解垃圾困局也是對(duì)信息化時(shí)代下政府執(zhí)政能力的一種考驗(yàn)。

二、我國(guó)的垃圾處理問題要比發(fā)達(dá)國(guó)家復(fù)雜得多

我國(guó)的城市垃圾處理問題將比發(fā)達(dá)國(guó)家更為棘手，主要體現(xiàn)在以下方面。

(一)對(duì)城市垃圾快速增長(zhǎng)缺乏處理處置的必要準(zhǔn)備

境外城市垃圾管理主體明確，規(guī)劃的約束性很強(qiáng)。由于垃圾產(chǎn)生和處理的地域性，境外的城市垃圾管理由市政當(dāng)局環(huán)保部門負(fù)責(zé)。市政府扶持垃圾處理及其中有用廢物的回收利用，垃圾處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)則交給市場(chǎng)。與發(fā)達(dá)國(guó)家的后工業(yè)化階段相比，我國(guó)處于快速工業(yè)化和城市化階段，每年有1000多萬農(nóng)民變?yōu)榫用?，不僅垃圾產(chǎn)生量增長(zhǎng)很快，而且還集中在城市。與快速城市化相對(duì)應(yīng)，垃圾處理的管理體制和規(guī)劃等前期準(zhǔn)備不足。受自然條件的制約，不少城市能用于填埋垃圾的場(chǎng)所本來就不多；受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，一些地方原來規(guī)劃的垃圾填埋預(yù)留地，已被用作房地產(chǎn)開發(fā)、工業(yè)建設(shè)等?！跋聦谜还苌蠈谜氖隆保块T之間“有利的事情搶著做，沒利的事情相互推諉”。垃圾處理由城市環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)，環(huán)保部門對(duì)垃圾污染的執(zhí)法難度較大，結(jié)果是垃圾處理場(chǎng)所與居民區(qū)越來越近，垃圾處理等環(huán)境問題逐步積累并在近期集中爆發(fā)。

(二)對(duì)成分復(fù)雜的城市垃圾缺乏因地制宜的解決方案

盡管境外垃圾成分相對(duì)穩(wěn)定，分類、回收得到高度重視，但堆肥、填埋和焚燒仍是主要的垃圾處理方法。歐洲環(huán)境局的調(diào)查研究顯示，2007年歐盟國(guó)家42%的城市垃圾采用填埋方式處理，20%的城市進(jìn)行循環(huán)利用，17%的城市進(jìn)行堆肥處理。20世紀(jì)70年代中期日本垃圾焚燒和填埋處理各占約50%，20世紀(jì)末以焚燒為主。我國(guó)人口總量大，人口密度高，煤炭仍然是大多數(shù)城市的家庭燃料，垃圾成分復(fù)雜，不是分類回收利用就能解決垃圾難題的。由于生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等原因，垃圾中不能回收利用的成分多，各地的差異較大，如

北京、上海、廣州等大城市的垃圾中可以回收利用的廢棄物比例在增加，通過回收利用可減少部分垃圾處理量；中小城市的生活垃圾中煤灰占較大比例，菜葉等廚余垃圾也不少。從總體上看，我國(guó)垃圾中不能回收利用的在70%以上。面對(duì)多樣化的垃圾成分和地區(qū)發(fā)展水平，不可能有“一刀切”的處理方式，需要根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件選擇適宜的解決方案。

(三)缺乏必要的城市垃圾處理經(jīng)費(fèi)

收費(fèi)是境外垃圾處理處置費(fèi)用的主要來源。境外的垃圾收費(fèi)方式主要有三種類型：一是按量收費(fèi)——按垃圾容器容量或重量收費(fèi)；二是定額收費(fèi)——按戶或按人頭收取一定的費(fèi)用；三是超量收費(fèi)——定量以下免費(fèi)或收很少的費(fèi)，超過定額部分則按量收費(fèi)或收費(fèi)較高。各國(guó)收費(fèi)多少不等，如英國(guó)在地方政府付給垃圾處理企業(yè)35英磅/噸的費(fèi)用中，含有中央政府收取的15英磅/噸垃圾填埋稅。垃圾、廢水等處理設(shè)施的建設(shè)資金，國(guó)外主要來自財(cái)政投入、市政債券，也采用BOT等方式建設(shè)，而處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)主要采取市場(chǎng)化的方式。我國(guó)的情況則完全不同。由于我國(guó)垃圾處理量大，處理方法受到技術(shù)、資金等方面的限制。能賣錢的廢舊物品都給了收破爛的，生活垃圾只交清掃費(fèi)。面對(duì)堆肥、填埋和焚燒等垃圾處理費(fèi)用逐步增加的現(xiàn)實(shí)，由于經(jīng)費(fèi)不足，市場(chǎng)化成為一些城市管理者不得不做出的選擇；由于缺乏制度保障和監(jiān)督，必然出現(xiàn)這樣那樣的問題。

(四)缺乏對(duì)城市垃圾處理的正確認(rèn)識(shí)，一些模糊說法誤導(dǎo)了大眾

國(guó)內(nèi)一些專家不顧城市垃圾成分不同于國(guó)外、大多數(shù)生活垃圾不能回收利用的事實(shí)，片面強(qiáng)調(diào)“垃圾是放錯(cuò)地方的資源”；一些專家過分強(qiáng)調(diào)垃圾焚燒排放的二噁英毒性，現(xiàn)在已經(jīng)被居民用來反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒廠的主要依據(jù)；一些專家宣稱垃圾焚燒在西方國(guó)家是“夕陽產(chǎn)業(yè)”，并由此推斷我國(guó)也不應(yīng)建城市垃圾焚燒廠。然而，我國(guó)的基本國(guó)情和發(fā)展階段決定了，我們不能照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的做法和經(jīng)驗(yàn)，也不宜將發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)的理念直接應(yīng)用為我國(guó)的垃圾處理措施。如果以為可以跨越發(fā)展階段對(duì)垃圾進(jìn)行分類和回收利用，就可以解決中國(guó)的城市垃圾問題，無異于天方夜譚；如果以為不焚燒可以直接堆放或填埋，也是不現(xiàn)實(shí)的，不用說已有城市找不到可以填埋垃圾的地方，更何況土地還要“留與子孫耕”。

三、破解我國(guó)城市垃圾困局的對(duì)策建議

從實(shí)際出發(fā)，研究提出垃圾管理和解決方案，切實(shí)解決垃圾處理處置問題，成為城市可持續(xù)發(fā)展的迫切任務(wù)之一。破解垃圾困局需要因地制宜，當(dāng)務(wù)之急是找到經(jīng)濟(jì)合理、技術(shù)可行的長(zhǎng)期解決方案。為此，提出如下建議。

(一)制定切實(shí)可行的規(guī)劃，一旦發(fā)布就須持續(xù)實(shí)施

制定規(guī)劃，保證垃圾處理的經(jīng)濟(jì)合理和技術(shù)可行；垃圾處理場(chǎng)所的選擇，要將安全放在首位，避免垃圾處理對(duì)生態(tài)環(huán)境和人體健康產(chǎn)生不利影響。境外一些城市的垃圾焚燒設(shè)施建在機(jī)關(guān)大樓附近，表明二噁英對(duì)人的影響是可以控制的。應(yīng)盡可能尋求低成本的處理辦法，畢竟垃圾處理費(fèi)用最終由居民承擔(dān)。垃圾處理規(guī)劃中應(yīng)明確處理和管理目標(biāo)。近期可將垃圾的無害化處理作為重點(diǎn)，既要及時(shí)清運(yùn)城市垃圾不能留下環(huán)境污染源，又要還歷史欠賬，清除城市周邊的垃圾堆，還民眾一個(gè)優(yōu)美舒適的生活環(huán)境。從中長(zhǎng)期看，應(yīng)將垃圾管理的重心前移，從源頭減少垃圾產(chǎn)生；少用過度包裝的物品，少用一次性物品；盡可能延長(zhǎng)產(chǎn)品的使

用時(shí)間，建設(shè)二手貨市場(chǎng)，鼓勵(lì)居民交換不用的舊貨。

我國(guó)處于工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展階段，相關(guān)垃圾規(guī)劃應(yīng)兼顧城鄉(xiāng)，適當(dāng)超前，明確技術(shù)路線，并與土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)等規(guī)劃銜接；一旦制定就應(yīng)由人大批準(zhǔn)發(fā)布持續(xù)實(shí)施，避免朝令夕改，也不能因?yàn)閾Q了領(lǐng)導(dǎo)就推倒重來。

(二)確定技術(shù)路線，依靠技術(shù)進(jìn)步支撐垃圾處理

城市垃圾處理的“技術(shù)路線圖”，既不能簡(jiǎn)單照搬境外的辦法，也不能“一刀切”；由于各地垃圾成分有差異、土地多寡不一樣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均收入不盡相同，必須有差異化的處理方案，必須有適應(yīng)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的解決途徑。應(yīng)根據(jù)城市所在地的土地資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)能力等多方面的因素綜合平衡，選擇適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的處理處置方式，或是堆肥、或是填埋，或是焚燒。不顧實(shí)際鼓勵(lì)或反對(duì)某種處理方法，甚至企圖阻礙垃圾處理，均不利于城市垃圾問題的解決。

應(yīng)提倡對(duì)生活垃圾進(jìn)行生物預(yù)處理，重點(diǎn)削減垃圾中水分和有機(jī)物，為后續(xù)處理和減少污染創(chuàng)造條件；分類回收并利用垃圾中一切可以利用的廢棄物，如餐廚垃圾可用于生產(chǎn)有機(jī)肥還田，可燃廢物用于焚燒發(fā)電，垃圾填埋氣回收熱利用，切實(shí)減少垃圾填埋占地。應(yīng)研發(fā)先進(jìn)、實(shí)用、經(jīng)濟(jì)的垃圾處理處置技術(shù)，提高垃圾就地消納能力；推廣使用先進(jìn)適用的分類處置技術(shù)。實(shí)施處理企業(yè)的準(zhǔn)入管理，加強(qiáng)分類指導(dǎo)。引進(jìn)、消化和吸收境外垃圾處理處置先進(jìn)理念、技術(shù)和制度，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的發(fā)展目標(biāo)。

(三)制定激勵(lì)政策，以產(chǎn)業(yè)化的途徑解決城市垃圾處理問題

建立健全垃圾收費(fèi)制度，按“扔垃圾付費(fèi)”原則，制定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，選擇穩(wěn)定有效載體，低成本高效率地收取垃圾費(fèi)；實(shí)行收支兩條線，避免被挪用。建立與垃圾有關(guān)的統(tǒng)計(jì)和公告制度，并自覺接受社會(huì)監(jiān)督。制定并實(shí)施相關(guān)政策，如抵押-返還政策、土地使用政策、稅收優(yōu)惠政策等；加大財(cái)政投入，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入再生資源回收和資源化利用、垃圾無害化處理處置等領(lǐng)域，使財(cái)政投入和收費(fèi)等項(xiàng)收入與環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本在財(cái)務(wù)上大致平衡。落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，規(guī)范廢品回收系統(tǒng)，鼓勵(lì)廢舊資源的再生利用，促進(jìn)源頭減量。對(duì)現(xiàn)有政策及其執(zhí)行情況進(jìn)行回顧和總結(jié)，以免養(yǎng)成企業(yè)的政策“依賴”，甚至阻礙垃圾分類、冒領(lǐng)補(bǔ)貼等不良行為，或?qū)⒗贌哪康姆旁诎l(fā)電上，以獲得國(guó)家政策性補(bǔ)貼作為主要的營(yíng)利手段。更好地應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制，如價(jià)格和稅收等工具，培育綠色堆肥、可再生能源利用等的市場(chǎng)；放開垃圾收運(yùn)、分類回收、處理行業(yè)的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，鼓勵(lì)多種所有制企業(yè)進(jìn)入環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域；規(guī)范招投標(biāo)機(jī)制，推動(dòng)再生資源綜合利用和廢棄物資源化產(chǎn)業(yè)的快速健康發(fā)展。

(四)建立體制機(jī)制，加強(qiáng)城市垃圾的全過程管理

垃圾管理涉及規(guī)劃、環(huán)保、財(cái)政、稅務(wù)、企業(yè)、民眾等不同主體，應(yīng)建立一個(gè)由環(huán)境保護(hù)部門牽頭、有關(guān)職能部門參加的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一是推動(dòng)垃圾綜合管理目標(biāo)和規(guī)劃的實(shí)施；二是協(xié)調(diào)相關(guān)部門的重大決策，如垃圾處理廠選址，廢物循環(huán)利用網(wǎng)絡(luò)建立，源頭減量化措施的實(shí)施等；三是督促、檢查和評(píng)價(jià)，以免垃圾對(duì)環(huán)境和人體健康產(chǎn)生不利影響。

充分發(fā)揮各級(jí)政府的作用。中央政府有關(guān)部門應(yīng)在垃圾處理的總體規(guī)劃、資金投入、政策保障、運(yùn)行機(jī)制等方面發(fā)揮作用；地方政府承擔(dān)垃圾處理規(guī)劃實(shí)施、設(shè)施運(yùn)行監(jiān)督等方面的責(zé)任，這是現(xiàn)行《固體廢物污染環(huán)境防治法》的明確規(guī)定。

建立對(duì)話機(jī)制、管理機(jī)制、垃圾處理設(shè)施運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制。政府部門應(yīng)充分發(fā)揮行政管理、市場(chǎng)管理、社會(huì)管理和公共管理職能，創(chuàng)造一個(gè)公平、公正、公開的市場(chǎng)環(huán)境。垃圾處理問題的最終解決，還要通過居民和政府的理智溝通，攜手面對(duì)，共同探求一條切實(shí)可行的解決方案。應(yīng)特別重視預(yù)防因垃圾處理不當(dāng)誘發(fā)群體性事件，保障社會(huì)穩(wěn)定。

(五)完善法律法規(guī)，為城市垃圾處理處置提供法律依據(jù)

20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)出臺(tái)了一系列法律法規(guī)和規(guī)范性文件，如《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》、《關(guān)于開展資源綜合利用若干問題的暫行規(guī)定》、《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》、《生活垃圾填埋污染控制標(biāo)準(zhǔn)》、《城市生活垃圾焚燒處理工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等，應(yīng)修訂完善，按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，建立起符合我國(guó)國(guó)情的源頭預(yù)防、資源循環(huán)利用和無害化處理的法規(guī)體系，特別是廢水處理、垃圾處理等與人民生活息息相關(guān)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，制定發(fā)布生活垃圾收運(yùn)管理及市場(chǎng)運(yùn)作、服務(wù)收費(fèi)等方面的標(biāo)準(zhǔn)，從而為城市垃圾處理處置提供法律依據(jù)。應(yīng)加大執(zhí)法力度，避免“守法成本高、違法成本低”現(xiàn)象的產(chǎn)生和在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)存在。

(六)開展宣傳教育，提高公眾的參與能力

垃圾處理和管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要公眾的廣泛參與和積極行動(dòng)。應(yīng)充分發(fā)揮政府部門、環(huán)保組織、科研機(jī)構(gòu)及社會(huì)團(tuán)體等不同主體的作用，大力開展宣傳教育，組織、指導(dǎo)公眾廣泛參與衛(wèi)生城市建設(shè)活動(dòng)；應(yīng)使大家明白，城市垃圾應(yīng)當(dāng)處理也不能不處理。垃圾處理是當(dāng)代人生存和發(fā)展必須做出的選擇，否則不僅影響生活環(huán)境，還會(huì)遺患子孫后代。破解城市垃圾難題，尤其是垃圾減量化，需要全體民眾改變觀念和消費(fèi)習(xí)慣，如到飯店吃飯盡可能不要剩下，剩下就打包帶走；又如少用一次性產(chǎn)品，從源頭減少垃圾產(chǎn)生。進(jìn)行垃圾分類以利于可循環(huán)利用的廢紙、廢塑料等的“物盡其用”，不要隨意扔垃圾以保護(hù)公共環(huán)境衛(wèi)生。只有公眾的意識(shí)提高和積極行動(dòng)，使環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展理念在全社會(huì)形成共識(shí)，成為每個(gè)公民的自覺行動(dòng)，才能有干凈的水、才能有新鮮的空氣、才能有良好的生活環(huán)境。

作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部 周宏春

第二篇：[國(guó)研專稿]以破解資源環(huán)境難題為重要突破口推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展(上)

[國(guó)研專稿]以破解資源環(huán)境難題為重要突破口推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展（上）

內(nèi)容摘要：在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的背景下，我國(guó)在資源環(huán)境問題上正面臨著一系列新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，特別是應(yīng)對(duì)全球氣候變化，既帶來了節(jié)能減排壓力，也將推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和新增長(zhǎng)點(diǎn)的形成。以破解資源環(huán)境難題為重要突破口推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，緊迫性突出，有利條件較多。與此同時(shí)，要正確認(rèn)識(shí)和處理好挑戰(zhàn)和機(jī)遇、資源價(jià)格改革與放寬準(zhǔn)入、淘汰落后與促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、價(jià)格改革與社會(huì)承受力、政府干預(yù)與市場(chǎng)機(jī)制等重要關(guān)系。

關(guān)鍵詞：結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，資源環(huán)境

一、應(yīng)對(duì)危機(jī)背景下我國(guó)在資源環(huán)境問題上面臨新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇

（一）國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化共識(shí)增加、行動(dòng)加快，我國(guó)面臨重大而長(zhǎng)期的挑戰(zhàn)

應(yīng)對(duì)氣候變化已成為近年來國(guó)際社會(huì)的重要議題和博弈焦點(diǎn)。隨著氣候變化負(fù)面影響進(jìn)一步顯現(xiàn)，國(guó)際社會(huì)的認(rèn)識(shí)逐步深化，態(tài)度發(fā)生重要轉(zhuǎn)變。氣候問題由一個(gè)科學(xué)問題逐步演變?yōu)槿蛐缘慕?jīng)濟(jì)和政治問題。人類活動(dòng)影響氣候變化并須采取減排行動(dòng)，正在成為國(guó)際社會(huì)的普遍共識(shí)。國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)開始加快。

溫室氣體減排是世界各國(guó)面臨的共同挑戰(zhàn)，但發(fā)展中國(guó)家特別是進(jìn)入工業(yè)化階段的發(fā)展中國(guó)家面臨的沖擊更大。我國(guó)正處在能耗增長(zhǎng)“爬坡”的工業(yè)化中后期，經(jīng)濟(jì)規(guī)模持續(xù)增大，能源利用效率總體偏低，雖然人均歷史累計(jì)排放仍在低位，但二氧化碳排放總量已居世界前列。據(jù)有關(guān)方面研究，今后一個(gè)時(shí)期，全球二氧化碳排放新增量中我國(guó)還將占較大比重。我們將會(huì)面對(duì)國(guó)際社會(huì)日益加大的減排壓力和期待。

將氣候變化與國(guó)際貿(mào)易掛鉤是我國(guó)面對(duì)的又一新挑戰(zhàn)。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家提出的碳關(guān)稅，很可能成為下一階段發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施貿(mào)易保護(hù)的籌碼，并演變?yōu)樾碌馁Q(mào)易壁壘。歐盟已決定將該地區(qū)的航空運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)納入其減排體系，并推動(dòng)全球海運(yùn)業(yè)制定減排目標(biāo)。未來的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境更加復(fù)雜多變。

我國(guó)在國(guó)際上正面臨一場(chǎng)由氣候變化引發(fā)的新的長(zhǎng)期斗爭(zhēng)。一方面，我們應(yīng)力爭(zhēng)建立基于人均歷史累計(jì)排放的公平合理可持續(xù)的解決方案，為包括我國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取應(yīng)有的發(fā)展權(quán)利和空間。另一方面，我們也要認(rèn)識(shí)到，減排并非只為簡(jiǎn)單回應(yīng)國(guó)際壓力，更是我國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要；減排也并非僅僅增加了經(jīng)濟(jì)成本，更是我國(guó)加快創(chuàng)新、培育新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的難得機(jī)遇。我國(guó)政府已經(jīng)宣布2020年單位GDP碳排放強(qiáng)度比2005年下降40%～45%，這是一個(gè)需要通過艱苦努力方能達(dá)到的目標(biāo)。

（二）以氣候變化為契機(jī)的新一輪技術(shù)革命，將推動(dòng)全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)

應(yīng)對(duì)氣候變化，實(shí)質(zhì)上是要求比以往較少的碳排放實(shí)現(xiàn)同樣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，核心是提高碳排放的生產(chǎn)率。由此將催生出大量新的技術(shù)、工藝和生產(chǎn)方法，新的市場(chǎng)、管理機(jī)制和商業(yè)模式，新的制度安排。種種跡象表明，這將是一場(chǎng)具有歷史意義的重大創(chuàng)新，將引領(lǐng)人類社

會(huì)進(jìn)入以綠色發(fā)展為特征的時(shí)代，其規(guī)模、深度和影響力，很可能與人類社會(huì)曾經(jīng)歷過的蒸汽機(jī)、電力、信息等重大技術(shù)革命處于同一水平。

近來國(guó)際上將氣候危機(jī)與金融危機(jī)相提并論絕非偶然。發(fā)達(dá)國(guó)家大打氣候變化這張牌，一個(gè)重要?jiǎng)訖C(jī)是通過形成某種國(guó)際國(guó)內(nèi)的減排約束，為與氣候變化相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造市場(chǎng)需求，由此形成新的技術(shù)突破和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，為危機(jī)后的實(shí)體經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和持續(xù)增長(zhǎng)提供動(dòng)力。國(guó)際上關(guān)于氣候問題的爭(zhēng)論和博弈還將持續(xù)，某種國(guó)際減排協(xié)議的達(dá)成和實(shí)施還會(huì)有諸多不確定性，但由此引發(fā)的技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)程已經(jīng)實(shí)際發(fā)生，并呈逐步加快態(tài)勢(shì)。

技術(shù)創(chuàng)新同時(shí)也是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)過程，將改變已有的資源配置和競(jìng)爭(zhēng)格局，改變國(guó)家間的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)力量乃至綜合實(shí)力對(duì)比。發(fā)達(dá)國(guó)家在新能源和節(jié)能減排技術(shù)上占有一定優(yōu)勢(shì)，如果進(jìn)一步加大投入、加快行動(dòng)，尤其是在某些領(lǐng)域取得重大技術(shù)突破，將會(huì)占據(jù)新的戰(zhàn)略制高點(diǎn)，拉大與其他國(guó)家的差距。在這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，不參與、少參與、晚參與都可能成為失敗者。經(jīng)過改革開放以來的持續(xù)發(fā)展，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力顯著增強(qiáng)。與歷史上其他技術(shù)革命發(fā)生時(shí)相比，我國(guó)在這一輪技術(shù)革命中與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距相對(duì)較小。在新能源和節(jié)能減排領(lǐng)域我們已經(jīng)擁有一定技術(shù)儲(chǔ)備，在少數(shù)領(lǐng)域與國(guó)際先進(jìn)水平較為接近。更重要的是，我們擁有吸收新技術(shù)的潛在巨大市場(chǎng)規(guī)模，為新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化配套的較為完整的產(chǎn)業(yè)體系。如果我們不失時(shí)機(jī)地抓住這一輪技術(shù)創(chuàng)新機(jī)遇，積極面對(duì)和參與競(jìng)爭(zhēng)，充分利用各種有利條件，抓緊培育新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，就很有可能縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)差距，并在某些領(lǐng)域與其并駕齊驅(qū)，或贏得領(lǐng)先地位。

（三）危機(jī)后的新一輪工業(yè)化浪潮將對(duì)全球資源供需形勢(shì)產(chǎn)生重大影響

危機(jī)在使發(fā)達(dá)國(guó)家受創(chuàng)的同時(shí)也給發(fā)展中國(guó)家?guī)砭薮鬀_擊，不少發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)衰退程度超過發(fā)達(dá)國(guó)家。但是危機(jī)不大可能使全球化進(jìn)程停頓或逆轉(zhuǎn)，也不大可能使一些發(fā)展中國(guó)家已經(jīng)開始的工業(yè)化進(jìn)程停頓或逆轉(zhuǎn)。隨著全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和回暖，可以預(yù)期，這些發(fā)展中國(guó)家將會(huì)重回工業(yè)化進(jìn)程軌道，另一些發(fā)展中國(guó)家也將會(huì)加入這一進(jìn)程。

進(jìn)入發(fā)展中國(guó)家新一輪工業(yè)化進(jìn)程的有印度等具備一定發(fā)展基礎(chǔ)的國(guó)家，也有非洲、南美洲、中亞等地區(qū)傳統(tǒng)上比較落后的國(guó)家。這些國(guó)家所覆蓋的人口規(guī)模將超過中國(guó)，資源需求將集中釋放且持續(xù)增加，加上中國(guó)尚未度過資源需求增長(zhǎng)的高峰期，兩種力量疊加，將會(huì)使本已緊張的全球資源供給面臨空前壓力。

另一個(gè)值得重視的因素是能源和其他重要資源日益明顯的金融屬性。由于能源和其他重要資源大多不可再生、儲(chǔ)量有限，開發(fā)周期較長(zhǎng)，勞動(dòng)生產(chǎn)率提高幅度不大，很容易成為國(guó)際上金融資本的投機(jī)標(biāo)的。盡管危機(jī)后金融監(jiān)管將有所加強(qiáng)，但國(guó)際游資的大量存在，國(guó)際貨幣體系不穩(wěn)定等因素，將使圍繞能源和其他重要資源的金融投機(jī)活動(dòng)難以避免。真實(shí)需求的上升加金融投機(jī)，將使未來相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期全球資源價(jià)格總體上呈上升趨勢(shì)，且波動(dòng)幅度加大。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的國(guó)際資源環(huán)境將更趨嚴(yán)峻和復(fù)雜。

（四）經(jīng)濟(jì)回穩(wěn)并轉(zhuǎn)入常規(guī)增長(zhǎng)后我國(guó)面臨的資源環(huán)境壓力必將再度突出

近期我國(guó)節(jié)能減排成效明顯，既得益于相關(guān)政策措施，也與經(jīng)濟(jì)增速下降直接相關(guān)。通過實(shí)施一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在全球率先回穩(wěn)，并逐步轉(zhuǎn)入常規(guī)增長(zhǎng)軌道。危機(jī)前

對(duì)能源資源的高需求將再次顯現(xiàn)。

我國(guó)目前仍處在工業(yè)化和城市化加快推進(jìn)階段。在這一階段，以工業(yè)為主、重工業(yè)占較大比重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)格局不會(huì)有大的改變。有關(guān)研究表明，從2000年到2007年的8年間，我國(guó)煤炭消費(fèi)量幾乎是前50年消費(fèi)量的一半，水泥和鋼鐵消費(fèi)量超過或等于前50年的總和，銅的消費(fèi)量是前50年的2倍多?？梢灶A(yù)期，這種對(duì)能源和其他重要資源高需求的格局仍將持續(xù)。人為改變消費(fèi)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、壓低工業(yè)比重，既不合理，空間也不大。緩解資源環(huán)境壓力，主要著力點(diǎn)要放到提高資源利用效率，顯著改進(jìn)技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)等上，以此平衡保持平穩(wěn)較快發(fā)展與資源環(huán)境約束壓力加大之間的關(guān)系。

（五）我國(guó)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期將面對(duì)增長(zhǎng)速度下降和要素成本上升的雙重挑戰(zhàn)

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)國(guó)家連續(xù)40年保持兩位數(shù)增長(zhǎng)尚無先例。我國(guó)已經(jīng)連續(xù)30年保持9%以上的高增長(zhǎng)，這種勢(shì)頭不可能長(zhǎng)期持續(xù)。根據(jù)我們的初步研究，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有可能在3～5年后下一個(gè)臺(tái)階，由目前的10%左右降到7%左右，轉(zhuǎn)入一個(gè)次高速或中速增長(zhǎng)階段。

我國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在中速增長(zhǎng)條件下將難以為繼，這種狀況在這次危機(jī)沖擊下已有所顯現(xiàn)。2008年四季度和2009年一季度我國(guó)增長(zhǎng)率在6%左右，伴隨的狀況是企業(yè)利潤(rùn)急劇減少，財(cái)政收入大幅下滑，失業(yè)問題突出。僅是兩個(gè)季度，我們就感受到很大壓力。發(fā)達(dá)國(guó)家3%以下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)屬常態(tài)，企業(yè)依靠技術(shù)進(jìn)步在低增長(zhǎng)的市場(chǎng)需求下仍能獲利。而我國(guó)企業(yè)盈利主要憑借低成本的要素投入和市場(chǎng)容量的快速擴(kuò)張；一旦增長(zhǎng)速度顯著下降，企業(yè)經(jīng)營(yíng)就會(huì)陷入困境。

進(jìn)入次高速或中速增長(zhǎng)時(shí)期后，資源需求增速會(huì)相應(yīng)降低，但總量仍將保持巨大規(guī)模。另一方面，由于資源價(jià)格上升，加上勞動(dòng)力等其他要素的成本上升，我國(guó)經(jīng)濟(jì)將長(zhǎng)期面對(duì)要素成本上升的壓力。增長(zhǎng)速度降低和要素成本上升，將從供求兩方面同時(shí)擠壓企業(yè)的盈利空間。如果說現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在高速增長(zhǎng)期尚能維持，一旦轉(zhuǎn)入中低增長(zhǎng)期，其實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變勢(shì)在必行。否則，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將很可能面臨長(zhǎng)期困難。企業(yè)盈利模式和整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是“慢變量”，必須及早著手，持續(xù)推進(jìn)，才有可能在未來增長(zhǎng)速度降低時(shí)不會(huì)出現(xiàn)大的沖擊，并成功轉(zhuǎn)入雖增長(zhǎng)速度有所回落，但增長(zhǎng)質(zhì)量和效益顯著提高、可持續(xù)性增強(qiáng)的新發(fā)展階段。

二、把破解資源環(huán)境難題作為推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要突破口

（一）資源環(huán)境的價(jià)格扭曲和體制機(jī)制不順是我國(guó)結(jié)構(gòu)失衡的根本原因

我國(guó)結(jié)構(gòu)失衡有多方面原因，其中資源環(huán)境價(jià)格扭曲和體制機(jī)制不順起著基礎(chǔ)性作用。相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期以來，我國(guó)的資源和環(huán)境價(jià)格受到不同程度的扭曲，包括土地、水、能源和其他資源的價(jià)格低估，環(huán)境污染、生態(tài)破壞造成的外部損害沒有內(nèi)部化為生產(chǎn)成本等。這種扭曲在造成企業(yè)層面浪費(fèi)、低效、生態(tài)環(huán)境破壞等問題的同時(shí)，鼓勵(lì)高耗能、高耗水、高耗資源、高污染行業(yè)的發(fā)展，扭曲產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使已進(jìn)入重化工業(yè)加快增長(zhǎng)階段的我國(guó)工業(yè)不得不承受更大的資源環(huán)境約束壓力。其次，由于資源環(huán)境價(jià)格低估，從而使我國(guó)出口產(chǎn)品的成本低估，競(jìng)爭(zhēng)力部分虛增，成為我國(guó)外貿(mào)進(jìn)出口失衡的重要因素。再次，重工業(yè)比例過高、出口比例過高，必然導(dǎo)致投資比重過高，進(jìn)而扭曲投資消費(fèi)的比例關(guān)系。從資源環(huán)境問題入手推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，具有“釜底抽薪”之效，不僅可以直接促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)其他方面的結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整全局，都將產(chǎn)生關(guān)鍵性、實(shí)質(zhì)性的影響。

（未完待續(xù)）

作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（劉世錦 統(tǒng)稿執(zhí)筆）

第三篇：[國(guó)研專稿]以破解資源環(huán)境難題為重要突破口推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展(下)

[國(guó)研專稿]以破解資源環(huán)境難題為重要突破口推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展（下）

（二）資源環(huán)境領(lǐng)域是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的適宜切入點(diǎn)

“誰”來調(diào)結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)調(diào)整中政府、企業(yè)和市場(chǎng)各自應(yīng)扮演什么角色，發(fā)揮何種作用，是長(zhǎng)期以來爭(zhēng)議較大、同時(shí)理論性和現(xiàn)實(shí)性都很強(qiáng)的問題。我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正在完善過程之中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是資源配置的基礎(chǔ)，也應(yīng)當(dāng)是結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)。宏觀上呈現(xiàn)的各種結(jié)構(gòu)和比例關(guān)系，主要是由社會(huì)上大量的企業(yè)和個(gè)人在市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)下的活動(dòng)形成的。通過完善市場(chǎng)機(jī)制，使之在結(jié)構(gòu)調(diào)整中更好地發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，應(yīng)是我們堅(jiān)持不懈努力的方向。

另一方面，由于以下幾方面的原因，又需要政府在結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮重要作用。一是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚有諸多不完善之處，其完善過程中需要政府發(fā)揮作用；二是即使在較完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，也有“市場(chǎng)失靈”問題，需要政府的作用加以彌補(bǔ)；三是我國(guó)正處在工業(yè)化進(jìn)程中的結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)換時(shí)期，不少特定問題解決超出了市場(chǎng)機(jī)制的能力范圍；四是現(xiàn)階段各級(jí)政府在資源配置中握有較大權(quán)力，國(guó)企大多處在基礎(chǔ)性行業(yè)，本身就是市場(chǎng)活動(dòng)的直接參與者。在看到政府發(fā)揮作用必要性的同時(shí)，也應(yīng)看到政府不當(dāng)干預(yù)產(chǎn)生負(fù)面影響的風(fēng)險(xiǎn)，因此，政府推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的切入點(diǎn)或“抓手”選擇至關(guān)重要?，F(xiàn)階段資源環(huán)境領(lǐng)域需要解決大多數(shù)問題，屬于理論上所說的“外部性問題”，政府以包括直接干預(yù)等多種手段介入理由充分，既是當(dāng)前我們推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的迫切需要，也與國(guó)際上通行做法有相同之處。與其他領(lǐng)域相比，政府將資源環(huán)境領(lǐng)域作為推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的抓手必要性、合理性明顯，“出錯(cuò)”的可能性較低。

（三）結(jié)構(gòu)調(diào)整中破解資源環(huán)境難題的共識(shí)程度較高

當(dāng)前我國(guó)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的突出問題，除資源環(huán)境問題外，還有內(nèi)需外需、儲(chǔ)蓄消費(fèi)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，以及地區(qū)發(fā)展和收入分配差距拉大等。對(duì)這些問題的起因、表現(xiàn)和影響的認(rèn)識(shí)并不一致。在如何認(rèn)識(shí)外需作用、如何認(rèn)識(shí)重化工業(yè)發(fā)展、我國(guó)是否存在嚴(yán)重消費(fèi)不足等的問題上尚有很大爭(zhēng)議，在有的問題上還存在著對(duì)主要數(shù)據(jù)真實(shí)性的質(zhì)疑。相比而言，在資源環(huán)境問題上，不能說不存在爭(zhēng)議，但社會(huì)共識(shí)程度明顯高于其他問題。社會(huì)各界日益重視資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)問題，綠色發(fā)展理念和節(jié)能環(huán)保社會(huì)意識(shí)已經(jīng)初步形成。

社會(huì)共識(shí)推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有重要意義。共識(shí)程度高有利于相互協(xié)調(diào)，減少摩擦，統(tǒng)一行動(dòng)；有利于少爭(zhēng)論或不爭(zhēng)論，把主要精力放到工作推動(dòng)上，在較短時(shí)間內(nèi)取得明顯成效。

（四）破解資源環(huán)境難題的有利條件增多

當(dāng)前以解決資源環(huán)境問題為抓手推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利條件明顯多于以往。從基本面看，經(jīng)過30年的改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)總體上已經(jīng)到了可以爭(zhēng)取資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相平衡、相協(xié)調(diào)的發(fā)展階段。一方面，資源環(huán)境壓力依然很大，另一方面，解決資源環(huán)境領(lǐng)域的突出問題，已成為社會(huì)公眾的內(nèi)在要求，例如，青山綠水、優(yōu)美環(huán)境、節(jié)約型環(huán)保型的生活方式等，正在成為居民生活質(zhì)量提高的重要內(nèi)容。同樣重要的是，新體制的確立和逐步完善、技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國(guó)力的顯著提高，能夠?yàn)榻鉀Q資源環(huán)境問題提供體制機(jī)制、物質(zhì)技術(shù)和財(cái)力上的必要支持。國(guó)內(nèi)社會(huì)各界對(duì)解決資源環(huán)境問題的高度共識(shí)，全球范圍應(yīng)對(duì)氣

候變化、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的新潮流，都是以往少有或不具備的重要條件。

總體上看，以破解資源環(huán)境難題為重要突破口，必要性、緊迫性突出，有利條件較多，有可能在新形勢(shì)下推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變出現(xiàn)新局面。

三、正確認(rèn)識(shí)并處理好幾個(gè)重要關(guān)系

（一）挑戰(zhàn)與機(jī)遇的關(guān)系

以資源節(jié)約增效、生態(tài)環(huán)境保護(hù)為重要抓手推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要求因扭曲而偏低的資源價(jià)格回到合理水平，要求部分由社會(huì)承擔(dān)的環(huán)境損害成本內(nèi)部化為企業(yè)成本，要求在節(jié)約資源、提高效率、環(huán)境保護(hù)上有更多投入，都可能在一定程度上增加企業(yè)成本，某些以往由于資源環(huán)境價(jià)格扭曲和體制漏洞而“占便宜”過多的企業(yè)可能出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難，甚至被淘汰。

同時(shí)應(yīng)認(rèn)識(shí)到，這些挑戰(zhàn)中包含的機(jī)遇更多。資源環(huán)境成本的完全化和較大程度的市場(chǎng)化，將會(huì)形成一種倒逼機(jī)制，迫使所有企業(yè)按照新的尺度調(diào)整投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，無論是一個(gè)國(guó)家，還是一個(gè)企業(yè)，轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展模式，都是在遇到某種重大挑戰(zhàn)或危機(jī)時(shí)被“逼”出來的。在日子好過時(shí)主動(dòng)轉(zhuǎn)型的不多。這次危機(jī)給我們提供了一個(gè)形成倒逼機(jī)制的難得契機(jī)。其次，綠色發(fā)展不僅是做減法，同時(shí)也是做加法，將會(huì)帶來巨大的發(fā)展空間，其中既有技術(shù)、組織和制度的創(chuàng)新，也有可觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)、稅收增長(zhǎng)空間。更重要的是，在節(jié)能減排和新能源技術(shù)創(chuàng)新的全球競(jìng)爭(zhēng)中，中國(guó)可以利用自身在技術(shù)準(zhǔn)備、市場(chǎng)潛力、產(chǎn)業(yè)配套的有利條件贏得先機(jī)。而能否做到這一點(diǎn)，則很大程度上取決于我們參與這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)性和及時(shí)性。

總之，我們對(duì)解決資源環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)和態(tài)度都應(yīng)該有一個(gè)大的轉(zhuǎn)變：不能僅看成是被動(dòng)地應(yīng)付外部壓力，而是我們可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，或者說，不是別人“要我做”，而是“我要做”；不是僅增加生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，更重要的是帶動(dòng)降低成本、新增盈利的創(chuàng)新；不是我們自身愿意或不愿意的問題，而是大勢(shì)所趨之下，不積極、不主動(dòng)將會(huì)拉大與領(lǐng)先者的差距，甚至被淘汰出局。認(rèn)識(shí)問題、態(tài)度問題解決了，挑戰(zhàn)就會(huì)轉(zhuǎn)為機(jī)遇。

（二）資源價(jià)格改革與放寬準(zhǔn)入、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系

有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用要求理順價(jià)格關(guān)系，但僅有價(jià)格改革并不必然保障市場(chǎng)的有效性。如果市場(chǎng)進(jìn)入受到人為限制，競(jìng)爭(zhēng)不足，即使放開價(jià)格，也難以形成正確的價(jià)格信號(hào)，還可能出現(xiàn)另一種形式的價(jià)格扭曲，如某些行政性壟斷問題突出的行業(yè)，放開價(jià)格就可能導(dǎo)致壟斷性漲價(jià)。因此，價(jià)格改革應(yīng)當(dāng)與必要的放寬準(zhǔn)入改革相配合。能源和其他重要資源領(lǐng)域傳統(tǒng)上大多有行業(yè)集中度較高的特點(diǎn)，但隨著技術(shù)進(jìn)步、全球化、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和政策的改進(jìn)，可競(jìng)爭(zhēng)的范圍和程度都有所增加。例如，在對(duì)外開放條件下，石油、煤炭、鐵礦石等基礎(chǔ)能源和資源產(chǎn)品事實(shí)上都處在全球市場(chǎng)體系之中，即使以某種方式對(duì)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)隔開，也無法避免來自國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。信息技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的普及，使能源資源產(chǎn)品的可交易性大大提高。在傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)，也可以通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)而使在位者不敢懈怠。而近年來碳交易市場(chǎng)的興起，則是信息技術(shù)、交易技術(shù)和政府管制等多重因素共同作用的結(jié)果。

目前我國(guó)能源資源領(lǐng)域的部分行業(yè)和環(huán)節(jié)仍存在的比較突出的行政性壟斷問題，不僅是民營(yíng)資本，就是行業(yè)外的國(guó)有資本也難以進(jìn)入。在人們通常認(rèn)為進(jìn)入過多、過散的煤炭行業(yè)，也有大量非市場(chǎng)的利益關(guān)系介入其中，與真正規(guī)范性的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)相去深遠(yuǎn)。在這些行業(yè)通過整頓提高集中度的過程中，也有一個(gè)保持市場(chǎng)必要競(jìng)爭(zhēng)性的問題。

（三）結(jié)構(gòu)調(diào)整中鼓勵(lì)先進(jìn)、淘汰落后與促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的關(guān)系

結(jié)構(gòu)調(diào)整意味著優(yōu)勝劣汰，要求“鼓勵(lì)先進(jìn)，淘汰落后”。但在界定先進(jìn)和落后時(shí)，一種相當(dāng)普遍的尺度是規(guī)模大小和技術(shù)高低，經(jīng)常還將高消耗、高污染與小企業(yè)掛鉤。于是結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本手段就成了“壓小上大”。這種做法在實(shí)踐中很容易與發(fā)展中小企業(yè)的政策導(dǎo)向相沖突。

事實(shí)上，如果以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力高低作為判斷“先進(jìn)”和“落后”的尺度，規(guī)模大小、技術(shù)高低與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力并無必然聯(lián)系。并不少見的情況是，規(guī)模較小、技術(shù)偏低，但適應(yīng)市場(chǎng)需求的企業(yè)可以有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力；相反，規(guī)模大、技術(shù)檔次高的企業(yè)也可能陷入經(jīng)營(yíng)困境。過度消耗和污染既可能出現(xiàn)在小企業(yè)，也可能出現(xiàn)的中型和大型企業(yè)。正確的政策不應(yīng)以規(guī)模大小和技術(shù)水平高低為尺度，而應(yīng)以消耗、污染、安全、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)為尺度。對(duì)各種企業(yè)應(yīng)一視同仁，誰有問題就解決誰的問題。治理手段應(yīng)當(dāng)是鼓勵(lì)達(dá)標(biāo)者或“標(biāo)內(nèi)”者，限制或淘汰未達(dá)標(biāo)者或“標(biāo)外”者。在大小企業(yè)的關(guān)系上，應(yīng)倡導(dǎo)在資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)“達(dá)標(biāo)”的前提下以大帶小，大小結(jié)合，共同發(fā)展。

（四）價(jià)格改革與社會(huì)承受力的關(guān)系

由于以往的資源環(huán)境價(jià)格扭曲主要表現(xiàn)為價(jià)格被人為壓低，理順價(jià)格關(guān)系在不少情況下會(huì)出現(xiàn)某種形式的漲價(jià)。社會(huì)的承受能力，特別是低收入階層居民的承受能力，價(jià)格調(diào)整后對(duì)社會(huì)收入分配結(jié)構(gòu)的影響，就成為價(jià)格改革時(shí)必須考慮的重要因素。推進(jìn)價(jià)格改革，一方面要與宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策相適應(yīng)，避免或減少不利影響；另一方面，新價(jià)格機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)促進(jìn)節(jié)能減排、緩解收入分配矛盾應(yīng)更具針對(duì)性。如階梯式價(jià)格，在保持消費(fèi)者生活必需部分較低價(jià)格的基礎(chǔ)上，提價(jià)主要針對(duì)超額消費(fèi)部分，使之兼顧發(fā)揮價(jià)格積極作用和減緩對(duì)普通居民沖擊的雙重功能，比較適用于水、電、燃?xì)獾热粘ＯM(fèi)品。此外，給低收入階層以直接補(bǔ)貼，也是緩解價(jià)格改革沖擊的選擇之一，其好處是“花錢買機(jī)制”。

（五）政府干預(yù)與市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系

資源環(huán)境領(lǐng)域的政府與市場(chǎng)關(guān)系較其他領(lǐng)域更為復(fù)雜。除了通常所說的二者之間關(guān)系的一般特征外，還有一些新的特征。值得關(guān)注的是近年來隨著碳排放交易而發(fā)展起來的“配額-交易”（cap-trade）機(jī)制。其中，政府控制碳排放的總量，并以某種方式分配到不同的地區(qū)和企業(yè)，而地區(qū)和企業(yè)在完成配額過程中，可通過交易而使減排的社會(huì)成本最低化。這種政府控制總量、通過市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的思路，在治理資源環(huán)境其他方面問題時(shí)也可借鑒。例如，在消耗、污染不達(dá)標(biāo)且產(chǎn)能過剩的行業(yè)，政府可以給出一個(gè)與原產(chǎn)能相等的“達(dá)標(biāo)”產(chǎn)能配額，既可以由原企業(yè)增加節(jié)能減排投資改造原有設(shè)備，或新投資建設(shè)達(dá)標(biāo)工廠而實(shí)現(xiàn)，也可以由原企業(yè)將產(chǎn)能配額指標(biāo)賣給其他企業(yè)，由收購(gòu)者通過改建或新建而實(shí)現(xiàn)。這樣做的好處，是在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能控制、資源利用和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的同時(shí)，可以保護(hù)原投資者的合理權(quán)益，優(yōu)化配置企業(yè)資源。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組

課題負(fù)責(zé)人：劉世錦

初稿討論執(zhí)筆：石耀東楊建龍周宏春

張永偉馬名杰宣曉偉

吳振宇魏際剛許 偉

參加討論：馮 飛張承惠張永生

作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（劉世錦 統(tǒng)稿執(zhí)筆）