第一篇：建立有效而公平城市化進程 城市化率可能虛增了20%專題

建立有效而公平城市化進程

城市化率可能虛增了20%

杜絕剝奪農(nóng)民利益、制造廉價勞動力、以擴大城市土地面積為主的偽城市化。

城市化過程中制造新的貧民是城市化之恥。目前新一輪城市化中農(nóng)民上樓運動方興未艾，土地作為目前中國增值最快的資產(chǎn)品，地方政府有足夠的動力將農(nóng)民土地轉(zhuǎn)為國有在商品化開發(fā)之后謀求暴利。

新一輪對農(nóng)民的土地剝奪催肥了地方財政。據(jù)周天勇先生的估算，從改革開放以來，低價征用制度，從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移的利益大約在15萬億人民幣左右，而賣地補償給農(nóng)民的不到其中的5%，形成4000萬失地、失保和失業(yè)農(nóng)民，大城市郊區(qū)農(nóng)民的高補貼只是特例。另一方面，農(nóng)民工朋友上半截在城市，下半截在農(nóng)村，他們在城市出賣勞動力之后，必須回到農(nóng)村尋求土地收入保障，只實現(xiàn)了農(nóng)村人口與城市中低端就業(yè)市場的對接，而未完成包括就業(yè)、福利、教育在內(nèi)的全部銜接。這些常住人口上半身在城市，根基依然在鄉(xiāng)村，中國城市化是“半城市化”。中國城市經(jīng)濟之所以能夠獲得長足進展，原因之一是在半城市化進程中，城市獲得“掠奪性紅利”。中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長蔡昉指出，城市中農(nóng)民工及其家屬的社會保障覆蓋水平大約僅為城市戶籍人口的1/10。因為“掠奪性紅利”，中國的社會保障、社會服務(wù)業(yè)無法取得突破性進展。

戶籍制度是羈絆中國城市化的絆馬索，不僅絆住了中國的生產(chǎn)效率，還浪費了資源，抑制了本應(yīng)隨城市化而來的消費。據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文的估計，2006年以來，中國新增的數(shù)千萬城鎮(zhèn)人口中，真正轉(zhuǎn)為城市居民的農(nóng)民工可謂鳳毛麟角。城市化過程如果不幸淪落為新圈地運動，有可能造成城市赤貧階層，向城市輸送源源不斷的無消費能力與專門技術(shù)的低端產(chǎn)業(yè)工人。健康的城市化過程，會在土地流轉(zhuǎn)與工業(yè)化的過程中，通過土地財富的再分配，造就一批擁有基本消費能力的中產(chǎn)收入階層。當(dāng)農(nóng)民得到土地權(quán)證，并且這份權(quán)證足以讓他們以中產(chǎn)階層的身份進入工業(yè)化時代，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人敦促農(nóng)民不要輕易出售土地證以獲得最豐厚的土地溢價時，這樣的城市化進程才能培養(yǎng)中國最急需的中產(chǎn)收入階層與中高端技術(shù)工人。

城市化率是城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋壤?，從常住人口計算，中國?0年完成了發(fā)達(dá)國家百年的城市化進程，而以戶籍人口計算，中國的城市化率則要低得多。據(jù)《21世紀(jì)報道》披露，根據(jù)2010年的數(shù)據(jù)，2000年，全國常住人口城市化率34.8%，戶籍人口城市化率25%。十年時間，全國常住人口城市化率提高了12.2%、達(dá)到46.6%，戶籍人口城市化率僅增加1個百分點，只有26%。重慶直轄以來，常住人口城鎮(zhèn)化率從31%提高到51.6%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅從19.5%提高到29%，二者差距從11.5個百分點擴大到22.6個百分點。也就是說，城市化率可能虛增了20%的比例，這20%潛藏著無數(shù)被認(rèn)為是城市居民的半城市化邊緣人群。十八大報告強調(diào)了城市化過程中農(nóng)民可獲得相對公平的土地收益，未來隨著基本保障體制的完善，隨著跟隨終身可以流轉(zhuǎn)的福利體制的建成，相信中國的戶籍改革從小城鎮(zhèn)到大城市將逐步放松，最終取消。城市化將立足大都市圈，提高城市的效率，在單位土地上創(chuàng)造更多的財富。在發(fā)源于秦代的戶籍制度取消后，中國才能真正立足于現(xiàn)代城市化國家之列。

第二篇：縣級市城市化進程中街道辦事處體制的建立和完善

縣級市城市化進程中街道辦事處體制的建立和完善

文/方泉堯 江 宇 任曉林

隨著我省城市化進程的加快，縣級市城區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)生了巨大的變化，建成區(qū)面積不斷擴大，城區(qū)村民的土地越來越少，人口集聚加快等。但是，多年沿用的“市管鎮(zhèn)，鎮(zhèn)管村，村管民”的農(nóng)村行政管理模式已不適應(yīng)城市化發(fā)展的要求，一些深層次的矛盾和問題逐步暴露。因此，如何在縣級市城區(qū)設(shè)置符合新形勢要求的街道辦事處，成為有關(guān)方面關(guān)注的熱點問題。

我省的街道辦事處，至2000年底，都設(shè)在地級市的市轄區(qū)，近十年來數(shù)量穩(wěn)定在100個左右。2001年，我省經(jīng)過試點開始在縣級市設(shè)立街道辦事處。目前我省共有街道辦事處233個，其中17個縣級市設(shè)置街道辦事處63個，基本上屬于城鄉(xiāng)混合型的街道辦事處。

本文試對我省縣級市的發(fā)展?fàn)顩r、縣級市街道辦事處的設(shè)置、運行及存在的問題進行初步的探討。

一、縣級市發(fā)展?fàn)顩r

我省設(shè)市城市的行政級別建國以來屢有變動。改革開放以后，地級市的地位逐漸明確。我省于1985年首次出現(xiàn)目前意義上的縣級市，即由當(dāng)時蘭溪縣、余姚縣改設(shè)的蘭溪市、余姚市。1985年以后，隨著國務(wù)院設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)出臺，建市在一個時期成為行政區(qū)劃管理的一項經(jīng)常性內(nèi)容，設(shè)市的模式主要是整縣改市。至1996年，我省整縣改市25個，縣級市占縣級單位總數(shù)（不含市轄區(qū)）的比例為39%。同期經(jīng)濟社會發(fā)展水平相當(dāng)?shù)慕K省為48.4%，廣東省為41.8%，山東省為35.8%，我省比例略偏低，但已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于20.8%的全國平均水平。經(jīng)過近年市轄區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整，目前我省還有22個縣級市。

縣級市作為新生的城市，從農(nóng)村型政區(qū)脫胎為城市型政區(qū)，工作重點、產(chǎn)業(yè)類型、社會管理方式都發(fā)生著深刻的變化，經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)入快車道，在區(qū)域經(jīng)濟布局中呈現(xiàn)出旺盛的生命力。縣級市的平均建市時間為10年。10年以前，同樣這22個縣（縣級市）的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值只有7個縣（縣級市）高于全省平均水平（1992年為2850元，高于此值的為余姚市、慈溪市、海寧市、平湖市、富陽縣、臨安縣、桐鄉(xiāng)縣），第三產(chǎn)業(yè)貢獻率很低。至2001年，有12個縣級市的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值高于全省平均水平（13461元，高于此值的為富陽市、臨安市、余姚市、慈溪市、海寧市、平湖市、桐鄉(xiāng)市、諸暨市、上虞市、義烏市、永康市、溫嶺市），9個縣級市的二、三產(chǎn)業(yè)增加值比重大于全省平均水平（平均比例89%，高于此比例的為慈溪市、瑞安市、樂清市、海寧市、桐鄉(xiāng)市、蘭溪市、東陽市、義烏市、永康市），有12個市的三產(chǎn)比例大于30%。根據(jù)統(tǒng)計資料，若將全省58個縣（縣級市）按經(jīng)濟總量分為三個層次，目前全省22個縣級市中有17個進入第一層次，超過了部分地級市市區(qū)的經(jīng)濟總量，只有2個因均衡布局設(shè)立的縣級市落入第三層次。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，縣級市產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚的城市效應(yīng)正在加速顯現(xiàn)。從產(chǎn)業(yè)集聚方面看，縣級市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模明顯優(yōu)于縣的平均水平，義烏的商貿(mào)業(yè)、富陽的輕工業(yè)、海寧的皮革業(yè)、東陽的建筑業(yè)、余姚、慈溪的家電業(yè)、樂清、上虞的電器業(yè)、永康的小五金業(yè)、奉化的服裝業(yè)、桐鄉(xiāng)的針織業(yè)、溫嶺、瑞安的機電業(yè)等各具特色的產(chǎn)業(yè)分業(yè)集聚形態(tài)已經(jīng)成為縣級市的第二名片，有9個縣級市的11家公司直接在國內(nèi)A股上市，還有更多的企業(yè)完成公司制改造等待上市或?qū)崿F(xiàn)國外、境外上市，成為浙江軍團的生力軍，充分體現(xiàn)了縣級市經(jīng)濟的總體實力和蓬勃的發(fā)展后勁。從人口集聚方面看，縣級市因其工業(yè)經(jīng)濟處于起步或發(fā)展階段，對勞動力的需求旺盛，多數(shù)成為人口凈流入地區(qū)。根據(jù)第五次人口普查統(tǒng)計，外來人口占戶籍人口的比例全省平均水平為19.1%(包括不在戶籍地的本縣、市、區(qū)人口)，有6個縣級市（慈溪、瑞安、樂清、義烏、永康、溫嶺）高于此水平。外來人口在8萬以上的占縣級市總數(shù)的50%，而只占縣總數(shù)的19%，說明縣級市的人口活躍程度大大強于縣。

按照國務(wù)院的標(biāo)準(zhǔn)，撤縣設(shè)市需滿足人口、經(jīng)濟、城市基本建設(shè)等方面的嚴(yán)格要求，同時實際操作中也考慮到全國范圍的均衡布局，因此，我省縣級市綜合衡量具有較高的質(zhì)量。自1998年我省提出加快推進城市化進程以來，出臺了多方面的政策和措施，在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村地區(qū)向城市地區(qū)轉(zhuǎn)變和全省范圍的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整等方面都創(chuàng)造了鼓勵性的政策環(huán)境，城市化成為實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要手段。作為社會發(fā)展的必然趨勢，城市化也進入了建國以來良性化發(fā)展的最好時期。在當(dāng)前的國情下，從城市基礎(chǔ)、發(fā)展迫切性、社會效益等方面來看，縣級市是城市化發(fā)展一個重要的生力軍。出于這種共識，縣級市城市化的規(guī)劃、引導(dǎo)和建設(shè)成為政府各個工作部門重點關(guān)注的所在。國務(wù)院批準(zhǔn)的《浙江省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（1996－2010）》在城市人口規(guī)模的規(guī)劃中，列入中等城市規(guī)劃的縣級市有13個，最主要的規(guī)劃分區(qū)包含了90%以上的縣級市，正是這種關(guān)注的體現(xiàn)。對縣級市政府駐地撤鎮(zhèn)建立街道辦事處，也是通過上層建筑的改革適應(yīng)和促進城市化發(fā)展的重要手段。

二、縣級市街道辦事處設(shè)置的基本情況

把城市化作為加速實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略步驟，已是我國當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要特征。反映到行政區(qū)劃上，縣以下表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)減少、鎮(zhèn)的比例提高和街道辦事處的穩(wěn)步增長。1997年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)44891個，鎮(zhèn)數(shù)18925個，占總數(shù)的42%。至2001年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)減為39715個，減少11.5%，鎮(zhèn)數(shù)20374個，占總數(shù)的51.3%。同期我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)從1844個減少為1399個，減少24.1%，鎮(zhèn)的比例從54.1%增長為59.8%。我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少比例和鎮(zhèn)的比例均高于全國平均水平，說明我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的力度大于全國平均水平。街道辦事處方面，1992年底全國共設(shè)置5233個，至2001年底，增加到5510個，增加了5.3%。華東6省1市同期從1010個增加為1452個，增加了43.8%，其中4個省的街道辦事處數(shù)量超過200個，是全國增長速度最快的地區(qū)。我省同期從95個增加到211個，增加了122.1%，增長幅度較為顯著。特別是2001年開始，與我省的城市化進程相適應(yīng)，在縣級市、新設(shè)市轄區(qū)和部分縣開展的“撤城關(guān)鎮(zhèn)設(shè)立街道辦事處”工作，使我省街道辦事處從105個迅速增加到目前的233個，更為客觀地反映了我省城市化的實際。

在縣級市設(shè)立街道辦事處，我省相對開展較晚。從全國情況看，自1985年開始推行整縣改市模式后，發(fā)展較好的縣級市運行2－5年左右，中心城區(qū)就改為街道辦事處體制。90年代初期，江蘇、遼寧、山東、廣東等省均有部分縣級市設(shè)立了街道辦事處。福建省至少到1997年，已在14個縣級市的9個市中設(shè)置了30個街道辦事處，占縣級市總數(shù)的64%，占街道總數(shù)的24%。我省采用街道辦事處體制的縣級市有17個，占縣級市總數(shù)的77%，縣級市的街道辦事處共63個，占街道總數(shù)的28.3%。

我省縣級市的街道辦事處與傳統(tǒng)市轄區(qū)設(shè)立的街道辦事處相比，有十分顯著的特點。表現(xiàn)為：

（一）基本按建制轉(zhuǎn)換。對某個縣級市而言，街道管理區(qū)域的外緣大部分與原城關(guān)鎮(zhèn)或部分毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)域界線相重合。而市轄區(qū)一般采取切塊設(shè)置的方式，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積較小時（一般在30平方公里以下），才會考慮整建制改設(shè)。

（二）街道管理面積占總面積的比例較高?？h級市街道辦事處管理面積占全市行政區(qū)域面積的比例平均為14.9%，比例最高的東陽市占到30.8%。而市轄區(qū)的平均比例為9.5%，最高的嘉興市為19%。

（三）地域面積較大，人口密度較低?？h級市街道辦事處平均面積為60.7平方公里，最大的臨安市錦城街道為137.1平方公里，平均人口密度為983人/平方公里，人口密度最小的建德市洋溪街道僅194人/平方公里，有11個街道的人口密度小于全省平均值（442人/平方公里）。而市轄區(qū)街道辦事處的平均面積為6.82平方公里，最大的寧波市北侖區(qū)大榭街道為32.2平方公里（2000年底情況），平均人口密度6396人/平方公里，杭州市下城區(qū)武林街道達(dá)到40463人/平方公里，僅有2個街道的人口密度小于全省平均值。

（四）農(nóng)村比例較大?？h級市街道辦事處平均帶行政村36個，帶居民區(qū)9.3個，總的村居比為3.8:1，帶村最多的東陽市橫店街道有95個村，有11個街道目前沒有居民區(qū)。而市轄區(qū)街道辦事處平均帶村3.4個，帶居11.7個，總的村居比為1:3.5，有53個街道不帶村。

三、街道辦事處設(shè)置后的社會管理狀況

在縣級市設(shè)立街道辦事處，是縣級市行政管理模式的重大轉(zhuǎn)換。從行政區(qū)劃的角度來考察，可以得到以下認(rèn)識：一是從平面布局轉(zhuǎn)為點帶面布局，市政府直轄街道管理區(qū)域，突出了市中心區(qū)的地位，可以增強它的集聚和輻射作用。二是客觀反映了縣級市的城市化實際，較好解決了縣級市的地域型行政區(qū)劃和縣級市中心的城區(qū)型行政區(qū)劃的矛盾。三是從基層政權(quán)轉(zhuǎn)型為政府派出機構(gòu)，市政府的意圖可更直接地得到貫徹。四是為縣級市政府及其工作部門提供了直接實施建設(shè)、發(fā)展和管理城市的舞臺，可以積累城市工作經(jīng)驗，利于推動縣級市的城市化。五是有利于從觀念上改變對社會形態(tài)的定位，促進市民素質(zhì)和城市品位的提高。

運行一年多來，縣級市街道辦事處在社會管理方面發(fā)生了一些變化。基層干部群眾反映，駐地鎮(zhèn)改設(shè)街道辦事處后，對城市化發(fā)展有四個有利方面：一是城區(qū)功能的定位更明確了。政治文化中心、商貿(mào)中心、休閑住宅區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)等區(qū)域性定位成為各街道的功能特點，街道可以據(jù)此確定工作目標(biāo)，有針對性地開展工作。如奉化市二個街道原來都是大橋鎮(zhèn)（城關(guān)鎮(zhèn)）的轄區(qū)，錦屏街道定位為政治、文化和商貿(mào)中心，就積極扶持和發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，從業(yè)人口達(dá)到1.2萬；而岳林街道定位為工業(yè)開發(fā)區(qū)，目標(biāo)是建設(shè)“奉化浦東”，就加大了招商引資的力度。二是城市的規(guī)劃建設(shè)得到了規(guī)范。一些發(fā)展較快的縣級市設(shè)街道以前也制定了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，部分規(guī)劃是跨鎮(zhèn)的行政區(qū)域，實施時協(xié)調(diào)工作量很大。設(shè)置街道以后，城區(qū)的政策得到統(tǒng)一實施，所有的工作圍繞一個中心，大大加快了實施進度，保證了建設(shè)質(zhì)量，也平衡了各方利益。如義烏市，改設(shè)街道以來根據(jù)義烏市區(qū)發(fā)展的可能性，勾劃了160平方公里的規(guī)劃紅線，城區(qū)規(guī)模迅速擴展，新增建成區(qū)5平方公里，新增建成區(qū)人口4萬人，新增城市道路17.2公里，新增城市綠地75萬平方米，城市功能日趨完善，向建設(shè)現(xiàn)代化商貿(mào)城市邁出了堅實的一步。三是社區(qū)建設(shè)得到加強。改設(shè)街道后，普遍加大了對社區(qū)建設(shè)的投入和工作力度，先進社區(qū)的爭創(chuàng)活動在縣級市也十分活躍。通過各市政府的資金支持和政策傾斜，社區(qū)的基本設(shè)施得到完善，人員編制基本得到保障；針對縣級市居民社區(qū)歷史短暫、地域割裂、成分復(fù)雜等特點，社區(qū)建立后以活躍居民生活、繁榮社區(qū)文化為切入點，努力培養(yǎng)居民歸屬感，因地制宜培育社區(qū)特色，社區(qū)面貌明顯改善，居民素質(zhì)不斷提高，使縣級市的城市化得到質(zhì)的提升。四是非農(nóng)化進程得到加快。改設(shè)街道后，隨著城市發(fā)展，周邊地區(qū)的非農(nóng)化提上政府議事日程，部分縣級市為此專門成立了辦公室研究落實撤村建居、園區(qū)建設(shè)、農(nóng)民新村建設(shè)等問題，使非農(nóng)化進程走入規(guī)范有序的軌道，保護了農(nóng)民和其它各方的利益，整合了各類資源，社會在穩(wěn)定的前提下朝氣蓬勃地發(fā)展，為地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

四、設(shè)置和運行中的問題

縣級市街道辦事處的設(shè)置時間不長，從調(diào)研的情況看，要發(fā)揮街道體制在城市化進程中的積極作用，還有很多方面需要完善。目前縣級市街道辦事處存在的主要問題有：

（一）法律法規(guī)需要銜接、修訂和完善 1.《城市街道辦事處組織條例》

該《條例》是1954年由全國人大常委會通過的，目前仍是設(shè)置街道辦事處的唯一法律依據(jù)?！稐l例》規(guī)定了街道辦事處的設(shè)置條件、轄域、任務(wù)、組成、經(jīng)費來源，由于制定時間較早，各條款均有修改的必要。如管轄區(qū)域，要求“一般地應(yīng)當(dāng)同公安派出所的管轄區(qū)域相同”，顯然顛倒了政府派出機構(gòu)與部門派出機構(gòu)的關(guān)系。任務(wù)方面，顯得更為單薄，只有“辦理”、“指導(dǎo)”、“反映”三項，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)現(xiàn)在城市化發(fā)展的現(xiàn)實等等。這里面，既有法規(guī)本身存在的問題，也有與當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展相脫節(jié)等方面的問題。

2.《中華人民共和國村民委員會組織法》 我國兩類基層自治組織，街道辦事處與居民委員會依法構(gòu)成指導(dǎo)關(guān)系，但與村民委員會構(gòu)成的指導(dǎo)關(guān)系，現(xiàn)行法律未予明確。我省傳統(tǒng)的街道辦事處主要在建成區(qū)設(shè)置，很多不帶村，帶的村也多在城郊結(jié)合部，與一般意義的村有很大不同，雖然法律意義不明確，但運行中反應(yīng)不大?，F(xiàn)在縣級市的街道辦事處，村的比例很高，有的街道純粹是農(nóng)村，要發(fā)展為建成區(qū)還有長期的過程。因此，一部分村委會對街道指導(dǎo)農(nóng)村工作從法律上提出了質(zhì)疑。

（二）區(qū)劃設(shè)置需要進一步規(guī)范、完善 1.地域規(guī)模偏大

目前的縣級市街道平均面積已接近全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均面積，一部分二、三產(chǎn)業(yè)比例較低的縣級市設(shè)置的街道平均面積接近100平方公里。從一個時期來看，對城市化的發(fā)展有消極作用。這些街道本身不具備集聚能力，自我發(fā)展的動力較弱，雖然也可規(guī)劃一些工業(yè)園區(qū)，但上規(guī)模的企業(yè)不多，園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施難以完備，人氣不旺，即使通過一些措施使企業(yè)入駐，也使企業(yè)運行成本增加，客觀上造成企業(yè)外流的傾向。而園區(qū)又因為入駐企業(yè)少，有限的管理投入使園區(qū)環(huán)境長期不能改善，使兩者形不成良性互動。同時，地域過大也使“街道辦事處”這一派出機構(gòu)必須超職能運行，部分抵消了改制時預(yù)計的效果。

2.農(nóng)村比例過高

街道辦事處不論是從法律意義還是傳統(tǒng)實踐，都是城市范疇的。為解決城區(qū)的發(fā)展空間，街道應(yīng)該有部分農(nóng)村，但必須有合適的比例。農(nóng)村比例過大，或純粹的農(nóng)村，已經(jīng)不可能通過職能的調(diào)整達(dá)到管理主體與管理對象的統(tǒng)一，造成法律的困境、體制的混亂、運行的阻礙。有的地方干脆將街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一鍋煮，除了組織機構(gòu)采用任命制，其他方面都把街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一視同仁，同時也把街道體制的城市化意義一筆抹殺了。

3.占縣級市總面積比例過高

若稱街道管理范圍為城區(qū)，則目前城區(qū)面積占縣級市總面積的比例過高。城市化是漸進的過程，行政區(qū)劃跟隨城市化進程，也應(yīng)該是漸進的。目前的街道設(shè)置有追求一步到位的傾向，簡單地把規(guī)劃當(dāng)做區(qū)劃，是不利于推進城市化健康發(fā)展的。規(guī)劃是針對未來的，區(qū)劃是認(rèn)識現(xiàn)實的。城區(qū)比例過高后，稀釋了縣級市中心的城市意味，扭曲區(qū)劃的資源配置作用，城市發(fā)展的質(zhì)量和長期效果受到不利影響，也助長了目前城市發(fā)展中攤子鋪得太大、棋子放得太亂、果子收得太少的失序傾向。

（三）機構(gòu)設(shè)置需要調(diào)整，職能定位需要充實 1.內(nèi)設(shè)機構(gòu)尚未脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式 調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前縣級市街道辦事處的內(nèi)設(shè)機構(gòu)基本套用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式，而且街道所屬事業(yè)單位除有適當(dāng)歸并外，仍然保留了原貌。這一情況，反映了縣級市對城市化的總體設(shè)計還處在初級階段?？h級市中心改設(shè)街道后，不少街道仍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式，削弱了撤銷駐地鎮(zhèn)、改設(shè)街道辦事處的意義。

2.街道辦事處職能的城市化特征不明顯

分析縣級市街道辦事處的職能，有兩個主要的不足，一是面面俱到，不是一種派出機構(gòu)的職能，凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)有的，街道也有；二是反映城市特征的職能不突出，使街道不能充分發(fā)揮推進城市化的積極作用。

五、建議與設(shè)想

根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條規(guī)定，“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機關(guān)”。對街道辦事處的這一規(guī)定，我們可以理解為幾層含義：首先，街道辦事處是城市型管理體制，只在城市地區(qū)設(shè)立；其次，街道辦事處不是一級政權(quán)，只是派出機關(guān)，承擔(dān)的主要是管理和服務(wù)的職能；第三，在街道辦事處和派出它的政府間不存在中間層級，直接受派出政府的領(lǐng)導(dǎo)。

在縣級市設(shè)立街道辦事處，是城市化背景下對縣級市管理體制的一次重大戰(zhàn)略調(diào)整，也是改善城市發(fā)展環(huán)境的良好機遇。目前縣級市的街道體制還帶有探索的性質(zhì)，所顯現(xiàn)的積極作用只是初步的。為使街道體制充分發(fā)揮作用，需要從制度建設(shè)、組織建設(shè)、區(qū)劃組織等方面進行系統(tǒng)性的設(shè)計?？偟乃悸肥牵盒抻啞⑼晟朴嘘P(guān)法律、法規(guī)，適當(dāng)調(diào)整街道辦事處的城鄉(xiāng)比例，完善街道辦事處的設(shè)置方式，樹立城區(qū)整體觀念，弱化街道管理壁壘，合理劃分政府部門與街道辦事處的事權(quán)，大力精簡街道辦事處的內(nèi)設(shè)機構(gòu)與直屬事業(yè)單位，加強街道辦事處的城市管理和服務(wù)職能。根據(jù)調(diào)研掌握的情況，我們認(rèn)為目前應(yīng)著重做好以下幾項工作：

（一）積極推動有關(guān)法律法規(guī)的修訂

1.修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》（簡稱《村委會法》）

街道辦事處管理一定數(shù)量的村，不是縣級市的特殊情況，隨著城市規(guī)模擴大，市轄區(qū)也有部分街道辦事處在一定時期要帶村，因此，修改《村委會法》的適用范圍具有普遍性。我們建議仿照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，在現(xiàn)行《村委會法》第二十九條前插入一條：“本法適用于不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府派出機關(guān)管理區(qū)域內(nèi)設(shè)立的村民委員會”。

2.重新頒發(fā)《城市街道辦事處組織條例》（簡稱《條例》）

按照現(xiàn)行的立法程序，應(yīng)先由人大常委會廢止1954年的《條例》，由國務(wù)院重新起草并頒發(fā)。新的條例應(yīng)明確街道辦事處的地位和職能，規(guī)范內(nèi)設(shè)機構(gòu)和主要人員組成，理清辦事處的主要工作關(guān)系。由于《條例》需進行重大修改，本文不再詳述。

（二）建立新的城市管理方式 1.統(tǒng)一城區(qū)的建設(shè)、發(fā)展職能

市各有關(guān)部門和街道辦事處共同組成城區(qū)工作聯(lián)席會議，撤并按街道范圍設(shè)置的部門派出機構(gòu)，以城區(qū)為整體、以部門為主體履行職能。建設(shè)規(guī)劃職能、經(jīng)濟發(fā)展職能和文、教、衛(wèi)、體等社會發(fā)展事業(yè)職能不再以街道為實施主體。原設(shè)在街道的各職能科室和直屬事業(yè)單位由有關(guān)市級部門精簡整編成城區(qū)辦事服務(wù)中心。

2.加強街道辦事處的城市管理職能

在其它職能剝離后，街道的主要任務(wù)就是貫徹“以人為本”的城市管理理念，加強城市社區(qū)建設(shè)，發(fā)展城區(qū)第三產(chǎn)業(yè)，提高市民生活質(zhì)量，培養(yǎng)市民綜合素質(zhì)，改善城市發(fā)展的軟環(huán)境，提升城市品位。

3.優(yōu)化資源配置協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展

進一步明確城區(qū)的功能分區(qū)，梳理整合各種生產(chǎn)要素，按功能分區(qū)進行合理配置，有序推進城市的建設(shè)和發(fā)展，在發(fā)展的過程中一方面強化分區(qū)的特色，一方面完善各分區(qū)優(yōu)勢互補的機制。街道辦事處在社會事務(wù)管理中應(yīng)著重人口管理和環(huán)境建設(shè)，積極穩(wěn)妥地在規(guī)劃管理區(qū)域內(nèi)開展撤村建居的工作，引導(dǎo)外來人口有序進入城區(qū)和融入當(dāng)?shù)厣鐣?/p>

（三）適當(dāng)調(diào)整城區(qū)行政區(qū)劃格局 1.完善設(shè)立街道辦事處的方式

在首批街道辦事處以撤鎮(zhèn)建辦的方式設(shè)立后，重點應(yīng)轉(zhuǎn)移到提高街道辦事處的質(zhì)量上來。以后需要調(diào)整城區(qū)范圍時，街道辦事處應(yīng)主要采用切塊設(shè)置的方式。同時，尚未設(shè)立街道的縣級市，原則上駐地鎮(zhèn)的規(guī)模不再擴大。對于多極發(fā)展的縣級市，在短期內(nèi)不可能連片發(fā)展的，不提倡設(shè)立連片的街道辦事處。街道體制仍主要在縣級市政府駐地實施，駐地以外的中心鎮(zhèn)，以鎮(zhèn)體制為主。

2.規(guī)范街道辦事處的設(shè)置條件

為使街道體制與社會形態(tài)相適應(yīng)，在設(shè)置街道時，除縣級市駐地滿足總的人口規(guī)模外，在街道的具體設(shè)置上也應(yīng)滿足適當(dāng)條件。縣級市單個街道的面積一般在30平方公里左右，人口3－5萬。建成區(qū)與農(nóng)村的面積比，除個別旅游、觀光農(nóng)業(yè)等特色街道，應(yīng)達(dá)到4:6，最小不低于2:8。城區(qū)面積占全市行政區(qū)域面積的比例應(yīng)適當(dāng)控制，10%左右較好，最大不超過15%。如果全市二、三產(chǎn)業(yè)比重較低的，城區(qū)比例還應(yīng)降低。

3.適當(dāng)調(diào)整已經(jīng)設(shè)置的街道辦事處

目前設(shè)置的縣級市街道辦事處，有35個街道的面積在50平方公里以上，且平均村居比達(dá)到5.4:1，有14個街道沒有或只有2個以下居委會，城市化的內(nèi)核過小。由于農(nóng)村色彩過重，這些街道的體制與社會形態(tài)的矛盾最大，在一個較長的時期內(nèi)難以改變其農(nóng)村的特征，也成為群眾意見較多的地區(qū)。這些街道如有可能，應(yīng)按照實事求是的原則，一是加大撤村建居的力度，二是適當(dāng)劃出部分村到周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把近期將要發(fā)展的區(qū)塊留在街道，集中精力、財力，更快、更好地推進城市化。這些重歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域，待城市化發(fā)展需要時，可隨時通過切塊方式改制為街道。（作者單位：浙江省民政廳）本文公開發(fā)表在《行政區(qū)劃與地名》2003年第2期上