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民事執(zhí)行權配置的優(yōu)化途徑—以人民陪審員參與執(zhí)行為依據(jù)王先杰

黨的十七大報告指出：“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權配置，規(guī)范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度?！边@是繼十五大提出“司法改革”、十六大提出“積極、穩(wěn)妥地推進司法體制改革”之后，對司法改革提出的新的更高的要求，結合我國的司法改革實踐，這一提法的意蘊深刻而厚重，為司法改革方向指明了路徑。契合這一精神要求，針對目前依然突出存在的人民法院執(zhí)行難問題，理論界和人民法院都在進行著執(zhí)行體制改革及實踐運行的積極探索。毋庸置疑，改革是富有成效的，而且包含了可貴的觀念轉變和制度創(chuàng)新。但是，我們看到執(zhí)行難問題依然沒有得到根本解決。筆者認為，當前應當從優(yōu)化執(zhí)行權的配置入手，繼續(xù)探索深化執(zhí)行體制改革的新路子，而進行人民陪審員參與執(zhí)行的實踐，無疑是一條有效途徑。因為，人民陪審員參與執(zhí)行既有著堅強有力的理論支持，也是現(xiàn)實的必然要求。

一、人民陪審員參與執(zhí)行的堅實基礎和巨大支持

(一)人民陪審制度多年的實踐為人民陪審員參與執(zhí)行積累了寶貴的經(jīng)驗

陪審制度是指由普通公民中的非法律職業(yè)人員參加案件審理的一種制度。在我國，陪審制度在封建社會就已存在，現(xiàn)代意義上的陪審最早出現(xiàn)在清末的立法活動中，新中國成立前夕，《共同綱領》規(guī)定，人民法院審判案件依照法律實行人民陪審制度。新中國成立后，1954年《憲法》中明確規(guī)定：“人民法院審判案件依照法律實行人民陪審制度?！比嗣衽銓徶贫扔辛藨椃ūＵ稀！度嗣穹ㄔ航M織法》也規(guī)定人民法院審判第一審案件實行人民陪審員制度。到“文革”前，最高院及司法部的一系列文件使人民陪審員制度不斷充實起來，人民陪審制度得到確立和發(fā)展，1982年《憲法》取消了對人民陪審制度的規(guī)定，但同年制定和頒布的《民事訴訟法》，1983年修改的《法院組織法》以及1990年頒布的《行政訴訟法》和1997年新的《刑事訴訟法》都規(guī)定人民法院在審理案件時適用人民陪審制度，2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于完善人民陪審員制度的決定》，使人民陪審制度得以完善。

回顧人民陪審員制度在我國的發(fā)展歷程，雖經(jīng)波折，但不斷發(fā)展完善一直是主流，對于發(fā)揚民主，監(jiān)督司法審判以及推進法制進程都發(fā)揮了很大作用。而正是人民陪審制度悠久的歷史淵源和成功的實踐經(jīng)驗使其具有了強大的生命力和巨大的延伸發(fā)展?jié)摿?，這為人民陪審員參與執(zhí)行提供了有力的歷史借鑒，積累了寶貴經(jīng)驗。

(二)中共中央針對執(zhí)行工作三次行文為人民陪審員參與執(zhí)行提供了強大的政策支持

1999年7月7日，中共中央以中發(fā)［1999］11號文件轉發(fā)了《中共最高人民法院黨組關于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報告》，站在推進社會主義民主和法制建設進程的戰(zhàn)略高度，要求各級黨委、人民政府積極研究人民法院執(zhí)行工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，充分認識解決人民法院“執(zhí)行難”問題的重要意義，積極支持排除人民法院在執(zhí)行工作中遇到的阻力，協(xié)調處理人民法院在執(zhí)行工作中遇到的復雜疑難問題，保證執(zhí)行工作順利進行。

2005年12月26日，中央政法委下發(fā)了《關于切實解決人民法院執(zhí)行難問題的通知》(政

法［2005］

52號)，要求加大對人民法院執(zhí)行工作的宣傳力度，教育引導社會各界及群眾自覺遵守法律，維護法律權威，提高自動履行和協(xié)助履行的自覺性；將法院執(zhí)行工作納入縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治安綜合治理目標責任考核范圍，建立基層協(xié)助工作網(wǎng)絡，配合人民法院做好執(zhí)行工作；積極推進人民法院執(zhí)行體制和工作體制改革工作，加大解決執(zhí)行難的工作力度；建立健全多元化糾紛解決機制，從源頭上化解執(zhí)行難問題。

2007年12月，中央政法委又下發(fā)了《關于完善執(zhí)行工作機制加強和改進執(zhí)行工作的意見》(政法［2007］37號)，要求人民法院依靠各級黨委的堅強領導，自覺接受人大和社會各界的監(jiān)督，爭取人大、政協(xié)、政府的大力支持和社會各界的密切配合、協(xié)助，進一步落實和完善執(zhí)行工作領導機制、協(xié)調配合機制、執(zhí)行工作管理機制、執(zhí)行監(jiān)督制約機制、執(zhí)行工作保障機制，不斷構建和鞏固黨委領導、人大監(jiān)督、政府支持、法院主辦、社會各界積極協(xié)助、配合的解決“執(zhí)行難”的良好工作局面。

中共中央針對人民法院一個單項工作三次發(fā)文，充分體現(xiàn)了黨中央對法院執(zhí)行工作的關懷和關注，同時為深化執(zhí)行體制改革指明了方向，三個文件都要求全社會支持參與執(zhí)行工作，而吸收人民陪審員這樣一個多年參與法院審判工作的特殊群體參與執(zhí)行符合中央的文件精神，這也同樣為我們探索人民陪審員參與執(zhí)行提供了強大的政策支持。

(三)現(xiàn)行法律及司法解釋為人民陪審員參與執(zhí)行提供了可行的法律參考

第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于完善人民陪審員制度的決定》，使人民陪審員制度得以完善；最高人民法院司法部隨后印發(fā)了《關于人民陪審員選任、培訓、考核工作的實施意見》，上述兩個法律文件對人民陪審員參與審判的方式、職責、人民陪審員的選任、培訓、考核、人民陪審員的待遇保障等方面的工作作出了明確規(guī)定，這些規(guī)定為人民陪審員參與執(zhí)行提供了可行的法律參考，使人民陪審員參與執(zhí)行時的操作運行有了依據(jù)。

(四)執(zhí)行權的性質和現(xiàn)實的配置要求為人民陪審員參與執(zhí)行提供了法理根據(jù)和實踐空間執(zhí)行權是國家民事執(zhí)行機關代表國家依照一定的法定程序行使的，強制債務人履行具有強制執(zhí)行效力的法律文書所確定的債務，實現(xiàn)債權人債權的一種權力；執(zhí)行權的性質問題是執(zhí)行改革的核心問題。自執(zhí)行改革伊始，學界一直都未停止過對執(zhí)行權的性質的探討和爭論，對于執(zhí)行權的性質大致有三種觀點：司法權說、行政權說和司法行政權說。綜觀我國整個司法制度情況，審判程序在于確認當事人之間的實體權利義務關系，執(zhí)行程序則在于實現(xiàn)當事人之間的實體權利義務關系，從這個角度來看，執(zhí)行權即審判權的保障。因此，在目前我們把民事執(zhí)行權認定是一種司法權，更加符合我國國情，更加契合司法體制現(xiàn)狀，也是對現(xiàn)行司法體制的維護。

民事執(zhí)行權的配置，即民事執(zhí)行權由哪個或哪些國家機關來行使。世界各國、各地區(qū)對民事執(zhí)行權采取何種配置模式，主要取決于該國或該地區(qū)對民事執(zhí)行權性質的認識，取決于該國或該地區(qū)的實際及法律制度。目前世界上存在的執(zhí)行權配置模式主要有：配置在專門的執(zhí)行法院(目前，唯有冰島實行這種體制)、配置在普通法院(意大利、澳大利亞德國、法國、日本等)、民事執(zhí)行裁判權配置在法院，執(zhí)行實施權配置在行政機關(英國、美國、加拿大等普通法國家和俄羅斯)?？v觀我國執(zhí)行機關的歷史沿革，可以看出其基本傳統(tǒng)是由審判機關兼作執(zhí)行機關。不管是封建社會時期，還是中華民國時期，抑或是現(xiàn)在，都是由裁判機關為執(zhí)行機關；只是新民主主義革命時期，有的根據(jù)地規(guī)定由行政機關為執(zhí)行機關，而這又與當時的特殊歷史條件有關。當前，對我國民事執(zhí)行權的配置，理論界和實務界也有著諸多爭論，有學者認為，執(zhí)行工作應從法院分離出來，交司法行政部門負責；也有學者認為，司法應僅管裁判，而不能管執(zhí)行，執(zhí)行屬于行政權的范圍，應由公安機關等部門負責。另有學者認為，把執(zhí)行實施權從地方法院分離出去，執(zhí)行裁判權仍留在法院；還有學者認為，民事執(zhí)行權仍應由人民法院行使。當前，從我國國情出發(fā)，我國的執(zhí)行機構目前甚至在將來的較長時間內只能設在人民法院，因此，對執(zhí)行權配置制度的改革創(chuàng)新也應該在這一前提下考慮。

民事執(zhí)行權性質和民事執(zhí)行權配置的基礎認識確定了，也就為我們研究探索現(xiàn)行條件下人民陪審員參與執(zhí)行提供了實踐的空間。

二、人民陪審員參與執(zhí)行的現(xiàn)實價值

(一)人民陪審員參與執(zhí)行符合優(yōu)化司法職權配置的要求

十七大報告提出了“優(yōu)化司法職權配置”，這既是深化司法體制改革的目標，也是手段。2008年最高法院工作報告也提出，要繼續(xù)推進人民法院改革，“優(yōu)化法院內部職權配置”?！皟?yōu)化司法職權配置”是司法體制改革的最大難點，從報告本意講是要打破既有司法權力配置的格局、合理調整和配置司法權。而落實到司法實踐中，必然包括執(zhí)行權的優(yōu)化配置問題。目前，深化執(zhí)行體制改革必須從制度創(chuàng)新入手，改革執(zhí)行管理體制和執(zhí)行權運行機制，確保生效法律文書的有效執(zhí)行，最大限度地實現(xiàn)裁判效力、維護裁判權威。優(yōu)化執(zhí)行權配置，是執(zhí)行體制改革的重點，也是難點，而在繼續(xù)落實執(zhí)行裁決權、執(zhí)行實施權分權運行的基礎上，對執(zhí)行權進行法院以外的職權延伸和制度創(chuàng)設也必然是一種有益、有效的探索。針對執(zhí)行工作實際而吸收人民陪審員參與執(zhí)行必將是優(yōu)化執(zhí)行權配置的一條有效途徑。

(二)人民陪審員參與執(zhí)行必將促進執(zhí)行的公正與公開

在人民陪審員參與法院審判的實踐中，他們發(fā)揮了有目共睹的巨大作用，而由人民陪審員參與到執(zhí)行工作中，他們也必將有效地促進執(zhí)行工作的公正與公開。理由有三：

一是人民陪審員可以充分發(fā)揮對執(zhí)行工作的監(jiān)督作用。人民陪審員來自人民群眾，他們參與執(zhí)行，對于提高包括執(zhí)行調查、執(zhí)行措施采取、執(zhí)行案款收付、執(zhí)行期限在內的整個執(zhí)行活動的透明度，促進執(zhí)行公開，形成對執(zhí)行工作內外部全面約束機制，保證執(zhí)行廉潔具有重要作用。

二是人民陪審員具有與法院執(zhí)行人員工作上的互補作用。人民陪審員參與案件執(zhí)行，注重以獨立的地位，從獨特的視角，用樸素的價值觀和普通人的生活經(jīng)驗判斷法律事實，其廣泛性、社會性可以和法官形成思維和知識上的優(yōu)勢互補，案件執(zhí)行中，他們可以找準更合理穩(wěn)妥有效的切入點，對于專業(yè)領域的問題，他們還可以提供更貼近客觀事實的專業(yè)化意見，這都有利于正確適用法律，促進案件執(zhí)行，確保執(zhí)行公正。

三是人民陪審員參與執(zhí)行，還有助于抵御各種對執(zhí)行工作的干預，有助于人民法院依法獨立、公正地行使執(zhí)行權。

(三)人民陪審員參與執(zhí)行必將促進對涉執(zhí)行上訪案件實現(xiàn)源頭治理

“執(zhí)行難”客觀表現(xiàn)為案件執(zhí)結率低、標的到位率低，而因社會上普遍存在不了解、不理解、不認同執(zhí)行帶來的認知少、認同率低的問題也非常突出，這是“執(zhí)行難”在人們主觀認識方面的反映。由此而產(chǎn)生的涉執(zhí)行上訪成為困擾執(zhí)行工作的頑疾。由人民陪審員參與執(zhí)行可以一定意義上實現(xiàn)對涉執(zhí)行上訪案件的源頭治理，理由是：

第一，人民陪審員大多在群眾中間享有較高威望，他們參與執(zhí)行，有助于增強案件當事人對人民法院的信任度，弱化抵觸情緒，使得當事人對法院執(zhí)行程序和處理結果公正性形成確信，進而自覺履行裁判確定的義務。

第二，人民陪審員在實際參與執(zhí)行的過程中，對法院工作會有全面、深入、客觀的了解，通過他們向廣大人民群眾進行宣傳，有利于社會各界了解法院工作的真實情況，消除社會上對法院執(zhí)行的猜疑和誤解，進一步提高人民群眾對執(zhí)行工作的認同度，增強人民法院的司法權威。

三、堅持從實際出發(fā)，穩(wěn)步推進人民陪審員參與執(zhí)行工作的探索和實踐

深化司法體制改革是一個艱苦漫長的過程，要切實取得成效必須堅持黨的領導，立足國情，堅持從實際出發(fā)。在人民陪審員參與執(zhí)行的具體實踐中，就要注重把握科學性和針對性的要求，循序開展，穩(wěn)步推進。

(一)人民陪審員參與審判存在的問題是前車之鑒

至2008年5月1日，全國人大常委會《關于完善人民陪審員制度的決定》實施已整整三年。最高人民法院研究室統(tǒng)計工作辦公室在調研后發(fā)現(xiàn)，“問題猶存”：隨機選用陪審員制度沒有落實，有些法院把人民陪審員分配到審判庭固定使用，陪審員專職化現(xiàn)象仍存；人民陪審員因專業(yè)素質所限而出現(xiàn)的陪而不審、審而不議，陪審作用未充分發(fā)揮；陪審員參審案件類型不均衡，刑事案件、民事案件陪審員的參審比例高，分別占參與審判案件總數(shù)的46.37%和50.75%，行政案件參審比例相對較低，僅占2.88%；主動申請陪審員參審的當事人少，決定實施三年來，由當事人申請陪審員參審的案件僅占參審案件的8‰。

人民陪審員參與審判中暴露出的上述問題，是我們在推行人民陪審員參與執(zhí)行工作中需注意和避免的問題。

(二)做好參與執(zhí)行人民陪審員的選任、培訓和管理工作

對于人民陪審員的選任、培訓和管理，在最高人民法院、司法部印發(fā)的《關于人民陪審員選任、培訓、考核工作的實施意見》中有了明確規(guī)定，而對于參與執(zhí)行的人民陪審員來說，做好選任、培訓和管理工作應該既參照上述意見實施，同時符合執(zhí)行工作的特定要求。

第一，按照法定程序規(guī)范選任。參照《全國人民代表大會常務委員會關于完善人民陪審員制度的決定》和《關于人民陪審員選任、培訓、考核工作的實施意見》的規(guī)定，按照公開、公平、公正的原則，嚴格選任標準、選任程序。具體操作中，照顧人民陪審員的廣泛性、專業(yè)化要求，考慮按照監(jiān)督型、專業(yè)型、審判員型分類重點選任。

第二，加強對人民陪審員的培訓考核。吸取人民陪審員參與審判中發(fā)現(xiàn)的問題，加強對參與執(zhí)行人民陪審員的定期業(yè)務培訓和工作交流，加強任期內的定期考核，既要避免出現(xiàn)“掛名參與”的問題，又要杜絕“編外法官使用”的問題，確保參與的實效。

第三，切實落實參與執(zhí)行人民陪審員待遇。參照參與審判人民陪審員待遇落實制度，按照實際參與時間、工作量區(qū)別落實待遇，以“有工有酬”保證參與執(zhí)行人民陪審員的權利。

(三)進行人民陪審員參與執(zhí)行的科學實踐

人民陪審員參與執(zhí)行的具體實踐中，要注重把握科學性和針對性的要求，循序開展，力求實效。要科學確定參與執(zhí)行的案件。針對執(zhí)行工作的現(xiàn)實狀況以及人民陪審員的自身實際，按照因案、宜人的原則科學確定參與執(zhí)行的案件范圍。

目前可以確定三類案件由人民陪審員參與執(zhí)行：審判過程中有上訪苗頭或執(zhí)行中成訪、矛盾突出的案件，由當事人所在基層組織的人民陪審員參與執(zhí)行；涉及專業(yè)領域的案件，由具有相應專業(yè)知識的人民陪審員參與執(zhí)行；婚姻家庭類案件及涉及三農(nóng)案件，由當事人所在組織或基層人民調解組織的人民陪審員參與執(zhí)行?？茖W確定參與執(zhí)行的方式。對于參與執(zhí)行的人民陪審員要因案而宜，科學確定參與的方式，針對不同案件的不同情況，確定不同的參與方式：對矛盾突出不宜簡單強制執(zhí)行的案件參與調解處理，力促和解解決，對于執(zhí)行異議案件參與聽證，對于涉及專業(yè)問題的案件參與裁決，對于執(zhí)行受阻案件參與強制措施實施，爭取實現(xiàn)案件的和諧公正解決，確保參與的效果。

綜上所述，由人民陪審員參與執(zhí)行工作，既可解決執(zhí)行人員編制的不足，又有利于解決執(zhí)行難問題，確為優(yōu)化執(zhí)行權配置的有效途徑。

【作者介紹】靖宇縣人民法院。

注釋與參考文獻

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