第一篇：城管執(zhí)法體制改革的幾個(gè)問題

城管執(zhí)法體制改革的幾個(gè)問題

當(dāng)前，城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革工作已在全國如火如荼地鋪開，但由于我國現(xiàn)行城市建設(shè)管理體制就大的框架而言，依然延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的運(yùn)行模式，城市管理在行政體制上的獨(dú)立主體地位尚未得到理順，致使城市管理工作難以適應(yīng)城市快速發(fā)展的需要。黨的十七大報(bào)告中指出，“加快行政管理體制改革”，“加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)”，“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，再次表明了黨中央、國務(wù)院對(duì)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的目標(biāo)和決心。為此，應(yīng)當(dāng)從阻礙發(fā)展的體制機(jī)制下手，對(duì)我國城市管理的行政管理體制、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理運(yùn)行機(jī)制、管理技術(shù)手段等進(jìn)行大膽改革創(chuàng)新。

一、從行政體制上確定城市管理的獨(dú)立主體地位，把城管執(zhí)法從大城建體系中分列出來，設(shè)立國家城市管理執(zhí)法局

城市管理伴隨著城市的產(chǎn)生而形成，并直接影響著城市的生存和發(fā)展。城市發(fā)展由規(guī)劃建設(shè)為主到建管并重，再到管理經(jīng)營為主，是城市發(fā)展的客觀規(guī)律，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷進(jìn)步的過程。日愈加快的城市化進(jìn)程，迫切要求城管執(zhí)法工作形成獨(dú)立體系。

（一）從國家層面把城市管理與城市建設(shè)有機(jī)分離是城市發(fā)展客觀規(guī)律的迫切要求。城市組織系統(tǒng)包括城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理、城市經(jīng)營四大板塊，其中規(guī)劃與建設(shè)、管理與經(jīng)營分別是兩個(gè)有機(jī)結(jié)合體。我國改革開放以來，城市化進(jìn)程飛躍式發(fā)展，呈現(xiàn)出城市規(guī)模迅猛擴(kuò)大、城市數(shù)量大量增加、城市人口結(jié)構(gòu)多元化、城市載體功能復(fù)雜化、城市居民需求多樣化、城市運(yùn)行機(jī)制法制化等多元特征，對(duì)城管執(zhí)法的需求也日趨增加。盡管城管執(zhí)法的重要意義也已為大家眾所周知，但城市管理與城市建設(shè)尚未站在同等的政治地位上。在國家政體結(jié)構(gòu)上依然還是城市建設(shè)的附屬品?？梢哉f，多年來我國城市管理體制改革之所以缺乏統(tǒng)一性、超脫性和前瞻性，根源是國家在行政管理關(guān)系上一直將城市管理列為“城建管理監(jiān)察”范疇，沒有作為獨(dú)立主體給予考慮，致使城市管理成為大城建體系的隸屬品。

（二）從行政體制上確定獨(dú)立的主體地位是城市管理體制改革所要解決的首要問題。隨著我國城市化進(jìn)程加快，城市管理對(duì)于城市建設(shè)的保障作用越來越重要，但國家至今竟然沒有一個(gè)獨(dú)立主體的專門管理機(jī)構(gòu)，只是在建設(shè)部內(nèi)部下設(shè)一個(gè)事業(yè)單位性質(zhì)的城建監(jiān)察辦公室。由于沒人“當(dāng)家做主”，致使國務(wù)院從1997年開始在城市管理領(lǐng)域推行相對(duì)集中行政處罰試點(diǎn)工作，到2002年實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，只好依賴法制和編辦兩個(gè)部門來推進(jìn)，綜合行政執(zhí)法部門也成為“國家不設(shè)委局、省里不設(shè)行政主管局”的“稀有”部門，改革形式也五花八門，缺乏統(tǒng)一管理性。面對(duì)日新月異的城市，如何進(jìn)一步理順城市管理體制和創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，已成為擺在各級(jí)政府科學(xué)執(zhí)政面前的一個(gè)重大課題。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)充分領(lǐng)會(huì)“十七大”精神，與時(shí)俱行進(jìn)行改革創(chuàng)新，將城管執(zhí)法工作從大城建體系中分列出來，設(shè)立國家城市管理執(zhí)法局，各省、自治區(qū)、直轄市相應(yīng)設(shè)立城管綜合行政執(zhí)法局。只有先框定好城市管理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置體系，才能破解城管執(zhí)法立法難問題，從而通過立法的形式來解決好城管執(zhí)法范圍缺乏穩(wěn)定性、職能定位缺乏明確性、執(zhí)法手段缺乏法定賦予性、長期“借法執(zhí)法”，以及執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法自律、執(zhí)法保護(hù)、抗法處罰沒有明確依據(jù)等系列的現(xiàn)實(shí)難題。

（三）從組織機(jī)構(gòu)上劃分城市管理獨(dú)立主體地位有三種可供選擇的組建模式。據(jù)科研機(jī)構(gòu)的研究成果表明，我國對(duì)城市化管理的研究和實(shí)踐至今雖然僅有20來年時(shí)間，但我國城市化水平已進(jìn)入快速發(fā)展階段，2010年將達(dá)到40%，2020年將達(dá)到55%左右，城市管理在城市發(fā)展進(jìn)程中的作用不言而喻。目前，我國城市化進(jìn)程已促使城市管理從原來市容環(huán)境的專業(yè)性管理轉(zhuǎn)型并融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的綜合性管理，各地城管執(zhí)法部門在實(shí)踐中也強(qiáng)烈呼喚全國城管執(zhí)法工作“一盤棋”。對(duì)于如何設(shè)置國家城市管理執(zhí)法局，有三種組建模式可供選擇：①一步到位模式。把國家城市管理執(zhí)法局直接設(shè)立國務(wù)院內(nèi)部，作為國務(wù)院的直屬單位，為獨(dú)立主體資格的國家二級(jí)部委局。②掛靠獨(dú)立模式。把國家城市管理執(zhí)法局掛靠設(shè)立在建設(shè)部內(nèi)部，類似國家工商總局內(nèi)設(shè)的國家商標(biāo)局，定為副部級(jí)單位，工作相對(duì)獨(dú)立，可以自己名義對(duì)外行文。③從屬管理模式。把國家城市管理執(zhí)法局直接設(shè)立在建設(shè)部內(nèi)部，作為建設(shè)部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，定為司級(jí)單位，工作相對(duì)獨(dú)立，可以自己名義對(duì)外行文。

（四）從實(shí)踐需要上確定國家城市管理執(zhí)法局的管理職能和機(jī)構(gòu)

設(shè)置形式。①主要職能：貫徹執(zhí)行國家有關(guān)行政執(zhí)法方面的方針、政策、法律、法規(guī)、規(guī)章，組織實(shí)施全國城市管理領(lǐng)域的相對(duì)集中行政處罰試點(diǎn)工作和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，負(fù)責(zé)全國城管執(zhí)法工作的宏觀協(xié)調(diào)、指導(dǎo)，負(fù)責(zé)收集、匯總?cè)珖枪軋?zhí)法工作情況，起草相關(guān)的規(guī)范性文件，組織開展全國性專項(xiàng)執(zhí)法整治行動(dòng)，承辦黨中央和國務(wù)院交辦的工作。②機(jī)構(gòu)設(shè)置：辦公廳（室）、綜合管理司（處）、法制宣教司（處）、地方協(xié)調(diào)司（處）。其中，綜合管理司（處）主要負(fù)責(zé)全國城管執(zhí)法工作的調(diào)研、統(tǒng)計(jì)、匯總、上報(bào)工作，負(fù)責(zé)組織實(shí)施全國性專項(xiàng)執(zhí)法整治工作，負(fù)責(zé)制訂全國城管執(zhí)法工作的指導(dǎo)性計(jì)劃；法制宣教司（處）主要負(fù)責(zé)宣傳貫徹國家有關(guān)行政執(zhí)法方面的方針、政策、法律、法規(guī)、規(guī)章，組織實(shí)施全國城市管理領(lǐng)域的相對(duì)集中行政處罰試點(diǎn)工作和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，負(fù)責(zé)全國城管執(zhí)法規(guī)章及規(guī)范性文件的調(diào)研、起草工作；地方協(xié)調(diào)司（處）主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決各地在推進(jìn)城市管理相對(duì)集中行政處罰試點(diǎn)工作和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作過程中遇到的問題，并組織對(duì)全國各地城管執(zhí)法工作情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

二、從破除體制性障礙入手，優(yōu)先解決好幾大制約因素，構(gòu)建富有活力的城管執(zhí)法新機(jī)制

構(gòu)建更具活力的體制機(jī)制，是深化改革、擴(kuò)大開放、破解發(fā)展體制機(jī)制滯后問題的關(guān)鍵。根據(jù)城市管理發(fā)展的客觀規(guī)律，結(jié)合城管執(zhí)法工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，城市行政管理體制改革首先要從以 履行公安機(jī)關(guān)職能，協(xié)同城管執(zhí)法人員工作，處理阻撓執(zhí)法或暴力抗法事件，并依法對(duì)城管執(zhí)法領(lǐng)域里的違法犯罪行為進(jìn)行立案偵下幾方面大膽改革創(chuàng)新。

（一）有機(jī)統(tǒng)一全國城管執(zhí)法的機(jī)構(gòu)設(shè)置。綜觀現(xiàn)狀，我國城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組織形式及名稱叫法不盡相同，穿著制服及佩戴標(biāo)識(shí)五花八門，在行政組織上基本上設(shè)置為政府直屬機(jī)構(gòu)，城管執(zhí)法工作處于全國缺乏統(tǒng)一性的狀態(tài)。我們認(rèn)為，在成立國家城市管理執(zhí)法局和省級(jí)城管綜合行政執(zhí)法局的基礎(chǔ)上，要將全國各市縣城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱、制服、標(biāo)識(shí)統(tǒng)一起來，將城管執(zhí)法單位從政府直屬機(jī)構(gòu)定位為政府組成部門，機(jī)構(gòu)建制為全員行政編制，只有這樣才能形成全國城管執(zhí)法工作“一盤棋”。

（二）設(shè)立城管執(zhí)法專業(yè)警察隊(duì)伍。實(shí)施“綜合行政執(zhí)法+公安保障”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是全國各地推進(jìn)城市管理綜合行政執(zhí)法工作順利開展的成功經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，在執(zhí)法環(huán)境欠佳的情況下，如果城管執(zhí)法工作缺少公安提前介入，容易導(dǎo)致阻撓執(zhí)法和暴力抗法事件多發(fā)，事件也無法在起始階段就得到有效控制。等待暴力抗法事件發(fā)生后公安部門才介入，既達(dá)不到公安為城管執(zhí)法保駕護(hù)航的目的，又造成公安部門在事后耗費(fèi)大量人力物力，從而增加不必要的行政管理成本。城市管理問題已成為當(dāng)前、也必將是今后全國各地在發(fā)展過程中所面臨的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，應(yīng)當(dāng)解放思想，大膽創(chuàng)新城管執(zhí)法安全保障機(jī)制，采取類似林業(yè)、港務(wù)、鐵路公安的機(jī)構(gòu)建制，在城管執(zhí)法局內(nèi)設(shè)置城市管理專業(yè)公安編制，設(shè)立城市管理公安分局（大隊(duì)），實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，人、財(cái)、物由城管執(zhí)法部門管理，業(yè)務(wù)上接受公安部門指導(dǎo)。

（三）加緊制定城管執(zhí)法綜合性法律法規(guī)。目前，推行城市管理綜合行政執(zhí)法，在法律上已有堅(jiān)定的法律依據(jù)和明確要求。根據(jù)《行政處罰法》的授權(quán)以及國務(wù)院的具體規(guī)定，目前城管執(zhí)法集中行使的行政處罰權(quán)，主要涉及幾十部法律、法規(guī)、規(guī)章和數(shù)百款罰則。由于城管執(zhí)法涉及領(lǐng)域多、執(zhí)法范圍不明晰、立法難度大等原因，我國城管執(zhí)法立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于執(zhí)法實(shí)踐，至今還沒有出臺(tái)一部全國性的城市管理綜合行政執(zhí)法的獨(dú)立法規(guī)，致使城管執(zhí)法目前還是一個(gè)執(zhí)法范圍比較“邊緣”、執(zhí)法手段也比較“傳統(tǒng)”的部門，已經(jīng)嚴(yán)重影響了城管執(zhí)法工作的深入開展。如果問“到底城管執(zhí)法具體管什么”這個(gè)看擬簡單的問題，目前在國家層面還沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠完整回答這個(gè)問題，只是原則上規(guī)定相對(duì)集中行政處罰權(quán)及綜合行政執(zhí)法的試點(diǎn)工作由國務(wù)院法制辦總體協(xié)調(diào)。為此，不能因?yàn)殡y度大就放棄對(duì)城管執(zhí)法的立法，城管立法可先從幾個(gè)方面入手：一是界定城管執(zhí)法的職能范圍。根據(jù)城市發(fā)展趨勢(shì)，科學(xué)確定城管執(zhí)法可以涉足的管理領(lǐng)域，并對(duì)城管和其他部門有交叉的管理執(zhí)法領(lǐng)域劃定執(zhí)法權(quán)限。二是界定城管執(zhí)法的執(zhí)法手段。確定城管執(zhí)法是行政執(zhí)法的一個(gè)組成部分，通過立法形式應(yīng)賦予與城管執(zhí)法職能相對(duì)應(yīng)的法定執(zhí)法手段和執(zhí)法權(quán)限。三是界定城管執(zhí)法的法律依據(jù)。對(duì)城管執(zhí)法長期以來所“借法執(zhí)法”的范圍進(jìn)行歸納類總，制定綜合性法律條文。四是界定城管執(zhí)法的主體地位。通過立法明確各級(jí)城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)作為本級(jí)政府組成部門，并建立城市管理綜合行政執(zhí)法工作 協(xié)調(diào)配合機(jī)制。五是界定城管執(zhí)法的實(shí)施原則。明確城市管理綜合行政

執(zhí)法機(jī)關(guān)的管理職能范圍后，鑒于綜合行政執(zhí)法范圍較廣的實(shí)際情況，可以分階段、分步驟、分區(qū)域地推進(jìn)，直至全部劃歸和全區(qū)域覆蓋。

（四）把城市管理作為獨(dú)立章節(jié)納入各級(jí)政府規(guī)劃范疇。由于國家組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上沒有將城市管理從大城建體系中分列出來，致使城市管理工作依然還是大城建工作的隸屬品，因此各級(jí)政府在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃及中長期規(guī)劃綱要時(shí)，都沒能從城市管理對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市發(fā)展、社會(huì)文明所起推動(dòng)作用的角度，對(duì)城市管理工作進(jìn)行系統(tǒng)性統(tǒng)籌規(guī)劃。根據(jù)城市管理的定位和作用，應(yīng)當(dāng)將城市管理從“城市建設(shè)與管理”專題中分列出來，與其他項(xiàng)目一樣用獨(dú)立章節(jié)制定五年規(guī)劃和中長期規(guī)劃。同時(shí)，要從政府工作層面切實(shí)改變“重建設(shè)、輕管理”的狀況，規(guī)定政府公共財(cái)政每年要按照一定的比例投入城市管理事業(yè)，優(yōu)先解決好城管執(zhí)法工作多年來存在的人員編制不足、工作經(jīng)費(fèi)緊缺、辦公條件較差、執(zhí)法裝備簡陋、科技力量落后等問題。

三、從思維定式上革除陳舊的權(quán)力本位意識(shí)，樹立和諧效能型工作理念，提高城市管理執(zhí)法水平

在當(dāng)今社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)下，如果說軍隊(duì)的使命是保家衛(wèi)國守疆土，公安的使命是保障社會(huì)安定，那么城管執(zhí)法應(yīng)當(dāng)以維護(hù)城市和諧作為主要職責(zé)。我國在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，由于城市載體功能結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，城市發(fā)展進(jìn)程中所遇到疑難雜癥和社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題也較為突出，下崗、失業(yè)、失地等低收入群體在很大程度上仍然存在。新形勢(shì)下的城管執(zhí)法工作，應(yīng)當(dāng)遵循“法治化、規(guī)范化、科學(xué)化、人性化”的原則，解放思想，更新理念，做到“堅(jiān)持以人為本、強(qiáng)化和諧管理、政府誠信法制、注重民生問題、降低管理成本、講求執(zhí)法效能”并舉，著力構(gòu)建和諧民生型、效益創(chuàng)收型、誠信法治型、文明執(zhí)法型、科學(xué)管理型的城市管理長效體制，走出一條符合科學(xué)發(fā)展觀、充滿活力、富有效率、更加開放的城市管理新路子。

（一）樹立科學(xué)的城管執(zhí)法工作理念，徹底革除簡單粗暴的傳統(tǒng)作風(fēng)。黨的十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“科學(xué)發(fā)展觀??核心是以人為本”，“必須堅(jiān)持以人為本”，“積極構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”，指出“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是貫穿中國特色社會(huì)主義事業(yè)全過程的長期歷史任務(wù)，是在發(fā)展的基礎(chǔ)上正確處理各種社會(huì)矛盾的歷史過程和社會(huì)結(jié)果。”城市管理問題，實(shí)質(zhì)上是市民群眾多樣需求與城市管理標(biāo)準(zhǔn)要求之間產(chǎn)生矛盾沖突的問題。綜觀當(dāng)前國內(nèi)城市管理領(lǐng)域所發(fā)生的暴力抗法事件及城管執(zhí)法人員打人事件，許多情形都是由于執(zhí)法隊(duì)伍粗暴執(zhí)法而造成的。傳統(tǒng)老城管那種簡單粗暴、沖沖殺殺、野蠻執(zhí)法的工作方式，不能一味推說是因?yàn)槔习傩詹宦犜挾坏貌徊扇?qiáng)硬態(tài)度，而是城管執(zhí)法隊(duì)伍的權(quán)力本位意識(shí)在做怪，以及工作理念偏差和隊(duì)伍素質(zhì)低下所產(chǎn)生的問題。如果不從根源上找出老城管隊(duì)伍時(shí)常被人民群眾責(zé)罵和社會(huì)形象敗壞的原因，并通過加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、轉(zhuǎn)變工作理念、創(chuàng)新管理機(jī)制等手段予以解決，則這支隊(duì)伍必將被社會(huì)淘汰。應(yīng)當(dāng)深刻地認(rèn)識(shí)到，城管執(zhí)法隊(duì)伍面對(duì)的主要是兩類極端的群體（備注：一類是本地下崗失業(yè)人員和外來打工就業(yè)人員的弱勢(shì)群體；另一類是有財(cái)有勢(shì)有社會(huì)背景、為己利而損大眾利益的強(qiáng)權(quán)群體），但處理的都是人民內(nèi)部矛盾，這也是城管執(zhí)法隊(duì)伍與公安警察隊(duì)伍的根本區(qū)別和存在的社會(huì)價(jià)值所在。這就意味著新形勢(shì)下的城市管理執(zhí)法工作必須始終堅(jiān)持“以人為本”作為宗旨，把執(zhí)法為民落實(shí)到每一項(xiàng)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，面對(duì)日愈復(fù)雜化的城市管理問題，應(yīng)當(dāng)善于運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀，深入剖析問題產(chǎn)生的根源，在徹底革除簡單粗暴管理方式、杜絕野蠻執(zhí)法行為的同時(shí)，根據(jù)城市發(fā)展實(shí)情，圍繞城市發(fā)展大局，采取得當(dāng)?shù)姆椒ê痛胧┙鉀Q問題，才能較好地避免管理者與被管理者之間的矛盾沖突和敵對(duì)情緒，做到“為民、愛民、利民、便民”，真正代表廣大人民群眾的根本利益，為城市和諧發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力。

（二）大力構(gòu)建和諧民生型新機(jī)制，使城市管理工作更加貼近民意民生。城市管理執(zhí)法工作在城市大開發(fā)、大建設(shè)進(jìn)程中，要圍繞著“民生工程”做文章，不能動(dòng)輒由市長組織開會(huì)，一個(gè)會(huì)議就當(dāng)場敲定對(duì)一個(gè)違法行為的處罰結(jié)果；或遇到涉及群體性就業(yè)、安置等利益問題不作深入調(diào)查，動(dòng)輒派出幾百號(hào)人進(jìn)行整治。否則，就會(huì)出現(xiàn)政府職能部門違法亂作為情形，社會(huì)存留問題也會(huì)越積越多，群眾對(duì)政府也會(huì)產(chǎn)生意見而導(dǎo)致群體性上訪事件，造成政府門前是非多。對(duì)于城市發(fā)展進(jìn)程中所遇到的疑難雜癥和關(guān)系群眾集體利益的社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，應(yīng)當(dāng)按照依據(jù)法律和尊重歷史的原則妥善處理，使政府行政行為法制化，政

府處事方法更加誠信化，政府親和力大大增強(qiáng)，體現(xiàn)出政府的誠信建設(shè)。如針對(duì)當(dāng)前全國城管執(zhí)法工作中普遍面臨的流動(dòng)攤販占道經(jīng)營“頑疾”問題，應(yīng)當(dāng)做好堵疏結(jié)合的文章，對(duì)交通流量大、重點(diǎn)景觀區(qū)域和主干道上的流動(dòng)攤點(diǎn)嚴(yán)格取締的同時(shí)，在不影響交通、不影響市容、不影響群眾生活的前提下，將一般次干道或沿街場地開闊的路段規(guī)劃、設(shè)置成為臨時(shí)經(jīng)營堵疏結(jié)合示范街區(qū)，既有效解決群眾就業(yè)需求與城市管理要求的矛盾沖突，使混亂無序的流動(dòng)占道經(jīng)營行為走向合法規(guī)范化，又充分增拓了群眾就業(yè)門路，為政府分擔(dān)解決民生就業(yè)問題。同時(shí)，城管執(zhí)法投訴舉報(bào)熱線電話求要實(shí)行24小時(shí)值班制度，啟動(dòng)直達(dá)指揮系統(tǒng)和現(xiàn)場快速處理機(jī)制，及時(shí)處理噪聲擾民、未成年人上網(wǎng)等群眾熱點(diǎn)投訴案件，使城市管理工作的群眾參與率和信任值不斷提升。

（三）構(gòu)建誠信法制型新機(jī)制，通過城市管理工作促進(jìn)投資發(fā)展環(huán)境建設(shè)。在新一屆中央政治局常委同中外記者見面會(huì)上，胡錦濤總書記強(qiáng)調(diào)要“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”。城市管理工作應(yīng)當(dāng)以調(diào)整優(yōu)化為手段，推行政務(wù)公開和優(yōu)質(zhì)服務(wù)承諾，完善行政審批事項(xiàng)辦理規(guī)程，規(guī)范城市公共資源管理和行政審批工作，讓管理相對(duì)人站在同等的競爭平臺(tái)上，杜絕過去行政審批工作上存在的“給了好處就亂批，不給好處就亂堵”的管理弊病，實(shí)現(xiàn)“誠信審批”。同時(shí)，把改善投資發(fā)展環(huán)境、推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)作為一項(xiàng)中心工作，針對(duì)性違章建筑困繞投資發(fā)展環(huán)境的問題，在依法行政和提高執(zhí)行文化上狠下功夫，要頂住說情風(fēng)、通風(fēng)報(bào)信風(fēng)、吃拿卡要風(fēng)，敢于碰硬，集中力量，嚴(yán)格執(zhí)法，重拳出擊，強(qiáng)化對(duì)違章建筑初建階段的巡查執(zhí)法，對(duì)違章建筑掀起大規(guī)模拆除浪潮，為城市開發(fā)建設(shè)掃除障礙，節(jié)約城市開發(fā)建設(shè)投資成本。通過執(zhí)行決策到位的城市管理工作，促進(jìn)投資發(fā)展環(huán)境建設(shè)，增強(qiáng)企業(yè)投資信心。

（四）構(gòu)建效益創(chuàng)收型新機(jī)制，推動(dòng)城市管理工作由粗放開支型向效率創(chuàng)收型轉(zhuǎn)變。城市管理及執(zhí)法效能的最大化，不是事后處罰，而是事前預(yù)防。傳統(tǒng)城市管理工作由于缺乏長效型系統(tǒng)管理機(jī)制，只有純粹投入而無經(jīng)濟(jì)收益，在執(zhí)法方式上也是簡單粗暴、沖沖殺殺，從單純的突擊整治到突擊整治，導(dǎo)致政府雖然長年投入大量的人財(cái)物力，但違法行為依舊反彈多，反復(fù)整治而圖勞無益。同時(shí)，對(duì)于城市領(lǐng)域里無償占用城市公共資源、侵占社會(huì)公眾利益的違法行為，也得不到應(yīng)有的處罰，造成政府對(duì)違法行為的處罰性收益也白白流失。要走出城市管理從整治到整治的怪圈，突破管理市容環(huán)境衛(wèi)生的條框意識(shí)，強(qiáng)化日常監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制建設(shè)，防范和減少違法行為發(fā)生，從而減少政府對(duì)整治行動(dòng)的投入而使執(zhí)法自身成本下降，并通過制止違法行為發(fā)生而避免更多的社會(huì)資源浪費(fèi)，使城市管理執(zhí)法成本降低，實(shí)現(xiàn)城市管理執(zhí)法效能最大化。同時(shí)，針對(duì)傳統(tǒng)城市管理模式一味純粹化投入和大量城市公共資源被少數(shù)人無償占用的問題，認(rèn)真探索城市管理與城市經(jīng)營的內(nèi)在聯(lián)系，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)化法則來對(duì)待城市管理系統(tǒng)中的潛在資源，全面規(guī)范城市公共資源尤其是臨時(shí)占用城市道路設(shè)施、戶外廣告設(shè)施設(shè)置的規(guī)劃、審批工作，不斷完善高立柱廣告、路燈桿廣告經(jīng)營權(quán)公開招標(biāo)拍賣制度，通過市場機(jī)制規(guī)范城市公共資源有償使用行為，使城市管理產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)濟(jì)效益又反哺于城市管理，推動(dòng)城市管理由粗放開支型管理向和諧效率創(chuàng)收型管理轉(zhuǎn)變。

（五）構(gòu)建文明執(zhí)法型新機(jī)制，以城市管理工作推進(jìn)和諧三亞建設(shè)。城管執(zhí)法隊(duì)伍每天在一線執(zhí)法，與市民群眾廣泛接觸，監(jiān)管執(zhí)法行為和隊(duì)伍形象，代表著政府管理城市的能力和水平，也彰顯政府與群眾之間的和諧關(guān)系，要求這支隊(duì)伍必須內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外塑形象。在隊(duì)伍作風(fēng)方面，要用“三以”取代“三慣”（即以德感人、以法治市、以勤訓(xùn)隊(duì)，取代了過去隊(duì)伍散慣了、拿慣了、懶慣了的不良作風(fēng)）；在處事心態(tài)方面，做到“三心一志”（即查處違法行為要頂住威脅利誘，做到心硬如鐵；對(duì)待主動(dòng)糾正違法違章行為的管理相對(duì)人，做到心寬如海；一線執(zhí)法不被理解而挨打罵時(shí)，做到心靜如水；嚴(yán)格執(zhí)法而遭遇打擊報(bào)復(fù)和污告陷害時(shí)，做到志堅(jiān)逾鋼）；在工作紀(jì)律方面，杜絕“三軟歪風(fēng)”（即加強(qiáng)廉潔自律，整治腐敗，杜絕出現(xiàn)收受好處費(fèi)后，在一線監(jiān)管執(zhí)法時(shí)心軟、在審批行政許可事項(xiàng)時(shí)手軟、在處罰案件上會(huì)討論時(shí)嘴軟的違法亂紀(jì)風(fēng)氣）。在此基礎(chǔ)上，樹立法治理念，增強(qiáng)法治意識(shí)，強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)、時(shí)限意識(shí)和程序意識(shí)，嚴(yán)格依法辦事，規(guī)范執(zhí)法行為，把嚴(yán)格整治、文明執(zhí)法、熱情服務(wù)貫穿到執(zhí)法工作的全過程，維護(hù)社會(huì)公平正義，使城市管理工作得到群眾廣泛認(rèn)可和支持，阻撓執(zhí)法、暴力抗法、群體性上訪事件等發(fā)生率大大減少，政群關(guān)系達(dá)到有機(jī)和諧。

（六）構(gòu)建科學(xué)執(zhí)法型新機(jī)制，規(guī)范城市管理工作的思維定式。徹底革除陳舊的行政管理思維定式，把“權(quán)力來源于官”向“權(quán)力來源于民”轉(zhuǎn)變，把執(zhí)法機(jī)關(guān)“權(quán)力本位”向群眾“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變，把“無情執(zhí)法”向“有情服務(wù)”轉(zhuǎn)變，把“事后處罰”向“事前預(yù)警”轉(zhuǎn)變。建立健全定人員、定崗位、定責(zé)任、定標(biāo)準(zhǔn)的“四定”管理機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理體系和屬地聯(lián)動(dòng)管理方式，使城市管理工作由突擊整治和隨機(jī)管理方式向引導(dǎo)服務(wù)和長效管理方式轉(zhuǎn)變，由末端被動(dòng)管理向主動(dòng)式全過程管理轉(zhuǎn)變。同時(shí)，查處城市管理違法違規(guī)行為時(shí)，按照處罰與教育相結(jié)合原則，推行宣傳、告知、處罰“三段式”執(zhí)法方式，做到依法執(zhí)法和文明執(zhí)法，力求取得當(dāng)事人的理解和配合，使城市管理工作從傳統(tǒng)簡單粗暴方式向依法行政和辦案流程方式徹底轉(zhuǎn)變，不斷提高城管執(zhí)法水平。

第二篇：我國城管執(zhí)法體制改革亟待解決的幾個(gè)問題

我國城管執(zhí)法體制改革亟待解決的幾個(gè)問題

三亞市綜合行政執(zhí)法局局長 鄭通衛(wèi)

當(dāng)前，城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革工作已在全國如火如荼地鋪開。但是，我國現(xiàn)行城市建設(shè)管理體制就大的框架而言，仍然延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的運(yùn)行模式，城 市管理在行政體制上的獨(dú)立主體地位尚未得到理順，致使城市管理工作難以適應(yīng)城市快速發(fā)展的需要。為此，應(yīng)當(dāng)從阻礙發(fā)展的體制機(jī)制下手，對(duì)我國城市管理的行 政管理體制、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理運(yùn)行機(jī)制、管理技術(shù)手段等進(jìn)行大膽改革創(chuàng)新。

一、從行政體制上確定城市管理的獨(dú)立主體地位，把城管執(zhí)法從大城建體系中分列出來，設(shè)立國家城市行政管理執(zhí)法局

(一)從國家層面把城市管理與城市建設(shè)有機(jī)分離是城市發(fā)展客觀規(guī)律的迫切要求。城市組織系統(tǒng)包括城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理、城市經(jīng)營四大板塊，其中規(guī)劃與建 設(shè)、管理與經(jīng)營分別是兩個(gè)有機(jī)結(jié)合體。我國改革開放以來，城市化進(jìn)程飛躍式發(fā)展，呈現(xiàn)出城市規(guī)模迅猛擴(kuò)大、城市數(shù)量大量增加、城市人口結(jié)構(gòu)多元化、城市載 體功能復(fù)雜化、城市居民需求多樣化、城市運(yùn)行機(jī)制法制化等多元特征，對(duì)城管執(zhí)法的需求也日趨增加。盡管城管執(zhí)法的重要意義已為大家眾所周知，但城市管理與 城市建設(shè)尚未站在同等的政治地位上，在國家政體結(jié)構(gòu)上依然還是城市建設(shè)的附屬品?？梢哉f，多年來我國城市管理體制改革之所以缺乏統(tǒng)一性、超脫性和前瞻性，根源是國家在行政管理關(guān)系上一直將城市管理列為“城建管理監(jiān)察”范疇，沒有作為獨(dú)立主體給予考慮，使城市管理始終隸屬于“大城建”體系。

(二)從行政體制上確定獨(dú)立的主體地位是城市管理體制改革所要解決的首要問題。國家至今沒有一個(gè)獨(dú)立主體的專門管理機(jī)構(gòu)，只是在建設(shè)部內(nèi)部下設(shè)一個(gè)事業(yè)單位性質(zhì)的城建監(jiān)察辦公室。由于沒人“當(dāng)家做主”，致使國務(wù)院從1997年開始在城市管理領(lǐng)域推行相對(duì)集中行政處罰試點(diǎn)工作，到2002年實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，只好依賴法制和編辦兩個(gè)部門來推進(jìn)，綜合行政執(zhí)法部門也成為“國家不設(shè)委局、省里不設(shè)行政主管局”的“稀有”部門，改革形式也五花八門，缺乏統(tǒng)一管理性。面對(duì)日新月異的城市，如何進(jìn)一步理順城市管理體制和創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，已成為擺在各級(jí)政府科學(xué)執(zhí)政面前的一個(gè)重大課題。胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中指出，“加快行政管理體制改革”，“加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)”，“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，再次表明了黨中央、國務(wù)院對(duì)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的目標(biāo)和決心。我們必須充分領(lǐng)會(huì)十七大精神，與時(shí)俱進(jìn)，改革創(chuàng)新，將城管執(zhí)法工作從“大城建”體 系中分列出來，設(shè)立國家城市行政管理執(zhí)法局，各省、自治區(qū)、直轄市相應(yīng)設(shè)立城管綜合行政執(zhí)法局。只有先框定好城市管理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置體系，才能破解城管執(zhí) 法立法難的問題，從而通過立法的形式來解決好城管執(zhí)法范圍缺乏穩(wěn)定性、職能定位缺乏明確性、執(zhí)法手段缺乏法定賦予性，長期“借法執(zhí)法”，以及執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法自律、執(zhí)法保護(hù)等一系列現(xiàn)實(shí)難題。

(三)從組織機(jī)構(gòu)上劃分城市管理獨(dú)立主體地位有三種可供選擇的組建模式。我國城市化進(jìn)程促使城市管理從原來市容環(huán)境的專業(yè)性管理轉(zhuǎn)型并融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的綜合性管理，各地城管執(zhí)法部門在實(shí)踐中也強(qiáng)烈呼吁全國城管執(zhí)法

工作“一盤棋”。如何設(shè)置國家城市管理執(zhí)法局，筆者認(rèn)為有三種組建模式可供選擇：一是一步到位模式。把國家城市管理執(zhí)法局直接設(shè)立國務(wù)院內(nèi)部，作為國務(wù)院的直屬單位，為獨(dú) 立主體資格的國家二級(jí)部委局。二是掛靠獨(dú)立模式。把國家城市管理執(zhí)法局掛靠設(shè)立在建設(shè)部內(nèi)部，類似國家工商總局內(nèi)設(shè)的國家商標(biāo)局，定為副部級(jí)單位，工作相 對(duì)獨(dú)立，可以自己的名義對(duì)外行文。三是從屬管理模式。把國家城市管理執(zhí)法局直接設(shè)立在建設(shè)部內(nèi)部，作為建設(shè)部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，定為司級(jí)單位，工作相對(duì)獨(dú)立，可 以自己的名義對(duì)外行文。

(四)從實(shí)踐需要上確定國家城市管理執(zhí)法局的管理職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置形式。主要職能：貫徹執(zhí)行國家有關(guān)行政執(zhí)法方面的方針、政策、法律、法規(guī)、規(guī)章，組織實(shí)施全國城市 管理領(lǐng)域的相對(duì)集中行政處罰試點(diǎn)工作和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，負(fù)責(zé)全國城管執(zhí)法工作的宏觀協(xié)調(diào)、指導(dǎo)，負(fù)責(zé)收集、匯總?cè)珖枪軋?zhí)法工作情況，起草相關(guān)規(guī)范 性文件，組織開展全國性專項(xiàng)執(zhí)法整治行動(dòng)，承辦黨中央和國務(wù)院交辦的工作。機(jī)構(gòu)設(shè)置：辦公廳(室)、綜合管理司(處)、法制宣教司(處)、地方協(xié)調(diào)司(處)。其中，綜合管理司(處)主要負(fù)責(zé)全國城管執(zhí)法工作的調(diào)研、統(tǒng)計(jì)、匯總、上報(bào)工作，負(fù)責(zé)組織實(shí)施全國性專項(xiàng)執(zhí)法整治工作，負(fù)責(zé)制訂全國城管執(zhí)法工作的指導(dǎo)性計(jì)劃；法制宣教司(處)主要負(fù)責(zé)宣傳貫徹國家有關(guān)行政執(zhí)法方面的方針、政策、法律、法規(guī)、規(guī)章，組織實(shí)施全國城市管理領(lǐng)域的相對(duì)集中行政處罰試點(diǎn)工作和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，負(fù)責(zé)全國城管執(zhí)法規(guī)章及規(guī)范性文件的調(diào)研、起草工作；地方協(xié)調(diào)司(處)主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決各地在推進(jìn)城市管理相對(duì)集中行政處罰試點(diǎn)工作和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作過程中遇到的問題，并組織對(duì)全國各地城管執(zhí)法工作情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

二、從破除體制性障礙入手，優(yōu)先解決好幾大制約因素，構(gòu)建富有活力的城管執(zhí)法新機(jī)制

(一)統(tǒng)一全國城管執(zhí)法的機(jī)構(gòu)設(shè)置。在成立國家城市管理執(zhí)法局和省級(jí)城管綜合行政執(zhí)法局的基礎(chǔ)上，要將全國各市縣城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱、制服、標(biāo)識(shí)統(tǒng)一起來，將城管執(zhí)法單位從政府直屬機(jī)構(gòu)定位為政府組成部門，機(jī)構(gòu)建制為全員行政編制，只有這樣才能形成全國城管執(zhí)法工作“一盤棋”。

(二)設(shè)立城管執(zhí)法專業(yè)警察隊(duì)伍。實(shí)施“綜合行政執(zhí)法+公安保障”聯(lián) 動(dòng)機(jī)制，是全國各地推進(jìn)城市管理綜合行政執(zhí)法工作順利開展的成功經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，在執(zhí)法環(huán)境欠佳的情況下，如果城管執(zhí)法工作缺少公安提前介入，容易導(dǎo)致阻 撓執(zhí)法和暴力抗法事件多發(fā)，事件也無法在起始階段就得到有效控制。等待暴力抗法事件發(fā)生后公安部門才介入，既達(dá)不到公安為城管執(zhí)法保駕護(hù)航的目的，又造成 公安部門在事后耗費(fèi)大量人力、物力，從而增加不必要的行政管理成本。城市管理問題已成為當(dāng)前，也必將是今后全國各地在發(fā)展過程中所面臨的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，應(yīng)當(dāng)解放思想，大膽創(chuàng)新城管執(zhí)法安全保障機(jī)制，采取類似林業(yè)、港務(wù)、鐵路公安的機(jī)構(gòu)建制，在城管執(zhí)法局內(nèi)設(shè)置城市管理專業(yè)公安編制，設(shè)立城市管理公安分局(大隊(duì))，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，人、財(cái)、物由城管執(zhí)法部門管理，業(yè)務(wù)上接受公安部門指導(dǎo)，履行公安機(jī)關(guān)職能，協(xié)同城管執(zhí)法人員工作，處理阻撓執(zhí)法或暴力抗法事件，并依法對(duì)城管執(zhí)法領(lǐng)域里的違法犯罪行為進(jìn)行立案偵察。

(三)加緊制定城管執(zhí)法綜合性法律法規(guī)。由于城管執(zhí)法涉及領(lǐng)域多、執(zhí)法范圍不明晰、立法難度大等原因，我國城管執(zhí)法立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于執(zhí)法實(shí)踐，至今還沒有出臺(tái)一部全國性的城市管理綜合行政執(zhí)法的獨(dú)立法規(guī)，嚴(yán)重影響了城管執(zhí)法工作的深入開展。因此,不能因?yàn)殡y度大就放棄對(duì)城管執(zhí)法的立法。城管立法可

先從幾個(gè)方面入手：一是界定城管執(zhí)法的職能范圍。根據(jù)城市發(fā)展趨勢(shì)，科學(xué)確定城管執(zhí)法可以涉足的管理領(lǐng)域，并對(duì)城管和其他部門有交叉的管理執(zhí)法領(lǐng)域劃定執(zhí)法權(quán)限。二是界定城 管執(zhí)法的執(zhí)法手段。確定城管執(zhí)法是行政執(zhí)法的一個(gè)組成部分，通過立法形式，賦予城管執(zhí)法職能相對(duì)應(yīng)的法定執(zhí)法手段和執(zhí)法權(quán)限。三是界定城管執(zhí)法的法律依 據(jù)。對(duì)城管執(zhí)法長期以來所“借法執(zhí)法”的范圍進(jìn)行歸納類總，制定綜合性法律條文。四是界定城管執(zhí)法 的主體地位。通過立法，明確各級(jí)城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)作為本級(jí)政府組成部門，并建立城市管理綜合行政執(zhí)法工作協(xié)調(diào)配合機(jī)制。五是界定城管執(zhí)法的實(shí)施原則。明確 城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的管理職能范圍后，鑒于綜合行政執(zhí)法范圍較廣的實(shí)際情況，可以分階段、分步驟、分區(qū)域地推進(jìn)，直至全部劃歸和全區(qū)域覆蓋。

(四)把城市管理作為獨(dú)立章節(jié)，納入各級(jí)政府規(guī)劃范疇。由于國家組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上沒有將城市管理從“大城建”體系中分列出來，城市管理工作依然還是“大城建”工作的隸屬品，因此各級(jí)政府在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃及中長期規(guī)劃綱要時(shí)，都沒能從城市管理對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市發(fā)展、社會(huì)文明所起推動(dòng)作用的角度，對(duì)城市管理工作進(jìn)行系統(tǒng)性統(tǒng)籌規(guī)劃。根據(jù)城市管理的定位和作用，應(yīng)當(dāng)將城市管理從“城市建設(shè)與管理”專題中分列出來，與其他項(xiàng)目一樣用獨(dú)立章節(jié)制定五年規(guī)劃和中長期規(guī)劃。同時(shí)，要從政府工作層面切實(shí)改變“重建設(shè)、輕管理”的狀況，規(guī)定政府公共財(cái)政每年要按照一定的比例投入城市管理事業(yè)，優(yōu)先解決好城管執(zhí)法工作多年來存在的人員編制不足、工作經(jīng)費(fèi)緊缺、辦公條件較差、執(zhí)法裝備簡陋、科技力量落后等問題。

三、從思維定式上革除陳舊的權(quán)力本位意識(shí)，樹立和諧效能型工作理念，提高城市管理執(zhí)法水平

(一)樹 立科學(xué)的城管執(zhí)法工作理念，徹底革除簡單粗暴的傳統(tǒng)作風(fēng)。綜觀當(dāng)前國內(nèi)城市管理領(lǐng)域所發(fā)生的暴力抗法事件及城管執(zhí)法人員打人事件，許多情形都是由于執(zhí)法隊(duì) 伍粗暴執(zhí)法而造成的，是政府管理工作理念和城管執(zhí)法隊(duì)伍的權(quán)力本位意識(shí)在做怪，以及工作理念偏差和隊(duì)伍素質(zhì)低下所導(dǎo)致的，必須通過加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、轉(zhuǎn)變工作 理念、創(chuàng)新管理機(jī)制等手段予以解決。應(yīng)當(dāng)深刻地認(rèn)識(shí)到，城管執(zhí)法隊(duì)伍面對(duì)的主要是兩類極端的群體(一類是本地下崗失業(yè)人員和外來打工就業(yè)人員的弱勢(shì)群體；另一類是有財(cái)有勢(shì)、有社會(huì)背景、有社會(huì)關(guān)系、為己利而損大眾利益的強(qiáng)權(quán)群體)，但都是人民內(nèi)部矛盾，這也是城管執(zhí)法隊(duì)伍與公安警察隊(duì)伍的根本區(qū)別和存在的社會(huì)價(jià)值所在。新形勢(shì)下的城市管理執(zhí)法，必須始終堅(jiān)持把“以人為本”作 為宗旨，把執(zhí)法為民落實(shí)到每一項(xiàng)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，面對(duì)日愈復(fù)雜化的城市管理問題，我們應(yīng)當(dāng)善于運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀，深入剖析問題產(chǎn)生的根源，在徹底革除簡 單粗暴管理方式、杜絕野蠻執(zhí)法行為的同時(shí)，根據(jù)城市發(fā)展實(shí)情，圍繞城市發(fā)展大局，采取得當(dāng)?shù)姆椒ê痛胧┙鉀Q問題，才能較好地避免管理者與被管理者之間的矛 盾沖突和敵對(duì)情緒，做到“為民、親民、愛民、利民、便民”，真正代表廣大人民群眾的根本利益，為城市和諧發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力。

(二)大力構(gòu)建和諧民生型新機(jī)制，使城市管理工作更加貼近民意民生。在城市大開發(fā)、大建設(shè)進(jìn)程中，城管執(zhí)法要圍繞著“民生工程”做 文章，不能動(dòng)輒由市長組織開會(huì)，一個(gè)會(huì)議就當(dāng)場敲定對(duì)一個(gè)違法行為的處罰結(jié)果；或遇到涉及群體性就業(yè)、安置等利益問題不作深入調(diào)查，動(dòng)輒派出幾百號(hào)人進(jìn)行 整治。對(duì)于城市發(fā)展進(jìn)程中所遇到的疑難雜癥和關(guān)系群眾集體利益的社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，應(yīng)當(dāng)按照依據(jù)法律和尊重歷史的原則妥善處理，使政府行政行為法制化，政府

處事方法更加誠信化，政府親和力大大增強(qiáng)，體現(xiàn)出政府的誠信建設(shè)。如針對(duì)當(dāng)前全國城管執(zhí)法工作中普遍面臨的流動(dòng)攤販占道經(jīng)營“頑疾”問 題，應(yīng)當(dāng)做好堵疏結(jié)合的文章，對(duì)交通流量大、重點(diǎn)景觀區(qū)域和主干道上的流動(dòng)攤點(diǎn)嚴(yán)格取締的同時(shí)，在不影響交通、不影響市容、不影響群眾生活的前提下，將一 般次干道或沿街場地開闊的路段規(guī)劃、設(shè)置成為臨時(shí)經(jīng)營堵疏結(jié)合示范街區(qū)，既有效解決群眾就業(yè)需求與城市管理要求的矛盾沖突，使混亂無序的流動(dòng)占道經(jīng)營行為 走向合法規(guī)范化，又充分增加了群眾就業(yè)門路，為政府分擔(dān)解決民生、就業(yè)問題。同時(shí)，城管執(zhí)法投訴舉報(bào)熱線電話要實(shí)行24小時(shí)值班制度，啟動(dòng)直達(dá)指揮系統(tǒng)和現(xiàn)場快速處理機(jī)制，及時(shí)處理群眾熱點(diǎn)投訴案件，使城市管理工作的群眾參與率和信任值不斷提升。

(三)構(gòu) 建誠信法制型新機(jī)制，通過城市管理工作促進(jìn)投資發(fā)展環(huán)境建設(shè)。以調(diào)整優(yōu)化為手段，推行政務(wù)公開和優(yōu)質(zhì)服務(wù)承諾，完善行政審批事項(xiàng)辦理規(guī)程，規(guī)范城市公共資 源管理和行政審批工作，讓管理相對(duì)人站在同等的競爭平臺(tái)上。要把改善投資、發(fā)展環(huán)境、推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)作為一項(xiàng)中心工作。針對(duì)違章建筑困擾投資發(fā)展環(huán)境的 問題，在依法行政和提高執(zhí)行文化上狠下功夫，強(qiáng)化對(duì)違章建筑初建階段的巡查執(zhí)法，對(duì)違章建筑要采取大規(guī)模的拆除行動(dòng)，為城市開發(fā)建設(shè)掃除障礙，節(jié)約城市開 發(fā)建設(shè)投資成本。通過執(zhí)行決策到位的城市管理工作，促進(jìn)投資發(fā)展環(huán)境建設(shè)，增強(qiáng)企業(yè)投資信心。

(四)構(gòu) 建效益創(chuàng)收型新機(jī)制，推動(dòng)城市管理工作由粗放開支型向效率創(chuàng)收型轉(zhuǎn)變。城管執(zhí)法效能的最大化，不是事后處罰，而是事前預(yù)防。要走出城市管理從整治到整治的 怪圈，突破管理市容環(huán)境衛(wèi)生的條框意識(shí)，強(qiáng)化日常監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制建設(shè)，防范和減少違法行為發(fā)生，從而減少政府對(duì)整治行動(dòng)的投入而使執(zhí)法自身成本下降，并通過 制止違法行為發(fā)生而避免更多的社會(huì)資源浪費(fèi)，使城市管理執(zhí)法成本降低，實(shí)現(xiàn)城市管理執(zhí)法效能最大化。針對(duì)傳統(tǒng)城市管理模式一味純粹化投入和大量城市公共資 源被少數(shù)人無償占用的問題，認(rèn)真探索城市管理與城市經(jīng)營的內(nèi)在聯(lián)系，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)化法則來對(duì)待城市管理系統(tǒng)中的潛在資源，全面規(guī)范城市公共資源，尤其是臨時(shí)占 用城市道路設(shè)施、戶外廣告設(shè)施設(shè)置的規(guī)劃、審批工作，不斷完善高立柱廣告、路燈桿廣告經(jīng)營權(quán)公開招標(biāo)拍賣制度，通過市場機(jī)制規(guī)范城市公共資源有償使用行 為，使城市管理產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)濟(jì)效益又反哺于城市管理，推動(dòng)城市管理由粗放開支型管理向和諧效率創(chuàng)收型管理轉(zhuǎn)變。

(五)構(gòu)建文明執(zhí)法型新機(jī)制，以城市管理工作推進(jìn)城市和諧建設(shè)。城管執(zhí)法隊(duì)伍每天在一線執(zhí)法，與市民群眾廣泛接觸，監(jiān)管執(zhí)法行為和隊(duì)伍形象，代表著政府管理城市的能力和水平，也彰顯政府與群眾之間的和諧關(guān)系。這就要求這支隊(duì)伍必須內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外塑形象。在隊(duì)伍作風(fēng)方面，要用“三以”取代“三慣”(即以德感人、以法治市、以勤訓(xùn)隊(duì)，取代了過去隊(duì)伍散慣了、拿慣了、懶慣了的不良作風(fēng))；在處事心態(tài)方面，做到“三心一志”(即查處違法行為要頂住威脅利誘，做到心硬如鐵；對(duì)待主動(dòng)糾正違法違章行為的管理相對(duì)人，做到心寬如海；一線執(zhí)法不被理解而挨打罵時(shí)，做到心靜如水；嚴(yán)格執(zhí)法而遭遇打擊報(bào)復(fù)和誣告陷害時(shí)，做到志堅(jiān)逾鋼)；在工作紀(jì)律方面，杜絕“三軟歪風(fēng)”(即加強(qiáng)廉潔自律，整治腐敗，杜絕出現(xiàn)收受好處費(fèi)后，在一線監(jiān)管執(zhí)法時(shí)心軟、在審批行政許可事項(xiàng)時(shí)手軟、在處罰案件會(huì)討論時(shí)嘴軟的違法亂紀(jì)風(fēng)氣)。在此基礎(chǔ)上，樹立法治理念，增強(qiáng)法治意識(shí)，強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)、時(shí)限意識(shí)和程序意識(shí)，嚴(yán)格依法辦事，規(guī)范執(zhí)法行為，把嚴(yán)格整治、文明執(zhí)法、熱情服務(wù)貫穿到執(zhí)法工 作的全過程，維護(hù)社會(huì)公平正

義，使城市管理工作得到群眾廣泛認(rèn)可和支持，阻撓執(zhí)法、暴力抗法、群體性上訪事件等發(fā)生率大大減少，干群關(guān)系達(dá)到有機(jī)和諧。

(六)構(gòu)建科學(xué)執(zhí)法型新機(jī)制，規(guī)范城市管理工作的思維定式。徹底革除陳舊的行政管理思維定式，把“權(quán)力來源于官”向“權(quán)力來源于民”轉(zhuǎn)變，把執(zhí)法機(jī)關(guān)“權(quán)力本位”向群眾“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變，把“無情執(zhí)法”向“有情服務(wù)”轉(zhuǎn)變，把“事后處罰”向“事前預(yù)警”轉(zhuǎn)變。建立健全的定人員、定崗位、定責(zé)任、定標(biāo)準(zhǔn)的“四定”管理機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理體系和屬地聯(lián)動(dòng)管理方式，使城市管理工作由突擊整治和隨機(jī)管理方式向引導(dǎo)服務(wù)和長效管理方式轉(zhuǎn)變，由末端被動(dòng)管理向主動(dòng)式全過程管理轉(zhuǎn)變。同時(shí)，查處城市管理違法違規(guī)行為時(shí)，按照處罰與教育相結(jié)合原則，推行宣傳、告知、處罰“三段式”執(zhí)法方式，做到依法執(zhí)法和文明執(zhí)法，力求取得當(dāng)事人的理解和配合，使城市管理工作從傳統(tǒng)簡單粗暴方式向依法行政和辦案流程方式徹底轉(zhuǎn)變，不斷提高城管執(zhí)法水平。

第三篇：城管人員執(zhí)法問題心得體會(huì)

在社會(huì)上流傳著這樣一句話：“公安管壞人、工商管富人、城管管窮人”，城市管理的執(zhí)法對(duì)象極大多數(shù)是失業(yè)人員和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民以及孤、寡、殘疾等弱勢(shì)群體，他們大多從事著最簡單的商品買賣活動(dòng)，維系著最基本的生活，其艱難處境易博得市民的同情和諒解;加之部分違章者自身存在的陋習(xí)，使其對(duì)城市管理不理解、不支持、甚至抗法。執(zhí)法中稍有不慎，執(zhí)法人員便會(huì)成為眾矢之的，引來路人圍觀、起哄。令執(zhí)法人員進(jìn)退兩難。

在具體執(zhí)法中，城管的大案要案很少，多數(shù)案件處罰數(shù)額較少，難于向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，使違章者抗法有了可乘之機(jī)。城管執(zhí)法部門在行使職權(quán)過程中維護(hù)的是國家和人民的利益，而被執(zhí)法者常維護(hù)其個(gè)人利益。兩者發(fā)生沖突時(shí)，有些當(dāng)事人不是選擇合法的解決問題的途徑，而是不理智的選擇了暴力抗法。被執(zhí)法者普遍法制觀念淡薄，法律意識(shí)低下。城管執(zhí)法的對(duì)象往往是社會(huì)的弱勢(shì)群體。文化水平相對(duì)較低，法制觀念也相對(duì)淡薄。他們往往認(rèn)識(shí)不到其違章行為的嚴(yán)重性，以為自己沒有違法，更沒有構(gòu)成犯罪，誰扣其東西就跟誰急。正是這種心理，使暴力抗法偶爾發(fā)生。特別是城管在執(zhí)法過程中絕不能“動(dòng)粗?！?/p>

所以，執(zhí)法與行政相對(duì)人都需要加強(qiáng)法制觀念。必須把依法行政的執(zhí)法理念銘刻在心，必須“以人為本”，把尊重人、維護(hù)人的根本利益、促進(jìn)人的全面進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，作為我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！?/p>

其次，執(zhí)法時(shí)主要采用剝奪生產(chǎn)資料的方式強(qiáng)制停止經(jīng)營，執(zhí)法方式單一。個(gè)體勞動(dòng)者經(jīng)營主體資格、地點(diǎn)、時(shí)間，有經(jīng)營權(quán)程序性瑕疵問題，可限期改正或補(bǔ)辦手續(xù)解決，沒有達(dá)到必須剝奪所有權(quán)合法的生產(chǎn)資料的嚴(yán)重程度?！安槌钡呢?fù)面效果波及面廣，影響市民日常生活，市民就近購物的市場需求，是難以遏制的。

再次，當(dāng)場處罰、執(zhí)行的商品、工具一般超過50元，“查抄”折算為罰款，實(shí)質(zhì)是“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”的處罰，依法不能適用簡易程序當(dāng)場處罰、執(zhí)行。沒有根據(jù)行政處罰法，告知和保障當(dāng)事人的陳述、申辯、聽政、復(fù)議和提起行政訴訟等權(quán)利，普遍存在違法擴(kuò)大適用簡易程序的傾向;同時(shí)違反應(yīng)當(dāng)適用一般程序和聽證程序后處罰的規(guī)定，超越了法律規(guī)定的權(quán)限，在程序上違法。

如何規(guī)范城管執(zhí)法

廣西壯族自治區(qū)人大代表，南寧市工商業(yè)聯(lián)合會(huì)副會(huì)長周小容認(rèn)為，被查處的人確實(shí)有違章違規(guī)的行為，為了抵賴逃避處罰而出現(xiàn)抗法行為;另一方面，則是執(zhí)法部門執(zhí)法時(shí)態(tài)度生硬，甚至以罰代管，引起群眾不滿。執(zhí)法部門應(yīng)該是在依法的前提下，花大力氣培養(yǎng)一個(gè)好的市場、好的環(huán)境，但現(xiàn)實(shí)中，一些執(zhí)法部門卻簡單地以罰代管，有的部門的執(zhí)法人員還出現(xiàn)“守株待兔”等罰款的現(xiàn)象。既然有等待的時(shí)間，何不像公安巡邏隊(duì)員和聯(lián)防隊(duì)員，常常到管轄的地段走走，對(duì)那些確實(shí)是屢教不改的人也能起到威懾作用。對(duì)初犯者，作為管理人員則應(yīng)該多教育、多宣傳。只有以理服人的執(zhí)法，才能得到群眾的認(rèn)可和支持，減少?zèng)_突的發(fā)生。

其實(shí)，周代表的愿望當(dāng)然是好的，但城管暴力執(zhí)法和市民暴力抗法事件的報(bào)道幾乎每天都有，現(xiàn)已陷入暴力執(zhí)法與暴力抗法的怪圈，成為了難以調(diào)和的老大難問題。所有暴力都是對(duì)法治原則和社會(huì)文明的粗暴破壞，迫切期待從根本上清除。

城管的職責(zé)范圍十分廣泛，幾乎涵蓋了百姓生活的方方面面。如市容環(huán)境衛(wèi)生、公用事業(yè)、城市節(jié)水、停車、城市綠化(主要公園除外)、工商行政管理中的無照經(jīng)營、城市規(guī)劃管理中的違法建筑、城市交通管理中的臨時(shí)占道、施工現(xiàn)場(含房屋拆遷施工現(xiàn)場)等百多項(xiàng)。但承擔(dān)如此廣泛職責(zé)的城管，卻只具備勸說、暫扣物品和罰款等權(quán)力。如此權(quán)力實(shí)難承受如此廣泛的職責(zé)，城管必然會(huì)使用一些超越權(quán)力之外的手段，而最終導(dǎo)致暴力執(zhí)法與抗法事件發(fā)生。目前北京一些地方采取了由警察陪伴城管去執(zhí)法的舉措。

第四篇：城管執(zhí)法問題與對(duì)策

學(xué)生畢業(yè)論文

我國城管執(zhí)法面臨的問題及對(duì)策探析

專業(yè)班級(jí)： 作者姓名：

指導(dǎo)教師：

山東城市建設(shè)職業(yè)學(xué)院

二○一○年六月

山東城市建設(shè)職業(yè)學(xué)院學(xué)生畢業(yè)論文

我國城管執(zhí)法面臨的困境及對(duì)策探析

姓學(xué)

名

號(hào)

專業(yè)班級(jí)

系

部

指導(dǎo)教師

目錄

摘要……………………………………………………………………4 1 城管執(zhí)法存在的主要問題…………………………………………5 1.1落后的城管執(zhí)法觀念?????????????????5 1.2 執(zhí)法人員的素質(zhì)低下?????????????????5 1.3城管執(zhí)法程序不規(guī)范?????????????????5 1.4 相關(guān)法律保障機(jī)制不健全???????????????6 2“城管”面臨的困難與挑戰(zhàn)???????????????6 2.1地位的缺失?????????????????????????6 2.2 身份的尷尬????????????????????????6 2.3輿論的偏見?????????????????????????7 3破解“城管”難題的有益探索???????????????9 3.1呼吁統(tǒng)一立法????????????????????????9 3.2重塑執(zhí)法形象????????????????????????10 3.3避免輿論偏見????????????????????????10 3.4 謀求合作共治????????????????????????11

摘要

城管是城市管理的專門機(jī)構(gòu)，在城市發(fā)展中起著重要作用。當(dāng)前，由于眾多原因，城管正面臨著地位的缺失、身份的尷尬、媒體的偏見、執(zhí)法力量的不足等種種困難和挑戰(zhàn)。城管面臨的困境和難題嚴(yán)重阻礙了其良性發(fā)展，可以說試驗(yàn)、磨合了14年的城管制度，正處于不得不重新被審視的十字路口。全國各地城管都在為打破目前的執(zhí)法困境，而不斷進(jìn)行有益的探索，呼吁統(tǒng)一立法、重塑執(zhí)法形象、避免輿論偏見、謀求合作共治，以實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法與社會(huì)發(fā)展的良性互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：“城管，執(zhí)法，市民，合作”

1城管執(zhí)法存在的主要問題

1.1落后的城管執(zhí)法觀念

當(dāng)前行政處罰是城市管理部門實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的主要手段，行政指導(dǎo)是輔助的管理手段，這種方式很難使被管者心服口服，被處罰的群眾不但會(huì)叫屈喊怨，而且也不會(huì)對(duì)法律產(chǎn)生敬畏的思想。在“官本位”執(zhí)法觀念的指引下，執(zhí)法方式簡單粗暴。盡管執(zhí)法部門突破“障礙”，但執(zhí)法效果并不理想，并引發(fā)了很多矛盾甚至沖突。城管執(zhí)法中暴露的諸多問題實(shí)質(zhì)上反映了社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期的大背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的沖突，傳統(tǒng)管理手段與多元化社會(huì)中日益復(fù)雜管理對(duì)象之間的沖突。長期以來，我國實(shí)行政府社會(huì)高度合一的管理模式，政府把對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理看成僅僅是政府的管理。公民主體在城管執(zhí)法中的參與權(quán)被剝奪了，執(zhí)法部門與執(zhí)法對(duì)象處于直接對(duì)立的境地。

1.2 執(zhí)法人員的素質(zhì)低下

新形勢(shì)下對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)要求在提高，而我們的執(zhí)法隊(duì)伍構(gòu)成復(fù)雜，其中一部分執(zhí)法人員沒有受過系統(tǒng)的法律專業(yè)知識(shí)和崗位基本素質(zhì)培訓(xùn)，并且有些執(zhí)法人員公仆心不強(qiáng)，作風(fēng)不正派，在執(zhí)法過程中，以

言代法、以權(quán)代法，損害形象。

1.3城管執(zhí)法程序不規(guī)范

東方網(wǎng)11月9日消息：據(jù)《勞動(dòng)報(bào)》報(bào)道，2004年至今，上海城管執(zhí)法部門查處違法案件近160萬件。針對(duì)少數(shù)城管隊(duì)員執(zhí)法過程中，不規(guī)范、不文明行為，本市將立法進(jìn)行規(guī)范。城管執(zhí)法部門負(fù)有對(duì)遺留現(xiàn)場物品的登記保管義務(wù)，并要及時(shí)發(fā)布認(rèn)領(lǐng)公告通知當(dāng)事人認(rèn)領(lǐng)；若公告發(fā)布之日起6個(gè)月內(nèi)無人認(rèn)領(lǐng)，城管執(zhí)法部門方可依法采取拍賣等方式處理，所得款項(xiàng)上繳國庫。對(duì)容易腐爛、變質(zhì)等不宜保管的物品，要求城管執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)公告通知當(dāng)事人2日內(nèi)認(rèn)領(lǐng)；當(dāng)事人不認(rèn)領(lǐng)，城管執(zhí)法部門可以在保留證據(jù)后予以處理。

城管執(zhí)法人員是代表政府在執(zhí)法，一定要嚴(yán)格按照法律程序辦事，然而在城管執(zhí)法過程中，尤其是影響公民權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為時(shí)，很多情況下并沒有遵循法定的程序。城管執(zhí)法工作中存在濫用職權(quán)、執(zhí)法違法、隨意收費(fèi)、任意罰款、以權(quán)謀私等現(xiàn)象。

1.4 相關(guān)法律保障機(jī)制不健全

城管執(zhí)法沒有相關(guān)的法律政策來扶持，很多都是一些很模糊的界限沒有明確的法律規(guī)范，這就造就了許多城管人員的從中偷懶或者對(duì)處罰的一些不明確的地方所以我國有必要對(duì)城管執(zhí)法的相關(guān)法律程序進(jìn)行改進(jìn)。

2“城管”面臨的困難與挑戰(zhàn)

2.1地位的缺失

近年來城管暴力執(zhí)法問題日益突出，在對(duì)城管執(zhí)法制度諸多指責(zé)的同時(shí)，缺乏系統(tǒng)地分析探究城管執(zhí)法問題的根源——城管執(zhí)法法律地位缺失的問題，這對(duì)于改善城管執(zhí)法的狀況是無益的。本文試圖通過分析城管執(zhí)法法律地位缺失原因，在此根源的基礎(chǔ)上，對(duì)城管執(zhí)法法律地位的明確提出改進(jìn)意見。

我國在2002年中國共產(chǎn)黨的第十六次代表大會(huì)的報(bào)告《全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面》中首次提出“依法治國”的目標(biāo)，《中國共產(chǎn)黨的章程》也規(guī)定了這一國家目標(biāo)。隨后，《憲法》第5條亦規(guī)定，中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。因此，行政管理活動(dòng)中的法治政府就是題中之義，法治政府應(yīng)是政府從決策到執(zhí)行那個(gè)及監(jiān)督的整個(gè)過程都納入法制化軌道，權(quán)利與責(zé)任緊密相聯(lián)，并用法律加以固定。2004年3月，國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡稱《綱要》），明確提出建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)。法治政府要求決策民主、制度完善、依法行政、執(zhí)法嚴(yán)明、政務(wù)公開、強(qiáng)化監(jiān)督。

2.2 身份的尷尬

沒有查證身份的權(quán)利，面對(duì)執(zhí)法對(duì)象就連對(duì)方是誰都搞不清楚，現(xiàn)在可以查身份，確實(shí)是一大進(jìn)步。但是，城管畢竟不是公安，不能強(qiáng)制執(zhí)行，所以如果被執(zhí)行人拒不配合，就是不讓查，那么執(zhí)法人員一點(diǎn)辦法也沒有。

再者說，就算查了又能怎么樣？ 沒有一個(gè)完善的誠信機(jī)制，查了身份也沒用，頂多知道他是誰而已。對(duì)于這一點(diǎn)，我認(rèn)為這個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)今后沒準(zhǔn)會(huì)讓執(zhí)法人員陷入尷尬局面。呼吁警方能夠配合城管綜合執(zhí)法部門還希望公安機(jī)關(guān)依法予以支持和配合。

至今已成立14年的城市管理綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，仍面臨身份、執(zhí)法合法性等爭議。城管執(zhí)法并沒有一部具有較高法律效力的成文法依據(jù)，而是根據(jù)各個(gè)地方政府自行制定的政策法規(guī)施行。

此外，與公安等機(jī)關(guān)相比，城管執(zhí)法往往是“對(duì)事不對(duì)人”，僅對(duì)違法物品有處置權(quán)，缺乏威懾力，如果當(dāng)事人拒絕配合，連其姓名、住址都無法知道，這一點(diǎn)讓城管的執(zhí)法效率大為降低。

2.3輿論的偏見

你只要打開電視、翻開報(bào)紙，幾乎每天都有關(guān)于城管與小販之間的新聞；城管打人、打死人、城管被人打、城管被小販捅死，等等事件層出不窮。更有前段時(shí)間的《城管執(zhí)法操作實(shí)務(wù)》中赤裸裸的疑似暴力教唆性內(nèi)容的曝光，引發(fā)了新一輪關(guān)于城管與小販沖突的熱議。

2008年天門城管打死魏文華事件把城管的合法性、執(zhí)法資格問題推向輿論高峰，再次把城管部門推到了風(fēng)口浪尖。社會(huì)、人們對(duì)城管的質(zhì)疑聲越來越大，對(duì)立情緒甚至向敵對(duì)情緒方向延伸。

城管的全稱為--城市管理委員會(huì)，下轄城管局、城管大隊(duì)、中隊(duì)，區(qū)委街道辦還有負(fù)責(zé)行政事務(wù)的城管科。城管不是公務(wù)員，但享受公務(wù)員同樣的待遇。城管不是警察、也不是工商，但是卻行使著警察、工商的部分權(quán)力。這種泛公務(wù)員、泛警察、泛工商的角色使城管從落差的心理找到了安慰與自信心的增強(qiáng)。城管是具有中國特色社會(huì)的特設(shè)部門，從某種意義上來說，城管這個(gè)部門的設(shè)立消化和解決了部分人員的工作安排問題。但是，由于名不正因而言不順，城管在執(zhí)法時(shí)常常會(huì)受到大多數(shù)人的抵觸。也由于有心理落差的城管部門人員素質(zhì)的參差不齊，在執(zhí)法中部分人員超越權(quán)限，造成社會(huì)形象的負(fù)面影響甚重。致使城管與小販之間的摩擦、沖突愈來愈烈，已經(jīng)到了水火不容的白熱化程度。被稱為“賤民”的小販（廣州人稱其為“走鬼”）們?cè)谕L(fēng)堂堂、傲慢的城管面前，從怕到恨、到最后比城管還要傲慢的角色轉(zhuǎn)換，城管與小販之間的心理壓力過重以至于心理嚴(yán)重扭曲。城管這方；既要完成上級(jí)部門或是本部門規(guī)劃的整治任務(wù)，又要冒著被小販報(bào)復(fù)、襲擊的危險(xiǎn)。小販這方；既要獲得每天的生存需求，又要時(shí)時(shí)刻刻提心吊膽地提防城管的突然降臨：物品被掀翻、沒收。兩者之間每天都在上演著“貓捉老鼠”的游戲，更匪夷所思地把對(duì)方當(dāng)做“假想敵”。城管在這個(gè)體制的建立中像一匹脫韁的野馬無從受馴，任由其縱馳疆野，因此城管的成長過程如私生子般的極具煩惱。

住在小區(qū)的業(yè)主們說：城管好、城管太重要了。因?yàn)槌枪馨阉麄冃^(qū)內(nèi)、小區(qū)周邊的小販們趕走了，還了小區(qū)一片清凈，減少了由于流動(dòng)人員復(fù)雜而出現(xiàn)的治安問題。

在中國，城管成了負(fù)面形象的代言人。百度上搜索“城管”二字，除了其官方網(wǎng)址，其余絕大多數(shù)是有關(guān)城管的負(fù)面信息。不管是網(wǎng)絡(luò)還是報(bào)紙都是對(duì)城管的負(fù)面信息。

3破解“城管”難題的有益探索

地位的缺失、身份的尷尬、上級(jí)的壓力、復(fù)雜的民情、輿論的偏見??種種困難和挑戰(zhàn)使得城管不得不重新審視自我。當(dāng)前，各地城管都在為打破目前的執(zhí)法困境，而不斷進(jìn)行有益探索，雖然仍存在這樣那樣的困惑，尚沒有哪個(gè)模式能徹底解決城管面臨的所有問題，但相信只要有努力就會(huì)有希望，只要肯付出就會(huì)有成效。

3.1呼吁統(tǒng)一立法

我國至今為止沒有一部全國性的《城市管理法》或者行政法規(guī)。城市管理綜合行政執(zhí)法缺乏統(tǒng)一權(quán)威的法律法規(guī)作為依據(jù)，導(dǎo)致城管執(zhí)法工作在實(shí)踐中備受質(zhì)疑，行政執(zhí)法主體資格得不到確認(rèn)和尊重，使執(zhí)法的效果大打折扣；此外，城管執(zhí)法內(nèi)容如城市市容，環(huán)境衛(wèi)生，園林綠化，城鄉(xiāng)規(guī)劃，公用設(shè)施管理等，與工商、國土資源、公安、交警、交通、房管、環(huán)保、衛(wèi)生等部門的相關(guān)職能相互交叉，權(quán)限沒有劃分明確，容易帶來重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題；再者，城管行政執(zhí)法過程中往往聘用大量沒有行政執(zhí)法主體資格的協(xié)管員，這些人往往素質(zhì)不高，又不具備國家公務(wù)員的身份約束，導(dǎo)致打罵執(zhí)法對(duì)象，暴力執(zhí)法的事件時(shí)有發(fā)生；由于城管執(zhí)法內(nèi)容較多，在缺少規(guī)定的情況下，各類執(zhí)法又各有特點(diǎn)，難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理，導(dǎo)致執(zhí)法人員執(zhí)法程序方式過于簡單隨意，對(duì)罰沒財(cái)物的管理、發(fā)還等較為隨意，嚴(yán)重影響了城市管理行政執(zhí)法的公正性和嚴(yán)肅性。

由于國家立法機(jī)關(guān)一直沒有統(tǒng)一的城市管理綜合執(zhí)法方面的法律出臺(tái)，各地政府只好自己來制定地方法規(guī)，這帶來了一系列的問題，各地城管執(zhí)法都是“借法執(zhí)法”國家應(yīng)盡快出臺(tái)城市管理專門法，對(duì)城管工作進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范,包括明確城管隊(duì)伍的性質(zhì)，其在政府機(jī)關(guān)中應(yīng)處的序列以及城管執(zhí)法的直接法律依據(jù)等等，以規(guī)范和限定城管的職權(quán)范圍，與其他部門職責(zé)劃分明確。

3.2重塑執(zhí)法形象

目前城市管理中的矛盾，很多是中國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期必然出現(xiàn)的矛盾，從某種意義上講，它是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、貧富差距、企業(yè)改革、下崗失業(yè)等矛盾在城市管理中的集中體現(xiàn)，而這些問題的解決，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了城市管理的職權(quán)范圍。所以，作為城市管理部門本身不可能在根本上解決這些矛盾，但是城市管理對(duì)這些矛盾的疏導(dǎo)與緩解作用是不可否定和替代的。

專家認(rèn)為，“文明執(zhí)法”，不應(yīng)僅是城市管理執(zhí)法人員的文明，也應(yīng)包括被執(zhí)法者以及整個(gè)社會(huì)的文明。執(zhí)法者不暴力執(zhí)法，被執(zhí)法者不暴力抗法，社會(huì)輿論也應(yīng)盡量營造良好的氛圍，不要粗暴對(duì)待執(zhí)法者，從而使得整個(gè)社會(huì)更加和諧。

盡管目前城市管理執(zhí)法工作出現(xiàn)了問題，但這些問題只有靠進(jìn)一步改革來解決。而且，這也是城管執(zhí)法部門改進(jìn)自我、完善自我的契機(jī)。相關(guān)部門應(yīng)該抓住契機(jī)，深化改革，重塑形象，把城市管理部門變?yōu)檫m應(yīng)建設(shè)和諧社會(huì)新要求的執(zhí)法部門

破解城管難題、走出執(zhí)法困境，當(dāng)務(wù)之急就是要重新樹立自我形象，贏得市民的理解和信任。一是從根本上轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念。管住一個(gè)城市不難，和諧管理一個(gè)城市很難。二是為文明執(zhí)法制定“鐵”的紀(jì)律。在先”，在一定程度上緩解了城管與執(zhí)法相對(duì)人之間的緊張關(guān)系。三是提高門檻招收高素質(zhì)人才。目前，有些城市已經(jīng)通過公務(wù)員考試來招考和錄用城管隊(duì)員，“入門標(biāo)準(zhǔn)”是有大學(xué)本科學(xué)歷，這些人員進(jìn)入城管隊(duì)伍后，還要進(jìn)行法律知識(shí)和專業(yè)技能培訓(xùn)才能上崗執(zhí)法。

3.3避免輿論偏見

城管要想改變被刻意妖魔化的宿命，注重隊(duì)伍的自身建設(shè)是主要的，而在信息傳播迅速的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，城管要想維護(hù)形象，需要擅于與媒體打交道，學(xué)會(huì)通過媒體傳遞正確的信息。負(fù)面新聞出現(xiàn)時(shí)，城管不應(yīng)用“執(zhí)法需要”、“意外”來推托責(zé)任，而應(yīng)在第一時(shí)間擺出一個(gè)易于讓市民接受的姿態(tài)。在應(yīng)對(duì)負(fù)面新聞時(shí)，應(yīng)該做到“兩要兩不要”：要善于表態(tài)，每一次表態(tài)都要有合理確鑿的證據(jù)作為支撐，且不論主要責(zé)任在哪一方，都要表現(xiàn)出負(fù)責(zé)任的姿態(tài)；道歉是現(xiàn)代社會(huì)成本最低的和解方式，如果有錯(cuò)，則要堅(jiān)決處理相關(guān)責(zé)任人；不要保持沉默，應(yīng)主動(dòng)設(shè)置新聞議程，不要試圖阻塞消息，應(yīng)盡快將核心事實(shí)公布于眾，制止不利的謠言傳播。

此外，做好輿論監(jiān)控也是很重要的。在日常網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控中，應(yīng)努力做到全天候監(jiān)控到位，密切關(guān)注各大網(wǎng)站社區(qū)論壇有關(guān)城管執(zhí)法方面的輿情網(wǎng)貼，發(fā)現(xiàn)涉及本部門的輿情情況，及時(shí)上報(bào)并跟帖引導(dǎo)；做到“第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題，第一時(shí)間上報(bào)信息，第一時(shí)間引導(dǎo)輿論”，牢牢把握輿論的話語權(quán)、主動(dòng)權(quán)。

3.4 謀求合作共治

城市管理是一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜的工程，單純依靠一個(gè)政府部門是管不好的。一是借助第三方力量。近年來發(fā)生的有關(guān)城管的沖突事件，大多起因于執(zhí)法現(xiàn)場采取行政強(qiáng)制措施，由此也不斷引發(fā)“民意”對(duì)城管執(zhí)法的合法性和合理性的質(zhì)疑。二是引入市場機(jī)制。隨著城市的發(fā)展，提供更加人性化與專業(yè)精細(xì)的管理服務(wù)成為城市管理的必然趨勢(shì)，而由政府出資向市場購買專業(yè)化的公共服務(wù)成為一種新趨勢(shì)。2009年5月份開始，蓮湖區(qū)城管采取面向社會(huì)公開招投標(biāo)的形式，選定陜西君泓科技發(fā)展有限公司，作為蓮湖區(qū)“野廣告”治理的合作伙伴。三是充分發(fā)揮市民在城市管理中的主體作用。市民是城市的主體，也是決定城市管理水平的關(guān)鍵因素，也只有依靠廣大市民的力量才能真正提升城市管理水平。管理歸根結(jié)底是對(duì)人的工作，沒有高素質(zhì)的市民，即使城管隊(duì)伍再壯大也依然收不到良好的效果。這樣城管部門就可以集中精力管理這些區(qū)域之外的地區(qū)。2009年初，沈陽市行政執(zhí)法局為有效解決占路經(jīng)營、露天燒烤、亂堆亂放、違章建筑問題，以行政執(zhí)法勤務(wù)區(qū)為單位，與全市學(xué)校、醫(yī)院、居民社區(qū)、物業(yè)公司、供熱單位分別簽訂共建協(xié)議，開展共建活動(dòng)，充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與城市管理執(zhí)法工作。沈陽市城管執(zhí)法局采用城市合作共建的方式，讓每一個(gè)被管理者成為城市美好環(huán)境的合作創(chuàng)建者，讓他們參與城市環(huán)境建設(shè)，同時(shí)也讓他們進(jìn)一步理解城管的工作。

第五篇：城市維護(hù)和城管執(zhí)法體制改革的實(shí)踐與探索

城市維護(hù)和城管執(zhí)法體制改革的實(shí)踐與探索

董尚榮

2006年第11期 ——社會(huì)發(fā)展

黃石市作為我國重要的原材料工業(yè)城市和重工業(yè)基地之一，是先有工礦后有城市。由于城市布局先天不足，功能分區(qū)錯(cuò)綜復(fù)雜，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，資源環(huán)境約束較大，給城市管理工作帶來了諸多困難。近年來，黃石市委、市政府按照省政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)市政公用行業(yè)市場化的要求，在1999年城建體制改革的基礎(chǔ)上，不斷深化城市維護(hù)體制和城管綜合執(zhí)法體制改革，努力探索適應(yīng)黃石實(shí)際的城市管理體制。通過改革，不僅城管部門干部職工的責(zé)任感、使命感明顯增強(qiáng)，城市維護(hù)質(zhì)量和城管執(zhí)法水平明顯提高，城市形象進(jìn)一步提升，而且初步建立起長效機(jī)制，推進(jìn)了城市管理水平的整體提高。去年，黃石市奪取了省城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理第三屆“楚天杯”，還榮獲了省級(jí)文明城市、衛(wèi)生城市、園林城市、國家人居環(huán)境獎(jiǎng)（水環(huán)境治理優(yōu)秀范例城市）等稱號(hào)。

堅(jiān)持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，實(shí)現(xiàn)城市管理規(guī)范化。城市維護(hù)管理體制改革，按照精簡、合并、整合的要求，對(duì)職能相同、機(jī)構(gòu)和部門相近的進(jìn)行了合并，撤銷了區(qū)城維總公司及下屬的多個(gè)分公司，組建了市容環(huán)衛(wèi)處（公司）、區(qū)園林綠化處（公司）及區(qū)機(jī)械化清運(yùn)處（公司），三個(gè)處（公司）均按“一套班子、兩塊牌子”運(yùn)作。處（公司）直接對(duì)外承包和對(duì)一線作業(yè)路段招標(biāo)發(fā)包，不再設(shè)置任何中間管理層次，變?cè)瓉淼乃膶庸芾頌閮蓪庸芾?。城管?zhí)法體制改革，按照“統(tǒng)分結(jié)合、以統(tǒng)為主”的思路，將下放到各城區(qū)的城管綜合執(zhí)法大隊(duì)上收到市城市管理綜合執(zhí)法局管理，其中，中心城區(qū)由市城管綜合執(zhí)法局直接管理，邊遠(yuǎn)城區(qū)由市城管綜合執(zhí)法局委托城區(qū)管理。城維管理處和城管執(zhí)法大隊(duì)副科級(jí)以上干部一律實(shí)行競爭上崗，使文化素質(zhì)高、身體狀況好、思想過硬、年齡較輕的職工成為城市維護(hù)和城

管執(zhí)法的主要力量。城維系統(tǒng)的人員和城管執(zhí)法人員一律實(shí)行全員聘用制和崗位工資制。城市維護(hù)采用招投標(biāo)的方法落實(shí)承包人，將城市維護(hù)正式職工按原來工資的50%作為保底工資，其余工資一律進(jìn)入檔案，在崗作業(yè)按崗發(fā)放，同崗?fù)?，做到工作業(yè)績和質(zhì)量與工資掛鉤。對(duì)城管執(zhí)法人員，實(shí)行定區(qū)域、定人員、定責(zé)任、定標(biāo)準(zhǔn)、定獎(jiǎng)懲的“五定”量化管理制度，將其職級(jí)工資以外部分作為浮動(dòng)工資，月終考核后，依據(jù)考核結(jié)果確定浮動(dòng)工資標(biāo)準(zhǔn)。通過改革，廣大干部職工的工作危機(jī)感和責(zé)任感明顯增強(qiáng)，工作不“講斤論兩”，見事就做，不敷衍塞責(zé)，精益求精。

堅(jiān)持責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，實(shí)現(xiàn)城市維護(hù)市場化。城維工作經(jīng)費(fèi)，變以前按人頭撥款為按工作任務(wù)撥款，實(shí)行工作業(yè)績和工作經(jīng)費(fèi)掛鉤，每年先撥90%的工作經(jīng)費(fèi)，留下的10%，根據(jù)考核結(jié)果獎(jiǎng)勵(lì)給工作質(zhì)量好的路段，考核不達(dá)標(biāo)的，扣除10%的經(jīng)費(fèi)。城管執(zhí)法工作，實(shí)行“收支兩條線”管理，增加執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)，確保執(zhí)法工作正常開展，嚴(yán)禁以罰代收、以罰代管。市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化作業(yè)全部實(shí)行公開招標(biāo)承包，并與中標(biāo)者簽訂承包合同，明確作業(yè)責(zé)任主體，實(shí)現(xiàn)城維作業(yè)市場化、專業(yè)化。路段發(fā)包后，各標(biāo)段承包人以質(zhì)量為核心，以市區(qū)督檢標(biāo)準(zhǔn)和市民滿意為標(biāo)尺，精心打造品牌路段，保潔質(zhì)量和城管執(zhí)法質(zhì)量有了很大提高，許多“老大難”問題也得到有效的控制和解決。同時(shí)，改革社區(qū)清掃保潔運(yùn)作方式，通過公開招投標(biāo)選擇社區(qū)清掃保潔隊(duì)伍（員）。物業(yè)管理費(fèi)由社區(qū)統(tǒng)一收取，根據(jù)考核結(jié)果劃撥，改變了過去社區(qū)（街道）自我管理、自我運(yùn)作、自我收費(fèi)、自我考核的辦法。改革后，老城區(qū)138個(gè)社區(qū)的400多個(gè)無物業(yè)管理小區(qū)全部實(shí)行清掃保潔，推行垃圾袋裝，社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境得到明顯改觀。

堅(jiān)持質(zhì)化、量化、細(xì)化相結(jié)合的原則，實(shí)現(xiàn)考核管理科學(xué)化。一方面，將主次干道的城管執(zhí)法、市容環(huán)衛(wèi)、市政維護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)進(jìn)行“四位一體”的捆綁考核，由市“雙創(chuàng)辦”、市城管綜合執(zhí)法局每月組織市有關(guān)職能部門及城區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)、人大代表、政協(xié)委員、衛(wèi)生監(jiān)督員，對(duì)城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生（含背街小巷和社區(qū)居民區(qū)）以及城管局直管的城管執(zhí)法區(qū)域進(jìn)行綜合檢查考評(píng)，對(duì)前三名的城區(qū)和社區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，當(dāng)月兌現(xiàn)，并通報(bào)全市。同時(shí)，將綜合檢查考評(píng)結(jié)果與精神文明示范區(qū)創(chuàng)建評(píng)選結(jié)合起來，對(duì)考核不合格的，取消精神文明示范區(qū)評(píng)選資格。另一方面，改革工作考核獎(jiǎng)懲辦法，充分調(diào)動(dòng)職工積極性。實(shí)行“基礎(chǔ)工資+績效工資”的二元工資結(jié)構(gòu)，所有城維職工的工資與公司經(jīng)濟(jì)效益和個(gè)人貢獻(xiàn)掛鉤，適當(dāng)拉大工資收入差距。對(duì)城管執(zhí)法人員，實(shí)行“三考一訓(xùn)”，即實(shí)績考核，應(yīng)知應(yīng)會(huì)理論知識(shí)考核，表達(dá)能力考試；體能訓(xùn)練，按照準(zhǔn)軍事化管理的要求，分期分批進(jìn)行全封閉式集中軍事訓(xùn)練，錘煉了執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)，實(shí)行一個(gè)主體、一支隊(duì)伍的規(guī)范執(zhí)法。今年，市城管綜合執(zhí)法局會(huì)同相關(guān)部門，通過嚴(yán)管重罰，先后對(duì)鋼材市場、長江外灘碼頭、摩托車、開山塘口及車輛拋灑等進(jìn)行整治，工作成效十分明顯，深受廣大市民好評(píng)。

堅(jiān)持公正、公平、公開的原則，實(shí)現(xiàn)改革工作透明化。在改革中，始終堅(jiān)持按政策辦事，實(shí)行陽光操作，切實(shí)維護(hù)好職工利益。在費(fèi)用計(jì)劃安排上，廣泛征求廣大干部職工意見，將工作費(fèi)用收入，特別是支出項(xiàng)目安排，以公告形式進(jìn)行公示，動(dòng)員廣大干部職工參與計(jì)劃執(zhí)行的監(jiān)督；在城維項(xiàng)目的招投標(biāo)上，將標(biāo)段的劃分、作業(yè)要求、經(jīng)費(fèi)保障、競崗分流實(shí)施細(xì)則等方面的內(nèi)容全部予以公開，將“底牌”交到職工，不搞暗箱操作；在人員配備上，推行全員競爭上崗，公開競聘條件、過程和結(jié)果，并安排一定比例的職工代表參與競聘的考評(píng)工作。由于在改革中充分體現(xiàn)了民主性和公開性，出臺(tái)的方案、執(zhí)行的政策、任用的干部基本得到了廣大干部職工的支持和認(rèn)可。為保持改革期間城市管理工作的連續(xù)性，針對(duì)改革中可能出現(xiàn)的問題，黃石市還分別制定了日程工作應(yīng)急預(yù)案和職工群眾集體性上訪工作預(yù)案，及時(shí)收集各種信息，掌握職工思想動(dòng)態(tài)，采取應(yīng)急措施迅速處置出現(xiàn)的問題。同時(shí)，妥

善解決病殘老弱職工和待崗職工的基本生活，最大限度地保障干部職工的合法權(quán)益。由于措施得力、工作細(xì)致，沒有發(fā)生上訪、鬧事等不穩(wěn)定事件，城市管理工作平穩(wěn)推進(jìn)?！?/p>

（作者系黃石市人民政府副市長）